Stosowanie praktyki ograniczającej konkurencję przez Gminę Jeziora Wielkie.
Dz.Urz.UOKiK.2008.2.14
Akt nienormatywnyDECYZJA
z dnia 3 marca 2008 r.
w sprawie stosowania praktyki ograniczającej konkurencję przez Gminę Jeziora Wielkie
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów [...] przeprowadził - na skutek informacji konsumentów - postępowanie wyjaśniające w sprawie działań Gminy Jeziora Wielkie, dalej Gmina, dotyczących opłat pobieranych od turystów za zezwolenia jednorazowe na poruszanie się samochodami drogami wewnętrznymi ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu w sezonie letnim, w toku którego Gmina wyjaśniła, iż na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu obowiązują opłaty za zezwolenia jednorazowe na poruszanie się pojazdami samochodowymi drogami wewnętrznymi ośrodka w okresie od 15 czerwca do 31 sierpnia w wysokości 5 zł za godzinę. Gmina wyjaśniła ponadto, iż opłaty te pobierane są od roku 2001. W trakcie przeprowadzonego postępowania Gmina wyjaśniła, iż zarządcą dróg wewnętrznych w Przyjezierzu jest od 1 stycznia 2004 r. Gminny Ośrodek Kultury i Rekreacji w Jeziorach Wielkich, dalej GOKiR.
Z uwagi na to, że analiza dokumentów i informacji zebranych w toku postępowania wyjaśniającego dała podstawę do przyjęcia, iż w opisanej sprawie mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy, organ antymonopolowy w dniu 14 marca 2007 r. wszczął postępowanie antymonopolowe w związku z podejrzeniem stosowania przez zarządcę dróg wewnętrznych Gminy - to jest GOKiR - praktyk ograniczających konkurencję polegających na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku administrowania drogami wewnętrznymi Gminy Jeziora Wielkie zlokalizowanymi na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu, poprzez narzucanie nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych, za zezwolenia jednorazowe na poruszanie się przez turystów samochodami drogami wewnętrznymi ośrodka w sezonie letnim, co może stanowić naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 15 grudnia 2000 r.
Jednakże w toku prowadzonego postępowania antymonopolowego Prezes UOKiK powziął wątpliwość, kto faktycznie podejmuje decyzję, co do wysokości opłat na poruszanie się pojazdami drogami wewnętrznymi Gminy - Gmina czy GOKiR - albowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynikało, iż kwestionowane opłaty były ustalane każdego roku na wniosek Dyrektora GOKiR, na który Wójt Gminy wyrażał zgodę. Z uwagi na powyższe organ antymonopolowy wystąpił z wezwaniem do jednoznacznego wskazania podmiotu podejmującego decyzję o wysokości opłat. Zarówno Gmina jak i GOKiR wyjaśnili, iż decyzja o wysokości stosowanych opłat należy do Wójta Gminy [...].
Wobec powyższego decyzją z dnia 9 lipca 2007 r., Nr RBG-7/2007 organ antymonopolowy umorzył postępowanie antymonopolowe wszczęte przeciwko Gminnemu Ośrodkowi Kultury i Rekreacji w Jeziorach Wielkich i postanowieniem z dnia 9 lipca 2007 r., zmienionym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 r., wszczął postępowanie antymonopolowe w związku z podejrzeniem stosowania przez Gminę Jeziora Wielkie praktyk ograniczających konkurencję polegających na nadużywaniu przez Gminę Jeziora Wielkie pozycji dominującej na rynku udostępniania dróg wewnętrznych Gminy Jeziora Wielkie, zlokalizowanych na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu, poprzez narzucanie turystom nieuczciwych cen w postaci pobierania bezpodstawnych opłat za zezwolenia jednorazowe na poruszanie się przez turystów drogami wewnętrznymi ośrodka w sezonie letnim, co może stanowić naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. [...]
W toku ww. postępowań Gmina wyjaśniła, iż:
1. W roku 2006 sprzedaż zezwoleń prowadzona była przez Zbysława W. Zakład Usługowy "EwBud" w Jeziorach Wielkich na mocy umowy zawartej z GOKiR w dniu 30 maja 2006 r. na zadanie pod nazwą wydawanie i sprzedaż zezwoleń na poruszanie się pojazdami samochodowymi drogami wewnętrznymi ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu oraz utrzymanie czystości na ulicach Bukowa i Świerkowa i dystrybucja worków na odpady w okresie od 15 czerwca do 31 sierpnia 2006 r.
2. Opłaty były ustalane każdego roku na wniosek Dyrektora GOKiR, na który Wójt Gminy wyrażał zgodę.
3. Status ośrodka turystycznego w Przyjezierzu polega na tym, że jest to miejscowość turystyczna administrowana przez GOKiR [...]. Opłaty były pobierane w dwóch punktach - ul. Brzozowa i ul. Bukowa. Są to jedyne drogi wjazdowe na teren ośrodka. [...]
