Uznanie praktyki stosowanej przez Gminę Kielce za ograniczająca konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2003.1.235
Akt nienormatywnyDECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 12 grudnia 2002 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Gminę Kielce za ograniczającą konkurencję
Na podstawie:
2. art. 75 w związku z art. 69 ust. 1 ww. ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, nakazuje się Gminie Kielce zwrot na rzecz przedsiębiorcy Adama Galija "Auto-Transport" w Skarżysku-Kamiennej, kwoty 455,90 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć zł. dziewięćdziesiąt gr.) tytułem zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego.
UZASADNIENIE
Organ antymonopolowy ustalił co następuje.
Wnioskodawca świadczy usługi w zakresie krajowego transportu drogowego, przez który zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) należy rozumieć podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi. Usługi te Wnioskodawca wykonywał na linii osobowej regularnej, która w świetle ww. ustawy oznacza połączenie komunikacyjne na określonej drodze, po której odbywają się regularne przewozy osób oraz na której znajdują się wyznaczone przystanki. Wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia, które w zależności od zasięgu przewozów, siedziby lub miejsca zamieszkania przedsiębiorcy wydawane jest przez właściwy organ samorządu terytorialnego.
Z akt sprawy wynika jednak, że spór zaistniały pomiędzy Wnioskodawcą a Gminą Kielce dotyczy rynku miejskich przystanków autobusowych. W związku z tym organ antymonopolowy ustalił, że w tej sprawie relewantnym rynkiem produktu jest udzielanie zezwoleń na korzystanie z miejskich przystanków autobusowych, zaś relewantny rynek geograficzny wyznaczony jest przez granice administracyjne strefy śródmiejskiej miasta Kielce. Właścicielem miejskich przystanków autobusowych na tak określonym rynku jest Gmina Kielce, co pozwala stwierdzić pozycję dominującą Gminy Kielce w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.), sprawy dotyczące gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego stanowią jedno z zadań własnych gminy polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. W celu wykonywania zadań własnych gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. W szczególności do zadań Miejskiego Zarządu Dróg należało wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838) stanowi, że grunty w pasie drogowym zarząd drogi może oddawać innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo je użyczać w drodze umowy na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu (także podróżnych) oraz pod reklamy. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych jest obowiązany przedłożyć organowi udzielającemu zezwolenia ustalone z właścicielami lub zarządcami przystanków i obiektów dworcowych zasady korzystania z tych obiektów.
Z powyższego jednoznacznie wynika, że decyzja zarządcy dróg w przedmiocie udzielania, zmiany lub cofnięcia zgody na korzystanie z przystanków ma wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie krajowego transportu drogowego a przez to ma wpływ na poziom konkurencji pomiędzy nimi.
Interesy przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego na terenie województwa świętokrzyskiego reprezentuje Zrzeszenie. W dniu 1 października 1998 r. pomiędzy Zrzeszeniem a Miejskim Zakładem Komunikacji w Kielcach, który wówczas zarządzał w imieniu Gminy Kielce miejskimi przystankami autobusowymi zawarta została umowa. W § 1 tej umowy Miejski Zakład Komunikacji wyraził zgodę na korzystanie przez członków Zrzeszenia z miejskich przystanków autobusowych wyszczególnionych w rozkładach jazdy znajdujących się w granicach miasta. Wykaz prywatnych przewoźników korzystających z przystanków został załączony do ww. umowy. Wśród nich był Wnioskodawca.
Na podstawie uchwały Nr 83/99 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 lutego 1999 r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego o nazwie Miejski Zarząd Dróg w Kielcach i utworzenia o tej nazwie jednostki budżetowej oraz późniejszych jej zmian - Miejskiemu Zarządowi Dróg powierzono wykonywanie wszelkich czynności związanych z zarządzaniem drogami na terenie miasta Kielce i ruchem na drogach publicznych.
Z ustaleń organu antymonopolowego wynika, że pomimo obowiązywania ww. umowy na korzystanie z przystanków komunikacji miejskiej Urząd Marszałkowski w Kielcach, pełniący rolę koordynatora rozkładów jazdy, dokonując corocznej aktualizacji rozkładów jazdy wymagał od przewoźników przedstawienia aktualnych uzgodnień na korzystanie z przystanków miejskich wydanych przez Miejski Zarząd Dróg.
Pismem z dnia 17 czerwca 2001 r. Wnioskodawca wystąpił więc do Miejskiego Zarządu Dróg o wyrażenie zgody na zatrzymywanie się na następujących przystankach autobusowych na terenie miasta Kielce:
1. ul. Czarnowska - przy kinie Romantika,
2. ul. Warszawska - za skrzyżowaniem z ul. IX Wieków,
3. ul. Warszawska - Politechnika,
4. ul. Warszawska - Uroczysko,
5. ul. Warszawska - Stok.
