Uznanie praktyki stosowanej przez Administratora Cmentarza Komunalnego w Chojnowie Henryka Żurka PHUP w Chojnowie za ograniczającą konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2002.3/4.114
Akt nienormatywnyDECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 10 maja 2002 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Administratora Cmentarza Komunalnego w Chojnowie Henryka Żurka PHUP w Chojnowie za ograniczającą konkurencję
UZASADNIENIE
Do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura we Wrocławiu wpłynął wniosek przedsiębiorcy Ireneusza Stasiaka, właściciela Firmy LEONARDO, reprezentowanego przez radcę prawnego Dorotę Kułakowską "DK" Kancelaria Radcy Prawnego w Legnicy, zwanego dalej "LEONARDO", o wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko Henrykowi Żurkowi PHUP w Chojnowie, Administratorowi Cmentarza Komunalnego w Chojnowie, zwanego dalej Administratorem.
We wniosku z dnia 28 listopada 2001 r. i uzupełnionym po wezwaniu Urzędu w trybie art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, zwanej dalej ustawą antymonopolową, "LEONARDO" podniósł, iż Administrator stosuje praktyki monopolistyczne polegające na zakazie:
- kopania i murowania grobów,
- wybierania i wykupywania miejsca pod grób,
- przeprowadzania ceremonii pogrzebu,
- załatwiania wszelkich spraw związanych z prowadzeniem dokumentacji dotyczącej zmarłego, usługi pogrzebowej.
W związku z powyższym Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwany dalej Prezesem Urzędu, wszczął postępowanie administracyjne przeciwko Administratorowi w sprawie naruszenia przez ten podmiot art. 8 ust. 1 i 2 pkt ustawy antymonopolowej, poprzez niewyrażenie zgody na samodzielne wykonywanie przez wnioskodawcę usług pogrzebowych na cmentarzu komunalnym w Chojnowie, w szczególności poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy wykonywania czynności kopania i murowania grobów, przeprowadzania ceremonii pogrzebowej, wybierania i wykupywania miejsca pod grób, załatwiania wszelkich spraw związanych z pochówkiem.
Prezes Urzędu zważył, co następuje:
Podstawą do zastosowania przepisów ww. ustawy jest uprzednie stwierdzenie przez Prezesa Urzędu, że w wyniku sporu pomiędzy stronami doszło do naruszenia interesu publicznoprawnego. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy antymonopolowej "ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznoprawnym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów".
Powyższe przesądza o wyłączeniu możliwości podejmowania przez organ antymonopolowy działań w celu ochrony interesów indywidualnych. Taką interpretację potwierdza orzecznictwo Sądu Antymonopolowego. W wyroku z dnia 28 maja 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 82/00) Sąd stwierdził, że "postępowanie antymonopolowe nie może dotyczyć spraw jednostkowych". Podobnie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 108/00) Sąd Antymonopolowy zajął stanowisko, że: "interes publiczny w postępowaniu administracyjnym nie jest pojęciem jednolitym i stałym. W każdej sprawie winien być on ustalony i konkretyzowany. Organ administracji - Prezes Urzędu winien być w toku i przy wydawaniu decyzji rzecznikiem tego interesu, albowiem wynika to z jego zadań w strukturze administracji publicznej - art. 7 Kpa. Publiczny znaczy dotyczący ogółu, dostrzeżony przez nie określoną z góry liczbę osób, a nie jednostki, czy też określoną grupę. A zatem podstawą do zastosowania przez Prezesa Urzędu przepisów ustawy antymonopolowej winno być uprzednie stwierdzenie, że został naruszony interes publicznoprawny, a nie wyłącznie interes prawny jednostki, czy grupy". Podobnie na temat interesu publicznego wypowiada się Sąd Antymonopolowy w dwóch kolejnych wyrokach: z dnia 30 maja 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 80/00) i z dnia 6 czerwca 2001 r. (sygn. akt XVII Ama 78/00), gdzie wyraźnie podkreśla pojęcie interesu publicznego jako "dotyczącego ogółu" a nie tylko określonej grupy, czy tym bardziej interesu indywidualnego podmiotu.
Takie samo stanowisko wyraził niedawno Sąd Najwyższy, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2001 r. (sygn. I CKN 1217/98) stwierdził, że "ustawa antymonopolowa ma charakter publicznoprawny, zatem jej celem jest służenie interesom publicznym. Ingeruje, gdy w wyniku pewnych ogólnych zjawisk zagrożona jest sama instytucja konkurencji. Nie odnosi się do ochrony roszczeń indywidualnych (...)".
