Uznanie praktyki stosowanej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Krośnie za ograniczające konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2002.5.201
Akt nienormatywnyDECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 30 sierpnia 2002 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Krośnie za ograniczające konkurencję
UZASADNIENIE
Do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w Krakowie wpłynął w dniu 6 marca 2002 r. wniosek Przedsiębiorstwa Higieny Komunalnej TRANS-FORMERS Sp. z o.o. w Tarnowie, zwanego dalej TRANS-FORMERS, o wszczęcie postępowania przeciwko Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Krośnie, zwane dalej MPGK. Zdaniem Wnioskodawcy, MPGK - eksploatując składowisko odpadów komunalnych i jednocześnie prowadząc działalność wywozową tych odpadów - pobiera wygórowane opłaty za składowanie odpadów oraz rażąco niskie opłaty za ich wywóz, co skutecznie ogranicza funkcjonowanie Wnioskodawcy jako konkurenta MPGK na lokalnym rynku wywozu odpadów komunalnych w Krośnie. TRANS-FORMERS uznał te działania za praktyki ograniczające konkurencję.
Organ antymonopolowy ustalił następujący stan faktyczny sprawy:
MPGK prowadzi działalność wywozową stałych odpadów komunalnych z terenu Krosna, konkurując w tym zakresie jedynie z TRANS-FORMERS. Odpady wywiezione w ramach tej działalności obaj konkurenci składują na tym samym - eksploatowanym przez MPGK - wysypisku, które jako jedyne przyjmuje je z terenu Krosna. W niewielkim zakresie z wysypiska korzystają także inni dostawcy, którzy pozostawiają na nim odpady dostarczane własnymi środkami transportu, nie prowadząc działalności gospodarczej w tym zakresie.
Stosownie do umowy zawartej pomiędzy stronami w dniu 1 października 1999 r., podstawą rozliczeń z tytułu składowania i utylizacji odpadów dostarczanych przez TRANS-FORMERS na wysypisko eksploatowane przez MPGK, była jednostkowa cena ustalona za 1 m3 odpadów. Cena ta w dacie zawarcia umowy wynosiła 35 zł za 1 m3 odpadów zagęszczonych i 7 zł za 1 m3 pozostałych odpadów (§ 2 pkt 2 umowy). Umowa przewidywała, iż z chwilą uruchomienia na wysypisku wagi strony przejdą na ustalanie odpłatności za 1 tonę (§ 3). Zmiana jednostki rozliczeniowej i wysokości ceny nie będzie wymagała sporządzania aneksu (§ 4 pkt 2), przy czym nową cenę każdorazowo zatwierdzić winien Zarząd Miasta Krosna (§ 4 pkt 1).
Zarząd Miasta Krosna ustalił, iż od dnia 15 marca 2000 r. cena netto za składowanie na wysypisku 1 tony nieczystości stałych łącznie z ich utylizacją, zwana dalej "ceną za składowanie odpadów", wynosić będzie 66 zł.
Po upływie roku Zarząd Miasta Krosna - na wniosek MPGK - podniósł od dnia 1 kwietnia 2001 r. cenę za wywóz odpadów. Po upływie kolejnego roku MPGK ponownie zwróciło się do Zarządu Miasta Krosna o zatwierdzenie nowych wyższych cen.
W toku postępowania TRANS-FORMERS zakwestionowało sposób ustalenia przez MPGK ceny pobieranej za składowanie odpadów.
Zdaniem TRANS-FORMERS zmiana jednostki rozliczeniowej z 1 m3 na 1 tonę - przy założeniu, iż odpowiednikiem ceny 7 zł/m3 odpadów jest cena 66 zł/t - nie została dokonana prawidłowo.
TRANS-FORMERS podniosło, iż w ramach prowadzonej przez siebie działalności wywozowej świadczy usługi głównie na rzecz Krośnieńskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, która jest jego klientem strategicznym. Opłatę za wywóz odpadów pobieraną od Spółdzielni jak i pozostałych kontrahentów ustala w ten sposób, że do własnej ceny wywozu 1 m3 odpadów dodaje cenę pobieraną przez MPGK za składowanie 1 m3 odpadów na wysypisku. Taki sposób kalkulowania cen TRANS-FORMERS wprowadził na początku swej działalności w Krośnie, tj. w okresie, gdy stosownie do umowy z dnia 1 października 1999 r. za składowanie odpadów na wysypisku obowiązywała opłata za 1m3. Zmiana jednostki rozliczeniowej przy błędnie przyjętym przez Przedsiębiorstwo współczynniku gęstości (g=0,106) powoduje znaczne obniżenie jego wpływów, a tym samym skutecznie ogranicza możliwość konkurowania z MPGK.
