Wyrok z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawie z odwołania Kościoła Rektoralnego p.w. Wszystkich Świętych w Lublinie przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, sygn. akt XVII Ama 105/04.
Dz.Urz.UOKiK.2006.2.28
Akt indywidualnyWYROK
z dnia 12 stycznia 2006 r.
w sprawie z odwołania Kościoła Rektoralnego p.w. Wszystkich Świętych w Lublinie przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006 r. sprawy z powództwa Kościoła Rektoralnego p.w. Wszystkich Świętych w Lublinie przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, przy udziale zainteresowanego Mariana D. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe Marian D. w Lublinie, o ochronę konkurencji, na skutek odwołania powoda od decyzji Nr RLU-26/2004 z dnia 18 sierpnia 2004 r.:
UZASADNIENIE
Decyzją Nr RLU-26/2004 z dnia 18 sierpnia 2004 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów po przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego wszczętego na wniosek Mariana D. prowadzącego Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe Marian D. w Lublinie (PHU D.) uznał za ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz zawarty w art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080) praktykę polegającą na nadużyciu pozycji dominującej przez Kościół Rektoralny p.w. Wszystkich Świętych w Lublinie, poprzez ograniczenie przedsiębiorcom pogrzebowym dostępu do świadczenia usług polegających na kopaniu, budowie i przebudowie grobów na cmentarzu rzymskokatolickim przy ulicy Lipowej i ulicy Unickiej w Lublinie oraz świadczenia usług pogrzebowych w pełnym zakresie, poprzez zamieszczenie w umowach o świadczenie usług pogrzebowych zapisów skutkujących tym, że obsługa pogrzebu od momentu dostarczenia ciała osoby zmarłej do kaplicy cmentarza może być wykonana przede wszystkim przez zarządcę cmentarza, i nakazał zaniechanie jej stosowania.
Organ antymonopolowy oparł swoją decyzję na ustaleniu, że Kościół Rektoralny p.w. Wszystkich Świętych w Lublinie (zwany Zarządcą) na odpowiednim dla swego zakresu działania rynku właściwym zajmuje pozycję monopolisty. Pozycja ta wynika z treści stosowanych przez Zarządcę umów zawieranych z podmiotami gospodarczymi o świadczenie usług kamieniarskich i pogrzebowych oraz z treści ustanowionego również przez Zarządcę regulaminu organizowania liturgii pogrzebowych oraz usług pogrzebowych i cmentarnych na terenie cmentarzy rzymskokatolickich przy ul. Lipowej i Unickiej w Lublinie. Na podstawie ww. dokumentów Zarządca jest jedynym podmiotem uprawnionym do kopania, budowy i przebudowy grobów. Tylko Zarządca może obsługiwać ceremonię pogrzebową na etapie od kaplicy cmentarnej do grobu. Posiada również wyłączność ustalania i stosowania cenników opłat za korzystanie z cmentarzy wymienionych w regulaminie. Wskazane elementy decydują o sile rynkowej zarządcy posiadanej na rynku prowadzonej działalności. Zawierane przez Zarządcę z przedsiębiorcami pogrzebowymi odpowiednie umowy służą organizowaniu ich działalność na obu wymienionych cmentarzach. Wprowadzają jednak ograniczenia w możliwościach świadczenia przez przedsiębiorców usług pogrzebowych, a więc w ocenie Prezesa UOKiK blokują rozwój konkurencji. Opierając się na przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) oraz orzecznictwie sądu antymonopolowego, Prezes UOKiK, przy zastosowaniu kryterium rodzaju wykonywanych czynności, wyodrębnił rynek usług cmentarnych i rynek usług pogrzebowych. Do usług cmentarnych zaliczone zostały czynności związane z utrzymaniem cmentarza. Są to w szczególności czynności porządkowe (pielęgnacja zieleni, utrzymanie czystości, konserwacja urządzeń cmentarza) i czynności związane z rozbudową cmentarza oraz czynności administracyjne (nadzór architektoniczny, sanitarny, porządkowy, prowadzenie ksiąg cmentarnych i pobieranie opłat). Natomiast usługi pogrzebowe obejmują czynności związane z pochówkiem, tzn. przygotowanie zwłok do pochówku, transport zwłok, pochówek i związana z tym asysta pogrzebowa, wykonywanie grobów, stawianie pomników i ekshumacje.
