Wyrok z dnia 18 września 2007 r. w sprawie z odwołania Izby Architektów w Warszawie przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, sygn. akt XVII Ama 125/06.
Dz.Urz.UOKiK.2008.1.7
Akt indywidualnyWYROK
z dnia 18 września 2007 r.
w sprawie z odwołania Izby Architektów w Warszawie przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Sąd Okręgowy w Warszawie, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów po rozpoznaniu w dniu 6 września 2007 r. w Warszawie na rozprawie sprawy z odwołania Izby Architektów z siedzibą w Warszawie od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 18 września 2006 r. Nr DOK-106/06:
II. zasądza od Izby Architektów z siedzibą w Warszawie na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 360 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 18 września 2006 r. Nr DOK-106/2006 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał za praktykę ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080), zawarcie przez Izbę Architektów z siedzibą w Warszawie zakazanego prawem porozumienia ograniczającego konkurencję, polegającego na ustalaniu bezpośrednio przez Izbę Architektów z siedzibą w Warszawie warunków sprzedaży prac projektowych członków Izby na krajowym rynku usług architektonicznych w wyniku przyjęcia art. 28 pkt 4 Zasad Etyki zawodu Architekta, wprowadzonych w drodze uchwały z dnia 24 listopada 2002 r. Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Izby Architektów, postanowienia zakazującego członkom tej Izby uczestnictwa w przetargach na prace projektowe, w których jedynym kryterium oceny prac jest cena. Jednocześnie Prezes Urzędu stwierdził zaniechanie stosowania przez Izbę ww. praktyki z dniem 18 grudnia 2005 r. oraz nałożył na Izbę karę pieniężną w wysokości 215.000 zł, płatną do budżetu Państwa.
Decyzja została wydana po przeprowadzeniu przez Prezesa Urzędu postępowania antymonopolowego na wniosek z dnia 15 kwietnia 2005 r. złożony przez przedsiębiorcę - architekta Grzegorza Sadowskiego. W postępowaniu antymonopolowym brała również udział, w charakterze podmiotu zainteresowanego, spółka Unitra - Unipro Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, która wniosła o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu pismem z dnia 25 sierpnia 2005 r.
W toku postępowania antymonopolowego Prezes Urzędu zapewnił możliwość zajęcia stanowiska w sprawie przez Wnioskodawcę, Izbę oraz podmiot zainteresowany. Jednocześnie Prezes Urzędu przeprowadził badanie ankietowe wybranych losowo 157 architektów na okoliczność ich opinii na temat wpływu postanowienia art. 28 pkt 4 Zasad Etyki na ich działalność w zakresie świadczenia usług architektonicznych w ramach organizowanych przetargów na usługi projektowe z zastosowaniem jedynego kryterium oceny ofert - ceny. Ponadto, w celu uzyskania opinii inwestorów w zakresie organizowania przetargów publicznych na usługi projektowania architektonicznego, z zastosowaniem jedynego kryterium oceny ofert - ceny, a także wyboru takich ofert i wykonania projektów Prezes Urzędu przeprowadził badanie ankietowe inwestorów z sektora zamówień publicznych, tj. wybranych 30 największych gmin miejskich w Polsce. Jednocześnie, Prezes Urzędu uzyskał od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych opinię w zakresie interpretacji art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) oraz informację na temat liczby przetargów publicznych zgłaszanych na usługi projektowe zawierające elementy projektowania architektonicznego w latach 2003-2005 z wyszczególnieniem, ile spośród tych przetargów jako jedyne kryterium oceny ofert wskazywało cenę. Prezes Urzędu uzyskał również informację od Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na temat jej stanowiska w sprawie.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu określił rynek właściwy, którego dotyczyła praktyka Izby, do której odnosiło się postępowanie antymonopolowe, jako krajowy rynek usług architektonicznych, którego uczestnikami są konkurujący między sobą przedsiębiorcy (architekci, biura zatrudniające architektów itp.), posiadający stosowne uprawnienia w zakresie projektowania architektonicznego oraz świadczący usługi architektoniczne na rzecz inwestorów prywatnych i publicznych.
Prezes Urzędu stwierdził, że Izba jest izbą zrzeszającą przedsiębiorców w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy antymonopolowej, a architekci zrzeszeni w Izbie są przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. b tej ustawy. Nadto, uchwały organów Izby zostały zakwalifikowane przez Prezesa Urzędu jako uchwały możliwe do zakwalifikowania jako porozumienia w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. c ustawy antymonopolowej. Powyższe doprowadziło Prezesa Urzędu do wniosku, że uchwały Izby jako związku przedsiębiorców, w tym uchwała z dnia 24 listopada 2002 r. Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Izby wprowadzająca do Zasad Etyki zakaz uczestnictwa architektów w przetargach, w których jedynym kryterium oceny ofert jest zawarta w nich cena, podlegają ocenie w trybie ustawy antymonopolowej, w tym w szczególności jej przepisów dotyczących porozumień ograniczających konkurencję.
Prezes Urzędu stwierdził również, że uchwała Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Izby z dnia 24 listopada 2002 r. nie podlega żadnemu z wyłączeń zastosowania przepisów ustawy antymonopolowej określonych w jej art. 6, 7, jak również w sprawie nie stosuje się art. 11 ust. 2 ustawy.
