Wyrok z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie z odwołania Telekomunikacji Polskiej S.A. w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, sygn. akt III SK 31/04.
Dz.Urz.UOKiK.2004.4.329
Akt indywidualnyWYROK
z dnia 7 kwietnia 2004 r.
w sprawie z odwołania Telekomunikacji Polskiej S.A. w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania Telekomunikacji Polskiej S.A. w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o ochronę konkurencji, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 7 kwietnia 2004 r., kasacji strony powodowej od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 9 lipca 2003 r., sygn. akt XVII Ama 98/02, oddala kasację i zasądza od strony powodowej Telekomunikacji Polskiej S.A. na rzecz pozwanego Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z dnia 24 lipca 2002 r., nr DDI-56/2002, wydaną na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.) nałożył na Telekomunikację Polską S.A. w W. (zwaną dalej TP S.A.) karę pieniężną w kwocie 3.521,90 zł, stanowiącej równowartość 1.000 euro, za nieudzielenie w terminie informacji żądanych przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 45 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Uzasadniając wydaną decyzję, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwany dalej Prezesem Urzędu) wskazał, że pismem z 11 lutego 2002 r. powiadomił TP S.A. o wszczęciu przeciwko niej postępowania antymonopolowego w sprawie nadużywania przez nią pozycji dominującej, poprzez narzucanie nieuczciwych cen i uciążliwych warunków umów (art. 8 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), w związku z czym na podstawie art. 45 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zwrócił się o przedstawienie stosownych wyjaśnień w sprawie w terminie 14 dni pod rygorem sankcji płynących z ustawy.
Od powyższej decyzji Telekomunikacja Polska S.A. wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z 25 czerwca 2003 r., w sprawie XVII Ama 98/02, oddalił odwołanie TP S.A. Sąd podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonane przez Prezesa Urzędu. W ocenie Sądu bezsporne jest, że powódka nie udzieliła w zakreślonym terminie pełnej odpowiedzi na sformułowane przez Prezesa Urzędu pytania, lecz wniosła o udzielenie jej dodatkowego terminu na nadesłanie brakujących wyjaśnień. Podobnie bezsporne jest, że pomimo upływu dodatkowego terminu, określonego przez samą powódkę, żądanych informacji nie udzieliła. Prezes Urzędu takie zaniechanie potraktował jako brak odpowiedzi strony, konsekwencją czego było zastosowanie przez niego art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem Sądu, przyjętej oceny prawnej zachowania powódki nie zmienia okoliczność, że powódka udzieliła żądanych wyjaśnień 4 kwietnia 2002 r., czyli już po wszczęciu przeciwko niej - 27 marca 2003 r. - postępowania o nałożenie kary pieniężnej za nieudzielenie informacji. Według Sądu sankcjonowane w przepisach ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nieudzielenie informacji żądanych przez Prezesa Urzędu należy interpretować szeroko. Racjonalny ustawodawca wprowadzając art. 101 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów niewątpliwie miał na celu zdyscyplinowanie uczestników i ekonomię postępowania prowadzonego w interesie publicznym (art. 1 ust. 1 ustawy). Przeciwna wykładnia prowadziłaby do wniosku, że złożenie wyjaśnień niepełnych, wadliwych lub po upływie terminu nie pociąga dla nierzetelnych przedsiębiorców jakichkolwiek konsekwencji prawnych. Skutkiem przyjęcia interpretacji prezentowanej przez powódkę mogłoby być wykształcenie się praktyki umożliwiającej przedsiębiorcom, przeciwko którym toczy się postępowanie antymonopolowe, tamowania jego zakończenia, na przykład poprzez wnoszenie kolejnych wniosków o przedłużenie wyznaczonego terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie - wówczas Prezes Urzędu, zamiast sprawnie prowadzić postępowanie antymonopolowe, zajmowałby się oceną zasadności bądź bezzasadności takich wniosków.
Wyrok Sadu Okręgowego zaskarżyła w całości kasacją powódka.
Skarżąca wskazała, iż w niniejszej sprawie istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości, a to art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes Urzędu może w drodze decyzji nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną w przypadku, gdy przedsiębiorca nie udzielił informacji żądanych przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 45 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów lub udzielił nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd informacji.