Mając na uwadze powyższy podział, Prezes UOKiK stwierdził, że pierwsze ze stosowanych przez Kościół Rektoralny w Lublinie ograniczeń przejawia się w zastrzeżeniu dla Zarządcy możliwości wykonywania na administrowanych cmentarzach usług kopania, budowy i przebudowy grobów. Takie postępowanie pozbawia klientów możliwości wyboru zleceniobiorcy. Zdaniem Prezesa UOKiK, Zarządca nadużywa w tym wypadku pozycji dominującej, posiadanej na rynku usług cmentarnych, włączając w ich zakres usługi należące do rynku usług pogrzebowych. W ten sposób wykorzystując posiadaną na jednym lokalnym rynku właściwym pozycję dominującą Zarządca wpływa negatywnie na rozwój konkurencji na innym rynku właściwym, jakim jest lokalny rynek usług pogrzebowych wykonywanych na cmentarzach podlegających jurysdykcji Kościoła Rektoralnego.
Kolejnym ograniczeniem stosowanym przez Zarządcę, wynikającym z zawieranych z przedsiębiorcami umów, jest niedopuszczenie pracowników firm pogrzebowych do pełnienia funkcji tzw. asysty pogrzebowej na etapie od kaplicy cmentarnej do momentu złożenia ciała w grobie. Czynności takie mogłyby, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, być wykonywane przez pracowników zakładów pogrzebowych. Nie stanowiłoby to ingerencji w czynności kultu religijnego, sprawowane podczas pogrzebu przez Zarządcę, a jednocześnie umożliwiałoby wykonywanie wszystkich czynności pogrzebowych przez jednego przedsiębiorcę. O tym, że czynności asysty mogą być wykonywane przez pracowników przedsiębiorstwa pogrzebowego, a nie tylko przez osoby działające z ramienia Zarządcy, świadczy zapis § 4 pkt 5 umowy o wykonywanie usług pogrzebowych, który przewiduje, iż po uzgodnieniu z administratorem, cały pogrzeb może prowadzić ten sam przedsiębiorca. Niezbędna do tego jest jednak stosowna zgoda Zarządcy.
Prezes UOKiK wskazał, że zastrzeżenie wykonywania asysty dla Zarządcy nie wynika z przepisów ustanowionego przez administratora regulaminu, a jedynie z postanowień umowy. Jednocześnie umowa przewiduje, że Zarządca pobiera od firm wykonujących usługi pogrzebowe na terenie cmentarzy tzw. "opłatę za usługę liturgiczną" w wysokości 250 zł. Obowiązek wniesienia tej opłaty nie jest związany z zarządzaniem cmentarzami, ponieważ nie wynika z oficjalnych cenników Zarządcy. Opłata jest określona w tekście umowy o wykonywanie usług pogrzebowych. Nie ma ona charakteru ofiary w związku z czynnościami kultu religijnego. W ocenie Prezesa UOKiK stanowi ona ekwiwalent za czynności wykonywane przez pracowników Zarządcy. Zawarte w umowie o wykonanie usług pogrzebowych unormowanie blokuje dostęp innych przedsiębiorców do wykonywania przez ich pracowników usługi pogrzebowej w postaci asysty. Uniemożliwia więc spełnienie usług pogrzebowych kompleksowo przez jednego przedsiębiorcę. Zdaniem Prezesa UOKiK, działanie takie również stanowi przejaw nadużycia pozycji dominującej Zarządcy, przez uniemożliwienie rozwoju konkurencji na rynku usług pogrzebowych.
Jednocześnie Prezes UOKiK w wyniku przeprowadzonego postępowania nie potwierdził trafności stawianego przez PHU D. zarzutu stosowania przez Zarządcę dyskryminacji w odniesieniu do wybranych przedsiębiorców. Zarządca współpracuje z 60 przedsiębiorcami, z których nikt poza PHU D. nie zgłaszał z tego tytułu problemów. W ocenie Prezesa UOKiK wskazuje to, że między podmiotami występuje konflikt o charakterze cywilnoprawnym, niemający znamion naruszenia interesu publicznoprawnego.
