Niestwierdzenie stosowania praktyki ograniczającej konkurencję przez Wałbrzyski Związek Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu.
Dz.Urz.UOKiK.2002.3/4.150
Akt nienormatywnyDECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 2 lipca 2002 r.
w sprawie niestwierdzenia stosowania praktyki ograniczającej konkurencję przez Wałbrzyski Związek Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu
Na podstawie art. 104 Kpa i art. 11 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.) w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po rozpoznaniu sprawy wszczętej na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "Podzamcze" w Wałbrzychu przeciwko Wałbrzyskiemu Związkowi Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu nie stwierdza się stosowania praktyki ograniczającej konkurencję, polegającej na: nadużywaniu przez ww. Związek pozycji dominującej na lokalnym rynku dostaw wody i odprowadzania ścieków w Wałbrzychu, w zakresie narzucania cen nadmiernie wygórowanych w wysokości 3,10 zł/m3 (netto) za dostawę wody dla gospodarstw domowych i 2,00 zł/m3 (netto) za odprowadzanie ścieków z gospodarstw domowych.
Do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura we Wrocławiu wpłynął w dniu 11 kwietnia 2002 r. wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "Podzamcze" w Wałbrzychu, zwanej dalej Spółdzielnią, o wszczęcie postępowania przeciwko Wałbrzyskiemu Związkowi Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu, zwanemu dalej WZWIK i Wałbrzyskiemu Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji w Likwidacji w Wałbrzychu oraz o wydanie decyzji powodującej zaprzestanie stosowania przez ww. podmioty praktyk ograniczających konkurencję polegających na:
- zawieraniu porozumień, których skutkiem jest wyeliminowanie konkurencji na rynku lokalnym poprzez ustalanie cen wody i innych warunków zakupu i sprzedaży wody,
- nadużywanie pozycji dominującej na rynku lokalnym poprzez narzucanie nieuczciwych i nadmiernie wygórowanych cen, przynoszących przedsiębiorcom nieuzasadnione korzyści.
Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, organ antymonopolowy zważył co następuje:
Uczestnik postępowania, będący związkiem gmin jest przedsiębiorcą (związkiem przedsiębiorców) w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy antymonopolowej, powołanym do wykonywania zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Odnoszą się zatem do niego wprost regulacje tej ustawy przeciwdziałające stosowaniu praktyk ograniczających konkurencję. W świetle uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, możliwe jest ustanowienie przez ustawodawcę kontroli lub nadzoru nad określonymi formami prawnymi działalności komunalnej gminy wykonywanego w innym trybie i przez inne organy działające za pomocą sobie właściwych środków prawnych. Takiego charakteru nie można odmówić organom działającym na podstawie ustawy antymonopolowej. Przepisy tej ustawy mają zatem odpowiednie zastosowanie do gminy. W myśl powyższego, oznacza to, że tak gmina (związek międzygminny), jak i podmioty gospodarcze, którym powierzyła wykonywanie swych zadań, mają obowiązek przestrzegania reguł ustawy antymonopolowej (wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 24 kwietnia 1996 r., sygn. akt XVII Amr 34/95). Na terenie Wałbrzycha podmiotem prowadzącym całość zadań z zakresu wodociągów i kanalizacji, w tym ustalającym wysokość opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków jest WZWiK. Wałbrzyski Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Likwidacji jest tylko jednostką organizacyjną WZWiK, utworzoną w celu realizacji jego zadań statutowych. Wobec powyższego Uczestnikiem niniejszego postępowania jest wyłącznie WZWiK.
Art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej definiuje pozycję dominującą jako pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40%. Ponieważ zachowania podmiotów odbywają się w strukturze rynkowej istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma określenie rynku właściwego, zdefiniowanego w art. 4 pkt 8 ustawy antymonopolowej.
Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Sądu Antymonopolowego w sprawach o stosowanie praktyk monopolistycznych, należy dążyć do możliwie wąskiej segmentacji rynku. Im węziej, bardziej szczegółowo, jak wskazuje Sąd Antymonopolowy w orzeczeniu z dnia 4 października 1993 r. (sygn. akt XVII Amr 29/93, Wokanda 1994 r. Nr 3) uda się wyodrębnić rynek, tak w ujęciu produktowym (przedmiotowym), jak i terytorialnym, tym większy w nim udział może mieć określony przedsiębiorca, co wyznacza poziom jego dominacji i zarazem wskazuje ograniczenia jakie stwarza mu ustawa antymonopolowa. W przeciwnym bowiem przypadku trudno byłoby znaleźć podmiot o pozycji dominującej co powodowałoby, iż ograniczenia antymonopolowe straciłyby sens. Rynek w znaczeniu przedmiotowym odnosi się do towarów w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy antymonopolowej (m.in. rzeczy, usługi). W przedmiotowej sprawie towarem oferowanym nabywcom przez Uczestnika postępowania jest usługa dostawy wody i odprowadzania ścieków. Tak więc w aspekcie produktowym WZWIK operuje na rynku dostaw wody i odprowadzania ścieków.
