Uznanie praktyki stosowanej przez Miasto Stołeczne W. za ograniczającą konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2004.3.302
Akt nienormatywnyDecyzja
z dnia 27 lutego 2004 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Miasto Stołeczne W. za ograniczającą konkurencję
Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003 r., Nr 86, poz. 804 ze zm.), zwanej dalej ustawą antymonopolową, oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie określenia właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 18, poz. 172 ze zm.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania antymonopolowego, działając w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznaje się za praktykę ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, nadużywanie przez Miasto Stołeczne W. pozycji dominującej na lokalnym rynku organizowania usług przewozowych środkami gminnego transportu zbiorowego w W., polegającej na uzależnianiu zawarcia umowy przewozu obejmującej okres 30- i 90-dniowy od wykupienia Warszawskiej Karty Miejskiej, będącej jedynym dostępnym nośnikiem biletów długookresowych i nakazuje zaniechania jej stosowania.
W październiku 2002 r. do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwanego dalej Prezesem Urzędu bądź organem antymonopolowym - Delegatury w Warszawie, wpłynęły skargi konsumentów kwestionujących pobieranie opłaty za wydanie Warszawskiej Karty Miejskiej (zwanej dalej: WKM). Z informacji zgromadzonych przez Delegaturę Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie, wynikało, iż Zarząd Transportu Miejskiego (zwany dalej: ZTM), planuje likwidację, z dniem 31 grudnia 2002 r., funkcjonujących biletów długookresowych (30- i 90-dniowych) z paskiem magnetycznym, które zostaną zastąpione przez Warszawską Kartę Miejską. Zatem, począwszy od 1 stycznia 2003 r., WKM miała być jedynym dostępnym nośnikiem biletów długookresowych. Z powodu braku alternatywnych form biletów długookresowych, przesłanką konieczną do skorzystania z biletu zakodowanego na karcie zbliżeniowej miało stać się wykupienie owej karty (opłata w wysokości 5 zł).
W ocenie Prezesa Urzędu, uzyskane informacje mogły wskazywać, iż odbiorcy usług gminnego transportu zbiorowego są obowiązani do uiszczenia na rzecz ZTM dodatkowej opłaty za wydanie WKM, która stanowi odrębne, obok opłaty za usługę przejazdu, nieuzasadnione obciążenie finansowe pasażerów. Mając powyższe na względzie, postanowieniem z dnia 18 listopada 2002 r. zostało wszczęte, w imieniu Prezesa Urzędu, postępowanie wyjaśniające, mające na celu wstępne ustalenie, czy poprzez działania podjęte przez ZTM, a polegające na pobieraniu opłaty za Warszawską Kartę Miejską, miało miejsce naruszenie chronionych prawem interesów konsumentów.
W trakcie postępowania, ZTM wyjaśnił, iż finalny odbiorca płaci za WKM 5 zł, co stanowi ok. 50% ceny jaką Miasto Stołeczne W. (zwane dalej: Miasto) płaci dostawcy za kartę zbliżeniową i wgranie na nią kodów dostępu. Zatem, zdaniem ZTM cena płacona przez konsumenta jest zaniżona.
Poza tym, korzystający z WKM, ładując karty zbliżeniowe w przeznaczonych do tego punktach, będą podlegać kontroli, co według twierdzenia ZTM pozwoli na ograniczenie utraty wpływów z fałszywych biletów. Dodatkowo, WKM będzie mogła być użytkowana przez okres co najmniej 10 lat - czyli okres ok. 3.652 dni. ZTM tłumaczy, iż przy opłacie za kartę równą 5 zł - opłata za korzystanie z niej przez 1 dzień wynosić będzie ok. 0,1 grosza.
W opinii Urzędu, wyniki ww. postępowania stanowiły podstawę do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów ustawy antymonopolowej, postanowieniem z dnia 16 września 2003 r., zostało wszczęte z urzędu postępowanie antymonopolowe.
Prezes Urzędu zważył, co następuje.
