Wyrok z dnia 27 sierpnia 2003 r. w sprawie z odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "Strzecha" w B. przeciwko Prezesowi Urzędu Konkurencji i Konsumentów, sygn. akt I CKN 185/03.

Dzienniki resortowe

Dz.Urz.UOKiK.2004.1.284

Akt indywidualny

Wersja od: 26 stycznia 2004 r.

WYROK

z dnia 27 sierpnia 2003 r.

w sprawie z odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "Strzecha" w B. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

(Sygn. akt I CKN 185/03)

Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "Strzecha" w B. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przy udziale zainteresowanych "AQUA" S.A. w B. i Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w B. o ochronę konkurencji i konsumentów, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 27 sierpnia 2003 r., na rozprawie kasacji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 18 grudnia 2002 r., sygn. akt XVII Ama 69/02, uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i w tym zakresie przekazuje sprawę Sądowi Okręgowemu w Warszawie - Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach procesu w instancji kasacyjnej, oddala kasację w pozostałym zakresie.

UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwanym dalej Prezesem Urzędu) zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "Strzecha" w B., która uzyskała informacje o przewidywanej podwyżce cen od dnia 1 stycznia 2001 r. za odprowadzanie ścieków komunalnych i dostarczanie czystej wody.

Delegatura Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w K. po przeprowadzeniu postępowania wydała w imieniu Prezesa tego Urzędu decyzję z dnia 22 marca 2002 r. nr RKT-06/02 w której zakazywała Spółce "AQUA" S.A. (określanej w dalszej części również jako Przedsiębiorstwo) prowadzącej przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta B. działań ograniczających konkurencję przez wykorzystywanie pozycji dominującej polegających na narzucaniu cen rażąco wygórowanych za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki, nakładała na wymienione Przedsiębiorstwo karę pieniężną w wysokości odpowiadającej 30.000 euro i obciążyła je kosztami postępowania.

Prezes Urzędu po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa decyzją z dnia 28 maja 2002 r., nr RKT-13/2002, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie, doszedł bowiem do wniosku, że wejście w życie od dnia 14 stycznia 2002 r. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747) wywołało zmianę stanu prawnego co do ochrony konkurencji i konsumentów w zakresie gospodarki wodnej i ściekowej polegającą, na pozbawieniu Prezesa Urzędu kompetencji do wydawania decyzji, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 86, poz. 804), zwanej dalej ustawą antymonopolową - w razie naruszenia zakazów określanych w art. 8 tej ustawy. Ustawa o zaopatrzeniu w wodę obarczyła bowiem organy właściwych gmin funkcją regulacyjną w zakresie cen dostarczanej wody i odprowadzania ścieków. Umarzając w całości postępowanie Prezes Urzędu dał wyraz zapatrywaniu, że utrata kompetencji obejmuje również działania Przedsiębiorstwa sprzed daty wejścia w życie ustawy o zaopatrzeniu w wodę.

Odwołanie od tej decyzji do Sądu Okręgowego - Sądu Antymonopolowego w Warszawie zwanego dalej Sądem wniosła powodowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "Strzecha". Do jej stanowiska przyłączyła się Śródmiejska Spółdzielnia Mieszkaniowa w B., natomiast zainteresowana "AQUA" S.A. oraz Prezes Urzędu wnosili o oddalenie odwołania.

Sąd ten wyrokiem z dnia 18 grudnia 2002 r., orzekając już jako Sąd Okręgowy - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zmienił zaskarżoną decyzję w całości w ten sposób, że w punkcie I "nie stwierdził", że działania Przedsiębiorstwa stanowią praktykę ograniczającą konkurencję polegającą na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku poprzez bezpośrednie narzucanie nadmiernie wygórowanych cen za odprowadzanie ścieków z gospodarstw domowych i za dostawę wody do gospodarstw domowych - w okresie do dnia 14 stycznia 2002 r., a w punkcie II sentencji umorzył postępowanie co do praktyk określonych w pkt I za okres po dniu 14 stycznia 2002 r.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące zasadnicze motywy rozstrzygnięcia:

1. Brak podstaw dla poglądu o przekazaniu kompetencji Prezesa Urzędu organom właściwych gmin.

2. Przekazanie radzie gminy uprawnienia do zatwierdzania taryf oznacza, że po wejściu w życie ustawy o zaopatrzeniu w wodę gmina może dopuszczać się praktyk monopolistycznych. W stosunku do niej powinno toczyć się postępowanie przed Prezesem Urzędu.

