Uznanie praktyki stosowanej przez Gminę Wrocław - Zarząd Cmentarzy Komunalnych we Wrocławiu za ograniczającą konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2006.1.2
Akt nienormatywnyDecyzja
z dnia 27 października 2005 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Gminę Wrocław - Zarząd Cmentarzy Komunalnych we Wrocławiu za ograniczającą konkurencję
Na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 86, poz. 804 ze zm.) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie określenia właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 18, poz. 172 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania antymonopolowego wszczętego z urzędu przeciwko Gminie Wrocław - Zarząd Cmentarzy Komunalnych we Wrocławiu, działając w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uznaje się za ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy, praktykę Gminy Wrocław - Zarząd Cmentarzy Komunalnych we Wrocławiu, polegającą na nadużyciu przez Gminę pozycji dominującej na lokalnym rynku usług kremacji zwłok ludzkich na terenie województwa dolnośląskiego, poprzez podział rynku według kryteriów terytorialnych, w następstwie pobierania zróżnicowanych opłat za usługi kremacji w zależności od tego, czy kremacji poddawane są zwłoki mieszkańca Gminy Wrocław (tj. osoby posiadającej w chwili zgonu prawo stałego lub czasowego pobytu na terenie Gminy Wrocław - cena usługi 510 zł netto) czy też osoby spoza tej Gminy (tj. nieposiadającej w chwili zgonu takiego prawa - cena usługi 550 zł netto) i stwierdza zaniechanie jej stosowania z dniem 1 kwietnia 2005 r.
Prezes Urzędu, zwany dalej "organem antymonopolowym" wszczął z urzędu postępowanie administracyjne przeciwko Gminie Wrocław - Zarząd Cmentarzy Komunalnych we Wrocławiu pod zarzutem nadużywania przez Gminę pozycji dominującej na rynku usług kremacji zwłok ludzkich na terenie województwa dolnośląskiego, poprzez podział rynku według kryteriów terytorialnych, w następstwie pobierania zróżnicowanych opłat za usługi kremacji w zależności od tego, czy kremacji poddawane są zwłoki mieszkańca Gminy Wrocław czy też osoby spoza tej Gminy, co mogło naruszać art. 8 ust. 2 pkt 8 powołanej wyżej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W odpowiedzi na stawiane zarzuty Gmina odwołała się, w zakresie wyjaśnienia przyczyn różnicowania opłat, ponadto wskazała, iż kremacji dokonuje się na jednym cmentarzu komunalnym tj. Oddział Psie Pole, zaś usługi wykonuje Gmina samodzielnie, przy wykorzystaniu swojej jednostki organizacyjnej: Zarządu Cmentarzy Komunalnych. Zdaniem Gminy w swoich działaniach nie jest ona nastawiona na zysk, zaś motywacją "dla budowy, rozbudowy i utrzymania krematorium we Wrocławiu jest dokonywanie jak największej ilości pochówków urnowych ze względu na ograniczoną powierzchnię grzebalną".
Organ antymonopolowy zważył, co następuje.
Gminie Wrocław - Zarząd Cmentarzy Komunalnych we Wrocławiu został postawiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, polegający na nadużyciu przez Gminę pozycji dominującej na rynku usług kremacji zwłok ludzkich na terenie województwa dolnośląskiego, poprzez podział rynku według kryteriów terytorialnych, w następstwie pobierania zróżnicowanych opłat za usługi kremacji w zależności od tego, czy kremacji poddawane są zwłoki mieszkańca Gminy Wrocław (tj. osoby posiadającej w chwili zgonu prawo stałego lub czasowego pobytu na terenie Gminy Wrocław - cena usługi 510 zł netto) czy też osoby spoza tej Gminy (tj. nieposiadającej w chwili zgonu takiego prawa - cena usługi 550 zł). W niniejszej sprawie postępowanie dotyczy powszechnego różnicowania opłat za usługi kremacji w zależności od tego, czy kremacji poddawane są zwłoki mieszkańca Gminy Wrocław czy też osoby spoza tej Gminy. Powyższe działanie Gminy narusza potencjalnie interesy nieoznaczonego kręgu adresatów (konsumentów) - tj. osób, które uiściły już przedmiotowe opłaty lub też mogących uiścić takie opłaty w przyszłości. Oznacza to, iż do prowadzonej przed Prezesem Urzędu sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec powyższego, niniejsze postępowanie antymonopolowe niewątpliwie toczy się w interesie publicznym, a nie w indywidualnym.