Dokonując oceny wskazanej wyżej uchwały Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Izby na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy antymonopolowej, Prezes Urzędu stwierdził, że zarówno celem, jak i skutkiem przyjęcia przez Izbę w uchwale brzmienia art. 28 pkt 4 Zasad Etyki było naruszenie konkurencji. Przyjęcie przez Izbę powyższego postanowienia Zasad Etyki, zakazującego architektom udziału w przetargach, w których jedynym kryterium oceny ofert jest cena, stanowiło ustalenie warunków sprzedaży przez architektów prac projektowych, pogarszające sytuację rynkową konkurentów na rynku właściwym, tj. nie tylko architektów samodzielnie wykonujących zawód, lecz również biur projektowych zatrudniających architektów oraz projektantów innych specjalności współpracujących z architektami, którzy nie mogli złożyć spełniającej kryteria przetargu oferty w związku z brakiem możliwości sporządzenia projektu w zakresie, w jakim jego sporządzenie należało do architekta objętego zakazem uczestnictwa w tym przetargu. Prezes Urzędu wskazał również, że brak udziału architektów oraz innych wskazanych wyżej podmiotów w przetargach, w którym jedynym kryterium oceny ofert w zakresie świadczenia usług projektowania architektonicznego jest cena, godzi również w interesy organizatorów takich przetargów, zarówno z sektora publicznego, jak i prywatnych, ograniczając ich dostęp do usług architektów, który byłby istotnie szerszy w granicach prawidłowej konkurencji, tj. konkurencji w warunkach nieobowiązywania art. 28 pkt 4 Zasad Etyki. Prezes Urzędu wskazał nadto, że wskazany przepis Zasad Etyki obowiązywał wszystkich architektów wykonujących zawód i zrzeszonych w samorządzie architektów, a niepodporządkowanie się mu zagrożone było sankcją w postaci nałożenia przez właściwy organ samorządu architektów kary dyscyplinarnej, w tym kary skutkującej pozbawieniem prawa do wykonywania zawodu. Zdaniem Prezesa Urzędu antykonkurencyjny cel art. 28 pkt 4 Zasad Etyki wynika bezpośrednio z brzmienia tego przepisu, bowiem ogranicza suwerenność architektów w podejmowaniu decyzji gospodarczych w zakresie złożenia oferty świadczenia usług architektonicznych w trybie przetargów, organizowanych zarówno przez podmioty prywatne, jak i jednostki z sektora zamówień publicznych, w których to przetargach jedynym kryterium oceny ofert jest wskazana w nich cena.
Prezes Urzędu zwrócił uwagę na fakt, że na rynku sprzedaży usług projektowania architektonicznego nie zachodzi zastępowalność po stronie podaży. Oznacza to, że organizatorzy przetargów, w których jedynym kryterium oceny ofert jest cena, w sytuacji przestrzegania przez wszystkich architektów art. 28 pkt 4 Zasad Etyki, zostali pozbawieni w całości możliwości wyłonienia zwycięzcy przetargu oraz realizacji zamówienia, bowiem nie istniały inne osoby niż niebiorący udziału w przetargu architekci, które mogłyby zgodnie z prawem opracować część oferty przetargowej, która dotyczy projektowania architektonicznego.
Prezes Urzędu nie podzielił prezentowanej przez Izbę w postępowaniu argumentacji, zgodnie z którą wprowadzenie art. 28 pkt 4 Zasad Etyki miało na celu zapewnienie należytej jakości projektów architektonicznych sporządzanych przez architektów uczestniczących w przetargach, poprzez uniemożliwienie architektom rywalizacji w tych przetargach wyłącznie na podstawie kryterium ceny oferowanych przez nich usług. Prezes Urzędu stwierdził również, że Izba przez przyjęcie art. 28 pkt 4 Zasad Etyki wykroczyła poza swoje ustawowe kompetencje oraz odmówił powyższemu działaniu Izby cechy działania w interesie publicznym. Prezes Urzędu nie podzielił w związku z tym stanowiska Izby prezentowanego w oparciu o orzecznictwo Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, że działanie Izby polegające na wprowadzeniu do Zasad Etyki art. 28 pkt 4, jako dokonane w interesie publicznym i objęte ustawowymi kompetencjami samorządu zawodowego architektów, nie podlega ocenie przez organy ochrony konkurencji.
Odnośnie skutków wprowadzenia art. 28 pkt 4 Zasad Etyki Prezes Urzędu wskazał, że w latach 2002-2005 przetargi publiczne organizowane na usługi projektowe zawierające elementy projektowania architektonicznego, w których jedynym kryterium oceny oferty była wskazana w niej cena, stanowiły znaczną część przetargów organizowanych na te usługi w ogólności. Prezes Urzędu odniósł się również do argumentu Izby, że zgodnie z art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych zakazane jest określanie ceny jako jedynego kryterium oceny oferty w sytuacji, gdy przedmiot zamówienia dotyczy działalności twórczej, których przedmiotu nie można opisać z góry w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Wprowadzenie art. 28 pkt 4 Zasad Etyki w powyższym kontekście zapobiegało uczestnictwu architektów w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego organizowanych z naruszeniem prawa. Prezes Urzędu dokonał analizy charakteru projektów architektonicznych na gruncie prawa autorskiego. Powyższa analiza doprowadziła Prezesa Urzędu do stwierdzenia, że po pierwsze dana praca architektoniczna może nie spełniać kryteriów uznania jej za utwór w rozumieniu prawa autorskiego, po drugie nawet, jeżeli jest ona utworem, tj. posiada charakter twórczy, to nie przesądza to, że nie można jej opisać z góry w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Jako przykłady powyższego Prezes Urzędu wskazał sytuacje, w których dany projekt dotyczy obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, tj. w szczególności zamówienia opisanego przez zamawiającego za pomocą programu funkcjonalno-użytkowego w ramach specyfikacji istotnych warunków zamówienia, jak również ustalenia z góry przedmiotu i tematu pracy, jak również przewidywalności zastosowanych w projekcie rozwiązań jako opartych na