4. W ocenie Gminy wystarczającą podstawą dla wprowadzenia opłat za przejazdy drogami wewnętrznymi Gminy zlokalizowanymi na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu jest art. 140 Kc, albowiem ustawa o samorządzie gminnym nie odnosi się do dopuszczalności opłat, a ustawa o gospodarce komunalnej odnosi się tylko do urządzeń użyteczności publicznej [...]. Ponadto Gmina podniosła, że takiej podstawy nie daje także ustawa o gospodarce nieruchomościami. Gmina podniosła, że art. 45 ustawy o samorządzie gminnym określa zasadę samodzielności gminy w przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych. Gmina wskazała także, że pobieranie opłat nie mieści się w kompetencjach Rady Gminy, gdyż nie może ona podejmować uchwał przekraczających zakres zwykłego zarządu, wobec czego pobieranie opłat nie wymaga zgody Rady. Ponadto Gmina podniosła, że jak każdy właściciel korzysta z prawa do pobierania pożytków.
5. Opłaty pobierane są od roku 2001 na podstawie decyzji Zarządu Gminy, obecnie Wójta Gminy.
6. W piśmie z dnia 19 września 2007 r. Gmina wyjaśniła jednakże, że opłaty zostały wprowadzone już w 1994 r.
7. Opłaty nie są pobierane od pieszych poruszających się po terenie ośrodka w Przyjezierzu.
Ponadto GOKiR w piśmie z dnia 27 lutego 2007 r. wyjaśnił, że osoby, które nie są właścicielami gruntów na terenie Przyjezierza mają prawo wyboru wnoszenia opłat za przejazdy drogami wewnętrznymi ośrodka albo pozostawienia pojazdów na parkingach lub miejscach do parkowania. [...]
Organ antymonopolowy przeprowadził także postępowanie wyjaśniające, mające na celu zbadanie sytuacji na rynku administrowania drogami wewnętrznymi gmin - na terenie których usytuowane są zbiorniki wodne (jeziora) - w zakresie pobierania opłat od turystów za zezwolenia jednorazowe na poruszanie się tymi drogami przez turystów samochodami w sezonach letnich, z których wynika że żadna z gmin nie pobiera opłat analogicznych do tych, które pobiera Gmina. Gmina odnosząc się do przesłanych pism gmin objętych badaniem podniosła, że jest wewnętrzną sprawą każdej jednostki samorządu terytorialnego, jak kształtuje swoją sytuację majątkową i z jakich źródeł osiąga przychody, a także wskazała na art. 16 i 165 Konstytucji RP. Gmina podniosła także, że zaniechanie pobierania opłat przez inne gminy nie może być wyznacznikiem zachowania Gminy. Gmina wskazała, iż oplata za zezwolenia nie służy jedynie osiąganiu celu fiskalnego, ale jest to skuteczny środek na zmniejszenie i uregulowanie ruchu na terenie rekreacyjnym i wartościowym przyrodniczo. Ponadto Gmina zauważyła, że uzyskane opłaty przeznacza na poprawę infrastruktury drogowej i turystycznej. [...]
Organ antymonopolowy ustalił następujący stan faktyczny.
Na terenie miejscowości Przyjezierze, Gmina Jeziora Wielkie, znajduje się ośrodek turystyczno-rekreacyjny. [...] Przez teren tego ośrodka przebiegają drogi mające status dróg wewnętrznych. [...] Opłaty pobierane są na drogach wewnętrznych ośrodka w Przyjezierzu i nie mają zastosowania na innych drogach wewnętrznych Gminy. Punkty poboru opłat znajdują się na ulicach Brzozowa i Bukowa - są to jedyne drogi wjazdowe na teren ośrodka. Za zezwolenia jednorazowe na poruszanie się pojazdami samochodowymi drogami wewnętrznymi ośrodka w okresie 15 czerwca - 31 sierpnia pobierane są od turystów opłaty w wysokości 5 zł/godz.
W roku 2006 sprzedaż zezwoleń prowadzona była przez Zbysława W. Zakład Usługowy "EwBud" w Jeziorach Wielkich na mocy umowy zawartej z GOKiR w dniu 30 maja 2006 r. [...]. Rozliczenie polegać miało na przekazaniu przez oferenta zamawiającemu całej uzyskanej ze sprzedaży kwoty, a zamawiający wypłacał oferentowi zgodnie z wynikiem przeprowadzonego postępowania o zamówienie publiczne 65% kwoty uzyskanej ze sprzedaży zezwoleń kwoty. Zgodnie z § 5 tej umowy oferent - w ramach zamówienia - miał obowiązek utrzymać czystość na wewnętrznych ciągach komunikacyjnych ulic Bukowa i Brzozowa w Przyjezierzu, co - jak podniosła Gmina - odciążyło jej budżet. [...]