Pozwany w odpowiedzi na kasację wniósł o jej oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest ocena charakteru prawnego kary pieniężnej nakładanej na przedsiębiorcę na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a w związku z tym interpretacja tego przepisu. Stanowi on, że Prezes Urzędu może nałożyć, w drodze decyzji, na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości stanowiącej równowartość od 200 do 5.000 euro, jeżeli (przedsiębiorca), choćby nieumyślnie nie udzielił informacji żądanych przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 18 ust. 3 lub art. 45, lub udzielił nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd informacji. Przepis art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy odwołuje się bezpośrednio do art. 45 ustawy. Odwołanie obejmuje przy tym cały przepis art. 45, a nie poszczególne jego jednostki redakcyjne (ustępy). Przepis art. 45 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi, że przedsiębiorcy lub związki przedsiębiorców są obowiązani do udzielania wszelkich koniecznych informacji na żądanie Prezesa Urzędu (ust. 1), przy czym żądanie, o którym mowa w ust. 1, powinno zawierać: 1) wskazanie zakresu informacji i okresu, którego dotyczą; 2) wskazanie celu żądania; 3) wskazanie terminu udzielenia informacji; 4) pouczenie o sankcjach za nieudzielenie informacji lub za udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd (ust. 2). Wbrew twierdzeniom skarżącej, ust. 2 art. 45 ustawy nie jest adresowany jedynie do organu antymonopolowego jako przepis określający warunki formalne żądania kierowanego przez Prezesa Urzędu do przedsiębiorcy. Przepis art. 45 ustawy powinien być traktowany całościowo - w ust. 1 ma miejsce sformułowanie generalnej zasady, zgodnie z którą przedsiębiorca ma obowiązek przekazać Prezesowi Urzędu wszelkie konieczne informacje, niezbędne do wszczęcia i prowadzenia postępowania antymonopolowego, z kolei w ust. 2 następuje skonkretyzowanie obowiązku informacji, zwłaszcza przez wskazanie zakresu żądanej informacji oraz terminu jej udzielenia.
Sankcja za nieudzielenie informacji lub udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd nie jest karą w rozumieniu prawnokarnym, a skoro nie ma charakteru sankcji prawnokarnej, to stosowanie do niej reguł interpretacyjnych prawa karnego nie jest właściwe. Nie każda sankcja nazwana karą pieniężną jest karą (grzywną) w rozumieniu prawa karnego. Kary pieniężne nakładane w drodze decyzji Prezesa Urzędu stwierdzającej nieudzielenie informacji na żądanie organu antymonopolowego albo udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd są karami związanymi z naruszeniami proceduralnymi strony postępowania antymonopolowego. Są to sankcje za naruszenie (niedotrzymanie) obowiązku natury procesowej, w administracyjnym stadium postępowania antymonopolowego. Mają one charakter represyjny (nakładane są za naruszenie ustawowego obowiązku udzielenia informacji na żądanie Prezesa Urzędu), prewencyjny (mają zapobiegać podobnym naruszeniom w przyszłości i zniechęcać do naruszania prawa), a zagrożenie nimi (potencjalna możliwość nałożenia kary przez Prezesa Urzędu) - nadaje im charakter dyscyplinujący. Te cechy charakterystyczne - zbliżone do funkcji kar pieniężnych w prawie karnym - nie przypisują im jednak charakteru prawnokarnego, który w decydujący sposób miałby wpływać na sposób wykładni przepisów regulujących ich stosowanie (nakładanie) przez Prezesa Urzędu. Kara, o jaką chodzi w rozpoznawanej sprawie, nie jest też "grzywną w celu przymuszenia".
Przepis art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie może być interpretowany w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy. Zabieg interpretacyjny, który zmierzałby w kierunku zrekonstruowania normy prawnej z wykorzystaniem tylko art. 45 ust. 1 przy pominięciu ust. 2, powodowałby skutek w postaci niemożliwości precyzyjnego określenia obowiązku przedsiębiorcy dotyczącego udzielenia informacji, a tylko w razie sprecyzowania tego obowiązku można stosować wobec przedsiębiorcy sankcję w postaci kary pieniężnej za jego naruszenie. Obowiązek udzielenia informacji jest możliwy do zrealizowania (z zagrożeniem sankcją za jego naruszenie) tylko wówczas, gdy skierowane do przedsiębiorcy żądanie określa te wszystkie elementy, o których mowa w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a zatem gdy precyzuje zakres żądanych informacji i okres, którego mają dotyczyć, cel żądania, a także termin udzielenia informacji. Obowiązek jest sprecyzowany tylko wtedy, gdy żądanie określa termin jego wykonania. Termin udzielenia informacji jest istotnym elementem konstrukcyjnym ustawowego obowiązku przedsiębiorcy. Oczywiście, ustawa nie precyzuje tego terminu, pozostawiając jego określenie Prezesowi Urzędu - z tego punktu widzenia termin ten jest zbliżony do procesowych terminów sądowych, czyli terminów dokonania czynności procesowych, które wyznacza stronie postępowania cywilnego sąd lub przewodniczący (art. 164 Kpc), w odróżnieniu od procesowych terminów ustawowych określonych bezpośrednio przez ustawę - jednak nie ulega wątpliwości, że bez sprecyzowania terminu udzielenia informacji nie można mówić o rzeczywistym obowiązku sankcjonowanym karą pieniężną.
Chybiona jest zatem interpretacja art 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, która eliminuje nawiązanie przy jego wykładni do treści art. 45 ust. 2, w tym zwłaszcza do wskazania przez Prezesa Urzędu terminu na udzielenie informacji.