przyjętych wcześniej zasadach oraz dorobku. W związku z powyższym Prezes Urzędu przyjął istnienie takich przetargów dotyczących wykonania projektów architektonicznych, w których dopuszczalne jest zastrzeganie kryterium ceny jako jedynego kryterium oceny ofert. Jednocześnie, Prezes Urzędu wskazał, że nawet w sytuacji, w której projekt architektoniczny stanowiący przedmiot zamówienia publicznego spełnia kryterium twórczości oraz nie daje się go z góry opisać w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, nie oznacza to, że środkiem zapobieżenia zastrzeganiu przez organizatora przetargu kryterium ceny jako jedynego dla oceny złożonych w przetargu ofert, miałoby być wprowadzenie przez Izbę art. 28 pkt 4 Zasad Etyki. Prezes Urzędu wskazał, że prawo zamówień publicznych przewiduje odpowiednie sankcje w przypadku wadliwego ustalenia przez zamawiającego kryteriów oceny ofert składanych w ramach przetargu, jak również na wypadek, gdy jedna lub część spośród ofert złożonych przez architektów w przetargu, prowadzonego z wykorzystaniem jako jedyne kryterium oceny ofert kryterium ceny, zawiera cenę rażąco niską. Prezes Urzędu wskazał również na wadliwość argumentacji Izby usprawiedliwiającej przyjęcie art. 28 pkt 4 Zasad Etyki interesem publicznym oraz potrzebą zapewnienia odpowiedniej jakości architektury, polegającą na tym, że de facto architekci mieli zgodnie z art. 28 pkt 4 swobodę uczestniczenia we wszelkich przetargach, w których występowało, co najmniej jedno obok ceny kryterium oceny ofert. Zatem dodanie przez zamawiającego do kryterium ceny, np. kryterium czasu opracowania projektu, niezwiązanego z oceną jakości pracy architekta, skutkowało możliwością uczestniczenia przez architekta w tak sformułowanym przetargu.
Powracając do skutku, jaki art. 28 pkt 4 Zasad Etyki wywiera na konkurencję na zdefiniowanym przez Prezesa Urzędu rynku właściwym, stwierdził on, że polega on na ograniczeniu konkurencji na tym rynku w związku z objęciem zakazem świadczenia usług w danych warunkach wszystkich osób mających prawo takie usługi świadczyć. Prezes Urzędu wskazał również, że zakwestionowany przepis Zasad Etyki ograniczył ustawowe prawo inwestorów do ustalania kryteriów, jakimi kierują się przy zakupie usług świadczonych przez architektów, jak również swobodę działalności w zakresie uczestnictwa w przetargach, podmiotów zatrudniających architektów, jak i ich współpracowników, którzy aby wziąć udział w przetargu powinni obok własnego wkładu pracy zapewnić realizację części zadania przez architekta. Zdaniem Prezesa Urzędu celem wprowadzenia przez Izbę art. 28 pkt 4 Zasad Etyki była chęć reakcji na zaostrzającą się na rynku konkurencję cenową pomiędzy architektami uczestniczącymi w przetargach, a wprowadzenie tego przepisu wywarło skutek w postaci ograniczenia konkurencji na rynku właściwym poprzez ustalenie warunków uczestnictwa architektów w organizowanych przetargach, co wywarło wpływ na sytuację nie tylko architektów, ale również innych uczestników tego rynku. Jednocześnie, Prezes Urzędu zwrócił uwagę na okoliczność zastąpienia przez Izbę po wszczęciu postępowania antymonopolowego art. 28 pkt 4 Zasad Etyki innymi postanowieniami.
Odnośnie wysokości kary nałożonej na Izbę, Prezes Urzędu wskazał że stanowi ona około 4 % przychodu Izby w roku 2005 oraz około 40 % maksymalnej kary, jaką Prezes Urzędu mógł nałożyć na Izbę zgodnie z art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy antymonopolowej. Prezes Urzędu wskazał, że naruszenie opisane w pkt 1 zaskarżonej decyzji należy ocenić jako poważne naruszenie konkurencji. Ponadto, przy wymiarze kary wzięto pod uwagę umyślność działania Izby, okoliczność zaniechania przez Izbę praktyki ograniczającej konkurencję oraz prewencyjny i represyjny charakter nałożonej kary.
W dniu 6 października 2006 r. Izba złożyła odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu z dnia 18 września 2006 r. zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej:
I. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy antymonopolowej w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, poprzez błędne przyjęcie, iż podjęta w interesie publicznym oraz w ramach wykonywania ustawowych obowiązków uchwała organu Izby, może stanowić przejaw praktyki ograniczającej konkurencję, w postaci zakazanego prawem porozumienia ograniczającego konkurencję, polegającego na ustaleniu bezpośrednio warunków sprzedaży prac projektowych członków Izby na krajowym rynku usług architektonicznych w wyniku przyjęcia w art. 28 pkt 4 Zasad Etyki wprowadzonych w życie w drodze uchwały z dnia 24 listopada 2002 r. Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Izby, postanowienia zakazującego członkom Izby uczestnictwa w przetargach na prace projektowe, w których jedynym kryterium oceny prac jest cena;
II. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 pkt 1 oraz art. 24 ustawy antymonopolowej w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 12 ustawy o samorządach, poprzez błędne przyjęcie, że Prezes Urzędu jest organem właściwym do orzekania w sprawach zgodności z prawem powszechnie obowiązującym uchwał organów Izby podjętych w interesie publicznym oraz w ramach wykonywania ustawowych obowiązków samorządu zawodowego;
III. naruszenie art. 6, 7 i 77 Kpa poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, jak również poprzez zaniechanie przeprowadzenia niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego dowodów;
IV. naruszenie art. 101 i 104 ustawy antymonopolowej oraz art. 6 i 8 Kpa, poprzez nałożenie na Izbę niewspółmiernie wysokiej kary pieniężnej, co uzasadnia, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów określonych w pkt 1-3, zmianę zaskarżonej decyzji w tym zakresie na podstawie art. 47931a §3 Kpc i orzeczenie znacząco niższej kary pieniężnej.
