Nałożenie obowiązków na Polkomtel S.A. w Warszawie.
Dz.Urz.UOKiK.2006.1.5
Akt nienormatywnyDecyzja
z dnia 30 listopada 2005 r.
w sprawie nałożenia obowiązków na Polkomtel S.A. w Warszawie
- zmiana cenników, a następnie przygotowanie i wysłanie informacji do klientów o planowanej zmianie cenników - termin realizacji: 15 grudnia 2005 r.,
- wyprodukowanie/wydrukowanie, dystrybucja zmienionych cenników (do salonów/punktów sprzedaży), zamieszczenie nowych cenników na stronie www.plusgsm.pl oraz poinformowanie w prasie o zmianie cenników - termin realizacji: 31 grudnia 2005 r.,
- wdrożenie zmiany w systemach informatycznych oraz przetestowanie funkcjonalności przez system IT - termin realizacji: 31 grudnia 2005 r.,
- zaprzestanie świadczenia monitorowania stanu rozliczeń - termin realizacji: 1 stycznia 2006 r.
- przedstawienie Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zmienionych cenników oraz wzorów informacji kierowanej od klientów o planowanej zmianie cenników oraz potwierdzenie wysyłania ww. informacji do klientów - termin realizacji: 1 stycznia 2006 r.,
- przedstawienie Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów informacji potwierdzających produkcję i dystrybucję zmienionych cenników do salonów/punktów sprzedaży, zamieszczenie informacji na stronie internetowej www.plusgsm.pl oraz zamieszczenie informacji w prasie o nowych cennikach - termin realizacji: 31 stycznia 2006 r.,
- przedstawienie Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów informacji o zmianach przeprowadzonych w systemach informatycznych oraz wynikach testów funkcjonalności przez system IT - termin realizacji 31 stycznia 2006 r.,
- przedstawienie Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kompleksowej informacji o zrealizowaniu przedmiotowej decyzji - termin realizacji: 15 lutego 2006 r.
UZASADNIENIE
W dniu 30 czerwca 2005 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwany dalej "Prezesem Urzędu"), wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia czy postępowanie Polkomtel S.A. w Warszawie (zwanego dalej także "Spółką"), polegające na pobieraniu od klientów opłaty w wysokości 5 zł brutto z tytułu monitorowania stanu rozliczeń stanowi praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów, o której mowa w art. 23a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (zwanej dalej "ustawą"). Prezes Urzędu prowadził w sprawie czynności wyjaśniające. Uzyskane w trakcie działań wyjaśniających informacje dały podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, celem ustalenia, czy postępowanie Spółki może stanowić działanie bezprawne, naruszające zbiorowe interesy konsumentów. Zarzucana bezprawność przejawia się w obciążaniu klientów opłatami z tytułu uregulowanej w Cenniku świadczenia usług telekomunikacyjnych (zwanego dalej "Cennikiem"), stosowanym przez Polkomtel S.A. "usługi" monitorowania stanu rozliczeń. Zgodnie z treścią wyjaśnienia nr 35 do Cennika, monitorowanie stanu rozliczeń stanowi "usługę polegającą na analizowaniu konta Abonenta pod względem zapłaty za wyświadczone Abonentowi usługi telekomunikacyjne i następnie wysłaniu informacji do Abonenta, który zalega z zapłatą którejkolwiek płatności za usługi telekomunikacyjne. Usługa aktywowana jest tylko w przypadku, gdy Abonent nie uregulował swoich zobowiązań za usługi telekomunikacyjne wobec Polkomtel S.A". Prezes Urzędu powziął wątpliwości, co do zasadności traktowania monitorowania stanu rozliczeń jako usługi świadczonej abonentowi.
W trakcie postępowania, Spółka odniosła się do postawionych zarzutów w następujący sposób. Monitorowanie stanu rozliczeń stanowi w ocenie Spółki jedną z usług świadczonych na podstawie umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych. Rodzaje usług określane są w Cenniku, który, wraz z Regulaminem, stanowi integralną część umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych. W związku z powyższym, usługę monitorowania stanu rozliczeń należy zakwalifikować jako świadczenie o charakterze cywilnoprawnym polegające na przeprowadzeniu wnikliwej analizy konta abonenta oraz przedstawieniu zebranych w toku analizy informacji klientowi. W ten sposób abonent otrzymuje pełną i rzetelną informację w kwestii stanu wymagalnych i zaległych zobowiązań z tytułu zrealizowanych przez Spółkę usług telekomunikacyjnych. Potwierdza to, w opinii Spółki, ekwiwalentność przedmiotowej usługi i pozwala klientowi uniknąć sytuacji rozwiązania ze skutkiem natychmiastowym umowy zgodnie z § 16 ust. 6 Regulaminu.