Stwierdzić należy, iż Gmina, działająca w zakresie usług kremacji zwłok, poprzez Zakład Cmentarzy Komunalnych i prowadząca w tym zakresie działalność zarobkową, może być traktowana jako przedsiębiorca w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zadania Gminy określa zasadniczo ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jednym z zadań Gminy wymienionych w powołanej wyżej ustawie, jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej dotyczących cmentarzy gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 13). Uszczegółowienie obowiązków gmin w tym zakresie zawiera z kolei ustawa z dnia 31 maja 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.). Uznać należy, iż powyższe zadanie ma charakter organizowania i świadczenia usług o charakterze użyteczności publicznej. Powyższy wniosek wynika z normy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 4 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie usług kremacji zwłok spełnia zatem definicję "zadań o charakterze użyteczności publicznej" - a jednocześnie kwalifikowane może być również jako działalność gospodarcza. Skoro tak, Gmina posiada status przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Godzi się również wskazać, iż podległość Gminy prowadzącej działalność zarobkową rygorom tej ustawy została przesądzona w dotychczasowym orzecznictwie sądowym. Można przytoczyć np. tezę z wyroku Sądu Antymonopolowego z dnia 25 września 2002 r., sygn. akt XVII Ama 108/2001, sprowadzającą się do konkluzji, iż Gmina, prowadząc działalność zarobkową, podlega rygorom ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Ponieważ ocena zachowań przedsiębiorców na gruncie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów dotyczy tzw. zachowań rynkowych, wobec czego niezbędnym jest określenie rynku właściwego w sprawie. Usługi związane z chowaniem zmarłych dzielą się co do zasady na:
- usługi cmentarne związane z utrzymaniem cmentarza komunalnego i zarządzania nim; czynności zarządcy cmentarza wynikają z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) oraz aktów wykonawczych do ustawy, obejmują takie działania jak utrzymanie i wyposażenie cmentarza w urządzenia cmentarne, utrzymanie cmentarza jako terenu zielonego, utrzymanie na nim ładu i porządku, urządzenie cmentarza według planu zagospodarowania, nadzór nad korzystaniem z cmentarza, w tym zakładanie grobów, pochówek i ekshumacja. Rynek usług cmentarnych co do zasady nie jest rynkiem konkurencyjnym,
- usługi pogrzebowe związane z chowaniem zmarłych; składają się na nie m.in. przygotowanie zwłok do pochówku, przygotowanie miejsca pochówku, wykopanie grobu, transport i pochówek zwłok z asystą pogrzebową, uformowania grobu, ekshumacja zwłok i szczątków ludzkich (rynek usług pogrzebowych jest w pełni rynkiem konkurencyjnym).
Z uwagi na istniejącą specyfikę w ramach rynku usług pogrzebowych można - zdaniem Prezesa Urzędu - wydzielić subrynek usług kremacji zwłok (ten ostatni rodzaj usług pogrzebowych dopiero powstaje).