Jednocześnie Izba wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, albo o jej zmianę i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy stwierdzającego, że w przedmiotowej sprawie nie miała miejsce praktyka ograniczająca konkurencję, a na zasadzie wniosku ewentualnego w przypadku nieuwzględnienia jednego spośród powyższych wniosków - o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy o tej treści, że zmniejsza się wysokość nałożonej na Izbę kary do 1.000 zł. Ponadto Izba wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny nauki o architekturze na okoliczności wskazane w pkt 4 petitum odwołania, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny prawa autorskiego na okoliczności wskazane w pkt 5 petitum odwołania, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny metodologii i statystyki na okoliczności wskazane w pkt 6 petitum, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony - Izby, na okoliczności wskazane w pkt 4 i 5 petitum wniosku, jak również zasądzenie na rzecz Izby kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odwołania Izba wskazała na to, że jej działanie polegające na przyjęciu art. 28 pkt 4 Zasad Etyki jest działaniem prawnym, ponieważ ma na celu ochronę dobra publicznego, jakim jest jakość architektury i związanego z nią środowiska życia człowieka. Izba wywodzi nadto, że przyjęcie wspomnianej regulacji dokonane zostało w ramach przyznanych Izbie w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP kompetencji sprawowania pieczy nad należytym wykonaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego oraz dla jego ochrony. Uchwalanie przez Izbę Zasad Etyki będzie w każdym przypadku stanowiło w pewnym wymiarze ograniczenie swobody konkurowania architektów będących członkami samorządu architektów. Jednak, jeżeli takie ograniczenie zostanie zakwalifikowane jako mające uzasadnienie w wykonywaniu konstytucyjnych uprawnień Izby jako jednostki samorządu zawodowego, wówczas będzie ono działaniem prawnym i nie będzie podlegało negatywnej ocenie z punktu widzenia norm prawa konkurencji. Zdaniem Izby wprowadzenie art. 28 pkt 4 Zasad Etyki było takim działaniem prawnym. Zdaniem Izby istotne jest również rozróżnienie przy ocenie powyższej regulacji tego, czy stanowi ona naruszenie konkurencji między architektami, czy wyłącznie prowadzi do nadania tej konkurencji właściwego wymiaru. Izba argumentuje, że art. 28 pkt 4 Zasad Etyki nie ma w tym kontekście antykonkurencyjnego skutku, ponieważ Zasady Etyki nie ingerują w decyzje architektów odnoszące się do ustalenia relacji między ceną, a jakością świadczonych przez nich usług, a mają na celu wyłącznie uniknięcie dalszej degradacji środowiska urbanistycznego związanej z pogarszającą się jakością usług.
Izba sprzeciwia się stanowisku zajętemu przez Prezesa Urzędu polegającemu na przypisaniu Izbie umyślnego działania w celu ograniczenia konkurencji między architektami przez przyjęcie art. 28 pkt 4 Zasad Etyki. Izba wywodzi, że wyłącznym motywem uchwalenia wskazanej regulacji była konieczność zapewnienia realizacji podstawowego dla samorządu architektów dobra publicznego, jakim jest jakość środowiska przestrzennego życia ludzi. Izba dostrzegła bowiem bezpośrednią relację pomiędzy uczestnictwem przez architektów w przetargach, w których jedynym kryterium oceny ofert jest cena, a złą jakością wykonywanych prac architektonicznych. W konsekwencji ograniczenie możliwości uczestnictwa architektów w określonej grupie przetargów, jednak wyłącznie w celu usunięcia okoliczności powodujących złą jakość pracy architektów, zostało uznane przez Izbę za działanie mieszczące się w ramach ustawowych i konstytucyjnych kompetencji Izby. Z kolei takie działania zdaniem Izby, jako zmierzające do zapewnienia należytego wykonywania zawodu przez architektów, nie podlega ocenie ustawy antymonopolowej. W tym kontekście Izba zarzuca Prezesowi Urzędu, że niedostatecznie wyjaśnił czy jego zdaniem przyjęcie przez Izbę art. 28 pkt 4 Zasad Etyki mieściło się w granicach prawem przyznanych kompetencji Izby, czy też poza te granice wykraczało.
Nadto, zdaniem Izby, Prezes Urzędu nie dostrzegł zakresu, w jakim działanie Izby prowadzące do realizacji dobra społecznego, jakim jest jakość architektury może zgodnie z prawem oddziaływać na inne dobro, tj. ochronę konkurencji. Izba wywodzi, że w sprawie nie zaszło naruszenie konkurencji, a jedynie nastąpiła realizacja celu działania Izby, jakim jest zapewnienie należytej jakości architektury, poprzez dostosowanie do niego w pewnym zakresie warunków konkurowania architektów na rynku usług architektonicznych świadczonych po przeprowadzeniu procedur przetargowych. Izba powołuje się na zgodność Zasad Etyki ze standardami, w tym zakresie obowiązującymi w innych państwach europejskich oraz uchwałami Architects Council of Europe - organizacji zrzeszającej samorządy architektów oraz dokumentami Rady Architektów Europy. Izba wskazuje, że na forum międzynarodowym samorządów architektów "dumping cenowy" wśród architektów jest jednoznacznie potępiany.