Należy zatem stwierdzić, że nie każde naruszenie prawa w stosunkach cywilno-prawnych kwalifikuje sprawę do postępowania w trybie ww. ustawy. Zawsze decyduje o tym naruszenie przez przedsiębiorcę, w następstwie stosowania praktyk ograniczających konkurencję, interesu publicznoprawnego. Ochrona wolnej konkurencji dokonuje się bowiem w interesie publicznym - a więc co do zasady - nie w interesie stron stosunków umownych. Odmiennie niż to ma miejsce w postępowaniu cywilnym ukierunkowanym na ochronę praw podmiotowych stron, postępowanie w trybie ustawy antymonopolowej ma za swój przedmiot ochronę interesu publicznoprawnego, a więc ma to miejsce wtedy gdy skutkami działań sprzecznych z ustawą dotknięty jest szerszy krąg uczestników rynku, bądź gdy wywołują one inne niekorzystne zjawiska na rynku wymagające ingerencji ze strony organów działających w trybie tej ustawy.
Niewątpliwie zakaz wykonywania usług pogrzebowych na jedynym cmentarzu komunalnym w Chojnowie narusza interes publicznoprawny. Przede wszystkim zastrzeżenie wykonywania pełni tych usług tylko dla jednego przedsiębiorcy będącego jednocześnie zarządcą cmentarza (Administrator) zamyka ten rynek dla innych przedsiębiorców i zapobiega tworzeniu się na nim jakiejkolwiek konkurencji, która jest wartością publiczną podlegającą ochronie prawnej. Jednocześnie zakaz wykonywania usług pogrzebowych przez innych przedsiębiorców niż zarządca cmentarza godzi również w prawa konsumentów, którzy nie mając żadnej innej alternatywy zmuszeni są do korzystania z wyłącznie jego usług.
Przypomnieć należy, iż Administratorowi postawiony został zarzut nadużywania pozycji dominującej poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy wykonywania czynności kopania i murowania grobów, przeprowadzania ceremonii pogrzebowej, wybierania i wykupywania miejsca pod grób, załatwiania wszelkich spraw związanych z pochówkiem, tj. stosowania praktyki zakazanej art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej.
Istota praktyki ograniczającej konkurencję, zakazanej art. 8 ust. 1 ww. ustawy, sprowadza się do nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Ogólny zakaz wyrażony w ust. 1 art. 8 precyzuje jego ust. 2 pkt 5 wskazując jeden z przykładów nadużywania tej pozycji, polegający na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Naruszenie zatem przepisu art. 8 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy stanowi praktykę ograniczającą konkurencję.
Do uznania praktyki z art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej za ograniczającą konkurencję, zachowanie przedsiębiorcy musi łącznie spełniać łącznie dwie przesłanki:
1. posiadanie pozycji dominującej na rynku,
2. nadużywanie pozycji dominującej poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji.
Ad. 1. Art. 4 pkt. 9 ustawy antymonopolowej określa pozycję dominującą jako "pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40%".
Natomiast pkt. 8 ww. artykułu definiuje rynek właściwy jako rynek towarów, które ze względu na ich przeznaczenie oraz właściwości, w tym jakość są uznawane przez nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym, ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znaczące różnice cen i koszty transportu, panują zbliżone warunki konkurencji.
Zachowania podmiotów odbywają się w strukturze rynkowej. Prezes Urzędu przyjął zgodnie z ustalonym orzecznictwem (wyrok Sądu Antymonopolowego z 14 czerwca 1995 r., sygn. akt XVII Amr 11/95 Wokanda nr 6 z 1996 r. i wyrok z 2 października 1996 r. sygn. akt XVII Amr 37/96), że zakłady pogrzebowe funkcjonują na dwóch rynkach związanych z cmentarzami i chowaniem zmarłych, a mianowicie:
- rynku usług cmentarnych związanych z utrzymaniem cmentarza i zarządzania nim,
- rynku usług pogrzebowych związanych z chowaniem zmarłych.
Usługi cmentarne świadczone są na rzecz społeczności Gminy w celu umożliwienia jej członkom korzystania z cmentarza i jego urządzeń w związku z pochówkiem zmarłych. Cmentarze komunalne zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) stanowią mienie gminy. Tym samym gminie przysługuje do tych obiektów prawo własności w rozumieniu art. 140 Kc. Usługi te polegają na organizowaniu i nadzorowaniu prac związanych z:
- utrzymaniem cmentarza i wyposażeniem go w niezbędne urządzenia np. dom pogrzebowy czy sanitariaty,
- urządzeniem cmentarza zgodnie z planem jego zagospodarowania,
- utrzymaniem ładu i porządku na cmentarzu,
- nadzorem nad korzystaniem z cmentarza, w tym nad pochówkiem, ekshumacją, zakładaniem grobów zgodnie z przepisami prawa.