Organ antymonopolowy ustalił, że w 1994 r. Zarząd Gminy wyraził zgodę na wprowadzenie w trybie warunkowym w sezonie letnim w Przyjezierzu płatnych zezwoleń na poruszanie się drogami wewnętrznymi ośrodka oraz parkowanie samochodów na poszczególnych działkach ich właścicieli lub dzierżawców pobierając opłaty w wysokościach określonych w piśmie Dyrektora GOSiR [...] i opłata za zezwolenie jednorazowe wynosiła w 1994 r. - 2,50 zł/godz. [...].
Uchwałą Nr 8/95 Zarządu Gminy Jeziora Wielkie z dnia 26 kwietnia 1995 r. w sprawie wydawania przepustek na poruszanie się pojazdami samochodowymi na terenie mienia komunalnego GOSiR Przyjezierze (poprzednik GOKiR), na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, zostało wprowadzone na terenie ośrodka w Przyjezierzu ograniczenie ruchu pojazdów samochodowych poprzez wydawanie przepustek na poruszanie się po drogach wewnętrznych ośrodka [...].
Opłaty te były ustalane każdego roku na wniosek Dyrektora GOKiR (wcześniej jego poprzednika - GOSiR), na który Wójt Gminy wyrażał zgodę. Decyzja o wysokości stosowanych opłat należała do Wójta Gminy (a wcześniej Zarządu Gminy). [...]
Z przedłożonej przez Gminę kalkulacji ceny jednostkowej zezwolenia wynika, że zakładane koszty utrzymania dróg wewnętrznych na terenie ośrodka w Pojezierzu wynoszą 16.600 zł, rezerwa na nieplanowane wydatki 2.500 zł, co daje sumę 19.100 zł. Gmina wskazała, że zgodnie z umową zawartą przez GOKiR z Z. W. w roku 2006 - 35% wpływów za zezwolenia należne było GOKiR i miało pokryć wydatki związane z utrzymaniem dróg. Zatem skoro GOKiR miał otrzymać 35% wpływów, a Z. W. 65% (wg sprawozdania za rok 2006 - dochód ze sprzedaży zezwoleń wyniósł 54.845 zł), to dochód podzielony przez zakładaną liczbę pojazdów dał cenę jednostkowego zezwolenia w przybliżeniu 5 zł. [...]
Do zadań Wójta należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym (§ 99 pkt 3 Statutu Gminy).
GOKiR gospodaruje powierzonymi mu gruntami, obiektami, urządzeniami i sprzętem stanowiącym własność komunalną gminy (§ 5 pkt 3 Statutu GOKiR), natomiast opłaty za korzystanie ze składników majątkowych administrowanych przez GOKiR ustala jego Dyrektor po uzgodnieniu z Wójtem Gminy (§ 10 pkt 4 Statutu GOKiR).
Ponadto organ antymonopolowy dokonał analizy przedłożonych projektów tymczasowej zmiany organizacji ruchu w miejscowości Przyjezierze opracowanych w roku 2006, 2003 i 2007. I tak zgodnie z pkt IV "Projektu tymczasowej zmiany organizacji ruchu w miejscowości Przyjezierze na czas trwania sezonu wypoczynkowego w okresie od 15.VI do 31.VIII w ciągu ul. Bukowej i Brzozowej", uzgodnionego w dniu 5 maja 2006 r. [...] - zatwierdzonego zarządzeniem Nr 15/06 Wójta Gminy Jeziora Wielkie z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie tymczasowej zmiany organizacji ruchu drogowego na terenie ośrodka turystyczno-wypoczynkowego w Przyjezierzu gmina Jeziora Wielkie na czas trwania sezonu wypoczynkowego w okresie od 15 czerwca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. w ciągu ul. Bukowej i ul. Brzozowej - "W okresie sezonu wypoczynkowego, tj. od dnia 15 czerwca do dnia 31 sierpnia następuje wzmożone natężenie ruchu pieszego, spowodowanego przez podążających na plażę mieszkańców ośrodków wypoczynkowych oraz szczególnie przez dzieci korzystających z licznie zlokalizowanych tam wypożyczalni rowerów, salonów gier komputerowych itp. Z tego powodu zachodzi konieczność wprowadzenia zakazu ruchu dla pojazdów nie będących własnością mieszkańców pobliskich ośrodków wczasowych, wprowadzając jednocześnie możliwość uzyskania zezwoleń na wjazd mieszkańcom ośrodków i właścicielom przyległych placówek handlowo-gastronomicznych. Z uwagi na małą szerokość wspomnianych ulic proponuje się wprowadzić dodatkowo zakaz wjazdu pojazdom o masie całkowitej >3,5t (znak B-18) ".