Izba kwestionuje również stanowisko zajęte przez Prezesa Urzędu na gruncie prawa zamówień publicznych wywodząc, że art. 28 pkt 4 Zasad Etyki jest środkiem zapewnienia przestrzegania przez zamawiających art. 2 pkt 5 prawa zamówień publicznych oraz ochrony architektów, którzy nie biorą udziału w przetargach organizowanych z naruszeniem tego przepisu. Zdaniem Izby, wbrew stanowisku Prezesa Urzędu, zamówienie publiczne w zakresie opracowania projektu architektonicznego jest zawsze zamówieniem w zakresie działalności twórczej w rozumieniu art. 2 ust. 5 Prawa zamówień publicznych. Ponadto, Izba stwierdza, to nie zamawiający decyduje o twórczym lub nie charakterze projektu architektonicznego będącego przedmiotem przetargu, a sam charakter tego projektu wynikający z dokumentacji przetargowej. Dalej Izba wywodzi, powołując się na wyrażane wcześniej przez siebie stanowiska, że nawet gdyby uznać, że istnieją projekty architektoniczne nie stanowiące przejawów działalności twórczej, to art. 28 pkt 4 Zasad Etyki nie znajdowałby zastosowania do przetargów dotyczących takich projektów. Według stanowiska Izby cel wprowadzenia omawianej regulacji Zasad Etyki, jakim jest zapewnienie należytej jakości prac architektury, przez uniemożliwienie architektom uczestnictwa w przetargach organizowanych z naruszeniem prawa, jest oczywisty w kontekście praktyki stosowania Prawa zamówień publicznych. Z obserwacji Izby wynika, że w sytuacji, kiedy Prawo zamówień publicznych nie wymaga, aby w sytuacji, gdy przetarg dotyczy usług projektowania architektonicznego, zamawiający obligatoryjnie przeprowadzał konkurs umożliwiający merytoryczną ocenę zgłoszonych prac, zamawiający nie korzystają z tej formy wyłaniania zwycięzców przetargów. Zamiast tego, w celu maksymalnego uproszczenia procedur oraz skrócenia czasu trwania postępowań przetargowych prowadzone są przetargi, w których jedynym kryterium oceny ofert jest cena. Natomiast powyższe powoduje niską jakość wykonywanych przez architektów usług.
Kolejny zarzut Izby polega na zakwestionowaniu nieodniesienia się przez Prezesa Urzędu do kwestii nadzoru sprawowanego nad działalnością Izby przez Ministra właściwego do spraw architektury i budownictwa. Izba wskazuje, że powyższy organ wyposażony w kompetencje nadzorcze wobec Izby, nie kwestionował art. 28 pkt 4 Zasad Etyki i w związku z tym Prezes Urzędu, będący również organem administracji państwowej nie powinien ingerować w kwestię, która była już poddana ocenie innego organu. Natomiast, jeżeli już taka ingerencja została podjęta, to jej skutki nie powinny być odmienne od stanów faktycznych i prawnych będących rezultatem oceny Zasad Etyki dokonanej przez Ministra.
Izba odniosła się również w odwołaniu do podstawowej w zakresie jej odpowiedzialności kwestii - tj. możliwości uznania Izby za związek przedsiębiorców w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy antymonopolowej. Izba wskazuje, że jej członkami są nie tylko przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy antymonopolowej, lecz również osoby, które takiego przymiotu nie posiadają. W związku z tym Izba zarzuca Prezesowi Urzędu brak przeprowadzenia analizy kwalifikacji Izby jako związku przedsiębiorców oraz bezpodstawne przyjęcie, że oczywistym jest, że Izbę na leży jako taki związek zakwalifikować.
Izba zakwestionowała ponadto przydatność dla sprawy i poprawność przeprowadzonych przez Prezesa Urzędu dowodów, w szczególności ankiet wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz wskazała na zaniechanie przeprowadzenia innych dowodów o podstawowym znaczeniu. Istotnymi okolicznościami, których ustalenia Prezes Urzędu zaniechał są zdaniem Izby w szczególności charakter prac architektonicznych, których dotyczą zamówienia publiczne oraz wpływ ustalenia przez zamawiającego ceny jako jedynego kryterium oceny ofert na jakość wykonywanych prac.
Wreszcie Izba zarzuciła Prezesowi Urzędu nałożenie na nią w zaskarżonej decyzji niewspółmiernie wysokiej kary pieniężnej stanowiącej 4 % jej rocznego przychodu oraz 40 % maksymalnej kary, jaką Prezes Urzędu mógł nałożyć na Izbę w sprawie. Uzasadniając powyższe stanowisko Izba wskazała, że nałożona kara jest proporcjonalnie o wiele wyższa niż kary nakładane przez Prezesa Urzędu na przedsiębiorców rażąco naruszających przepisy prawa antymonopolowego. Jednocześnie Prezes Urzędu zaniechał uwzględnienia szeregu okoliczności, które powinny wpłynąć na obniżenie wysokości kary, takich jak motywy działania Izby, którymi była chęć zapewnienia realizacji ustawowych zadań oraz realizacji dobra publicznego, podejmowanie przez Izbę w toku postępowania przez Prezesem Urzędu prób wypracowania we współpracy z nim innego rozwiązania kwestii objętych postępowaniem oraz chęci Izby zapewnienia zgodności Zasad Etyki z międzynarodowymi regulacjami i postulatami wyznaczającymi standardy wykonywania zawodu architekta.
Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
W dniu 24 listopada 2002 r. Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Izby Architektów uchwałą nr 19 wprowadził do Zasad Etyki Zawodu Architekta art. 28 pkt 4 w brzmieniu: "Architekt nie powinien uczestniczyć w konkursach i przetargach na prace projektowe, w których jedynym kryterium jest cena". Powyższa zmiana weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Wskazane brzmienie art. 28 pkt 4 Zasad Etyki obowiązywało do dnia 18 grudnia 2005 r. W dniu 17 listopada 2005 r. na stronie internetowej IA opublikowano nowy Kodeks Etyki Zawodowej Architektów, przyjęty uchwałą III Sprawozdawczego Krajowego Zjazdu Izby Architektów w dniu 18 czerwca 2005 r. nie zawierający w swej treści postanowienia w brzmieniu art. 28 pkt 4 ZEZA. W okresie obowiązywania art. 28 pkt 4 w podanym wyżej brzmieniu w stosunku do architektów, którym zarzucono naruszenie sformułowanej w tym przepisie zasady. Okręgowe Izby Architektów wszczynały postępowania dyscyplinarne w związku z naruszeniem Zasad Etyki. W okresie od 2002 do 2005 r. zamawiający organizowali na terytorium Polski przetargi na wykonanie prac architektonicznych lub na prace, których niezbędnym elementem było wykonanie prac architektonicznych, w których to przetargach jedynym kryterium oceny złożonych ofert była cena. Architekci w Polsce wykonują zawód nie tylko w ramach indywidualnej działalności gospodarczej, lecz również są zatrudniani w spółkach lub innych jednostkach, do których zadań należy wyłącznie projektowanie architektoniczne lub projektowanie architektoniczne jest jedną z usług świadczonych przez taki podmiot.
Sąd zważył, co następuje.
Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Istotnie, jak to wywodzi Izba w odwołaniu, kluczową w niniejszej sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia równolegle do samej oceny na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy antymonopolowej przepisu art. 28 pkt 4 Zasad Etyki, jest ustalenie granic prawnych kompetencji samorządu architektów. Prawdą jest, że art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przyznaje Izbie prawo do reprezentowania osób wykonujących zawód architekta, będący zawodem zaufania publicznego oraz sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Uszczegółowieniem powyższego są uprawnienia Izby określone w ustawie samorządowej, a w szczególności przyznane Krajowemu Zjazdowi Izby Architektów w art. 31 pkt 10 tej ustawy, prawo uchwalania zasad etyki zawodowej architekta. Powyższe zasady etyki wprowadzone prawomocną uchwałą organu samorządu architektów wiążą wszystkich członków samorządu, a zgodnie z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 2 ustawy samorządowej niezastosowanie się do nich podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej. Odnośnie charakteru prawnego Zasad Etyki nie ulega wątpliwości, że nie mają one charakteru norm prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest zatem możliwe, aby norma postępowania wyznaczona zasadą etyki pozostawała w kolizji z odpowiednią normą prawną. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość kolizji zasad etyki z normami prawnymi, po pierwsze należało by ustalić reguły kolizji tych norm, po drugie nie miałoby sensu wprowadzanie zasad etyki jako odrębnej kategorii norm regulujących stosunki społeczne. Powyższe nie wyklucza jednak możliwości analizy skutków wprowadzenia Zasad Etyki z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa, w tym prawa antymonopolowego. Przedmiotem analizy prowadzonej na potrzeby art. 5 ust. 1 ustawy antymonopolowej nie jest bowiem norma postępowania wyznaczona art. 28 pkt 4 Zasad Etyki, lecz porozumienie, którego wyrazem jest uchwała organu Izby jako związku przedsiębiorców, wprowadzająca w życie powyższą zasadę etyki. Otóż w kontekście regulacji konstytucyjnych należy wskazać, że granicą dopuszczalności podjęcia uchwały wprowadzającej taką zasadę jest interes publiczny i postulat jego ochrony. Dodatkowo uchwała powinna być wyrazem sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez architektów. Dopiero przyjęcie, że wprowadzenie przez Izbę art. 28 pkt 4 Zasad Etyki spełniło powyższe kryteria umożliwiłoby rozważanie, na ile działanie podjęte przez Izbę zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP może podlegać ocenie z punktu widzenia art. 5 ust. 1 ustawy antymonopolowej.
Zdaniem Sądu Izba podejmując uchwałę z dnia 24 listopada 2002 r. nie spełniła żadnego ze wskazanych wyżej kryteriów wyznaczonych przez art. 17 Konstytucji RP. Izba nie wykazała związku pomiędzy zakazaniem architektom udziału w przetargach na wykonanie projektów architektonicznych, w których jedynym kryterium oceny ofert jest cena, a jakimkolwiek dobrem publicznym. O ile można zgodzić się ze stwierdzeniem, że jest dobrem publicznym zapewnienie odpowiedniej jakości architektury i środowiska przestrzennego, w którym żyją obywatele, to nadal Sąd nie widzi związku pomiędzy umożliwieniem realizacji tego dobra a zakazaniem architektom występowania w niektórych kategoriach przetargów. Założeniem przyjmowanym przez Izbę jest tutaj bezpośrednie przełożenie możliwości konkurencji architektów wyłącznie w oparciu o kryterium ceny ich usług, na niską jakość ich pracy. Taki pogląd jest nie do przyjęcia w kontekście materiału dowodowego sprawy. Powód nie wykazał bowiem, że konkurencja cenowa wyklucza wykonanie projektu zgodnie z regułami sztuki, w tym także estetyki.