Działalność jednostek samorządu terytorialnego podlega rygorom ustawy antymonopolowej. W doktrynie podkreśla się, że charakter zadań samorządu terytorialnego oraz specyfika mienia samorządowego nie pozwala uznać tych jednostek za przedsiębiorców w rozumieniu ustawy - Prawo działalności gospodarczej, pomimo że jednostki te uczestniczą w obrocie handlowym. Jednak art. 4 ustawy antymonopolowej rozszerza zakres podmiotowy ustawy, włączając do kategorii przedsiębiorców także m.in. osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, organizujące lub świadczące usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej (art. 4 pkt 1a ww. ustawy).
Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania własne obejmują sprawy m.in. lokalnego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jako zadania służące zaspokojeniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, stanowią zadania użyteczności publicznej. Chociaż w ustawie brak legalnej definicji pojęcia użyteczności publicznej, to niewątpliwie pewną wskazówkę w tej materii stanowić może przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), na mocy którego gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Wypowiedzi doktryny wskazują, iż pojęcie użyteczności publicznej należy określać przez pryzmat dóbr i usług zbiorowych (por. E. Modzelewska-Wąchal, "Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz", Twigger, Warszawa 2002 r., s. 32). Dobra zbiorowe zaś, to "dobra, które są niepodzielne, a zarazem wykluczalne, co oznacza, że jednostka może z nich korzystać nie ograniczając w korzystaniu jednostek, a równocześnie nie może być pozbawiona możliwości korzystania z nich" (E. Modzelewska-Wąchal, op.cit, s. 32).
Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy antymonopolowej zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Nadużywanie pozycji dominującej, którego dotyczy powołany wyżej przepis, ujawnia się na rynku właściwym. Dominacja rynkowa nie występuje przy tym na rynku pojmowanym ogólnie - w znaczeniu ekonomicznym - rozumianym jako ogół stosunków zachodzących pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w procesach wymiany towarowej. Zatem, to określenie rynku właściwego będzie decydowało o tym, czy przedsiębiorca posiada pozycję dominującą (por. m.in. wyroki Sądu Antymonopolowego - aktualnie: Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów - z dnia 26 października 1994 r., sygn. akt XVII Amr 24/94 oraz z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. akt XVII Ama 55/97).
Przez rynek właściwy rozumie się rynek towarów, które ze względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości uznawane są przez ich nabywców za substytuty oraz oferowane są na obszarze, na którym ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znaczące różnice cen i koszty transportu, panują zbliżone warunki konkurencji (art. 4 pkt 8 ww. ustawy). Przy czym przez towary należy rozumieć zarówno rzeczy, jak i energię, papiery wartościowe i inne prawa majątkowe, usługi, a także roboty budowlane (art. 4 pkt 6 ww. ustawy).
W ocenie Prezesa Urzędu, rynkiem właściwym w niniejszej sprawie jest lokalny rynek organizowania usług przewozowych środkami gminnego transportu zbiorowego w W. Dla określenia ww. rynku właściwego zasadnicze znaczenie ma fakt, iż oceniane w toku niniejszego postępowania działania Miasta dotyczą tej części jego działalności, która związana jest z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb lokalnego transportu zbiorowego. Definiując zatem rynek w ujęciu produktowym, należy odnieść się do tej właśnie sfery aktywności Miasta.
Niezbędnym elementem rynku właściwego jest także jego wymiar geograficzny, oznaczający konieczność wskazania obszaru, na którym warunki konkurencji, mające zastosowanie do określonych towarów są jednakowe dla wszystkich konkurentów. W wymiarze geograficznym rynek organizowania usług przewozowych środkami gminnego transportu zbiorowego ma charakter lokalny, bowiem istota tych usług sprawia, iż zaspokajają one potrzeby społeczności lokalnej.