3. Nieuczestniczenie gminy w dotychczasowym postępowaniu wymaga umorzenia postępowania co do praktyk monopolistycznych po dniu 14 stycznia 2002 r.

4. Zmiana decyzji w punkcie I jest wynikiem nieudowodnienia przez Prezesa Urzędu stosowania przez naturalnego monopolistę, którym jest Przedsiębiorstwo cen nadmiernie wygórowanych.

Kasację od tego wyroku wniósł Prezes Urzędu. Domagał się w niej zmiany zaskarżonego wyroku przez:

1. orzeczenie, że działania Przedsiębiorstwa stanowiły praktykę ograniczającą konkurencję polegającą na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku poprzez bezpośrednie narzucanie nadmiernie wygórowanych cen za doprowadzanie wody i odprowadzanie ścieków z gospodarstw domowych w okresie do dnia 14 stycznia 2002 r.,

2. oddalenie odwołania powodowej Spółdzielni Mieszkaniowej "Strzecha" w B. od decyzji pozwanego Prezesa Urzędu z dnia 28 maja 2002 r., nr RKT-13/2002, co do praktyk określonych w punkcie poprzedzającym w okresie po dniu 14 stycznia 2002 r.

Poza tym skarżący domagał się zasądzenia na jego rzecz kosztów procesu. Przytaczając obydwie (art. 393¹ pkt 1 i 2 Kpc) podstawy kasacji skarżący wskazał następujące przepisy, których naruszenie usprawiedliwia zdaniem skarżącego jego wnioski:

W ramach podstawy pierwszej - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1, art. 8 ust. 2 pkt 1, i art. 26 pkt 2 ustawy antymonopolowej, art. 16, art. 18 pkt 5, art. 19, art. 20 i art. 29 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, które określając rolę gminy w zakresie dostawy wody i odprowadzania ścieków nie dają podstaw do uznania jej za przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w tym zakresie.

Drugą podstawę wypełnia według skarżącego naruszenie przepisów art. 233 § 1 oraz art. 479³¹ § 3 Kpc polegające na pominięciu okoliczności i dowodów zgromadzonych w sprawie oraz braku wskazania przyczyn odmowy wiarygodności dowodom przeprowadzonym przez pozwanego. Skarżący upatruje także naruszenie art. 235 w związku z art. 232 Kpc polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego przed sądem orzekającym.

Powodowa Spółdzielnia oraz zainteresowani "AQUA" S.A. w B. i Śródmiejska Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. złożyli odpowiedzi na kasację. "AQUA" S.A domagała się jej oddalenia, natomiast powódka i pozostała uczestniczka przyłączyły się do kasacji w zakresie wniosku oznaczonego punktem 1. Poza tym powódka domagała się oddalenia kasacji natomiast uczestniczka Śródmiejska Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. domagała się uwzględnienia odwołania SM "Strzecha".