Naruszenie (przekroczenie) wyznaczonego terminu stanowi przesłankę nałożenia kary pieniężnej jako sankcji za naruszenie obowiązku procesowego. Nie można podzielić poglądu skarżącej, że kara pieniężna nie może (nie powinna) być nałożona po udzieleniu przez przedsiębiorcę żądanych od niego informacji, nawet jeżeli nastąpiło znaczne przekroczenie wyznaczonego mu terminu. Przyjęcie takiego punktu widzenia oznaczałoby, że nakładanie kar pieniężnych na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stałoby się pewną fikcją, ponieważ w każdej sytuacji, w której przedsiębiorca udzieliłby informacji już po wszczęciu przez Prezesa Urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, nie byłoby możliwe penalizowanie jego niezgodnych z prawem zachowań tylko z tej przyczyny, że informacja - choć rażąco spóźniona została jednak udzielona. Interpretacja powódki prowadziłaby do sytuacji, w której nigdy nie byłoby właściwego momentu na ukaranie przedsiębiorcy naruszającego obowiązek udzielenia w terminie informacji, ponieważ zawsze - nawet w postępowaniu sądowym przed sądem antymonopolowym wszczętym w wyniku odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej - mogłoby dojść do udzielenia żądanej informacji, co czyniłoby nałożenie kary bezprzedmiotowym.
Chociaż więc art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi wyraźnie o nałożeniu kary pieniężnej w razie nieudzielenia informacji lub w razie udzielenia informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd, nie mówi natomiast nic wprost o sankcjonowaniu karą pieniężną przekroczenia przez przedsiębiorcę terminu na udzielenie informacji, to oczywiste jest, że sformułowanie "nieudzielenie informacji" oznacza w kontekście celu tego przepisu, jego istotnego sensu normatywnego, zarówno nieudzielenie informacji w ogóle, jak i udzielenie informacji po wyznaczonym przez Prezesa Urzędu terminie. Zważywszy, że przekazanie Prezesowi Urzędu stosownych informacji ma służyć sprawnemu i efektywnemu przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego, należy przyjąć, że nieudzielenie informacji w terminie (udzielenie jej po upływie wyznaczonego terminu) stanowi taką samą przeszkodę w osiągnięciu tego celu jak nieudzielenie jej w ogóle.
Względy systemowe - właściwe odczytanie normatywnej treści art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w kontekście całościowej regulacji wszystkich jej przepisów - nakazują przyjąć odmienny punkt widzenia od prezentowanego przez skarżącą. To odmienne spojrzenie nie ma przy tym rangi wykładni rozszerzającej - słusznie krytykuje skarżąca argumentację Sądu Okręgowego zmierzającą do zastosowania "rozszerzającej" wykładni przepisu art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, ponieważ przepisy zawierające dotkliwe sankcje pieniężne nie powinny być interpretowane rozszerzająco - lecz właśnie rangę wykładni systemowej i celowościowej, dopuszczalnej w tym przypadku, jeśli się uwzględni cel, jakiemu ma służyć nałożenie kary pieniężnej. Kara pieniężna ma charakter nie tylko represyjny - stanowiąc sankcję za nieudzielenie informacji albo udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd - ale także prewencyjny - ma zniechęcić przedsiębiorcę do naruszania obowiązków podlegających penalizacji. Możliwość (fakultatywna) nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę lekceważącego obowiązki ustawowe stanowi swoiste "przymuszenie do wykonania obowiązku", ale w potocznym znaczeniu, a nie w znaczeniu prawnym (dogmatycznym), które pozwalałoby na uniknięcie kary pieniężnej w razie wcześniejszego (przed jej nałożeniem) udzielenia informacji nawet po wyznaczonym terminie. Kara pieniężna, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, nie jest w sensie dosłownym "grzywną w celu przymuszenia", której nie można nałożyć po spełnieniu obowiązku (po dokonaniu określonej czynności).
Kara pieniężna przewidziana w art. 101 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów jest sankcją nakładaną na przedsiębiorcę za niedopełnienie obowiązku udzielenia na żądanie Prezesa Urzędu informacji niezbędnych dla wszczęcia i prowadzenia - w interesie publicznym (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów) - postępowania antymonopolowego. Ma ona na celu zniechęcenie przedsiębiorców do nieprzestrzegania obowiązku udzielania informacji na żądanie Prezesa Urzędu. Cel ten wymaga przyjęcia możliwości nałożenia na przedsiębiorcę kary nie tylko wówczas, gdy do chwili wydania przez Prezesa Urzędu i doręczenia przedsiębiorcy decyzji o nałożeniu kary nie została udzielona jakakolwiek informacja, ale także wówczas, gdy żądana informacja została udzielona ze znacznym opóźnieniem, już po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Odmienne założenie osłabiłoby znacznie prewencyjną, represyjną i dyscyplinującą funkcję tej kary.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.[...]