W opinii Prezesa Urzędu, Miasto stanowi płaszczyznę, na której doszło do stosowania praktyki ograniczającej konkurencję, choć należy podkreślić, iż skutek przedmiotowej praktyki ujawnia się na całym obszarze obsługiwanym przez Miasto za pośrednictwem ZTM, który, poza obszarem administracyjnym W., obejmuje swym zasięgiem także fragmenty gmin podwarszawskich.
Uwzględniając powyższe za rynek właściwy w niniejszej sprawie należy uznać lokalny rynek organizowania usług przewozowych środkami gminnego transportu zbiorowego w W. Należy także podkreślić, iż określenie rynku właściwego w sprawie nie było okolicznością sporną w postępowaniu. Możliwość stwierdzenia naruszenia przez przedsiębiorcę zakazu stosowania praktyk ograniczających konkurencję, polegających na nadużywaniu pozycji dominującej, uzależniona jest od uprzedniego stwierdzenia, iż przedsiębiorca posiada na tak określonym rynku pozycję dominującą.
Ustalając, czy na tak wyodrębnionym rynku Miasto posiada pozycję dominującą, należy mieć na uwadze definicję pozycji dominującej, zawartą w art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej. Zgodnie z tą definicją pozycja dominująca to pozycja przedsiębiorcy na rynku, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40%. W przypadku Miasta jego pozycję rynkową, wyznacza okoliczność, iż na mocy ustawy o samorządzie gminnym, posiada wyłączne uprawnienie do organizowania, a także prawo do ustalania cenników opłat za korzystanie z usług przewozowych komunikacji miejskiej. W związku z powyższym należało stwierdzić, iż Miasto posiada pozycję dominującą na lokalnym rynku organizowania usług przewozowych środkami gminnego transportu zbiorowego w W. Należy podkreślić, iż podobnie jak wyznaczenie rynku w przedmiotowej sprawie, także posiadanie pozycji dominującej przez Miasto nie było przez stronę kwestionowane. A zatem, w przedmiotowym przypadku fakt dominacji rynkowej Miasta jest bezsporny.
Przedmiotem niniejszej decyzji jest ocena, czy Miasto narusza zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy antymonopolowej, poprzez uzależnianie zawarcia umowy przewozu obejmującej okres 30- i 90-dniowy od wykupienia WKM, będącej jedynym dostępnym nośnikiem biletów długookresowych. W związku z powyższym należy zauważyć, iż istotą praktyk ograniczających konkurencję polegających na nadużywaniu pozycji dominującej jest bezprawne zastosowanie (nadużycie) siły rynkowej przez jednego lub kilku przedsiębiorców, prowadzące do ograniczenia samodzielności innych uczestników rynku oraz wymuszenia uczestnictwa w rynku na zasadach narzuconych, z reguły mniej korzystnych, niżby to wynikało z działania nieskrępowanych mechanizmów rynkowych w warunkach istnienia konkurencji. W tym świetle ocenie podlega zarówno treść, okoliczności oraz czas (moment), zaprzestania przez przedsiębiorcę działań, mogących stanowić przejaw nadużycia pozycji dominującej.
Sam fakt posiadania pozycji dominującej nie stanowi naruszenia prawa. Bezprawne jest dopiero nadużywanie przez przedsiębiorców owej pozycji. Ustawa antymonopolowa zakazuje nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców, poprzez uzależnianie zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy (art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy). Do uznania praktyki określonej w tym przepisie za ograniczającą konkurencję, zachowanie przedsiębiorcy musi spełniać łącznie następujące przesłanki: dominant rynkowy musi uzależniać zawarcie umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia oraz świadczenie to nie ma rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy.
Na mocy art. 16 ust. 1 ustawy dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) "Umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd lub spełnienie innych określonych przez przewoźnika warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia - przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym". Stosownie zaś do § 1 ust. 3 Regulaminu przewozu osób i bagażu ręcznego pojazdami gminnego transportu zbiorowego w W. (załącznik do uchwały Nr XXXI/420/2001 z dnia 27 lutego 2001 r.) "za zawarcie umowy przewozu uważa się zajęcie miejsca w tramwaju lub autobusie, a w metrze przekroczenie linii bramek". A zatem, uwzględniając brzmienie powyżej wskazanych regulacji, należy stwierdzić, iż samo wykupienie biletu nie stanowi dowodu zawarcia umowy przewozu, a jedynie pełni funkcję dokumentu uprawniającego konsumenta do jej zawarcia.
