Wyrok z dnia 12 grudnia 2001 r. w sprawie z odwołania Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, sygn. akt XVII Ama 1/01.
Dz.Urz.UOKiK.2002.1.48
Akt indywidualnyWYROK
z dnia 12 grudnia 2001 r.
w sprawie z odwołania Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Antymonopolowy po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2001 r. w Warszawie na rozprawie sprawy z odwołania Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zainteresowani: Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych S.A. w Kaliszu i Gmina Sieroszewice o przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym na skutek odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 9 sierpnia 2000 r. Nr RPZ-18/2000
2. zasądza od Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 1.000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem kosztów postępowania.
UZASADNIENIE
Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych S.A. w Kaliszu zwane dalej "Spółką" uzyskało w dniu 7 lipca 1997 r. decyzję zezwalającą na świadczenie usług usuwania stałych i płynnych odpadów komunalnych z nieruchomości zlokalizowanych na terenie Miasta i Gminy Nowe Skalmierzyce, zwanej dalej "Gminą".
Na podstawie tej decyzji Spółka składowała odpady komunalne na wysypisku w Chotowie, zlokalizowanym na terenie Gminy. Wysypisko to zostało jednak zamknięte w 1998 r. po wyczerpaniu się jego pojemności.
W tej sytuacji Gmina zawarła z nie biorącą udziału w antymonopolowym postępowaniu administracyjnym Gminą Sieroszewice umowę z 16 grudnia 1997 r. w sprawie budowy i eksploatacji nowego wysypiska we wsi Psary, na terenie Gminy Sieroszewice.
Do czasu otwarcia nowego wysypiska Gmina Sieroszewice zezwoliła Zakładowi Gospodarki Komunalnej Gminy na składowanie odpadów komunalnych w ilości 350 m3 miesięcznie na jej wysypisku w Bilczewie. Takiej zgody nie uzyskali natomiast pozostali przedsiębiorcy świadczący usługi wywozu odpadów komunalnych z terenu Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce, w tym Spółka, która zmuszona została do wywożenia nieczystości terenu Gminy na odległe wysypisko w Kamieniu.
W związku z tym w lipcu 1998 r. Spółka zwróciła się do Gminy z żądaniem, aby ta wystąpiła do Gminy Sieroszewice o umożliwienie również Spółce składowania odpadów na wysypisku w Bilczewie. Upatrując w odmowie Gminy zadośćuczynienia wspomnianemu żądaniu przejawu stosowania praktyk monopolistycznych, Spółka skierowała do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniosek o wszczęcie przeciwko Gminie postępowania antymonopolowego. Prezes Urzędu wszczął takie postępowanie. Gmina nie uznała zarzutu stosowania praktyk monopolistycznych. Wywodziła, że w związku z wyczerpaniem się pojemności jedynego własnego wysypiska w Chotowie i nie zakończoną budową wysypiska w Psarach, nie ma realnych możliwości zapewnienia odbioru odpadów z własnego terenu od wszystkich przedsiębiorców, poza podległym jej Zakładem Gospodarki Komunalnej. W jej ocenie Zakład ten na rynku wywozu nieczystości stałych ma udział wynoszący 60%.
Rozpoznając sprawę w postępowaniu administracyjnym Prezes UOKiK ustalił, że rynkiem relewantnym jest rynek organizowania, składowania i utylizacji stałych odpadów komunalnych na terenie Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce. Na tym rynku Gmina ta posiada pozycję monopolistyczną (tzw. monopol prawny). Ponadto na rynku wywozu wspomnianych odpadów, funkcjonalnie powiązanym z rynkiem ich składowania i utylizacji, Gmina posiada pozycję dominującą z udziałem wynoszącym 60%. W ocenie Prezesa UOKiK Gmina nie wywiązując się należycie ze swych obowiązków w zakresie eksploatacji składowisk odpadów komunalnych oraz wynikających z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) oraz zapewniając na terenie Gminy Sieroszewice wysypisko na odpady komunalne przywożone jedynie przez podległy sobie Zakład, z pominięciem jego konkurentów (w tym Spółki), nadużyła posiadanej pozycji dominującej na rynku, co wyczerpuje treść praktyki monopolistycznej z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (Dz. U. z 1997 r., Nr 49 poz. 318 ze zm.).
Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nadużyciem pozycji dominującej jest przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Natomiast według treści art. 5 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy nadużyciem takim jest sprzedaż lub skup towarów w sposób powodujący uprzywilejowanie niektórych przedsiębiorców lub innych podmiotów.