Takie samo brzmienie ma pkt IV projektu opracowanego w roku 2003. [...]
W toku prowadzonego postępowania organ antymonopolowy wystąpił także o zajęcie stanowiska co do opłat pobieranych przez Gminę do Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, który wyjaśnił, że w zakresie spraw finansowych organem nadzoru nad działalnością gminną, zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym jest regionalna izba obrachunkowa [...].
Ponadto organ antymonopolowy uzyskał wyjaśnienia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy. [...]
Organ antymonopolowy zwrócił się także do: Komendanta Powiatowego Policji w Mogilnie, który wyjaśnił, że ograniczenie wjazdu pojazdom poprawiło bezpieczeństwo poruszającym się wczasowiczom, a także poprawiło dojazd do domków letniskowych przez jednostki PSP; Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Mogilnie, który wyjaśnił [...], że opłaty na terenie dróg wewnętrznych w Przyjezierzu przyczyniły się znacznie do ograniczenia ruchu na tych drogach, co korzystnie wpływa na dojazd jednostek PSP do zagrożonych obiektów [...]; Komisji Rewizyjnej przy Radzie Gminy Jeziora Wielkie, na które odpowiedział Przewodniczący Rady Gminy, że komisja nie prowadziła kontroli w zakresie prawidłowości wprowadzenia i pobierania opłat za poruszanie się drogami wewnętrznymi w miejscowości Przyjezierze.
Organ zaliczył także w poczet dowodów informacje uzyskane w toku postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie sytuacji na rynku administrowania drogami wewnętrznymi gmin - na terenie których usytuowane są zbiorniki wodne (jeziora) - w zakresie pobierania opłat od turystów za zezwolenia jednorazowe na poruszanie się tymi drogami przez turystów samochodami w sezonach letnich.
Z informacji uzyskanych od następujących Gmin: Węgorzewo, Olsztyn, Mikołajki Wydminy, [...] wynika, że żadna z gmin nie pobiera opłat analogicznych do tych, które pobiera Gmina [...].
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów ustawa ta określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów. Działania oparte na przepisach ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów są zatem podejmowane w interesie publicznym, w celu ochrony interesów zbiorowości, a nie poszczególnych uczestników rynku. Naruszenie interesu publicznego stanowi bezwzględną przesłankę do uznania kompetencji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do rozstrzygnięcia określonej sprawy. [...] Uwzględniając charakter praktyki opisanej w niniejszej decyzji należało stwierdzić, że w rozważanej sprawie ww. przesłanka sformułowana w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów została spełniona. Badana praktyka nie dotyczy bowiem jednostkowej sytuacji, ani też nie jest związana ze stosunkami prawnymi pomiędzy ograniczonym, zamkniętym kręgiem podmiotów, lecz dotyczy wszystkich, którzy przemieszczają się samochodami drogami wewnętrznymi usytuowanymi na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu w sezonie letnim obejmującym okres od 15 czerwca do 31 sierpnia. Z uwagi na to, iż opłaty pobierane były w wymienionym okresie każdorocznie, począwszy od 1994 r., krąg tych osób był znaczny.
Organ antymonopolowy zauważa, że interes publiczny nie jest pojęciem jednolitym i stałym. W wyroku z dnia 24 stycznia 1991 r. w sprawie Amr 8/90 Sąd Antymonopolowy (obecnie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów) stwierdził, że do postępowania w sprawach o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym kwalifikują się tylko takie sprawy, w których podmiot gospodarczy, w następstwie stosowania zakazanych praktyk monopolistycznych, narusza interes publicznoprawny w zakresie rozwoju konkurencji, ochrony podmiotów narażonych na stosowanie takich praktyk oraz ochrony interesu konsumentów. W orzeczeniu tym podkreślono, że naruszenie interesu publicznoprawnego może mieć przykładowo miejsce, gdy skutkami działań sprzecznych z ustawą dotknięty jest "szerszy krąg uczestników rynku", a nie jeden podmiot. [...]