Odwołanie od decyzji Prezesa UOKiK złożył Zarządca - Kościół Rektoralny p.w. Wszystkich Świętych w Lublinie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 4 pkt 1 lit. a, art. 4 pkt 8 i pkt 9 ustawy antymonopolowej przez uznanie, że Zarządca jest przedsiębiorcą oraz zbyt wąskie określenie rynku właściwego i błędną wykładnię pojęcia skutecznej konkurencji, a także naruszenie art. 140 K.c. i art. 5 Konkordatu pomiędzy Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) w zw. z kanonem 1205 oraz 1213 Prawa kanonicznego, poprzez ograniczenie zaskarżoną decyzją wykonywania przez Kościół prawa własności na nieruchomości, na której znajduje się cmentarz i wykonywania przez władzę kościelną w miejscach świętych swoich uprawnień.
Powód zarzucił również decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 110 i 126 K.p.c. w zw. z art. 80 ustawy antymonopolowej, przez objęcie decyzją również cmentarza na ul. Unickiej, podczas gdy postanowienie o wszczęciu postępowania antymonopolowego dotyczyło wyłącznie cmentarza na ul. Lipowej, naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy antymonopolowej, przez zbyt ogólne wskazanie celu żądania informacji w postępowaniu antymonopolowym prowadzonym przez Prezesa UOKiK, a także naruszenie art. 92 ustawy antymonopolowej, poprzez niezakończenie postępowania antymonopolowego w terminie 4 miesięcy od wszczęcia.
Powód wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, że nie stwierdza się nadużywania przez Kościół Rektoralny w Lublinie pozycji dominującej, polegającej na stosowaniu praktyk zarzucanych w sentencji decyzji.
W odpowiedzi na odwołanie organ antymonopolowy potwierdził przedstawione w decyzji stanowisko i wniósł o oddalenie odwołania. Zarzuty powoda dotyczące uznania go za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozwany ocenił jako nietrafne. Wskazał, że decydującą rolę w uznaniu danej działalności za mającą charakter użyteczności publicznej ma cel tej działalności, a nie zakres działania. W przedmiotowej sprawie celem tym jest zorganizowanie usług umożliwiających, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym i standardami cywilizacyjnymi, pochowanie ciała zmarłego. Prezes UOKiK powołał się na przepisy Konkordatu (art. 1) i preambuły ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154). Na tej podstawie podniósł, że Kościół Katolicki w Polsce, a więc także wchodzące w skład Kościoła kościelne osoby prawne i jego członkowie, nie stanowią ściśle określonego kręgu. Wskazał też, że działanie podejmowane przez osoby kościelne mające na celu "dobro osoby ludzkiej oraz potrzebę współdziałania dla rozwoju kraju" mają charakter użyteczności publicznej. Pozwany zauważył, że wynika to również z faktu, iż działania te dotyczą ponad 95% społeczeństwa, którego członkowie deklarują przynależność do Kościoła Katolickiego.
Zdaniem pozwanego, okoliczności i uregulowania ustawowe skutkują tym, że ocena umów zawieranych przez powoda z przedsiębiorcami pogrzebowymi należy do właściwości Prezesa UOKiK. Również fakt, że Zarządca zawiera umowy z każdym przedsiębiorcą działającym na rynku bez stosowania kryteriów wyznaniowych niezależnie od tego, kto może skorzystać z usług pogrzebowych organizowanych przez Kościół, świadczy o powszechności tych usług.
Także zarzuty powoda dotyczące wyznaczenia rynku właściwego uznał pozwany za nietrafne. Wskazał, że usługi pogrzebowe polegające na kopaniu, budowie i przebudowie grobów oraz tzw. asysta pogrzebowa od kaplicy do grobu nie mają ekwiwalentu w postaci innej usługi pogrzebowej. Treść umów zawieranych przez Zarządcę zarówno na usługi kamieniarskie, jak i pogrzebowe wyklucza podejmowanie na tym obszarze usług pogrzebowych przez potencjalnych konkurentów powoda. Uzasadnia to, w ocenie pozwanego, stanowisko co do prawidłowego określenia rynku właściwego w aspekcie produktowym. Odnośnie rynku właściwego w sensie geograficznym pozwany zauważył, że w zaskarżonej decyzji uzasadnił stanowisko, że każdy cmentarz z osobna jest oddzielnym rynkiem. Stwierdził, że powszechnie znanym jest, iż o wyborze miejsca pochówku decydują względy subiektywne, niemające charakteru rynkowego. W odniesieniu do kwestionowania zarzutu zajmowania pozycji dominującej na rynku właściwym pozwany zauważył, że niepodważalne jest, iż w zawieranych umowach powód zastrzegł dla siebie wyłączne wykonawstwo wszystkich czynności związanych z obsługą pogrzebu na etapie od kaplicy do grobu. W ocenie pozwanego, właśnie ta okoliczność stanowi przejaw niedopuszczenia do rozwoju konkurencji w zakresie części z tych usług.