W opinii Prezesa Urzędu, konieczność ponoszenia przez konsumentów opłaty za nośnik biletu w sytuacji zamiaru zawarcia z przewoźnikiem umowy przewozu obejmującej okres 30- i 90-dniowy, stanowi świadczenie niemające rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy. W przedmiotowej sytuacji mamy bowiem do czynienia z dwoma różnymi umowami: umową przewozu oraz umową sprzedaży (w przypadku WKM). Odbiorcy usług gminnego transportu zbiorowego są obowiązani do uiszczenia dodatkowej opłaty za wydanie WKM, która stanowiąc odrębne od opłaty za usługę przejazdu świadczenie, jest nieuzasadnionym obciążeniem finansowym konsumentów. Zatem, opłata którą ponosi konsument nabywając ów nośnik pozostaje świadczeniem nie związanym z opłatą za usługę przewozu.
Praktyką ograniczającą konkurencję, o której mowa w art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy, jest uzależnianie przez przedsiębiorcę zawarcia umowy z kontrahentem od przyjęcia lub spełnienia przez niego innego narzuconego z racji posiadania siły rynkowej świadczenia o charakterze wiązanym, nie związanego z przedmiotem umowy. Jak wynika z ww. przepisu uzależnienie zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę świadczenia wiązanego dopuszczalne jest w tych wszystkich przypadkach, gdy świadczenia obu stron pozostają ze sobą w związku rzeczowym lub zwyczajowym. Ustawa nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem rzeczowego lub zwyczajowego związku z przedmiotem umowy. Jednakże w piśmiennictwie antymonopolowym uznaje się, iż związek rzeczowy występuje wtedy, gdy dane świadczenie gwarantuje prawidłową, zgodną z wolą i oczekiwaniem stron realizację zasadniczej umowy. Uzależnianie zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia może być uznane za dopuszczalne, gdy ma oparcie w typowej praktyce rynkowej, pod warunkiem, że nie jest to zwyczaj przedsiębiorcy dominującego (E. Modzelewska-Wąchal, op.cit. Warszawa 2002 r., s. 110).
W przedmiotowej sprawie przepisy regulujące problematykę przewozu nie przewidują nałożenia na konsumentów dodatkowego obowiązku w postaci zapłaty określonej kwoty za wykupienie nośnika biletów. Jak już wyżej wskazywano, podstawowym obowiązkiem podmiotu zawierającego umowę przewozu z przewoźnikiem jest zapłata wynagrodzenia za usługę przewozu. A zatem, sporna opłata nie pozostaje w rzeczowym związku z umową przewozu, która może zostać prawidłowo zawarta dzięki wniesieniu opłaty za bilet. Zaakcentowania wymaga również fakt, iż uzależnienie możliwości zawarcia umowy przewozu od wykupienia bezstykowej karty elektronicznej nie ma oparcia w typowej praktyce rynkowej. Do dnia 30 czerwca 2003 r., dostępnym w sprzedaży nośnikiem biletów długookresowych był bowiem także bilet kartonowy z paskiem magnetycznym. Konsument, wykupując przedmiotowy bilet nie ponosił dodatkowej opłaty za sam jego nośnik.