Z kolei w wyroku z dnia 12 września 2003 r. (Sygn. akt I CKN 504/2001) Sąd Najwyższy zauważył, że nie jest wykluczone podjęcie postępowania antymonopolowego nawet w przypadku, gdy postępowanie przedsiębiorcy kwalifikowane jako nadużycie pozycji dominującej dotknęło jednego podmiotu. Celem ustawy antymonopolowej jest m.in. zapewnienie ochrony konsumentów, co zostało wyrażone w jej art. 1 ust. 1. Użycie liczby mnogiej nie oznacza jednak, zdaniem Sądu Najwyższego, braku możliwości prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy zagrożone są interesy jednego odbiorcy. Nie ma, zdaniem Sądu Najwyższego, żadnych powodów, by uznać, że tego rodzaju postępowanie wszczynać można w wypadku zagrożenia interesów wielu odbiorców (pomijając już trudności z rozgraniczeniem progu ilościowego), a nie jest to możliwe w sytuacji, gdy pokrzywdzonym jest tylko jeden konsument. Orzeczenie wydane w tego rodzaju sprawie, jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy, ma wymiar znacznie szerszy, pełni także funkcję prewencyjną, służy bowiem ochronie także nieograniczonej liczby kolejnych potencjalnych konsumentów. [...]
Mając na uwadze, że zarzut postawiony Gminie dotyka szerokiego kręgu osób poruszających się samochodami w sezonie letnim drogami wewnętrznymi zlokalizowanymi na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu, podjęte przez Prezesa UOKiK działania mają na celu ochronę interesu publicznoprawnego. [...]
Dla oceny zachowania przedsiębiorców - z punktu widzenia reguł konkurencji - niezbędne jest określenie rynku właściwego w sprawie. [...]
Warunkiem stwierdzenia praktyki ograniczającej konkurencję jest określenie rynku, na którym funkcjonuje Gmina Jeziora Wielkie oraz stwierdzenie, że posiada na tym rynku pozycję dominującą.
Organ antymonopolowy wszczynając postępowanie antymonopolowe przeciwko Gminie ustalił, iż drogi w miejscowości Przyjezierze, na których za przejazd pobierane są kwestionowane opłaty należą do Gminy Jeziora Wielkie. Drogi te jako nie należące do żadnej kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) są drogami wewnętrznymi (por. art. 8 ust. 1 tej ustawy) [...].
[...] Gmina udostępnia te drogi użytkownikom pieszym i zmotoryzowanym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego należy do zadań własnych gminy, które zgodnie z art. 9 ust. 4 usg jest zadaniem użyteczności publicznej [...].
Organ wziął pod uwagę, iż Gmina pobiera opłaty od osób poruszających się drogami wewnętrznymi zlokalizowanymi na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w miejscowości Przyjezierze. [...] Na innych drogach wewnętrznych na terenie Gminy nie pobiera ona analogicznych opłat.
Rynkiem właściwym w niniejszej sprawie będzie rynek udostępniania dróg wewnętrznych Gminy Jeziora Wielkie (rynek produktowy) zlokalizowanych na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu obejmującego ulice: Bukowa, Brzozowa, Jodłowa, Sosnowa, Topolowa oraz szereg innych nieposiadających nazw (rynek geograficzny) - nazwany w skrócie "rynkiem udostępniania dróg wewnętrznych Gminy Jeziora Wielkie zlokalizowanych na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu".
Na tak wyznaczonym rynku właściwym Gmina posiada pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy [...], wskazuje na to fakt, iż Gmina jest właścicielem dróg wewnętrznych na terenie Gminy Jeziora Wielkie, w tym na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w miejscowości Przyjezierze.
Gmina nie kwestionowała pozycji na rynku właściwym.
Samo posiadanie przez przedsiębiorcę pozycji dominującej na rynku nie stanowi naruszenia przepisów ustawy. Zakazane jest natomiast nadużywanie pozycji dominującej na rynku przez jednego lub kilku przedsiębiorców (art. 9 ust. 1 ustawy). [...]
W niniejszej sprawie Gminie został postawiony zarzut nadużywania pozycji dominującej na rynku udostępniania dróg wewnętrznych Gminy Jeziora Wielkie zlokalizowanych na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu poprzez narzucanie turystom nieuczciwych cen w postaci pobierania bezpodstawnych opłat za zezwolenia jednorazowe na poruszanie się przez turystów drogami wewnętrznymi ośrodka w sezonie letnim. [...]
Dla uznania nadużywania pozycji dominującej na rynku za praktykę ograniczającą konkurencję określoną w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy niezbędne jest kumulatywne wystąpienie dwóch wymienionych w tym przepisie przesłanek, tj.: posiadanie przez przedsiębiorcę pozycji dominującej oraz bezpośrednie lub pośrednie narzucanie nieuczciwej ceny.
Wobec powyższego organ antymonopolowy zauważa, iż przede wszystkim należy ustalić, czy Gmina jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy.
Wszczynając postępowanie antymonopolowe pod zarzutem stosowania przez Gminę praktyk ograniczających konkurencję organ antymonopolowy wziął pod uwagę, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego należy do zadań własnych gminy, natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 usg zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnych.
Organ antymonopolowy zauważa, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy przez pojęcie przedsiębiorcy rozumie się [...] m.in. osobę fizyczną, osobę prawną, a także jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej.