Wnioskodawca chciał korzystać z wymienionych przystanków miejskich świadcząc usługi przewozu osób na trasie Kielce - Suchedniów i w kierunku powrotnym. W ww. piśmie Wnioskodawca nie uwzględnił przystanku przy ul. Żelaznej.
W piśmie z dnia 26 czerwca 2001 r. Miejski Zarząd Dróg uzgodnił możliwość korzystania przez Wnioskodawcę z przystanków:
kierunek docelowy: Kielce Suchedniów:
1. ul. Czarnowska - rejon kina Romantika,
2. ul. Warszawska - rejon skrzyżowania z ul. IX Wieków,
3. ul. Warszawska - rejon Politechniki Świętokrzyskiej,
4. ul. Warszawska - rejon oś. Uroczysko,
5. ul. Warszawska - rejon oś. Stok,
kierunek powrotny: Suchedniów Kielce:
1. ul. Warszawska - rejon oś. Stok,
2. ul. Warszawska - rejon oś. Uroczysko,
3. ul. Warszawska - rejon Politechniki Świętokrzyskiej,
4. ul. Warszawska - rejon skrzyżowania z ul. IX Wieków.
W świetle powyższego Wnioskodawca nie mógł zatrzymywać się na przystanku przy ul. Czarnowskiej w kierunku powrotnym z Suchedniowa do Kielc.
Miejski Zarząd Dróg zaznaczył, że uzgodnienia są ważne 1 rok, nie dłużej jednak niż termin corocznej aktualizacji rozkładów jazdy.
Kilka miesięcy później w piśmie z dnia 23 listopada 2001 r. Miejski Zakład Komunikacji w likwidacji wypowiedział Zrzeszeniu umowę zawartą w dniu 1 października 1998 r. o korzystanie z przystanków komunikacji miejskiej. W miejsce tej umowy Miejski Zarząd Dróg zaproponował przewoźnikom, w tym Wnioskodawcy indywidualne umowy o korzystanie z przystanków komunikacji miejskiej według aktualnego uzgodnienia stanowiącego załącznik Nr 1 do umowy. W dniu 2 stycznia 2002 r. Wnioskodawca zawarł umowę z Miejskim Zarządem Dróg. W załączniku Nr 1 do umowy potwierdzono uzgodnioną w piśmie z dnia 26 czerwca 2001 r. możliwość korzystania przez Wnioskodawcę z przystanków miejskich oprócz przystanków przy ul. Czarnowskiej zarówno w kierunku docelowym, jak i powrotnym i ul. Warszawskiej przed skrzyżowaniem z ul. IX Wieków Kielc w kierunku powrotnym. Potwierdzono też, że uzgodnienia są ważne 1 rok.
W związku z tym, po upływie roku Wnioskodawca pismem z dnia 6 czerwca 2002 r. ponownie wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg o wydanie zasad korzystania z przystanków w granicach administracyjnych miasta Kielce. Przy wyjeździe z Kielc do Suchedniowa Wnioskodawca prosił o możliwość zatrzymywania się na przystankach przy:
1. ul. Czarnowskiej - kino Romantika,
2. ul. Warszawskiej - za skrzyżowaniem z ul. IX Wieków Kielc,
3. ul. Warszawskiej - Sady,
4. ul. Warszawskiej - Uroczysko,
5. ul. Warszawskiej - Stok.
W kierunku powrotnym przy:
1. ul. Warszawskiej - Stok,
2. ul. Warszawskiej - Uroczysko,
3. ul. Warszawskiej - Sady,
4. ul. Warszawskiej - przed skrzyżowaniem z ul. IX Wieków Kielc,
Również i w tym piśmie Wnioskodawca nie wystąpił o korzystanie z przystanku przy ul. Żelaznej.
W odpowiedzi Miejski Zarząd Dróg ustalił następujące zasady korzystania z przystanków:
wyjazd z Kielc:
1. ul. Warszawska - za skrzyżowaniem z ul. IX Wieków Kielc,
2. ul. Warszawska - Sady,
3. ul. Warszawska - Uroczysko,
4. ul. Warszawska - Stok,
powrót do Kielc:
1. ul. Warszawska - Stok,
2. ul. Warszawska - Uroczysko,
3. ul. Warszawska - Sady.
Miejski Zarząd Dróg nie ustalił zasad na korzystanie przez Wnioskodawcę z przystanków przy ul. Czarnowskiej i przy ul. Warszawskiej przed ul. IX Wieków Kielc z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu.
Z materiału dowodowego wynika, że Wnioskodawca nigdy nie występował do Miejskiego Zarządu Dróg o zgodę na zatrzymywanie się na przystanku przy ul. Żelaznej. Dalsze ustalenia organu antymonopolowego potwierdziły, że z miejskich przystanków autobusowych przy ul. Warszawskiej przed ul. IX Wieków Kielc korzysta dwóch przewoźników świadczących usługi krajowego przewozu osób na trasie Kielce - Suchedniów tj. PKS Kielce i PKS Skarżysko-Kamienna. Natomiast na przystanku przy ul. Czarnowskiej nie zatrzymuje się żaden przewoźnik świadczący usługi krajowego przewozu osób na trasie Kielce - Suchedniów.