Uwzględniając powyższe ustalenia organ antymonopolowy zważył, co następuje:
Ustawa antymonopolowa chroni interes publiczny, co wynika z treści jej art. 1 ust. 1. Publiczny - to znaczy dotyczący ogółu, a nie jednostki, czy też określonej grupy. A zatem podstawą do zastosowania przez Prezesa Urzędu przepisów ustawy antymonopolowej winno być uprzednie stwierdzenie, że został naruszony interes publicznoprawny, a nie interes jednostki czy też grupy (tak wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt XVII Ama 92/00).
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy działania MPGK, które eksploatuje jedyne składowisko odpadów komunalnych z terenu Miasta Krosna oraz dominuje na lokalnym rynku wywozu tych odpadów - wywierają skutki na otoczenie, w którym mogą działać lub działają - jak TRANS-FORMERS - konkurenci. Ostatecznie skutki działań MPGK mogą odczuć również wszyscy przedsiębiorcy oraz wszyscy mieszkańcy miasta Krosna korzystający z usług wywozu odpadów komunalnych.
Należy zatem stwierdzić, iż pomimo, że żądającym wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest pojedynczy przedsiębiorca, który - stosownie do art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy antymonopolowej - wykazał swój interes prawny, działania organu antymonopolowego ukierunkowane są na ochronę konkurencji, rozumianej jako nieograniczony i równy dla wszystkich zainteresowanych przedsiębiorców dostęp do rynku.
Na prowadzenie działalności na rynku wywozu odpadów należy uzyskać odpowiednie zezwolenie, o które może ubiegać się jedynie ten przedsiębiorca, który - stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) - m.in. udokumentuje gotowość odbioru dostarczanych przez niego odpadów przez zakład prowadzący działalność w zakresie ich unieszkodliwiania. W przypadku miasta Krosna jedynym wysypiskiem przeznaczonym do składowania odpadów z jego terenu jest wysypisko zarządzane przez MPGK. Nie jest zatem możliwe, aby usługi składowania odpadów z terenu Krosna świadczyć mógł inny poza nim przedsiębiorca. MPGK nie spotyka się w tym zakresie z jakąkolwiek konkurencją ze strony innych przedsiębiorców, a zatem tym bardziej posiada na lokalnym rynku składowania odpadów pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej.
Organ antymonopolowy nie uwzględnił przy tym argumentu MPGK, iż TRANS-FORMERS - poza składowiskiem w Krośnie - może korzystać z pobliskich składowisk w Dukli i w Jaszczwi. Przedsiębiorca świadczący usługi wywozu odpadów może korzystać jedynie ze składowisk wskazanych w decyzji organu udzielającego zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Wywożący odpady nie posiada zatem możliwości wyboru dowolnego składowiska.
Należy stwierdzić, że wprawdzie na lokalnym rynku wywozu odpadów komunalnych z terenu miasta Krosna działają wyłącznie dwaj przedsiębiorcy, to jednak znacząca przewaga MPGK wyklucza zdefiniowanie go, jako rynku o strukturze oligopolu, tj. rynku, którego nieliczni uczestnicy dysponują zbliżoną do siebie siłą. Lokalny rynek wywozu odpadów komunalnych z terenu miasta Krosna jest zatem również zdominowany przez MPGK.
W ocenie organu antymonopolowego zarzut TRANS-FORMERS, iż MPGK pobiera nadmiernie wygórowane ceny za składowanie odpadów na wysypisku należało rozpatrzyć w dwóch aspektach:
- po pierwsze należało ocenić, czy MPGK zastosowało właściwy współczynnik gęstości, mający bezpośredni wpływ na wysokość ceny 1 tony odpadów, wprowadzonej w marcu 2000 r. jako zamiennik ceny 1 m3 odpadów,
- po drugie należało ustalić, czy ceny składowania odpadów wprowadzone od 1 marca 2002 r. oparte zostały o rzetelnie sporządzoną kalkulację kosztów tej usługi.
Zdaniem organu antymonopolowego, zarzut zastosowania przez MPGK zaniżonego współczynnika gęstości odpadów jest słuszny.
Analizując materiał dowodowy pod kątem rzetelności kalkulacji kosztów stanowiących podstawę podwyższenia - od dnia 1 marca 2002 r. - ceny za składowanie, organ antymonopolowy uznał, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut nieprawidłowego zakwalifikowania do tych kosztów wydatków zaplanowanych na zakup pojemników do segregacji odpadów. Jak wynika z wyjaśnień MPGK, pojemniki te usytuowane będą na składowisku, a zatem mogą stanowić koszt składowania, a nie jak twierdzi TRANS-FORMERS - wywozu odpadów.