Decyzją z dnia 26 lutego 1999 r. Prezes UOKiK nakazał Gminie zaniechanie stosowania praktyki monopolistycznej polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku organizowania składowania i utylizacji stałych odpadów komunalnych z jej terenu, poprzez odmowę zapewnienia Spółce prawa do składowania nieczystości stałych pochodzących z terenu Gminy na wysypisku w Bilczewie, na które podległy jej Zakład Gospodarki Komunalnej wywozi nieczystości stałe, co pogarsza możliwości nawiązania przez Spółkę skutecznej konkurencji na rynku wywozu i składowania nieczystości stałych z terenu Gminy, a jednocześnie dyskryminuje Spółkę wobec Zakładu.
W wyniku odwołania wniesionego przez Gminę Sąd Antymonopolowy uchylił w/w decyzję wyrokiem z dnia 21 lipca 1999 r. Sygn. akt XVII Ama 34/99. Uznał, że skoro ingeruje ona w prawa właścicielskie Gminy Sieroszewice, to ta powinna była zostać zawiadomiona o toczącym się postępowaniu administracyjnym jako strona.
Brak jej udziału w tym postępowaniu świadczy więc o jego istotnej wadliwości. Z tego samego powodu zaskarżona decyzja uznana została za niewykonalną. Gmina i Miasto Nowe Skalmierzyce nie będąc właścicielem wysypiska w Bilczewie zobowiązana bowiem została do zapewnienia swoim konkurentom na rynku składowania i utylizacji odpadów stałych dostępu do wzmiankowanego składowiska.
W ponownie prowadzanym postępowaniu administracyjnym Spółka podtrzymała swoje stanowisko. Podobnie Gmina, która ponadto wywodziła, że współuczestnicząc w budowie nowego wysypiska w Psarach w całości wywiązuje się z obowiązku nałożonego na nią w art. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, skoro przepis ten nakłada na gminy obowiązek budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnie z innymi gminami składowisk odpadów komunalnych. W tej sytuacji, w okresie przejściowym, podczas którego na jej terenie nie ma czynnego wysypiska, przedsiębiorcy wywożący odpady muszą we własnym zakresie, nawet bez pomocy Gminy, zapewnić sobie miejsce do ich składowania.
W trakcie ponownie prowadzonego postępowania Prezes UOKiK ustalił, że w porównaniu do okresu objętego wydaniem uchylonej decyzji zmianie uległo miejsce składowania przez Zakład Gminy nieczystości stałych. Wywożone są one obecnie tj. od września 1999 r. na teren prywatny - działkę w Miedzianowie stanowiącą własność S.S., z którym Gmina zawarła umowę użyczenia. Na jej mocy uzyskała prawo do nieodpłatnego jej użytkowania i zagospodarowania w zamian za majątkowe świadczenie niepieniężne o wartości 700 zł.
UOKiK zawiadomił o toczącym się postępowaniu Gminę Sieroszewice, jednakże okazało się, że od stycznia 2000 r. Gmina i Miasto Nowe Skalmierzyce nie korzysta już z żadnego wysypiska tej Gminy, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego w stosunku do niej.
Gminie i Miastu Nowe Skalmierzyce ponownie postanowiony został zarzut nadużywania pozycji dominującej na rynku organizowania składania stałych odpadów komunalnych poprzez stosowanie umożliwionych już wcześniej praktyk monopolistycznych określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o przeciwdziałaniu (...).
W ocenie Prezesa UOKiK zarówno w okresie, gdy Zakład Gminy korzystał z wysypiska na terenie Gminy Sieroszewice jak i obecnie, gdy odpady wywozi do Miedzianowa na wysypisko, którym administruje na podstawie umowy użyczenia zawartej z S.S., nie było i nie ma nadal przeszkód uzasadniających odmowę korzystania z tych miejsc przez Spółkę. W szczególności za przeszkodę taką nie mogą być uznane trudności, jakie napotkała Gmina przy poszukiwaniach miejsca na wysypisko. Jest to problem, który nie powinien obciążać przedsiębiorców wywożących odpady komunalne. Domagać się oni mogą wskazania takiego miejsca przez Gminę, jako organizatora składowania odpadów z mocy przepisów ustawowych. Tymczasem, gdy Gmina miejsce takie znalazła, odmówiła dostępu do niego konkurentom swojego Zakładu na rynku wywozu nieczystości stałych. W ten sposób zmusiła Spółkę do korzystania z odległego o 35 km od Skalmierzyc wysypiska w Kamieniu, podczas gdy jej Zakład wywoził odpady do Bilczewa, a potem Miedzianowa odległych od Skalmierzyc o 10 km.