W marcu 2002 r. Miejski Zarząd Dróg i policja dokonali oceny warunków ruchu w rejonie przystanków znajdujących się w istniejącej sieci ulicznego transportu publicznego w granicach administracyjnych Kielc pod kątem zwiększonej ilości przewoźników. W sporządzonym na tę okoliczność protokole podano wykaz przystanków, na których należy wprowadzić ograniczenia dla przewoźników innych niż obsługujących regularne osobowe linie należące do sieci transportu publicznego w mieście. W wykazie tym znalazły się przystanki zlokalizowane w strefie śródmiejskiej tj. przy ul. Czarnowskiej, ul. IX Wieków Kielc i ul. Żelaznej. W pierwszych dwóch przypadkach stwierdzono bardzo duże natężenie ruchu, kłopoty z wjazdem i wyjazdem z przystanku i w związku z tym powstawanie korków. Jedynie w przypadku przystanku przy ul. Żelaznej dopuszczono możliwość zatrzymywania się innych przewoźników (poza komunikacją miejską) dla pasażerów wysiadających i udających się na postój przy ul. Mielczarskiego 121.
W dniu 2 kwietnia 2001 r. Zrzeszenie zawarło z Przedsiębiorstwem Wielobranżowym "Mac" S.A. w Kielcach umowę dzierżawy działki gruntu położonej w Kielcach przy ul. Mielczarskiego 121 w celu zorganizowania na niej przystanku początkowego dla samochodów służących do zarobkowego przewozu osób i należących do Zrzeszenia.
Organ antymonopolowy zważył:
Art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej uznaje za praktykę monopolistyczną nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Dla stwierdzenia zarzucanej praktyki monopolistycznej na podstawie ww. artykułu konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek:
1. posiadanie pozycji dominującej,
2. przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji.
Gmina Kielce na rynku udzielania zezwoleń na korzystanie z miejskich przystanków autobusowych posiada pozycję dominującą.
Stosownie do art. 140 Kc w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Powołany przepis nie może być usprawiedliwieniem dla stosowania praktyki monopolistycznej. Ustawa antymonopolowa uchwalona w interesie publiczno-prawnym zawiera regulacje bezwzględnie obowiązujące. Zatem właściciel wykonując swe prawa podmiotowe musi to czynić w zgodności z tą ustawą. Może więc rozporządzać rzeczą, pobierać pożytki ale nie może to się odbywać kosztem ograniczania konkurencji.
W tej sprawie organ antymonopolowy nie kwestionuje prawa Gminy Kielce do dysponowania przystankami komunikacji miejskiej i udzielania zezwoleń na korzystanie z nich przez przewoźników. W każdym jednak przypadku Gmina Kielce powinna w sposób równoprawny traktować wszystkich przewoźników na swoim terenie. Brak jest uzasadnienia dla działań Gminy Kielce polegających na tym, że niektórzy przewoźnicy uprawnieni są do prowadzenia działalności w zakresie przez siebie oczekiwanym (ze względu na swoje uprzywilejowanie), a inni zmuszani są do prowadzenia działalności na warunkach mniej korzystnych z powodu braku możliwości korzystania z miejskich przystanków autobusowych zlokalizowanych w centrum miasta.
Organ antymonopolowy ograniczył swoje rozważania jedynie do miejskich przystanków autobusowych na ul. Warszawskiej w rejonie skrzyżowania z ul. IX Wieków Kielc, ponieważ z dokonanych ustaleń wynika, że Wnioskodawca nie występował o zgodę na zatrzymywanie się na przystanku przy ul. Żelaznej, a z przystanku przy ul. Czarnowskiej nie korzysta żaden przewoźnik. Gmina Kielce odmawiając Wnioskodawcy prawa korzystania z miejskich przystanków autobusowych przy ul. Warszawskiej w rejonie ul. IX Wieków Kielce i traktując w sposób uprzywilejowany PKS Kielce i PKS Skarżysko-Kamienna, które z tych przystanków korzystają przeciwdziała rozwojowi konkurencji na rynku krajowych przewozów pasażerskich a w szczególności na linii komunikacyjnej Kielce - Suchedniów. Powoduje to zakłócenie mechanizmów rynkowych i czyni ofertę Wnioskodawcy mniej korzystną. Umiejscowienie przystanku ma istotne znaczenie dla możliwości pozyskania pasażera. Odległość bowiem do przystanku jest istotnym kryterium wyboru przewoźnika. Jeśli więc wybór przystanku determinuje wybór przewoźnika, to ulega naruszeniu wolna konkurencja pomiędzy przewoźnikami. Tak stwierdził Sąd Antymonopolowy w wyroku z dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt XVII Ama 76/01.
W związku z powyższym organ antymonopolowy uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej.
Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji. [...]