Miejscem wykonywania tych usług jest cmentarz, zatem rynek w ujęciu geograficznym określony jest przez teren cmentarza. W niniejszej sprawie będzie to cmentarz komunalny w Chojnowie, którego zarząd, na mocy umowy z dnia 20 stycznia 1998 r., Gmina powierzyła Administratorowi na okres od 1 lutego 1998 r. do 31 stycznia 2003 r.
Rynek ten może być objęty monopolem administracyjnym. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Drugi analizowany rynek to rynek usług pogrzebowych. Dotyczy on usług, które są adresowane do indywidualnego odbiorcy tj. klientów zakładów pogrzebowych. Stąd rynek ten, w przeciwieństwie do rynku usług cmentarnych, powinien być konkurencyjny i wolny od wszelkich ograniczeń i zakazów, tak aby zapewniał konsumentom możliwość swobodnego wyboru usługodawcy. Rynek usług pogrzebowych obejmuje takie czynności jak:
- sprzedaż trumien i innych akcesoriów pogrzebowych,
- przygotowanie zwłok do pogrzebu,
- przygotowanie miejsca pochówku np. wykopanie grobu, wykonanie grobowca,
- transport zwłok,
- pochówek i związana z tym asysta pogrzebowa,
- utrzymanie grobu,
- ekshumacja.
Miejscem wykonywania tych usług jest zarówno cmentarz (przygotowanie pochówku, pochówek, asysta pogrzebowa, utrzymanie grobu, ekshumacja), jak i obszar leżący poza cmentarzem.
W rozpatrywanej sprawie zarządcą cmentarza komunalnego w Chojnowie jest Administrator. Zakład ten prowadzi działalność gospodarczą na dwóch współzależnych rynkach:
- na rynku usług cmentarnych, na który składają się czynności w zakresie utrzymania i administrowania cmentarzami,
- na rynku usług pogrzebowych.
Na pierwszym z tych rynków, rynku usług cmentarnych, Administrator wykonując, w imieniu właściciela, zarząd cmentarzem zajmuje niekwestionowaną pozycję dominującą, gdyż nie spotyka się tam z konkurencją ze strony innych podmiotów gospodarczych. Urząd uznał, iż Administrator zarówno na rynku usług cmentarnych, jak też rynku usług pogrzebowych zajmuje pozycję dominującą. Tym samym spełniona została pierwsza przesłanka do stwierdzenia praktyki z art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 tej ustawy antymonopolowej.
Ad. 2. Administrator, pełniąc funkcję zarządcy cmentarza komunalnego, nie dopuszcza innych przedsiębiorców do wykonywania usług pogrzebowych na jego terenie poprzez nie wyrażanie zgody na samodzielne wykonywanie czynności kopania i murowania grobów, przeprowadzania ceremonii pogrzebowej, wybierania i wykupywania miejsca pod grób, załatwiania wszelkich spraw związanych z pochówkiem.
Potwierdza to korespondencja Administratora kierowana do Urzędu oraz do innych przedsiębiorców, w tym wnioskodawcy. Swoją postawę tłumaczy brakiem nowego cennika oraz regulaminu cmentarza, których pomimo jego prośby Zarząd Miasta nie uchwalił. Natomiast, zdaniem Administratora, przy obecnym cenniku i braku dotacji z budżetu miasta, zezwalając innym firmom pogrzebowym na wykonywanie pochówków, pozbawiłby się wpływów finansowych na pokrycie kosztów utrzymania cmentarza.
Takie rozumowanie zarządcy cmentarza komunalnego jest nie do przyjęcia z punktu widzenia reguł konkurencji. Jak wynika z materiału dowodowego Zarząd Miasta Chojnowa uchwalił ceny na wykonywane przez Administratora zarówno usługi cmentarne, co jest nierozerwalnie związane z funkcją jaką on na cmentarzu wykonuje, jak również na usługi pogrzebowe, które podlegają regułom wolnej konkurencji, w co właściciel cmentarza nie powinien w ogóle ingerować. Sam fakt braku odpowiednich pozycji w cenniku oraz brak regulaminu cmentarza nie może stanowić przeszkody dla innych przedsiębiorców do wykonywania przez nich swojej działalności gospodarczej na cmentarzu. Ponadto, przedsiębiorcy nie mogą ponosić konsekwencji za opieszałość Zarządu Miasta w podejmowaniu uchwały w sprawie zmiany cennika.