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

I. Ustalenie właściwości Prezesa Urzędu wymaga wpierw wyjaśnienia przedmiotowego i podmiotowego zakresu działania ustawy antymonopolowej. W stosunku do ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (Dz. U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547 ze zm.) widoczne jest zwiększenie ochrony konkurencji jako zasadniczego czynnika kształtującego zachowania rynkowe w gospodarce rynkowej. Przepisy art. 1 i 2 ustawy antymonopolowej stanowią, że określa ona warunki rozwoju i ochrony konkurencji. Charakterystyczne jest zrównanie w zakresie ochrony statusu przedsiębiorców i konsumentów. Tym drugim ochrona przysługuje, jeśli wymaga tego interes publiczny. W art. 1 ust. 2 wśród zjawisk wymagających przeciwdziałania wymienia się na pierwszym miejscu praktyki ograniczające konkurencję. Natomiast w odniesieniu do konsumentów z przeciwdziałaniem spotykają się praktyki naruszające ich zbiorowe interesy. Tylko w tym wypadku grupy konsumentów doznają bezpośredniej ochrony ze strony Prezesa Urzędu. Natomiast ochrona grup indywidualnych konsumentów jest dopuszczalna w razie nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców (art. 8). Z przepisu tego wynika, że celem interwencji Prezesa Urzędu jest przede wszystkim ochrona rynku przed jego dezorganizacją ze strony przedsiębiorców wykorzystujących swą dominującą pozycję, a ochrona interesów indywidualnych konsumentów lub ich grup jest następstwem zakazania przedsiębiorcom niektórych zachowań typowych dla podmiotów dominujących, uznanych przez ustawodawcę jako zagrażające interesowi publicznemu (art. 1 ust. 1). Należy do nich praktyka narzucania cen nieuczciwych, nadmiernie wygórowanych lub zbyt niskich (art. 8 ust. 2 pkt 1).

Jeśli chodzi o dostawy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi lub odbieranie ścieków - od dnia 14 stycznia 2002 r. obowiązuje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis art. 1 jako cele ustawy wskazuje: zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Wynika stąd, że interes odbiorców zawężany do cen nie jest wyłącznym ani najważniejszym przedmiotem regulacji, a nawet w takim wypadku cena stanowi tylko jeden z jego elementów. Jest to zrozumiałe ze względu na niezastępowalność dobra jakim jest woda oraz konieczność ochrony innych dóbr (zasobów przyrodniczych) narażonych na zniszczenie przy złej gospodarce wodnej i ściekowej.

Celem interwencji Prezesa Urzędu jest więc przede wszystkim ochrona rynku przed dezorganizacją ze strony przedsiębiorców wykorzystujących swą dominującą pozycję, a ochrona interesów indywidualnych konsumentów lub ich grup jest wynikiem zakazów mających na celu ochronę konkurencji. Realizuje się ją także przez art. 8 ust. 2 uznający niektóre zachowania przedsiębiorców jako typowe dla podmiotów dominujących, zagrażające interesowi publicznemu (art. 1 ust. 1). Należy do nich praktyka narzucania cen nieuczciwych, nadmiernie wygórowanych lub zbyt niskich (art. ust. 2 pkt 1).

Oceniając kompetencje Prezesa Urzędu należy stwierdzić, że organ ten dysponuje zróżnicowanymi środkami oddziaływania na rynek (art. 26), zwłaszcza:

- profilaktycznymi o charakterze badawczym, informacyjnym oraz edukacyjnym;

- kształtującymi zachowania rynkowe przez wydawanie decyzji o treści zezwalającej bądź zakazującej;

- represyjnymi w postaci kar pieniężnych w wypadkach wskazanych w przepisach art. 101 -103 ustawy.

Jako centralny organ administracji rządowej Prezes Urzędu bada zatem nie tylko, czy jednostkowy lub grupowy interes konsumentów jest bezpośrednio zagrożony np. nadmiernymi cenami, ale - przede wszystkim - czy działanie przedsiębiorcy godzi w konkurencję i zagraża interesowi publicznemu.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 przedsiębiorstwo dostarcza wodę w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem. Poza tym dostawa wody i odprowadzanie ścieków musi być zorganizowane w sposób ciągły i niezawodny, zapewniający należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Stosunki między przedsiębiorstwem działającym na podstawie zezwolenia wydanego przez organ zarządzający gminą (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) a kontrahentem regulują umowy, zawierane na podstawie wzorca umowy zgodnego z regulaminem uchwalanym przez radę gminy. Należy jednak zauważyć, że według art. 16 ust. 3 gmina może również prowadzić omawianą działalność przez swoje jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Chodzi tu o przewidziane w art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43) prowadzenie działalności komunalnej w formie prawnej zakładu budżetowego.