Prezes Urzędu zważył, co następuje.
Art. 23a ust. 1 zd. 1 ustawy stanowi, że przez praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów rozumie się godzące w nie bezprawne działanie przedsiębiorcy. Zbiorowe interesy konsumentów podlegają zatem ochronie przed działaniami przedsiębiorców, które są sprzeczne z prawem, tj. przepisami określonych aktów prawnych oraz zasadami współżycia społecznego i dobrymi obyczajami. Do stwierdzenia praktyki na podstawie art. 23a ustawy konieczne jest wykazanie, że spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:
- bezprawność działań przedsiębiorcy,
- naruszenie tymi działaniami zbiorowego interesu konsumentów.
Bezprawność jest cechą działania, która polega na jego sprzeczności z normami prawa lub zasadami współżycia społecznego, bez względu na winę, a nawet świadomość sprawcy. Ustalenie bezprawności działania wymaga więc wykazania, że określone zachowanie koliduje z przepisami prawa. Art. 23a ust. 1 ustawy stanowi samodzielną przesłankę wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów i nie wymaga jednoczesnego występowania przesłanek wskazanych w art. 23a ust. 2 ustawy. Użycie zwrotu w szczególności potwierdza, że art. 23a ust. 2 ustawy ma jedynie charakter przykładowego wyliczenia i nie stanowi katalogu zamkniętego praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Każde inne naruszenie przepisów prawa, które stanowi jednocześnie naruszenie zbiorowego interesu konsumentów, jest przesłanką wystarczającą do wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów oraz wydania w tym zakresie decyzji stwierdzającej praktykę. Art. 23a ust. 1 ustawy stanowi bowiem klauzulę generalną, która analogicznie jak ma to miejsce w przypadku art. 3 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 3851 ust. 1 k.c. może być samodzielną przesłanką procesową. Nie jest więc trafnym twierdzenie Spółki, że w omawianym przypadku nie doszło do wystąpienia przesłanek uzasadniających postawienie zarzutu naruszenia zbiorowych interesów konsumentów. Brak występowania jednej z okoliczności wskazanych w art. 23a ust. 2 ustawy, przy jednoczesnym uprawdopodobnieniu występowania bezprawności stanowi wystarczającą podstawę do prowadzenia postępowania przez Prezesa Urzędu. Źródłem powstania stosunku obligacyjnego może być czynność prawna dwustronna (zobowiązanie umowne) bądź jednostronna (np. przekaz, przyrzeczenie publiczne). Monitorowanie stanu rozliczeń jako zobowiązanie cywilnoprawne powinno charakteryzować się występowaniem uprawnienia po stronie wierzyciela i skorelowanego z nim obowiązku oznaczonego działania lub zaniechania po stronie dłużnika. Świadczeniem jest zachowanie dłużnika zgodne z treścią zobowiązania i polegające na zadośćuczynieniu godnemu ochrony interesowi wierzyciela. Wyznacznikiem interesu jest zatem korzyść, którą ma odnieść wierzyciel. Prezes Urzędu ustalił, że w omawianym stanie faktycznym, wbrew twierdzeniom Spółki, nie występuje ekwiwalentność oraz wzajemne korelowanie uprawnień i obowiązków stron. Nie można uznać, jak podnosi Spółka, że korzyść po stronie klienta stanowi uniknięcie możliwości (a więc nie obligatoryjności) rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym na podstawie § 16 ust. 6 Regulaminu. Nie stanowi też korzyści dla klienta otrzymanie pełnej i rzetelnej informacji o stanie wymagalnych i zaległych zobowiązań, gdyż Spółka jest do tego zobowiązana wystawiając w ustalonym okresie rozliczeniowym faktury za świadczone usługi. Ponadto, jak wyjaśniła Spółka, pobieranie opłaty za monitorowanie stanu rozliczeń odbywa się niezależnie od naliczenia odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w spłacie należności. Zatem klient nie tylko nie odnosi korzyści, lecz w związku z nienależytym wykonaniem umowy, ponosi z tego tytułu podwójną sankcję. Mając na uwadze fakt, iż obie płatności naliczane są w związku z występowaniem określonego zdarzenia, tzn. nienależytego wykonania bądź niewykonania zobowiązania, charakter prawny opłaty za monitorowanie stanu obliczeń powoduje uzasadnione wątpliwości prawne. Wysokość opłaty jest stała i nie zależy ani od wysokości długu, ani długości okresu zwłoki. Tym samym istnieją określone przesłanki, by potraktować przedmiotową opłatę jako karę umowną, naliczaną bezprawnie od zobowiązania niepieniężnego w świetle art. 483 k.c. Podobnych ustaleń co do charakteru opłaty za monitorowanie stanu rozliczeń dokonał w wyroku z dnia 26 stycznia 2004 r. Sąd Rejonowy w Warszawie (sygn. akt IV C 1566/03) oraz potwierdził w wyroku z dnia 28 maja 2004 r. (sygn. akt V Ca 1056/04) kończącym postępowanie apelacyjne Sąd Okręgowy w Warszawie.