Z uwagi na technologię dostarczania wody (siecią wodociągową) i odprowadzania ścieków (siecią kanalizacyjną) rynek w aspekcie geograficznym wyznaczany jest przez sieć wodno-kanalizacyjną należącą do Uczestnika postępowania. Na rynku dostaw wody i odprowadzania ścieków w Wałbrzychu Uczestnik jest monopolistą naturalnym (sieciowym), gdyż jest właścicielem (dysponentem) jedynej występującej tam sieci wodno-kanalizacyjnej. To właśnie dzięki sieci, Uczestnik w stosunku do swoich odbiorców posiada pozycję monopolu naturalnego. Na tak wyznaczonym rynku właściwym Uczestnik nie spotyka się z żadną konkurencją, w związku z czym zajmuje niekwestionowaną pozycję dominującą. Posiada zatem na tym rynku siłę ekonomiczną, przy użyciu której może zapobiegać nie tylko efektywnej konkurencji, ale i działać w dużym stopniu niezależnie od zachowania swych kontrahentów, a w szczególności eksploatować swoją pozycję rynkową ich kosztem.
W związku z powyższym została spełniona pierwsza z przesłanek art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej, tj. posiadanie pozycji dominującej.
Spełnienie przez Uczestnika powyższej przesłanki potwierdzone jest także w orzecznictwie Sądu Antymonopolowego (np. wyrok S.A. z dnia 7 października 1998 r. sygn. akt XVII Ama 44/98), który stanowi, iż do podmiotów posiadających pozycję tzw. naturalnego monopolisty odnoszą się zakazy nadużywania pozycji dominującej.
Druga przesłanka tego artykułu - narzucanie cen - musi mieć charakter przymusowy, wymuszony przez podmiot dominujący posiadający siłę rynkową. W niniejszej sprawie Uczestnik samodzielnie ustala wysokość przedmiotowych opłat, które następnie obowiązują wszystkich odbiorców wody i dostawców ścieków (także Spółdzielnię) na terenie działania WZWiK. Zmiany wysokości (podwyżki) ww. opłat nie były ze Spółdzielnią negocjonowane, a więc były one jej narzucone przez Uczestnika w sposób jednostronny. W związku z tym uznać należy, iż została spełniona druga przesłanka art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej tj. narzucenie cen z racji posiadanej siły rynkowej.
Jeżeli chodzi o trzecią przesłankę hipotezy art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej tj. pobieranie nadmiernie wygórowanych opłat za dostawę wody i ścieków to należy wskazać, iż miernikami pomocnymi przy określeniu ceny nadmiernie wygórowanej są:
- miernik kosztów (kalkulacja wody),
- porównanie cen 1 m3 wody i ścieków w Wałbrzychu z cenami obowiązującymi w innych miastach,
- miernik dynamiki wzrostu cen wody i ścieków w Wałbrzychu i innych miastach w latach 1999 - 2001,
- wielkość zysku na sprzedaży 1 m3 wody i ścieków,
- wskaźnik rentowności.
W oparciu o dostarczone przez Uczestnika kalkulacje kosztów oraz inne dokumenty Urząd nie dopatrzył się aby kalkulacja ceny 1 m3 wody i ścieków była sporządzona niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ceny dostarczania wody i odprowadzania ścieków do dnia 13 stycznia 2002 r. kalkulowane były na podstawie art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 ze zm.).
Z przytoczonych powyżej aktów prawnych wynika, iż podstawę do ustalania przedmiotowych opłat stanowią planowane roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych powiększone o narzut zysku. Cenę 1 m3 wody i ścieków ustala się dzieląc podstawę czyli planowane koszty własne przez planowaną ilość pobranej wody i wprowadzanych ścieków w danym okresie. Od dnia 14 stycznia 2002 r. obowiązuje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747). Ustawa ta przyznaje gminie kompetencje regulatora na gminnym rynku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków - przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne opracowują taryfy, które podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). Jednocześnie art. 3 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stanowi, iż w razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania własnego, o którym mowa w ust. 1 (tj. zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków), określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednie organy związku międzygminnego (Zgromadzenie WZWi K).
Do stwierdzenia z kolei praktyki ograniczającej konkurencję z art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy antymonopolowej koniecznie muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki:
- posiadanie pozycji dominującej na rynku,
- narzucanie warunków umowy,
- uciążliwość warunków umowy,
- nieuzasadnione korzyści osiągnięte przez przedsiębiorcę kosztem kontrahenta, wynikające z poprzednich przesłanek.
Jak dowiedziono wcześniej Uczestnik w zakresie dostawy wody i odprowadzania ścieków posiada pozycję dominującą a więc spełnia pierwszą z przesłanek art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy antymonopolowej.