Jeżeli przedsiębiorstwo - jak w rozpoznawanej sprawie - działa w formie prawnej spółki prawa handlowego ekonomiczny sens jego istnienia zawiera się w osiąganiu zysku. Uwzględnił to ustawodawca definiując w art. 2 pkt 2 kluczowe przy ustalaniu cen usług pojęcie niezbędnych przychodów, obejmujące wartość przychodów pokrywających w danym roku obrachunkowym, uzasadnione koszty ujęcia i poboru wody, eksploatację, utrzymanie i rozbudowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, oraz osiągnięcie zysku.

Niezbędne przychody stanowią podstawę taryfy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Projekt taryfy podlega podwójnej kontroli. Organ zarządzający gminy sprawdza, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Wskazany przepis dotyczy kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Przedsiębiorstwo składa radzie gminy wniosek o zatwierdzenie taryfy. Uchwała rady winna być podjęta w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, zawierającego szczegółową kalkulację cen i stawek opłat, a w razie braku uchwały taryfy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo o ich zatwierdzenie.

Uchwała rady gminy podlega również kontroli, lecz nadzór sprawowany przez wojewodę lub regionalną izbę obrachunkową jest sprawowany zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Ustawa o samorządzie terytorialnym ustanawia także instrument kontroli na podstawie powszechnej skargi, dopuszczalnej w razie naruszenia przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101). Należy jednak pamiętać, że skarga ta przysługuje na uchwały będące aktem prawa miejscowego, a według przeważającego zapatrywania, charakteru takiego nie ma uchwała zatwierdzająca taryfy dostaw wody i odprowadzania ścieków. Poza tym podstawą zaskarżenia i wzruszenia uchwały w tym trybie jest nie tylko naruszenie uprawnienia lub interesu prawnego odbiorców wody, ale i niezgodność z prawem. Zakładając, że prawem materialnym dopuszczającym ingerencję organu administracji publicznej w kwestię cen za zbiorową dostawę wody i odprowadzenie ścieków jest ustawa o zaopatrzeniu w wodę trzeba dostrzec brak wyraźnych, zaopatrzonych w sankcje ograniczeń przedsiębiorstwa w kształtowaniu tzw. marży zysku.

Zakres kontroli proponowanych taryf oraz kontroli uchwał rady gminy nie obejmuje bowiem wysokości zysku, który przedsiębiorstwo zamierza osiągnąć, przy czym prawo do zysku jest przyjmowane w ustawie oraz w § 6 pkt 6 oraz w § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257). Z przepisu § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia wynika wprawdzie obowiązek ochrony odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen, ale wynikające z ustawy kompetencje kontrolne organów gminy po przedstawieniu im projektu taryf oraz ograniczenie kontroli uchwały rady gminy do aspektu legalnego pozostawia marżę zysku uznaniu przedsiębiorstwa.

Kontrahenci przedsiębiorstwa w zakresie potrzeb gospodarstw domowych są niewątpliwie konsumentami, których interesy podlegają - w sposób określony przez ustawy - ochronie przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi (art. 76 Konstytucji).

Przepisy ustawy o zaopatrzeniu w wodę nie zapewniają jednak im ochrony w pełnym zakresie przed nadmiernym wzrostem cen dostarczanej wody lub usługi odprowadzania ścieków. Upoważnienie udzielone w art. 23 ust. 1 i 2 właściwemu ministrowi do spraw gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w zakresie cen stanowi jedynie zalecenie "wzięcia pod uwagę" przy wydawaniu rozporządzenia marży zysku, której wysokość wynika z analizy nakładów na przedsięwzięcia inwestycyjne związane z modernizacją i rozwojem, przy zapewnieniu ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Wykonanie tak określonego zadania bez przekroczenia zakresu upoważnienia nie mogło zaowocować stworzeniem norm gwarantujących ochronę, tym bardziej, że odbiorcy usług przedsiębiorstwa nie mogą być uczestnikami w postępowaniu o zatwierdzenie taryf.