Pozwany zauważył także, że zarzut powoda o nieuwzględnieniu w decyzji odmienności między cmentarzami komunalnymi a wyznaniowymi nie został poparty argumentami prawnymi. Argumenty powołane przez powoda w stosunku do przedstawionego w odwołaniu podziału usług na cmentarne i pogrzebowe, w ocenie pozwanego, nie znajdują oparcia w przyjętym orzecznictwie i w związku z tym nie zasługują na uwagę.
Pozwany odrzucił również zarzuty powoda oparte na art. 140 K.c. wskazując, że prawo własności podlega ograniczeniom określonym w ustawie i zasadach współżycia społecznego. Podkreślił, że decyzja nie kwestionuje prawa Kościoła do wykonywania swych zadań na podstawie Prawa kanonicznego w zw. z ustawą o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego oraz Konkordatem. Nie ingeruje też w sprawy kultu religijnego. Odnosi się jedynie do narzucanych przez Zarządcę przedsiębiorcom unormowań umownych, ograniczających im możliwość świadczenia określonych usług pogrzebowych. Pozwany powołał się na kanon 1290 Prawa kanonicznego, określający zasadę pomocniczości prawa cywilnego w odniesieniu do umów. Podniósł też, że na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, w sprawach w niej nieuregulowanych, a odnoszących się do Kościoła, stosuje się przepisy powszechnie obowiązującego prawa, więc i ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozwany zaznaczył również, że powód nietrafnie kwestionował brak uwzględnienia interesu publicznoprawnego w wydanej decyzji, ponieważ decyzja nie dotyczyła tylko interesów zainteresowanego, ale wszystkich przedsiębiorców. Także zarzuty powoda dotyczące naruszenia przepisów procesowych były w ocenie pozwanego nietrafne.
Na rozprawie strony poparły prezentowane uprzednio stanowiska procesowe. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił i zważył, co następuje.
Kościół Rektoralny p.w. Wszystkich Świętych w Lublinie, będąc właścicielem nieruchomości, na których znajdują się cmentarze katolickie przy ulicy Lipowej i Unickiej jest administratorem obu wymienionych cmentarzy. W ramach wykonywanego zarządu powód opracował regulamin sprawowania liturgii oraz usług pogrzebowych i cmentarnych, dotyczący obu cmentarzy. Zawiera też z przedsiębiorcami, chcącymi świadczyć na ww. cmentarzach usługi pogrzebowe i kamieniarskie, stosowne umowy. Zarówno regulamin, jak i umowy określają sposób postępowania przedsiębiorców, nakładając na nich szereg obowiązków. Przedsiębiorcy ci świadczą usługi o charakterze użyteczności publicznej. Oznacza to, że powód swym działaniem organizuje świadczenia przez podmioty gospodarcze usług o charakterze użyteczności publicznej, związanych z chowaniem zmarłych. Po przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego Prezes UOKiK, uznając Zarządcę z racji podejmowanych działań w stosunku do wskazanych podmiotów, za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a ustawy antymonopolowej stwierdził, że nadużywając zajmowanej na właściwym dla swej działalności rynku pozycji dominującej stosuje ograniczającą konkurencję, zakazaną praktykę, polegającą na przeciwdziałaniu kształtowania się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Analizując zawarte w odwołaniu zarzuty, odnoszące się do zaskarżonej decyzji zważyć należało, że znajdujące się w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów pojęcie przedsiębiorcy należy rozumieć szerzej niż zostało ono zdefiniowane w innych przepisach. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a ustawy są nie tylko podmioty bezpośrednio świadczące usługi, ale również podmioty organizujące świadczenie usług (E. Modzelewska-Wąchal, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów - komentarz, Twiger 2002). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że prowadzona przez Zarządcę działalność zawiera w sobie organizowanie świadczenia usług użyteczności publicznej przez podmioty zajmujące się świadczeniem usług pogrzebowych i kamieniarskich. Wyraża się ona właśnie w opracowaniu regulaminu i umów, dotyczących świadczenia ww. usług na terenie obu zarządzanych cmentarzy. Na tym terenie Zarządca zajmuje niekwestionowaną pozycję dominującą. W przeciwnym wypadku żaden z przedsiębiorców zainteresowanych uzyskaniem prawa do świadczenia usług na terenie cmentarzy nie podpisałby umów nakładających na nich sprecyzowane obowiązki z uwagi na ich znaczną dolegliwość. Przedsiębiorcy nie mając możliwości uzyskania "towaru", jakim jest wynikające z umowy prawo świadczenia usług, zmuszeni są do zaakceptowania warunków umowy. Jej treść ustala administrator cmentarzy, który nie mając żadnych konkurentów na terenie swego działania, zajmuje na nim pozycję dominującą. W przedmiotowej sprawie nie ma, zdaniem Sądu, znaczenia, że w Lublinie istnieją także inne cmentarze. Każdy z nich, jak słusznie stwierdził w decyzji organ antymonopolowy, jest odrębnym rynkiem, ponieważ przedsiębiorcy, chcąc świadczyć swoje usługi na rzecz zleceniodawców, muszą uzyskać prawo do działania na każdym z osobna cmentarzu. Świadczy o tym treść przedstawionych przez powoda w trakcie postępowania antymonopolowego umów, wymieniających cmentarze przy ul. Lipowej i ul. Unickiej. Treść umów obejmująca obydwa cmentarze wyjaśnia jednocześnie łączne prowadzenie przez Prezesa UOKiK postępowania w odniesieniu do praktyk Zarządcy, stosowanych na obu cmentarzach. Takie podejście uzasadnia również tekst regulaminu, dotyczącego obu cmentarzy.
W tym stanie zarzuty powoda odnośnie naruszenia art. 4 pkt 1 lit. a, pkt 8 i pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 110 Kpa i art. 126 Kpa należy, zdaniem Sądu, uznać za nietrafne. Również zarzut dotyczący ograniczenia wydaną decyzją służącego Zarządcy prawa własności (art. 140 K.c.) oraz naruszenia art. 5 Konkordatu pomiędzy Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską nie zasługuje, w ocenie Sądu, na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie ogranicza przysługujących Zarządcy uprawnień do prowadzenia działalności i kształtowania zachowań przedsiębiorców. Dąży ona jedynie do wyeliminowania sytuacji, która została wytworzona w sposób być może niezamierzony, wynikający z chęci równego traktowania wszystkich przedsiębiorców, ma jednak niepożądane skutki w sensie społecznym, uniemożliwiając rozwój konkurencji wśród przedsiębiorców pogrzebowych na danym terenie. Odbija się to również na konsumentach, którzy w rezultacie muszą ponosić, nie mając innego wyjścia ze względów szczególnych, ujemne skutki takiej sytuacji. Zarządca, działając w sferze usług cmentarnych i posiadając na zajmowanym rynku właściwym uprzywilejowaną pozycję, może oddziaływać na sferę usług, w której działają przedsiębiorcy, świadczący usługi na terenie obu cmentarzy. Ogranicza on ich działalność, zastrzegając w umowach, które muszą zaakceptować i w regulaminie, wyłącznie dla siebie prawo do wykonywania pewnych usług. W ten sposób nie mając konieczności liczenia się z konkurencją zapewnia sobie stały popyt na świadczone usługi, naruszając interesy konsumentów, którzy pozbawieni są możliwości wyboru osoby usługodawcy.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 92 i art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, należy zauważyć, że przepisy te mają charakter instrukcyjny. Spełnienie dyspozycji tych przepisów zarówno w zakresie terminu ukończenia postępowania, jak i wskazania celu żądania udzielenia informacji, uzależnione jest od przebiegu samego postępowania, którego celem jest również wynikające z przepisów ustawowych wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy.
Ponadto trzeba podkreślić, że nawet jeżeli postępowanie toczyło się dłużej niż zaleca to ustawodawca lub cel żądania nie został określony wystarczająco precyzyjnie (co jest wartością o charakterze subiektywnym, a może być z punktu widzenia organu prowadzącego postępowanie uzasadnione), to nie ma to wpływu na merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji i nie może stanowić samoistnej podstawy do jej uchylenia.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd, nie podzielając argumentów powoda, wobec braku podstaw do ich uwzględnienia oddalił odwołanie - art. 47931a § 1 K.p.c.
O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 98 i 99 K.p.c., stosownie do wyniku sporu. [...]