W ocenie organu antymonopolowego zarzutem, który znalazł potwierdzenie w materiale dowodowym, jest niewłaściwie wkalkulowana w cenę składowania opłata za korzystanie ze środowiska.
Reasumując część rozważań dotyczących cen za składowanie odpadów należy ostatecznie stwierdzić, iż MPGK:
- ustalając od dnia 15 marca 2000 r. cenę na poziomie 66 zł/1t, oraz
- ustalając od dnia 1 marca 2002 r. cenę na poziomie 89,80 zł/1t,
w obu wypadkach naruszyło przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej, narzucając dostawcom cenę nieuczciwą, tj. nadmiernie wygórowaną.
Organ antymonopolowy uznał jednak, iż praktyka polegająca na narzuceniu ceny nieuczciwej w wysokości 66 zł/1 t. została zaniechana z dniem 1 marca 2002 r. W tym dniu weszła bowiem w życie nowa cena w wysokości 89,80 zł/1t., która - jak ustalił organ antymonopolowy - oparta została na kalkulacji zawierającej planowane koszty oraz rzeczywistą - a nie wynikającą z zastosowania jakiegokolwiek współczynnika gęstości - ilość odpadów przyjętych na wysypisko w 2001 r.
Mając powyższe na uwadze, organ antymonopolowy - na podstawie art. 10 ustawy antymonopolowej - w pkt II. 2 sentencji decyzji uznał narzucanie ceny w wysokości 66 zł/t. za praktykę ograniczającą konkurencję i stwierdził jej zaniechanie.
Równocześnie w pkt I. sentencji decyzji organ antymonopolowy uznał za ograniczającą konkurencję i nakazał MPGK zaniechania praktyki, polegającej na narzucaniu nieuczciwej ceny obowiązującej od 1 marca 2002 r., ustalonej na poziomie 89,80 zł/1t. w oparciu o kalkulację planowanych kosztów, w której - wbrew obowiązującym przepisom - opłaty za korzystanie ze środowiska ponoszone za składowanie odpadów, stanowiły podstawę do naliczenia narzutu kosztów ogólnozakładowych i zysku MPGK, co z jednej strony powodowało, iż dostawcy odpadów - w tym TRANS FORMERS - zmuszeni zostali do uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska w wysokości wyższej, od ustalonej przez Radę Ministrów w odpowiednim rozporządzeniu, z drugiej natomiast pozwoliło MPGK na uzyskanie dodatkowych, bezpodstawnych wpływów.
Zdaniem organu antymonopolowego przyczyną pozostawienia praktycznie na niezmienionym poziomie cen za wywóz odpadów, pomimo znacznego podwyższenia jednego z elementów kosztów tej działalności, tj. cen za składowanie odpadów na wysypisku jest to, iż MPGK w istocie tymi ostatnimi cenami, tj. ustalonymi przez siebie za składowanie odpadów, nie obciążało własnej działalności wywozowej a działalność eksploatacji wysypiska.
Powyższe stanowi ostateczny dowód, iż przyczyną straty, jaką MPGK poniosło na działalności wywozowej w 2001 r. było stosowanie cen za tę usługę w wysokości nie pokrywającej ponoszonych kosztów. W analizowanym wypadku cena za wywóz odpadów nie uwzględniała pełnych kosztów składowania odpadów.
Działaniem tym MPGK naruszyło - zakaz nadużywania pozycji dominującej, jaką posiada zarówno na lokalnym rynku składowania odpadów jak i ich wywozu.
Polityka stosowania przez przedsiębiorcę dominującego cen rażąco niskich - w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej - polega na tym, że usiłuje on usunąć lub zniechęcić do wejścia na rynek, na którym działa, swoich rzeczywistych bądź potencjalnych konkurentów, poprzez sprzedaż swoich produktów po sztucznie zaniżonej cenie. W niniejszej sprawie dowiedziono, iż MPGK, takie właśnie rażąco niskie ceny pobiera od kontrahentów za usługę wywozu odpadów. Prowadzi to do zniekształcenia warunków rynkowych, w jakich działają aktualni lub potencjalni konkurenci na rynku wywozu, którzy nie dysponując własnym wysypiskiem odpadów, zmuszeni są do zaakceptowania zasad wyznaczonych przez Przedsiębiorstwo.
Ostatecznie należy zatem stwierdzić, iż działaniem swoim MPGK naruszyło także zakaz przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji.
W niniejszej sprawie działania MPGK ukierunkowane są na przeciwdziałanie konkurencji na lokalnym rynku wywozu odpadów. Działania te utrwalają zdominowaną strukturę tego rynku i w konsekwencji naruszać mogą także interesy konsumentów pozbawionych możliwości wyboru firmy wywozowej.
Uwzględniając powyższe, orzeczono jak w sentencji. [...]