W odróżnieniu od postępowania regulacyjnego organów gminy przepisy ustawy antymonopolowej stwarzają odbiorcom możliwość kwestionowania wygórowanej ceny przez złożenie wniosku do Prezesa Urzędu, którego kompetencje nie ograniczają się do niektórych tylko składników ceny jak w postępowaniu o zatwierdzenie taryf.

Poza tym ustawa o zaopatrzeniu w wodę przewidująca kontrolę uprzedzającą, dopuszcza wejście w życie taryf, w razie niepodjęcia w terminie uchwały rady gminy. Kontrola podjęta przez Prezesa Urzędu w razie działań Przedsiębiorstwa naruszających zakaz ustanowiony w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej ma wprawdzie charakter następczy, lecz skuteczność decyzji uwzględniającej zgłoszone zarzuty nie zależy od jej wydania w określonym terminie.

Kara pieniężna na podstawie art. 29 ustawy o zaopatrzeniu w wodę jest wydawana w razie stosowania taryf nieprzedstawionych do zatwierdzenia lub stosowania cen wyższych od zatwierdzonych, natomiast uprawnienia Prezesa Urzędu do stosowania kary pieniężnej nie zależą od spełnienia wymogu formalnego (przedstawienia do zatwierdzenia), lecz od przesłanki materialnej: narzucania cen nadmiernie wygórowanych lub rażąco niskich.

W postępowaniu nadzorczym nad uchwałami rady gminy, wojewoda może stwierdzić nieważność uchwały rady gminy w wypadku jej sprzeczności z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przesłanka ta nie obejmuje jednak naruszenia zakazów wynikających z art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji, który stanowi podstawę materialnoprawną decyzji Prezesa Urzędu zakazującej stosowania praktyk naruszających również interesy konsumentów. System utworzony w ramach ustawy o ochronie konkurencji jest zatem szczelniejszy, mimo obwarowania dodatkowymi zastrzeżeniami, o których wyżej była mowa i ukierunkowania przede wszystkim na ochronę konkurencji.

Różnice te prowadzą do wniosku, że kompetencje rady gminy i Prezesa Urzędu w zakresie oddziaływania na ceny usług Przedsiębiorstwa nie pozostają we wzajemnym stosunku przepisów ogólnych do szczególnych, a ustawa o zaopatrzeniu w wodę nie wyłącza kompetencji Prezesa Urzędu w zakresie art. 9 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej.

Odnosząc te rozważania do podmiotowych i przedmiotowych okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że pozostawienie przez ustawodawcę Prezesowi Urzędu kompetencji w przedmiocie prowadzenia postępowania (w interesie publicznym), mającego na celu ochronę konkurencji przed czynami polegającymi na wykorzystywaniu pozycji dominującej ma ponadto swoje uzasadnienie w dopuszczalnych związkach ekonomicznych między gminami a przedsiębiorstwami wodno - kanalizacyjnymi. Ponieważ podstawą ich utworzenia było mienie komunalne, gminy w wielu wypadkach zachowały udziały albo dysponują akcjami spółek prowadzących przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. Skoro dla spółek prawa handlowego w dłuższej perspektywie osiąganie zysku stanowi warunek ich istnienia, a dla udziałowca jakim jest gmina sposobem powiększania budżetu, przeto zatwierdzanie taryf może stawiać jej organy przed koniecznością wyboru między sprzecznymi interesami części wspólnoty oraz (jak w rozpoznawanej sprawie) zobowiązaniami wobec pozostałych udziałowców do utrzymywania określonej rentowności Spółki.

Nie trzeba szerzej uzasadniać pozytywnych skutków dla rynku oraz dla konsumentów unormowania powierzającego w takich wypadkach organowi administracji rządowej uprawnienie do ingerencji np. w razie stosowania nadmiernie wygórowanych cen.