Powyższe działania Administratora wywołują ten skutek, iż inni przedsiębiorcy, poza pojedynczymi przypadkami, praktycznie nie wykonują usług pogrzebowych na tym cmentarzu. A zatem konsekwentnie realizując powyższy zakaz zarządca cmentarza ma możliwość wpływania na stan konkurencji na rynku usług pogrzebowych, a w szczególności na części tych usług, które wykonywane są na cmentarzu. Korzystając z tego wykorzystuje swoją władzę administratora, wynikającą z pełnienia funkcji zarządcy cmentarza dla ograniczenia samodzielności wnioskodawcy, jak też innych firm pogrzebowych, w wykonywaniu pochówków na terenie cmentarza komunalnego oraz pozostałych usług z tą czynnością związanych (kopanie i murowanie grobów, przeprowadzanie ceremonii pogrzebowej, wybieranie i wykupywanie miejsca pod grób, załatwianie wszelkich spraw związanych z pochówkiem).
W rozpatrywanej sprawie Administrator wprowadzając w życie barierę dla wykonywania ww. czynności przez przedsiębiorców pogrzebowych buduje swoją pozycję dominującą na rynku usług pogrzebowych, w szczególności w tej części rynku, która dotyczy cmentarzy. Dzieje się tak albowiem wprowadzony zakaz spowodował w konsekwencji, iż prawie 100% wszystkich usług pogrzebowych na cmentarzu komunalnym w Chojnowie wykonuje jego zarządca, który czerpie z tego tytułu wszelkie korzyści i tylko od jego dobrej woli zależy czy umożliwi innemu przedsiębiorcy wykonanie tych czynności samodzielnie. A jak wskazuje materiał dowodowy takiej woli nie przejawia.
Tak więc swoją dominującą pozycję na rynku usług cmentarnych Administrator zawdzięcza objęciu, na zasadzie wyłączności, funkcji administratora cmentarza komunalnego. Wykorzystując tę sytuację ma on silny wpływ na rynek usług pogrzebowych i wykorzystuje go do celów przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji, poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy wykonywania czynności kopania i murowania grobów, przeprowadzania ceremonii pogrzebowej, wybierania i wykupywania miejsca pod grób, załatwiania wszelkich spraw związanych z pochówkiem. W rezultacie Administrator będąc jedynym zarządcą cmentarza ma pełną i nieskrępowaną swobodę działania oraz narzucania innym przedsiębiorcom warunków jak najbardziej dla siebie korzystnych. Tym samym stoi na uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych uczestników rynku, gdyż w praktyce tylko on bądź przedsiębiorca któremu zezwoli może wykonywać ww. usługi. Taka sytuacja powoduje, że konkurencja na rynku usług pogrzebowych jest nieefektywna. Nie jest ona wolna i prowadzona na równych prawach.
W tym stanie rzeczy Prezes Urzędu stanął na stanowisku, iż Administrator nadużywając władzy rynkowej, jaką daje mu silna pozycja dominująca na obu rynkach, usług cmentarnych i pogrzebowych, poprzez zapewnienie sobie wyłączności na wykonywanie pochówków oraz poszczególnych usług pogrzebowych z nim związanych i realizując to w praktyce, wymusił uczestnictwo innych przedsiębiorców w obrocie gospodarczym na zasadach mniej korzystnych, niż by to miało miejsce w warunkach nie reglamentowanej konkurencji. Tym samym Administrator zbudował sobie przewagę konkurencyjną w stosunku do innych uczestników rynku w taki sposób, który pozwala mu reglamentować ich udział na warunkach dla niego opłacalnych. Usprawiedliwieniem dla takiego zachowania nie może być fakt braku nowego cennika, gdyż w tym obecnie funkcjonującym wyszczególnione są opłaty za usługi cmentarne, które winny pokrywać koszt utrzymania cmentarza, jak i za usługi pogrzebowe, które stanowią dochód zarządcy z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.
W świetle powyższego w opinii organu antymonopolowego zostało udowodnione istnienie drugiej przesłanki art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej tj. nadużywanie przez Administratora pozycji dominującej poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji.
Wobec spełnienia łącznie wymaganych dwóch przesłanek dla wystąpienia zarzucanej uczestnikowi postępowania praktyki ograniczającej konkurencję, Prezes Urzędu stwierdza, iż działania Administratora naruszyły art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej, a tym samym dopuścił się on nadużycia pozycji dominującej na rynku usług pogrzebowych poprzez realizowanie zakazu samodzielnego wykonywania przez innych przedsiębiorców pogrzebowych usług w zakresie kopania grobów na cmentarzu komunalnym w Chojnowie. [...]