Nadto, nawet jeżeli taka relacja występuje i rzeczywiście interes publiczny cierpi w przypadku, gdy kryterium oceny ofert w przetargach na usługi projektowania architektonicznego jest wyłącznie cena, to i tak przyjęcie art. 28 pkt 4 nie jest środkiem realizacji i ochrony tego interesu. Takimi środkami są odpowiednie przepisy Prawa zamówień publicznych umożliwiające usunięcie wad w zakresie sposobu sformułowania kryteriów oceny ofert. Poza tym Izba ma prawo wszczynania postępowania dyscyplinarnego wobec architektów, których praca nie spełnia kryteriów jakościowych i formalnych określonych w ustawie samorządowej. Sąd podziela stanowisko Izby, że projekty architektoniczne spełniają kryteria utworów w rozumieniu prawa autorskiego i w przeważającej większości przypadków do przetargów dotyczących tego typu prac będzie stosował się art. 2 pkt 5 Prawa zamówień publicznych. Jednak przyjęcie, że pewna kategoria przetargów organizowana jest z naruszeniem prawa nie może usprawiedliwiać zakazu uczestnictwa w takich przetargach w ogólności. Ponadto, jeżeli Izba widzi zagrożenie dla dobra publicznego w omawianej kategorii przetargów, może ona zgodnie ze swoimi uprawnieniami inicjować działania zmierzające do wprowadzenia odpowiednich zmian w prawie, takich jak np. wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia konkursu na usługi projektowania architektonicznego.
Jeżeli chodzi o drugie kryterium, którego łączne spełnienie z omawianymi wyżej umożliwiałoby stwierdzenie zgodności działania Izby z art. 17 Konstytucji RP, tj. kryterium działania w celu sprawowania pieczy nad należytym wykonaniem zawodu, to znów nie sposób podzielić stanowiska Izby. Izba nie wykazała, że zakaz uczestnictwa w określonej kategorii przetargów służy zapewnieniu należytego wykonania zawodu architekta. Powyższe stanowi po prostu zakaz wykonywania tego zawodu w ogóle w sytuacji, gdy miałoby ono nastąpić po uczestnictwie w przetargu, w którym jedynym kryterium oceny ofert jest cena.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ocenie przepisów ustawy antymonopolowej podlegają te wszystkie działania organu samorządu zawodowego, które wykraczają poza jego ustawowe kompetencje, a zarazem wywołują negatywne skutki w zakresie rozwoju wolnej konkurencji. Przechodząc do istotnej w sprawie kwestii oceny porozumienia Izby jako związku przedsiębiorców polegającego na podjęciu przez jego organ uchwały wprowadzającej do Zasad Etyki art. 28 pkt 4, z punktu widzenia art. 5 ust. 1 ustawy antymonopolowej, Sąd podziela ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji. Porozumienie zakazujące w określonych warunkach (tj. w przypadku przetargów na usługi projektowania architektonicznego, organizowanych zarówno przez podmioty sektora zamówień publicznych, jak i podmioty prywatne, w których jedynym kryterium oceny ofert jest cena) ma bezpośrednio co najmniej na celu ograniczenie konkurencji na rynku właściwym. Powyższe ograniczenie przejawia się w uniemożliwieniu, w określonych przypadkach, zawierania umów o świadczenie usług projektowania architektonicznego architektom - tj. wszystkim osobom, które zgodnie z prawem mogą takie usługi świadczyć. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa Urzędu, zgodnie z którym art. 28 pkt 4 Zasad Etyki ograniczał również swobodę konkurowania w omawianej kategorii przetargów innym niż architekci podmiotom - przedsiębiorcom zatrudniającym architektów, jak również współpracownikom architektów. Powyższe zjawisko zachodziło w przypadku, kiedy dany przetarg dotyczył prac, w których projekt architektoniczny był tylko jednym z elementów realizacji zamówienia. Bezsprzecznie również art. 28 pkt 4 ograniczał swobodę zamawiających w ustalaniu ceny jako jedynego kryterium oceny ofert w przetargu, w sytuacji gdy prawo dozwala na takie działanie. W szczególności dotyczy to podmiotów organizujących przetargi, do których nie stosuje się reżimów prawa zamówień publicznych, spoza sektora zamówień publicznych. Twierdzenie Izby, że podjęcie uchwały wprowadzającej art. 28 pkt 4 Zasad Etyki nie ogranicza konkurencji, jest nieprawidłowe. Architekci, w sytuacji obowiązywania tego przepisu, w żadnym razie nie mają, swobody decydowania o sposobie skonstruowania oferty ani nie mają żadnej swobody decyzji w toku procedury zamówieniowej, skoro nie mogą oni, bez narażenia się na odpowiedzialność dyscyplinarną, złożyć jakiejkolwiek oferty w przetargu, w którym jedynym kryterium oceny ich ofert jest cena.
W odwołaniu Izba zarzuciła Prezesowi Urzędu również bezprawne przyjęcie, że Prezes Urzędu jest organem właściwym do orzekania w sprawach zgodności z prawem powszechnie obowiązującym uchwał organów Izby podjętych w interesie publicznym oraz w ramach wykonywania ustawowych obowiązków samorządu zawodowego. Odnośnie tego zarzutu należy wskazać po pierwsze, że zdaniem Sądu jak to zostało wyżej wywiedzione, działanie Izby polegające na przyjęciu art. 28 pkt 4 Zasad Etyki wykracza poza ustawowe obowiązki i uprawnienia samorządu zawodowego architektów, jak również nie służyły realizacji interesu publicznego. Nie są trafne również argumenty Izby o możliwości zastąpienia nadzoru prowadzonego przez Prezesa Urzędu w zakresie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów prawa antymonopolowego, nadzorem innych organów. Artykuł 24 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy antymonopolowej przyznają Prezesowi Urzędu samoistne uprawnienia do sprawowania kontroli przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów tej ustawy. Powyższa ocena jest niezależna od oceny dokonywanej w tym zakresie przez inne osoby i organy, bez względu na ich charakter. Przyznanie przepisem prawa ogólnych uprawnień nadzorczych nad Izbą innym podmiotom w żadnym razie nie wyklucza uprawnień Prezesa Urzędu, z zastrzeżeniem, że nie zostaną przekroczone ich granice przedmiotowe określone ustawą antymonopolową. Nie można zatem przyjąć, że realizacja albo brak realizacji przez właściwego Ministra jego uprawnień nadzorczych wobec uchwał organów Izby, wyklucza lub ogranicza możliwość niezależnej oceny tych uchwał przez Prezesa Urzędu z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy antymonopolowej. Sąd podziela również dokonaną w sprawie przez Prezesa Urzędu interpretację art. 4 pkt 1, 2 oraz 4 lit. c ustawy antymonopolowej. Izba jest związkiem przedsiębiorców w rozumieniu powyższych przepisów, a uchwały jej organów wypełniają sformułowaną w nich definicję porozumienia. Zadaniem Sądu wszyscy architekci jako osoby prowadzące działalność w ramach wykonywania zawodu architekta są przedsiębiorcami w rozumieniu prawa antymonopolowego. Jednak nawet przyjęcie, zgodnie ze stanowiskiem Izby, że nie wszyscy architekci - członkowie Izby, są przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy antymonopolowej, nie zmienia faktu, że pozostałą część architektów należy uznać za przedsiębiorców, co umożliwia z kolei przyznanie Izbie statusu związku przedsiębiorców. Powyższe rozróżnienie byłoby bardziej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyby członkowie Izby niebędący przedsiębiorcami, nie byli objęci zakresem podmiotowym art. 28 pkt 4 Zasad Etyki. Jednakże powyższy przepis stosował się jednakowo do wszystkich zrzeszonych w Izbie architektów.