II. Zaskarżony wyrok w części objętej punktem II (umorzenie postępowania) jako przesłankę niedopuszczalności postępowania w sprawie stosowania przez "AQUA" S.A. praktyk zakazanych (monopolistycznych) po dniu 14 stycznia 2001 r. wskazywał przejęcie przez Miasto B. zadań regulacyjnych w zakresie cen w gospodarce wodnej i ściekowej, a tym samym odpowiedzialności w razie naruszenia zakazów ustanowionych w art. 8 ust. 2 pkt ustawy antymonopolowej. Prezes Urzędu podważa to zapatrywanie i z tą częścią uzasadnienia kasacji należy się zgodzić. Zakazy nadużywania pozycji dominującej dotyczą tylko przedsiębiorców (art. 8 ust. 1 ustawy antymonopolowej), co jest zrozumiałe, gdyż między nimi toczy się rywalizacja o wpływy na rynku. Ustawa w art. 4 pkt 1 wyjaśnia pojęcie przedsiębiorcy odsyłając do przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej. Według art. 2 tej ustawy działalnością gospodarczą, jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły, a przedsiębiorcą, jest osoba fizyczna, osoba prawna lub nie mająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą, o której mowa wyżej.

Czynności organów gminy w zakresie gospodarki wodnej i ściekowej sprowadzają się do wyboru formy prawnej dla prowadzenia gospodarki wodnej i ściekowej, wyboru przedsiębiorstwa własnego (zakład budżetowy) lub zewnętrznego, opracowania regulaminu oraz zatwierdzania taryf. Wymienione uprawnienia mają, w części charakter organizatorski, będąc postacią zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), a w części charakter nadzorczy (zatwierdzanie taryf) w granicach zakreślonych przez ustawę.

Według art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Należy do nich zatem zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Ustawa o zaopatrzeniu w wodę w art. 5 stanowi, że zadania te wykonuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, przez co rozumie się (art. 2 pkt 4) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą, w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Należy zauważyć, że według art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Czynności gminy w zakresie gospodarki wodnej i ściekowej nie odpowiadają zatem ustawowej definicji działalności gospodarczej, a pełniąc opisane funkcje, gmina nie staje się przedsiębiorcą.

W myśl przepisów tej ustawy umowy z odbiorcami zawiera przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 6), które też dokonuje inwestycji (art. 15) i uzyskuje niezbędne zezwolenia gminy (art. 16). Uwzględnienie art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym i powołanych przepisów ustawy o zaopatrzeniu w wodę wyklucza trafność zapatrywania, jakoby gmina jako osoba prawna mogła prowadzić działalność gospodarczą w omawianej dziedzinie.

III. Odrzucenie poglądu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odnośnie do okresu po wejściu w życie ustawy o zaopatrzeniu w wodę nie oznacza podstaw do uwzględnienia wniosku kasacji sformułowanego w punkcie 2. Przepis art. 393¹¹ § 1 w związku z art. 393¹² Kpc dopuszczają bowiem rozpoznawanie kasacji w granicach jej podstaw określanych m.in. przez uzasadnienie (argumentacja z art. 393¹¹ § 3 oraz art. 393³ § 1 pkt 2 Kpc). Ponieważ uzasadnieniem podstaw kasacji Prezesa Urzędu, stanowiło błędne zapatrywanie o utracie kompetencji w zakresie praktyk polegających na stosowaniu cen zatwierdzanych przez uchwałę rady gminy, znajdujące konkluzję we wniosku kasacji oznaczonym numerem 2, Sąd Najwyższy w tej części kasację oddalił.

Poza przytoczoną argumentacją proceduralną należy zauważyć, że powodowa Spółdzielnia nie żądała stwierdzenia praktyk monopolistycznych w 2002 r. i okres ten nie został wymieniony w osnowie decyzji Prezesa Urzędu, ani objęty odwołaniem od decyzji z dnia 28 maja 2002 r. nr RKT-13/2002.

IV. Nie można natomiast odmówić usprawiedliwionych podstaw kasacji Prezesa Urzędu odnośnie do części wyroku określonej jako punkt I.