Uczestnik funkcjonuje zarówno na rynku cmentarnym, jak i na rynku usług kremacji zwłok, będącym subrynkiem rynku usług pogrzebowych. Na rynku tym uczestnik nie spotyka się z konkurencją. Tak więc rynkiem właściwym w ujęciu produktowym jest w sprawie niniejszej rynek usług kremacji zwłok ludzkich. Z uwagi na fakt, iż ponad 95% wszystkich zwłok kremowanych przez uczestnika pochodzi z terenu województwa dolnośląskiego, rynkiem w ujęciu geograficznym jest obszar tego województwa. Jak to ustalono wcześniej barierą dla konsumentów spoza Dolnego Śląska w zakresie korzystania z usług kremacji zwłok na Cmentarzu Komunalnym Oddział Psie Pole we Wrocławiu są wysokie koszty transportu zwłok. Rynkiem właściwym w sprawie jest zatem lokalny rynek usług kremacji zwłok ludzkich na terenie województwa dolnośląskiego. Na rynku tym uczestnik jest jedynym podmiotem wykonującym usługi w zakresie kremacji zwłok ludzkich (na terenie Polski łącznie siedem podmiotów wykonuje przedmiotowe usługi, z czego na terenie woj. dolnośląskiego wyłącznie uczestnik postępowania).
Uczestnik na lokalnym rynku usług kremacji zwłok ludzkich na terenie województwa dolnośląskiego posiada pozycję dominującą, gdyż nie spotyka się z konkurencją. Jego udział w rynku wynosi 100%.
Podział rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych jest jednym z przejawów nadużycia pozycji dominującej na rynku. W sprawie niniejszej podział rynku, dokonany przez Gminę Wrocław - Zarząd Cmentarzy Komunalnych we Wrocławiu, jest niewątpliwy. Polega on na pobieraniu zróżnicowanych opłat za usługi kremacji w zależności od tego, czy kremacji poddawane są zwłoki mieszkańca Gminy Wrocław czy też osoby spoza tej Gminy. Powyższe różnicowanie ocenić należy jako podział rynku przede wszystkim z tego względu, iż polega ono na stosowaniu różnych cen za ten sam towar na tym samym rynku, tj. 510 zł netto w przypadku osoby zameldowanej na terenie Wrocławia i 550 zł netto dla osoby we Wrocławiu niezameldowanej, przy czym - w ocenie Prezesa Urzędu - owo różnicowanie nie jest uzasadnione kosztami transportu, siły roboczej i innymi uzasadnionymi kryteriami ekonomicznymi. Nie może stanowić uzasadnienia dla różnicowania opłat "chęć zachęcenia mieszkańców Wrocławia do korzystania z tego typu usługi w sytuacji bardzo znaczącego ograniczenia miejsc grzebalnych we Wrocławiu". Przede wszystkim tego rodzaju "zachęta" nie może odbywać się kosztem innych uczestników rynku po stronie popytowej, tj. tych osób korzystających z usługi kremacji zwłok, które nie posiadały prawa stałego lub czasowego pobytu na terenie Miasta Wrocławia (Gminy Wrocław) i w związku z tym obciążane są wyższą opłatą. Ponadto wskazać należy, iż z punktu widzenia deklarowanego wyżej celu znacznie bardziej efektywne byłoby obniżenie opłaty wszystkim klientom korzystającym z usługi kremacji zwłok, aniżeli różnicowanie tych opłat. Godzi się wskazać, iż uzasadnieniu różnicowania opłat zaprzecza chociażby fakt, iż już po wszczęciu postępowania administracyjnego zlikwidowano to różnicowanie podnosząc opłaty dla osób, które posiadały prawo stałego lub czasowego pobytu na terenie Miasta Wrocławia (Gminy Wrocław) do poziomu opłat stosowanego wobec osób prawa powyższego nieposiadających. Gdyby istotnie powodem różnicowania opłat była wyłącznie próba zachęcenia mieszkańców Gminy do bardziej efektywnej formy pochówku, opłaty dla wszystkich korzystających z usługi zostałyby ustalone na poziomie uśrednionym, a więc niższym. Nie przekonuje również twierdzenie, iż różnicowanie opłat uzasadnia fakt, że mieszkańcy Wrocławia zobowiązani są za życia do płacenia wynikających z przepisów opłat i podatków lokalnych oraz twierdzenie, iż skoro więc mieszkańcy Miasta przez lata płacą na funkcjonowanie samorządu to zasadnym jest, aby po śmierci koszt kremacji był niższy niż ponoszony przez osoby, które nie partycypowały