Czynności podejmowane przez Spółkę, polegające na analizowaniu stanu należności poszczególnych klientów (zbadanie salda) w przypadku opóźnienia z zapłatą na rzecz operatora, nie mogą być zatem zakwalifikowane jako "świadczenie usług". Działanie takie nie łączy się bowiem dla klienta z żadną korzyścią, a pobierana z tego tytułu opłata stanowi próbę przerzucenia na klientów niektórych kosztów działalności Spółki. Jak słusznie podnosi Sąd Rejonowy w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 26 stycznia 2004 r. prowadzenie księgowości do kosztów takich należy i nie ma żadnego powodu, by obciążać nimi klienta (sygn. akt IV C 1566/03). Ponadto, należy podkreślić, że Spółka i tak musiałaby dokonać weryfikacji płatności klienta celem naliczenia odsetek ustawowych czy podjęcia innych kroków windykacyjnych (§ 13 ust. 3 Regulaminu). Tym samym przerzuca na klientów koszty działań, które sama zobowiązana jest wykonać, pod pozorem świadczenia "usługi" monitorowania stanu rozliczeń. Należy przy tym zauważyć, że pobieranie stałej opłaty w wysokości 5 zł brutto, niezależnej od faktycznej sumy zadłużenia jest ekonomicznie znacznie bardziej korzystne niż naliczanie odsetek ustawowych za kilkudniową zwłokę w płatności i stanowi w tym wypadku "pewny" przychód Spółki. Zatem monitorowanie stanu rozliczeń w postaci zaproponowanej przez Spółkę służy egzekucji prawidłowego wykonania umowy przez abonentów, którzy zwlekają z zapłatą należności. Nie stanowi usługi dostępnej dla wszystkich klientów Spółki i dlatego nie może być zamawiane na podstawie umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych. Dotyczy tylko określonej kategorii abonentów, których Spółka decyduje się "mobilizować" do wykonywania umowy poprzez naliczanie opłaty karnej. Działanie takie, stanowiące próbę ukrycia faktycznego charakteru "usługi" monitowania stanu rozliczeń oraz przerzucenia na klientów kosztów prowadzonej działalności należy uznać za sprzeczne z dobrymi obyczajami oraz za naruszające słuszne interesy konsumentów. Pozostaje to w sprzeczności z art. 17 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą na zasadach uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów konsumentów.