Mając powyższe na względzie organ antymonopolowy uznał Gminę za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy.
Stanowisko takie odpowiada poglądowi wyrażanemu dotychczas w orzecznictwie Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Sądu Apelacyjnego w Warszawie, które wielokrotnie uznawały jednostki samorządu terytorialnego - w tym gminy - za przedsiębiorcę.
[...] Gmina posiada pozycję dominującą na rynku udostępniania dróg wewnętrznych Gminy Jeziora Wielkie zlokalizowanych na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu, a tym samym pierwsza przesłanka praktyki z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy została spełniona.
Odnosząc się do drugiej z wyżej przywołanych przesłanek, rozważyć należy, czy opłaty pobierane od turystów za poruszanie się samochodami drogami wewnętrznymi ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu spełniają kryterium ceny nieuczciwej, a po wtóre, czy opłaty te są korzystającym z dróg wewnętrznych ośrodka narzucone.
Wobec powyższego należy przede wszystkim ustalić, czy Gmina miała prawne podstawy do wprowadzenia kwestionowanych opłat.
Należy zauważyć, iż Gmina jako podstawę wprowadzenia opłat wskazała zasadniczo art. 140 Kc podnosząc także, że ustawa o samorządzie gminnym nie odnosi się do dopuszczalności opłat, a ustawa o gospodarce komunalnej odnosi się tylko do urządzeń użyteczności publicznej [...]. Gmina podniosła, że art. 45 ustawy o samorządzie gminnym określa zasadę samodzielności gminy w przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych. [...]
Organ antymonopolowy zauważa, iż Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy, do której Prezes Urzędu wystąpił w trakcie prowadzonego postępowania zajęła stanowisko, że jednostki samorządu terytorialnego realizując ustawowe zadania mogą wprowadzić obowiązek ponoszenia określonych przez prawo opłat w tym przede wszystkim podatków i opłat lokalnych oraz opłat za korzystanie z urządzeń i obiektów stanowiących własność tych jednostek. RIO podniosła, że art. 140 Kc nie stanowi samoistnej podstawy do pobierania opłat za poruszanie się pojazdami samochodowymi na drogach wewnętrznych ośrodka w Przyjezierzu. Ponadto RIO podniosła, że drogi wewnętrzne wchodzą w skład ośrodka turystycznego w Przyjezierzu i dlatego w jej ocenie jest dopuszczalne pobieranie opłat za poruszenie się pojazdami samochodowymi na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności komunalnej przy uznaniu, że jest to opłata za korzystanie z obiektu użyteczności publicznej, jakim jest teren ośrodka.
Także w ocenie organu antymonopolowego, w przypadku wykorzystywania mienia komunalnego powołanie się na art. 140 Kc nie jest wystarczającą podstawą, ponieważ kwestie dotyczące działalności gmin są przedmiotem szczególnych uregulowań zawartych w przepisach prawa dotyczących działalności gmin, w szczególności w przepisach ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce komunalnej. Należy jednakże zauważyć, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie regulują kwestii pobierania opłat związanych z wykorzystywaniem mienia komunalnego. Także w niniejszej sprawie nie można wskazać jako podstawy do pobierania kwestionowanych opłat przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, albowiem zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o gospodarce komunalnej nie zawiera legalnej definicji urządzenia ani obiektu. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "urządzenie" to mechanizm lub zespół mechanizmów służący do wykonywania określonych czynności, natomiast "obiekt" to budynek lub zespół budynków. W świetle powyższego drogi wewnętrzne zlokalizowane w miejscowości Przyjezierze na terenie umownie zwanym ośrodkiem turystyczno-rekreacyjnym nie są ani obiektem ani urządzeniem użyteczności publicznej.
Organ antymonopolowy zauważa, że zgodnie z art. 140 Kc w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. [...] Nie może to jednakże oznaczać, aby wykonywanie przez właściciela prawa własności w sposób wyczerpujący hipotezę przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów było prawnie dozwolone. W świetle powołanego przepisu właściciel przy wykonywaniu prawa własności nie może nadużywać swego prawa podmiotowego.[...]
Należy także zauważyć, że Gmina z tytułu własności nie dysponuje ogólnym "władztwem podatkowym", które upoważniałoby ją do samodzielnego wprowadzenia na swoim terenie podatków czy tez opłat. W tych sprawach suwerenem jest ustawodawca i to do niego należy władztwo w tym zakresie, którego ewentualnie część może na ściśle określonych warunkach przekazać organom samorządu terytorialnego.
A zatem wprowadzenie przez Gminę kwestionowanych opłat powinno być oparte na wyraźnej podstawie prawnej. [...]