wcześniej w utrzymaniu infrastruktury miejskiej. Przede wszystkim przyjęcie za zasadny tego punktu widzenia prowadziłoby w konsekwencji do zaakceptowania różnicowania - ze względu na miejsce zameldowania - opłat na innych rynkach lokalnych np. rynku dostawy wody i odprowadzania ścieków, lokalnych przewozów pasażerskich, rynku wywozu nieczystości stałych i in. - co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), jak również sformułowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą, iż wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (a więc także Gminę). Ust. 2 cyt. artykułu gwarantuje, iż "nikt nie może być dyskryminowany w życiu (...) społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". Różnicowanie opłat w zależności w istocie od miejsca zameldowania stoi w jaskrawej sprzeczności z normą art. 52 ust. 1 Konstytucji, który stanowi iż "każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Skoro możliwość wyboru miejsca zamieszkania i pobytu zalicza się do konstytucyjnych wolności i praw osobistych, dlatego niedopuszczalne jest uzasadnianie naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów działaniami, które w istocie stanowią sankcję za brak zamieszkania i pobytu na obszarze Gminy Wrocław. Jedynie na zakończenie powyższych wywodów godzi się podnieść, iż zaprezentowana przez Gminę argumentacja, zmierzająca do usprawiedliwienia różnicowania opłat za usługę kremacji zwłok ludzkich, nie dotyczy w ogóle kryteriów ekonomicznych stosowania opłat, a jedynie takie kryteria mogłyby wchodzić w rachubę. Zatem również z tego względu uznać należy powyższą argumentację za chybioną.
Jednocześnie podział rynku nastąpił według kryteriów terytorialnych, gdyż jedynym kryterium podziału jest to, czy osoba zmarła posiadała prawo stałego lub czasowego pobytu na terenie Miasta Wrocławia (Gminy Wrocław) czy też prawa tego nie posiadała.
Tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a w konsekwencji Prezes Urzędu uznał za udowodnioną praktykę Gminy Wrocław - Zarząd Cmentarzy Komunalnych we Wrocławiu, polegającą na nadużyciu przez Gminę pozycji dominującej na lokalnym rynku usług kremacji zwłok ludzkich na terenie województwa dolnośląskiego, poprzez podział rynku według kryteriów terytorialnych, w następstwie pobierania zróżnicowanych opłat za usługi kremacji w zależności od tego, czy kremacji poddawane są zwłoki mieszkańca Gminy Wrocław czy też osoby spoza tej Gminy.
Prezes Urzędu stwierdził w sentencji decyzji, iż Gmina zaprzestała stosowania praktyki z dniem 1 kwietnia 2005 r. Powyższe stanowisko Prezesa Urzędu wynika z faktu, iż z tą datą uzyskało moc obowiązującą Zarządzenie nr 4862/05 Prezydenta Wrocławia z dnia 7 marca 2005 r. zmieniające Zarządzenie nr 2014/03 z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia cennika opłat na Cmentarzach Komunalnych Osobowice, Grabiszyn, Pawłowice, Jerzmanowo, Leśnica i Psie Pole we Wrocławiu. Jak to ustalono, zmianie uległ m.in. § 9 dotychczasowego cennika w zakresie opłat za spopielenie zwłok, gdyż ustalono jednolitą opłatę za spopielenie zwłok osoby dorosłej w wysokości 550 zł netto (588,50 zł brutto). Na podstawie literalnej treści Zarządzenia Prezes Urzędu ustalił, iż z dniem 1 kwietnia 2005 r. Gmina zaprzestała podziału rynku usług kremacji zwłok ludzkich.
Prezes Urzędu postanowił odstąpić od nakładania kary pieniężnej na uczestnika postępowania w trybie art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odstępując od wymierzenia kary pieniężnej Prezes Urzędu uwzględnił również fakt, iż różnica w wysokości opłat nie była wysoka (na poziomie 7,8%) zaś Gmina zaniechała stosowania praktyki w toku postępowania administracyjnego. Wypada wskazać, iż wolą ustawodawcy jest fakultatywne - nie zaś obligatoryjne stosowanie ww. przepisu.
Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w petitum. [...]