Pozycja dominująca sama przez się nie narusza prawa. Narusza prawo dopiero jej nadużywanie przejawiające się w stosowaniu praktyk ograniczających konkurencję. Jednak nie wszystkie zachowania rynkowego dominanta mają postać takich praktyk, lecz tylko takie, które są niezgodne z ww. ustawą. Zatem dla rozstrzygnięcia sporu należy zbadać, czy swoim działaniem WZWiK wyczerpał znamiona pozostałych przesłanek. Podkreślić jednocześnie należy, iż pomiędzy tymi przesłankami musi istnieć ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Znaczy to, że ten kto narzuca uciążliwe warunki umowy musi z tego czerpać nieuzasadnione korzyści. Z reguły są to korzyści finansowe.
Jeżeli chodzi o drugą przesłankę hipotezy praktyki z art. 8 ust. 2 pkt 6 tj. nadużywanie pozycji dominującej poprzez narzucanie warunków umowy należy stwierdzić, iż Uczestnik samodzielnie ustalał wysokość przedmiotowych opłat, które następnie obowiązywały wszystkich odbiorców wody i dostawców ścieków (także Spółdzielnię) na terenie działania WZWiK. Można więc stwierdzić, iż wysokość przedmiotowych cen ustalana jest i narzucana odbiorcom niejako odgórnie (brak negocjacji).
Wobec powyższego druga przesłanka artykułu 8 ust. 2 pkt 6 polegająca na narzucaniu warunków umowy została spełniona.
Za uciążliwy warunek umowy, zgodnie z ukształtowanym dotąd orzecznictwem i doktryną, należy uznać każdy warunek oznaczający dla jednej ze stron umowy ciężar większy od powszechnie przyjętych w stosunkach danego rodzaju. Ustalenia te powinny być dokonywane według kryteriów obiektywnych (S. Gronowski, Ustawa antymonopolowa. Komentarz; Wydawnictwo C.H. Beck 1996 r. s. 135). W niniejszej sprawie wysokość cen wody dla gospodarstw domowych w Wałbrzychu nie jest wyższa od podobnych opłat w miastach woj. śląskiego, natomiast ceny za odprowadzanie ścieków nie odbiegają znacząco od cen w innych miastach woj. dolnośląskiego i lubuskiego. Jednocześnie ceny za wodę i ścieki dla gospodarstw domowych na terenie Wałbrzycha są niższe od podobnych cen dla grupy - przemysł i pozostali odbiorcy. Ponadto przedmiotowe opłaty na 2002 r. ustalone zostały przez Uczestnika w wysokości równej kosztowi wytworzenia. Tak więc, ustalanie przez WZWiK cen za dostawę wody i odprowadzenie ścieków po koszcie własnym (bez marży zysku) nie można uznać za uciążliwy warunek umowy. W przedmiotowej sprawie uciążliwość warunków umowy mogłaby zaistnieć jedynie w przypadku ustalenia przedmiotowych opłat na terenie Wałbrzycha na poziomie drastycznie wyższym niż w badanych miastach lub ustaleniu przez WZWiK wyższych cen dla gospodarstw domowych niż dla pozostałych odbiorców (zwłaszcza jeżeli ww. praktyki byłyby pochodną nierzetelnej kalkulacji kosztów).
Urząd uznaje w warunkach niniejszej sprawy, iż trzecia przesłanka art. 8 ust. 2 pkt 6 tj. uciążliwość warunków umowy nie została spełniona.
W kwestii ostatniej przesłanki hipotezy praktyki ograniczającej konkurencję, zakazanej powyższym artykułem a mianowicie nieuzasadnionych korzyści osiągniętych przez podmiot kosztem kontrahenta, to niespełnienie przesłanki wcześniejszej czyli narzucania uciążliwych warunków umów sprawia, że nie spełniona jest również przesłanka końcowa niezbędna dla prawnego bytu zarzucanej Uczestnikowi praktyki ograniczającej konkurencję.
Tym niemniej, w celu wnikliwego i dogłębnego zbadania tej kwestii Urząd wziął pod uwagę również faktyczne finansowe skutki wzrostu przedmiotowych cen. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, WZWiK nie odniósł z tego tytułu nieuzasadnionych korzyści finansowych. Dowodem na to jest fakt poniesienia przez WZWiK w 2001 r. straty na działalności wodociągowej. Na działalności kanalizacyjnej Uczestnik co prawda osiągnął w tym okresie zysk, jednakże wynikał on ze sprzedaży wody dla przemysłu i pozostałych odbiorców. Z gospodarstw domowych WZWiK odprowadzał ścieki po kosztach własnych, nie doliczając zysku (w 2002 r. doliczył jedynie amortyzację). Ponadto ceny za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków dla gospodarstw domowych na 2002 r. również nie zawierają marży zysku.
W tym stanie rzeczy wobec braku spełnienia dwóch ostatnich przesłanek z art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy antymonopolowej tj. uciążliwość warunków umowy oraz nieuzasadnione korzyści osiągnięte przez przedsiębiorcę kosztem kontrahenta, brak jest podstaw do stwierdzenia stosowania zarzucanej Uczestnikowi praktyki ograniczającej konkurencję z ww. artykułu.
Mając powyższe na uwadze postanowiono jak na wstępie. [...]