Sąd w uzasadnieniu wyroku "nie stwierdzającego", że działania "AQUA" S.A. w B. stanowią praktyki ograniczające konkurencję polegające na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku poprzez bezpośrednie narzucanie nadmiernie wygórowanych cen za odprowadzanie ścieków domowych i dostawę wody do gospodarstw domowych w okresie do dnia 14 stycznia 2002 r. poprzestał na wskazaniu, iż Prezes Urzędu nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób prawidłowy, nie udowodnił bowiem, że stosowane przez zainteresowaną ceny były wygórowane. W ocenie Sądu pozwany w tym postępowaniu prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego winien dopuścić dowód z opinii biegłego w tym przedmiocie, aby w ten sposób udowodnić zainteresowanej Spółce praktykę monopolistyczną.

Skarżący zasadnie zarzuca w kasacji pominięcie całego zgromadzonego materiału, niepoddanie go analizie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu dlaczego przedstawionym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Postępowanie przed Sądem wszczyna się na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu. Zgodnie z art. 78 ust. 2 postępowanie w sprawach odwołań toczy się według przepisów Kpc o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Z kolejnego przepisu wynika obowiązek przedstawienia sądowi odwołania wraz z aktami sprawy. Przepis art. 479²⁸ § 3 Kpc nakłada na stronę odwołującą się od decyzji Prezesa Urzędu m.in. przytoczenie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie oraz wskazanie dowodów.

Postępowanie przed Sądem Okręgowym - Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 87, postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1998 r., I CKN 265/98, OSPiKA 2000, nr 5, poz. 68 i z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000, Nr 3, poz. 47, wyrok z dnia 24 października 2002 r., I CKN 1465/00 niepubl.). Dlatego musi odpowiadać również regułom tytułu VI księgi pierwszej, części I Kpc, jeżeli przepisy następnego tytułu odnoszące się do postępowania w sprawach gospodarczych nie stanowią inaczej. Oznacza to konieczność ustalenia najpierw przez Sąd, jakie okoliczności są sporne między stronami, następnie ustalenie stanu faktycznego odnośnie do faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. odpowiadających hipotezom wchodzących w grę przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zakres ten był określony dostatecznie wyraźnie i sprowadzał się do art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej w przedziale czasowym obejmującym ceny dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków w 2001 r.

Przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sąd orzekający ma obowiązek rozważenia - zgodnie z art. 233 § 1 Kpc - całego zgromadzonego materiału, a więc twierdzeń stron, przedstawionych dokumentów urzędowych i prywatnych oraz wyników postępowania dowodowego opartego na źródłach osobowych (zeznań świadków i stron, opinii biegłych). Sporządzone uzasadnienie winno wyjaśniać jaki materiał znany składowi orzekającemu z akt sprawy, z urzędowania lub powszechnie stanowił podstawę dokonanych ustaleń, a co zostało pominięte jako nieistotne.

Specyfikę spraw z zakresu ochrony konkurencji stanowi ponadto sposób wszczęcia postępowania sądowego: nie przez wniesienie pozwu lecz odwołania od decyzji Prezesa Urzędu, której wydanie poprzedzało postępowanie administracyjne. Zgromadzony w nim obszerny materiał zawarty w czterech tomach został Sądowi przedstawiony. We wniesionym odwołaniu powodowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "Strzecha" podważała wykładnię prawa przyjętą za podstawę zmiany przez Prezesa Urzędu swej wcześniejszej decyzji, nr RKT-06/02. Skarżąca mimo ograniczenia zarzutu do zagadnienia kompetencji organu antymonopolowego podnosiła w uzasadnieniu odwołania również przesłanki materialne stosowania art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej i wskazywała (z powołaniem się na karty akt postępowania) ustalone przez Prezesa Urzędu fakty oraz zgromadzone dowody. Odwołująca się, wskazywała również na wyniki przeprowadzonej analizy porównawczej cen stosowanych przez spółki akcyjne prowadzące przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w innych miastach, na której oparta została pierwsza decyzja tego organu.