Chociaż wprowadzanie do obiegu WKM rozpoczęto już około października 2001 r., z szacunkowych wyliczeń w skali miesiąca (dane za listopad 2002 r.; pismo ZTM z dnia 8 stycznia 2003 r.) wynika, iż udział biletów z paskiem magnetycznym wśród wszystkich sprzedanych biletów długookresowych stanowił 58,4%. Mimo szeroko zakrojonej akcji promocyjnej WKM, jeszcze w marcu 2003 r., czyli tuż przed planowanym - zresztą kolejnym - ostatecznym wycofaniem biletów z paskiem magnetycznym - ok. 20% pasażerów korzystających z biletów długookresowych, pozostawało nieprzekonanych do kart zbliżeniowych. Definitywne wycofanie biletów z paskiem magnetycznym postawiło zatem pasażerów przed faktem dokonanym. Chcąc skorzystać z biletów długookresowych zostali oni zmuszeni do uprzedniego wykupienia WKM. Dodatkowo, należy także zasygnalizować, iż w opinii Prezesa Urzędu, ustalenie opłaty za WKM nie znajduje uzasadnienia w normatywnym upoważnieniu Rady Miasta do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy, gdyż wykupienie WKM nie jest świadczeniem za usługę przewozu. Z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach wynika bowiem, iż ceny urzędowe ustalane przez gminę mogą dotyczyć jedynie usług przewozowych. Wątpliwe jest czy ustalanie opłaty za WKM można zakwalifikować jako ustalenie ceny urzędowej za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o cenach, usługę określa się jako czynność świadczoną odpłatnie, wymienioną w klasyfikacjach wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej. Ponieważ opłata za WKM nie dotyczy usługi przewozowej, brak podstaw do uznania tej opłaty za cenę urzędową w świetle art. 8 ustawy o cenach.
Ustawa antymonopolowa należy do dziedziny prawa publicznego. Jako taka chroni interes ogólnospołeczny. W świetle art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów "ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów." W czasie postępowania i przy wydawaniu decyzji Prezes Urzędu jest tym samym rzecznikiem interesu publicznego. Wynika to również z jego zadań w strukturze administracji publicznej - m.in. z art. 7 Kpa. Decyzja administracyjna może bowiem dotyczyć nie tylko stron, lecz jej skutki mogą rozciągać się także na inne osoby - osoby fizyczne, jednostki organizacyjne (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1996 r., s. 57). W rozstrzyganych przez Prezesa Urzędu postępowaniach zasadnym jest zatem ustalenie, czy nastąpiło naruszenie interesu publicznoprawnego.
Interes publiczny w postępowaniu administracyjnym nie jest pojęciem jednolitym i stałym. Publicznoprawny charakter ustawy oznacza, że nie wszystkie zachowania przedsiębiorców i ich związków, nawet formalnie podlegające literze prawa, uzasadniają uruchomienie przewidzianych przez nią instrumentów. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt I CKN 1217/98) publicznoprawny charakter ustawy antymonopolowej powoduje, iż znajduje ona zastosowanie wówczas, gdy jest zagrożony lub naruszony interes publiczny, polegający na zapewnieniu właściwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Rynek taki funkcjonować może prawidłowo, gdy zapewniona jest możliwość powstania i rozwoju konkurencji. Za zagrożenie lub naruszenie konkurencji w takim rozumieniu należy uznać, zdaniem Sądu, jedynie takie działania, które dotykają sfery interesów szerszego kręgu uczestników rynku gospodarczego. Ponieważ do podmiotów funkcjonujących na rynku należą nie tylko przedsiębiorcy ale i konsumenci, naruszenie tego interesu może mieć miejsce, gdy skutkami działań sprzecznych z ustawą antymonopolową dotknięta jest sfera interesów szerokiego kręgu konsumentów.
W niniejszej sprawie dowiedziono, iż Miasto stosuje praktykę ograniczającą konkurencję oddziałującą w sposób istotny na szeroki krąg konsumentów. O naruszeniu interesu publicznego w niniejszej sprawie przesądza, iż kwestionowane tutaj reguły odpłatności za WKM, są stosowane powszechnie i tym samym praktyka ta wymierzona jest w każdego potencjalnego klienta, który chciałby skorzystać z usług lokalnego transportu zbiorowego wykupując bilet długookresowy. Tym samym zasadne było podjęcie działań przewidzianych w ustawie antymonopolowej dla zapewnienia ochrony uczestnikom rynku. [...].