W zakresie zarzutu naruszenia przez Prezesa Urzędu art. 101 i 104 ustawy antymonopolowej oraz art. 6 i 8 Kpa, Sąd nie podziela stanowiska Izby. Prezes Urzędu przy wymierzaniu kary zachował ograniczenia określone w art. 101 ust. 1 ustawy antymonopolowej. Jednocześnie Prezes Urzędu dokonał prawidłowej i wyczerpującej analizy okoliczności wskazanych w art. 104 ustawy, a ocena dokonana w tym zakresie jest prawidłowa. Zdaniem Sądu nie jest możliwe proste porównanie, jak to uczyniła Izba, wysokości ani nawet współczynnika procentowego wymierzonej kary, w przypadku naruszenia ustawy przez Izbę w niniejszej sprawie, z innymi naruszeniami cytowanymi w odwołaniu. Nie są trafne również argumenty wskazujące konkretne intencje Izby przy dokonywaniu naruszenia prawa, ani prowadzenia przez Izbę rozmów, po wszczęciu postępowania antymonopolowego, w celu wypracowania wspólnego z Prezesem Urzędu stanowiska, co do zapisów Zasad Etyki. Przyjmując nawet, że powyższe okoliczności zaistniały i powinny mieć wpływ na wymiar kary, wysokość kary wymierzonej przez Prezesa Urzędu była odpowiednia w kontekście zasad wyznaczonych w art. 101 oraz 104 ustawy antymonopolowej.
Sąd oddalił wnioski Izby o przeprowadzenie dowodów określonych w pkt 4-7 odwołania z dnia 3 października 2006 r. Zdaniem Sądu żaden z powyższych dowodów nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności wskazane w powyższych wnioskach albo nie wymagały przeprowadzenia dowodu jako znane Sądowi z urzędu, albo dotyczyły interpretacji obowiązującego prawa, a nie ustalenia okoliczności faktycznych. Jak stwierdzono wyżej Sąd podziela stanowisko Izby odnośnie twórczego charakteru projektów architektonicznych oraz spełnienia przez nie kryteriów uznania ich za utwory w rozumieniu prawa autorskiego. Okoliczność ta nie wpływa jednak na ocenę działań Izby z punktu widzenia przepisów ustawy antymonopolowej. Jednocześnie Izba nie wykazała, aby na rozstrzygnięcie sprawy miało wywrzeć ustalenie przez Sąd, jaka jest definicja projektu architektonicznego oraz czy termin: "projekt architektoniczny" obejmuje dokumentację inwentaryzacyjną lub konserwatorską, jak również, jakie są sposoby i techniki sporządzania projektu architektonicznego. Z kolei wniosek o przeprowadzenie dowodu na okoliczność poprawności metodologicznej i reprezentatywność ankiet przeprowadzonych przez Prezesa Urzędu w toku postępowania antymonopolowego w zakresie, w jakim dotyczą one architektów, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem Sąd nie opierał się przy wydawaniu wyroku na wynikach powyższych ankiet. Natomiast w toku postępowania przed Prezesem Urzędu ankiety były tylko jednym z elementów postępowania dowodowego i zdaniem Sądu ich treść stanowiąca w przeważającej mierze o ocenach dokonywanych przez architektów, nie prowadziła do żadnych istotnych ustaleń faktycznych. Natomiast jeżeli chodzi o ankiety przesłane przez 26 gmin w Polsce są one w ocenie Sądu wystarczającym materiałem dowodowym dla przyjęcia, że co najmniej część gmin w Polsce organizowało istotną liczbę przetargów na prace architektoniczne, w których jedynym kryterium oceny ofert była cena. Zdaniem Sądu postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Prezesa Urzędu doprowadziło do dostatecznego wyjaśnienia sprawy i umożliwiło wydanie prawidłowej decyzji. Należy zwrócić uwagę, że najistotniejszą okolicznością w sprawie było samo wejście w życie art. 28 pkt 4 Zasad Etyki. Kwestie związane z oceną tego przepisu z punktu widzenia jego celu lub efektu, jaki wywarł on na konkurencję na rynku właściwym, w dużej mierze wynikały bezpośrednio z jego literalnej wykładni.
W związku z powyższym na podstawie art. 47931a §1 Kpc Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 98 §1 Kpc.