Ewidentne jest, że tak znaczne różnice w odległości do składowisk powodują, że Zakład Gminy może skutecznie konkurować cenowo ze Spółką z uwagi na niższy koszt w cenie usługi kosztów paliwa i amortyzacji pojazdów.
Doprowadziło to do zdyskryminowania Spółki w stosunku do własnego Zakładu Gminy i przeciwdziałało utrzymywaniu się konkurencji na lokalnym rynku wywozu stałych odpadów komunalnych. Świadczy o tym spadek ilości zleceń Spółki na tym rynku w okresie ostatnich dwóch lat z 448 do 131 (k-19 akt adm.).
Biorąc powyższe pod uwagę Prezes UOKiK decyzją z dnia 9 sierpnia 2000 r. Nr RPZ-18/2000 w pkt. I zakazał Gminie nadużywania pozycji dominującej na rynku organizowania, składowania i utylizacji stałych nieczystości komunalnych z terenu Gminy poprzez odmowę zapewnienia Spółce miejsca ich składowania i utylizacji przy równoczesnym zapewnieniu takiego miejsca własnemu Zakładowi, a w pkt II umorzył postępowanie administracyjne wobec Gminy Sieroszewice.
Od tej decyzji odwołała się Gmina, zarzucając naruszenie przez Prezesa UOKiK art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu (...), a także naruszenie art. 61 § 4 Kpa poprzez niewezwanie do udziału w sprawie S.S. - właściciela wysypiska w Miedzianowie. Zarzuciła, że skoro nie jest właścicielem wysypiska w Miedzianowie, to nałożony na nią w decyzji obowiązek zapewnienia konkurentom własnego Zakładu, w tym Spółce, możliwości składowania odpadów jest niewykonalny, a przez to decyzja jest nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa.
Generalnie Gmina w odwołaniu zastosowała argumentację zbliżoną do prezentowanej w obu postępowaniach administracyjnych. Podkreśliła ponownie, że żaden przepis prawa nie nakłada na nią obowiązku zapewnienia składowiska odpadów przedsiębiorcom wywożącym je z jej własnego terenu, w sytuacji, gdy sama nie dysponuje takim wysypiskiem. Jednocześnie wskazała, iż zarówno Gmina Sieroszewice, jak i S.S. uzależnili podpisanie umów na składowanie odpadów od nieudostępniania terenu innym podmiotom.
Na rozprawie Gmina podniosła, iż od listopada 2001 r. uruchomione jest nowe wysypisko zorganizowane przez nią i Gminę Sieroszewice, jednak Spółka nie chce z niego korzystać.
Sąd Antymonopolowy zważył, co następuje.
Zaskarżona decyzja jest trafna, mimo zmiany stanu prawnego w zakresie prawa antymonopolowego.
W dniu 1 kwietnia 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ), która uchyliła ustawę z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (Dz. U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547 ze zm.). Z uwagi na treść art. 113 tej ustawy postępowanie wszczęte na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu (...) prowadzić należy na podstawie przepisów ustawy o ochronie konkurencji (...).
W związku z tym zważyć należy, że treść zakazanych w zaskarżonej decyzji praktyk monopolistycznych określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 uchylonej ustawy o przeciwdziałaniu (...) odpowiada w całości swoją treścią treści art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji (...). Natomiast praktyka określona w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylonej daje się obecnie zakwalifikować, jako praktyka nienazwana nadużycia przez przedsiębiorcę pozycji dominującej na rynku właściwym z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji (...) o treści odpowiadającej brzmieniu art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylonej.
Bezsporne jest, że gminie przysługuje monopol prawny na organizowanie składowania i utylizacji stałych nieczystości komunalnych z jej terenu. Jak bowiem wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), a także z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), na gminie ciąży obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie utrzymania i eksploatacji składowisk odpadów komunalnych.