Ponadto organ antymonopolowy zauważa, że zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [...] utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych, oraz zarządzanie nimi, a także finansowanie tych zadań należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. [...]
Zatem Gmina nie mogła pobierać opłat kierując się m.in. wysokością kosztów związanych z utrzymaniem dróg wewnętrznych na terenie ośrodka, czy faktem przeznaczania uzyskanych opłat na poprawę infrastruktury drogowej i turystycznej, ani też faktem odciążenia jej budżetu w wyniku obowiązków wynikających z § 5 umowy zawartej ze Z.W., albowiem utrzymanie i finansowanie tych zadań należy do jej obowiązków ustawowych.
Odnosząc się natomiast do argumentacji, iż wprowadzenie opłat miało na celu ograniczenie ruchu samochodowego na drogach wewnętrznych z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pieszym poruszającym się drogami, konieczność zapewnienia dojazdu jednostkom straży pożarnej oraz policji do obiektów oraz ze względu na walory rekreacyjne i przyrodnicze to jednak należy podkreślić, że dążenia te nie mogą naruszać bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, których celem jest ochrona interesu publicznego.
Prezes UOKiK zauważa, iż zgodnie z art. 10 ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym zarządzanie ruchem na drogach w strefie zamieszkania (którą zgodnie z art. 2 pkt 16 tej ustawy jest obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi), z wyjątkiem dróg publicznych (a tymi drogi wewnętrzne nie są) należy do podmiotów zarządzających tymi drogami. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. Z akt sprawy wynika, że takie projekty zostały sporządzone dla dróg wewnętrznych na terenie ośrodka w roku 2003, 2006 i 2007. [...]
[...] projekty te przewidywały: 1. zakaz ruchu dla pojazdów niebędących własnością mieszkańców pobliskich ośrodków wczasowych, 2. możliwość uzyskania zezwoleń (przepustek wjazdowych) na wjazd mieszkańcom.
Organ antymonopolowy jednakże zauważa, że samo projektowanie organizacji ruchu drogowego na terenie ośrodka w Przyjezierzu [...] nie może stanowić podstawy do nałożenia opłat przez Gminę na korzystających z tych dróg. Nie sposób w tym miejscu pominąć także zachowań innych gmin posiadających drogi wewnętrzne - na terenie których usytuowane są zbiorniki wodne (jeziora) [...] Gminy: Węgorzewo, Olsztyn, Mikołajki [...] wyjaśniły, iż nie pobierają opłat analogicznych do tych, które pobiera Gmina. [...] Należy podkreślić, iż niepobieranie opłat przez inne gminy posiadające drogi wewnętrzne nad zbiornikami wodnymi przemawia za przyjęciem, że zachowanie Gminy narusza wskazane w uzasadnieniu niniejszej decyzji przepisy prawa. Należy zatem podkreślić, że ww. gminy zorganizowały ruch drogowy na drogach wewnętrznych bez konieczności wprowadzania opłat za korzystanie z tych dróg. Nie sposób także uwzględnić stanowiska Gminy wyrażonego odnośnie przedłożonych pism ww. gmin, że jest wewnętrzną sprawą każdej jednostki samorządu terytorialnego, jak kształtuje swoją sytuację majątkową i z jakich źródeł osiąga przychody, ze wskazaniem na art. 16 i 165 Konstytucji RP. Należy bowiem zauważyć że zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP - ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do wprowadzonych opłat. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. [...] Przepis ten odnosi się do wykonywania zadań przysługujących w ramach ustaw. Żadna z ustaw nie upoważnia Gminy do wprowadzenia opłat za korzystanie z dróg.
Zgodnie natomiast z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. [...] Przepis ten stanowi o osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego, o przysługiwaniu m.in. prawa własności [...], a także o samodzielności jednostek samorządu terytorialnego objętej ochronie sądowej. Należy w tym miejscu jednakże zauważyć, że w wyroku z dnia 5 stycznia 2005 r. (Sygn. akt FSK 961/2004) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantujący jednostkom samorządu terytorialnego ochronę sądową, nie rozciąga tej ochrony na działania, które nie mają podstawy prawnej. W rozważaniach zawartych w niniejszej decyzji zostało dowiedzione, że Gmina nie miała podstaw prawnych do pobierania kwestionowanych opłat.
Nie można za taką podstawę przyjąć także wskazanego przez Gminę art. 45 ustawy o samorządzie gminnym [...]. Przepis ten uprawnia Gminę do podejmowania decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składniku majątkowego, natomiast nie stanowi podstawy do nakładania na korzystających z tych dróg opłat za poruszanie się samochodami po drogach wewnętrznych Gminy.
Podstawą pobierania opłat nie jest także art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem [...] także w tym przepisie brak jest kompetencji do nakładanie na korzystających z dróg wewnętrznych opłat za poruszanie się tymi drogami.