Sąd dał wyraz zapatrywaniu, że w sprawie konieczna była analiza ekonomiczna Spółki, dlatego Prezes Urzędu winien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego, w której ocenione zostałyby koszty, obroty, zyski, przychody oraz czy stosowane ceny były nadmiernie wygórowane. W uzasadnieniu wyroku brak jednak ścisłych stwierdzeń, które dane z zakresu rachunkowości przedsiębiorstwa znajdujące się w aktach, w ocenie sądu meriti uznane zostały za nieprawdziwe, nieistotne albo dla zrozumienia wymagają wiadomości specjalnych.

Badania porównawcze cen usług tego samego rodzaju, stosowane przez Prezesa Urzędu dla wykazania, że cena wymagana przez "AQUA" S.A. jest nadmierna nie mogą być bez oceny merytorycznej dyskwalifikowane jako metoda ustalania faktów, ponieważ przepis art 231 Kpc dopuszcza wyraźnie wyprowadzanie wniosków z innych ustalonych faktów. Ustalenia dokonane w trybie domniemań faktycznych mogą być oczywiście podważone przez stronę przeciwną kwestionującą prawdziwość faktów przyjętych za podstawę. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak jednak o tym wzmianki.

W sprawach gospodarczych oceniane są także skomplikowane działania ekonomiczne i może wystąpić sytuacja, w której dane ekonomiczne zrozumiałe dla kierujących przedsiębiorstwem wymagać będą wiadomości specjalnych i okażą się niezrozumiałe dla składu orzekającego. W takim wypadku decyzja Sądu o powołanie biegłego i zażądaniu od niego opinii mimo braku wniosku stron nie narusza przepisu art. 278 § 1 Kpc. Ewentualne trudności w ocenie danych liczbowych w rozpoznawanej sprawie nie uzasadniały jednak pominięcia materiału z uzasadnieniem, że fakty istotne nie zostały udowodnione - dopóki przedstawione dane nie zostały zdyskwalifikowane w wyniku oceny zgłoszonych twierdzeń i wskazanych dowodów.

Stanowisko Sądu zarzucające nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób prawidłowy nie wyjaśnia podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku. Negatywny sąd o nieudowodnieniu istotnych w sporze faktów wymaga, jak wyżej stwierdzono ustalenia najpierw faktów spornych na podstawie twierdzeń stron, przy czym na rozprawie zaprzeczający ma obowiązek składania oświadczeń co do twierdzeń strony przeciwnej (art. 210 § 2 Kpc). Nie jest rolą sądu zastępowanie stron w zgłaszaniu twierdzeń i wskazywaniu dowodów jednakże błędne byłoby przekonanie, że skład orzekający jest zwolniony od wyjaśnienia przedmiotu i zakresu sporu, a następnie rozstrzygnięcia na podstawie całego zgromadzonego materiału, które fakty uznaje za nieudowodnione i w jakim zakresie oraz dlaczego przedstawiony stan faktyczny nie wyczerpuje hipotezy norm materialnoprawnych mających zastosowanie według zgłoszonych żądań i zarzutów.

Jeżeli sąd pierwszej instancji dysponujący obszernym materiałem zawierającym zbiór twierdzeń, domniemań faktycznych i dokumentów mogących być dowodami poprzestaje na lakonicznym zarzucie, że Prezes Urzędu nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego, to wówczas nie spełnia swej funkcji sądu merytorycznego lecz przypisuje sobie bez podstawy prawnej uprawnienia rewizyjne. W takim wypadku nie sposób odeprzeć zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 233 § 1 Kpc polegającego na pominięciu przedstawionego sądowi materiału i dowolności w ustalaniu podstawy faktycznej. Uchybienie to miało decydujący wpływ na kształtowanie rozstrzygnięcia.

Z podanych przyczyn zaskarżony wyrok w zakresie objętym punktem I został uchylony z mocy art. 393¹³ § 1 Kpc, a sprawa przekazana Sądowi Okręgowemu w Warszawie - Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

W pozostałym zakresie kasacja z mocy art. 393¹² Kpc podlega oddaleniu. [...]