Bezsporne też jest to, że Gmina znalazła się w trudnej sytuacji przy realizacji tego obowiązku, z chwilą zamknięcia wysypiska w Chotowie. Potrafiła jednak zapewnić swojemu Zakładowi miejsce do składowania odpadów najpierw w Bilczewie na terenie Gminy Sieroszewice, następnie zaś w Miedzianowie zawierając umowę nieodpłatnego użytkowania działki pod wysypisko ze S.S. Z § 2 i 3 tej umowy (k - 47 akt adm.) wynika, że Gmina uzyskała prawo do jej wykorzystania dla swoich potrzeb w zamian za wykonanie na rzecz właściciela przyłącza wodnego o wartości 700 zł. Jak słusznie przyjął Prezes UOKiK treść wzmiankowanej umowy przeczy twierdzeniu odwołującej się Gminy o nałożonym na nią obowiązku nieprzyjmowania składowania nieczystości przywożonych przez innych przedsiębiorców.
Z kolei w porozumieniu zawartym w dniu z 28.05.1998 r. (k - 22 akt adm.) Gmina Sieroszewice wyraziła zgodę na składowanie przez Zakład Gospodarki Komunalnej Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce 350 m3 odpadów miesięcznie na składowisku w Bilczewie.
Spółkę starającą się o dostęp do tego wysypiska Gmina Sieroszewice odesłała do odwołującej się Gminy. Ta zaś w piśmie z dnia 08.07.1998 r. (k - 41) stwierdziła, że nie ma możliwości zapewnieniu odbioru nieczystości od Spółki.
Sąd nie podzielił poglądu odwołania, według którego Gmina ma obowiązek odbioru odpadów od przedsiębiorców zajmujących się ich wywozem tylko, gdy ma taką możliwość, w sytuacji, kiedy za pośrednictwem własnego Zakładu prowadzi działalność gospodarczą konkurencyjną w stosunku do tych przedsiębiorców.
Co prawda w treści art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku czystości w gminach przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na usuwanie odpadów komunalnych powinien udokumentować gotowość ich przyjmowania przez zakład prowadzący działalność w zakresie ich odbioru, jednakże, jeśli tym zakładem jest jednostka organizacyjna gminy będąca jednocześnie konkurentem tego przedsiębiorcy na rynku wywozu odpadów, gmina ma obowiązek równego traktowania przedsiębiorcy w stosunku do własnej jednostki, gdyż w przeciwnym razie narusza ustawę antymonopolową narażając się na uzasadniony w takiej sytuacji zarzut stosowania praktyk monopolistycznych ograniczających konkurencję na rynku wywozu nieczystości stałych w wyniku nadużycia posiadanego monopolu prawnego na związanym funkcjonalnie z tym rynkiem rynku organizowania takich usług. W konsekwencji przyjąć należało, że na Gminie spoczywał obowiązek ułożenia swoich stosunków cywilnych z właścicielami wysypisk w taki sposób, aby mogli z takich miejsc korzystać takie jej konkurenci transportujący odpady.
Jak wynika z ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym umowy na składowanie odpadów zawarte z Gminą Sieroszewice, a w późniejszym okresie z S.S. nie zawierały w swojej treści klauzul wykluczających odbiór odpadów od konkurentów Gminy. Ta jednakże konsekwentnie odmawiała konkurentom dostępu do tymczasowych składowisk w Bilczewie i Miedzianowie co zasadnie zostało ocenione w zaskarżonej decyzji jako przejaw stosowania praktyk monopolistycznych.
W odwołaniu pojawił się też zarzut niewezwania do udziału w sprawie S.S. - właściciela wysypiska w Miedzianowie. W ocenie Sądu wezwanie to nie było potrzebne, skoro na podstawie wzmiankowanej już ustawy (k - 47 akt adm.) Gmina uzyskała prawo do administrowania tym wysypiskiem. Natomiast S.S. nie zachował dla siebie prawa do ingerowania, w czasie trwania umowy, w sposób władania wysypiskiem przez Gminę. Z tego samego powodu nie było podstaw do przyjęcia niewykonalności zaskarżonej decyzji i jej nieważności.
Podniesiony przez odwołującą się na rozprawie fakt nie korzystania przez Spółkę z oddanego już do użytku nowego miejsca składowania odpadów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego wpłynął w czasie stosowania przez Gminę zakazanych praktyk monopolistycznych - art. 93 ustawy o ochronie konkurencji (...).
W tym stanie rzeczy, Sąd Antymonopolowy działając na podstawie art. 47931 § 1 Kpc oddalił odwołanie oraz na podstawie art. 98 i 99 Kpc orzekł o kosztach postępowania stosownie do wyniku sporu.[...]