Organ antymonopolowy zważył także, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność [...] jednostek samorządu terytorialnego, które zostały uregulowane w dziale II ustawy (art. 10-91). [...] Także w tej ustawie brak jest podstaw do pobierania kwestionowanych opłat.
W tej sytuacji, w ocenie organu antymonopolowego Gmina przy wykonywaniu prawa własności dróg wewnętrznych przekroczyła swoje uprawnienia wynikające z powołanych przepisów prawa naruszając ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów. Jej zachowanie należy zatem uznać jako bezprawne.
Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie precyzuje przesłanek kwalifikacji ceny jako ceny nieuczciwej, nie wskazuje również mierników dla ustalenia ceny "właściwej". Z brzmienia przepisu wynika jedynie, że cena nieuczciwa może mieć między innymi postać ceny nadmiernie wygórowanej lub rażąco niskiej. W ocenie Prezesa UOKiK zawężenie zakresu stosowania zakazu z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wyłącznie do przypadków stosowania cen nadmiernie wygórowanych albo cen rażąco niskich, nie znajduje podstaw w treści tego przepisu, albowiem już samo naruszenie zasady ekwiwalentności oznacza złamanie określonego tam zakazu.
Brak ekwiwalentności w ocenie organu antymonopolowego polega na tym, iż Gmina pobiera opłaty za poruszanie się przez korzystających z dróg wewnętrznych bez podstaw prawnych [...]. Ustawodawca wyraźnie wskazał, kto jest zobowiązany do finansowania kosztów utrzymania dróg wewnętrznych i nie są to osoby korzystające z tych dróg. W ocenie organu antymonopolowego, z uwagi na wykazanie, że Gmina nie miała podstaw prawnych do pobierania kwestionowanych opłat przemawia za przyjęciem stanowiska, że już z tego względu opłata pobierana za przejazd, czyli cena zezwolenia, była nieuczciwa, albowiem Gmina nie była uprawniona do jej pobierania. [...]
Niniejszą decyzją Prezes UOKiK uznał, iż Gmina nadużyła pozycji dominującej poprzez narzucenie nieuczciwej ceny za zezwolenia na poruszanie się drogami wewnętrznymi Gminy Jeziora Wielkie zlokalizowanymi na terenie ośrodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu. O narzucaniu cen czy innych warunków umowy można mówić wówczas, gdy posiadający pozycję dominującą przedsiębiorca wykorzystuje sytuację przymusową kontrahenta, wynikającą z braku rzeczywistych alternatyw na rynku [...]. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że konsumenci poruszający się samochodami po drogach ośrodka w Przyjezierzu niewątpliwie byli słabszą stroną i znajdowali się w sytuacji przymusowej, albowiem chcąc dojechać do domów wczasowych czy do rodzin/znajomych na działki rekreacyjne bądź na plażę musieli przejechać drogami ośrodka, gdyż są to jedyne drogi dojazdowe na tym terenie. Zatem kwestionowane opłaty zostały konsumentom narzucone.
Oceniając rzeczywistą siłę rynkową Gminy Prezes UOKiK doszedł do przekonania, że na zakreślonym w sprawie rynku właściwym, posiadała ona tak silną pozycję rynkową, że mogła wymuszać pobieranie opłat za poruszanie się drogami ośrodka.
Zarzucana Gminie praktyka ma charakter eksploatacyjny, co oznacza, iż jej istotą nie jest wpływanie na strukturę rynku, lecz uzyskiwanie korzyści kosztem innych podmiotów, którymi w niniejszej sprawie są osoby korzystające z dróg na terenie ośrodka.
Konkludując, wobec kumulatywnego spełnienia obu przesłanek stosowania praktyki ograniczającej konkurencję, o której mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, organ antymonopolowy orzekł, jak w pkt 1 sentencji niniejszej decyzji.
W pkt II decyzji została nałożona na Gminę kara pieniężna w wysokości 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych), płatna do budżetu państwa, w związku z dopuszczeniem się przez Gminę naruszenia zakazu określonego w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy. [...] Fakt nałożenia kary podkreślać ma naganność zachowania podmiotu, który dopuścił się stosowania praktyk ograniczających konkurencję, a tym samym naruszył ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów. Przy ustalaniu wysokości kary uwzględniono stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, uwzględniono także stopień naruszenia interesu publicznego. [...] Jednocześnie wzięto pod uwagę szczególny charakter oraz zadania przedsiębiorcy, jakim jest Gmina, mająca za cel ustawowy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Okoliczności te zdecydowały o wymierzeniu kary w niskiej wysokości, pomimo rażącego charakteru naruszenia przepisów ustawy. [...]