Analizując przedstawione przez Spółkę wyjaśnienia w zakresie zasad działania i zastosowania monitorowania stanu rozliczeń, Prezes Urzędu stwierdza, że omawiana czynność nie nosi znamion "usługi" zarówno z punktu widzenia języka potocznego -monitorowanie stanu konta nie wiąże się bowiem z korzyścią dla tego komu się je świadczy; nie odpowiada też cywilnoprawnemu pojęciu usługi w rozumieniu przepisów dotyczących umowy zlecenia, które jako essentialia negotii wskazuje danie zlecenia - zamówienie. Monitorowanie stanu rozliczeń nie stanowi także usługi telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 48 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, gdyż nie jest usługą polegającą na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej. Jednoznaczne stanowisko obok Prezesa Urzędu, prezentuje w tym zakresie także Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, Minister Infrastruktury, a także instytucje powołane do ochrony praw konsumentów, tj. Miejski Rzecznik Konsumentów w Warszawie oraz Federacja Konsumentów. Nie jest ponadto zasadnym twierdzenie Spółki, że monitorowanie stanu rozliczeń jako dodatkowej usługi dopuszczone jest pośrednio na podstawie art. 31 ust. 3 pkt 6 oraz art. 93 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Stanowi to daleko posuniętą nadinterpretację przepisów prawa, gdyż treść pierwszego z ww. przepisów prawa odnosi się do umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, natomiast w drugim przypadku ustawodawca wyraźnie zaleca nieodpłatność dostarczanych udogodnień i usług dodatkowych. Opinia Prezesa Urzędu w tym przedmiocie znajduje potwierdzenie w stanowisku Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Podkreślenia wymaga ponadto fakt, że samo użycie w ustawie pojęcia "usługa dodatkowa" nie daje upoważnienia Spółce do dokonywania dowolnej (korzystnej dla siebie) wykładni przepisów prawa. Podobnie, zakwalifikowanie monitorowania stanu rozliczeń jako usługi telekomunikacyjnej dla celów statystyki publicznej, co jako argument dodatkowy podnosi Spółka, nie stanowi podstawy do uznania świadczenia za usługę telekomunikacyjną i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Bezsprzecznym pozostaje fakt, że pojęcie usługi telekomunikacyjnej stworzone na potrzeby statystyki publicznej, nie ma zastosowania w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Pojęcie usługi telekomunikacyjnej dla celów statystyki publicznej, co przyznaje Spółka, ma szerszy charakter niż definicja usługi telekomunikacyjnej ujęta w Prawie telekomunikacyjnym i z oczywistych względów nie stanowi dla Polkomtel S.A. argumentu, że mamy tu do czynienia z usługą telekomunikacyjną. Należy ponadto podnieść, że celem wystąpienia przez Spółkę o opinię Urzędu Statystycznego było odpowiednie zaszeregowanie "usługi" monitorowania stanu rozliczeń dla celów podatkowych.
Na podstawie powyższych ustaleń Prezes Urzędu stwierdza, że w toku postępowania uprawdopodobnione zostało, że pobieranie opłaty z tytułu czynności monitorowania stanu rozliczeń jest obciążone przesłanką bezprawności, o której mowa w art. 23a ust. 1 ustawy. Działanie Spółki pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami Kodeksu cywilnego, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także nie znajduje umocowania w przepisach ustawy - Prawo telekomunikacyjne.
Oprócz bezprawności działania, drugim, koniecznym warunkiem uzasadniającym prowadzenie postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów jest wykazanie naruszenia tzw. zbiorowego interesu konsumentów. Ustawa nie podaje definicji zbiorowego interesu konsumentów, wskazując jednak w art. 23a ust. 1 in fine ustawy, że nie jest nim suma indywidualnych interesów konsumentów. Naruszenie zbiorowego interesu konsumentów oznacza więc narażenie na uszczerbek interesów znacznej grupy lub wszystkich konsumentów, poprzez stosowaną przez przedsiębiorcę praktykę, obejmującą tak działania, jak i zaniechania. O tym, czy naruszony został interes zbiorowy, nie zawsze przesądza kryterium ilościowe, ponieważ niekiedy jeden ujawniony przypadek naruszenia prawa konsumenta może być przejawem często lub nawet powszechnie stosowanej praktyki naruszającej interes zbiorowy.
Znaczenie pojęcia "ochrony konsumentów", z art. 1 ust. 1 ustawy (zatem a contrario - pojęcia zbiorowości) będąc przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, zostało przez ten Sąd zidentyfikowane w kontekście funkcjonalności ustawy antymonopolowej, uzasadniającej zakres działań podejmowanych na rzecz ochrony konsumentów przez Prezesa Urzędu. Zgodnie z twierdzeniami Sądu Najwyższego nie jest zasadne uznawanie, że postępowanie z tytułu naruszenia ustawy antymonopolowej można wszczynać tylko wtedy, gdy zagrożone są interesy wielu odbiorców, a nie jest to możliwe w sytuacji, gdy pokrzywdzonym jest tylko jeden konsument. Wydawane orzeczenie ma bowiem wymiar znacznie szerszy, pełni także funkcję prewencyjną, służy bowiem ochronie także nieograniczonej liczby potencjalnych konsumentów (wyrok SN z dnia 12 września 2003 r., I CKN 504/01). W niniejszej sprawie bez wątpienia mamy do czynienia z naruszeniem praw nieograniczonej liczby konsumentów. Należy zauważyć, że umowę o świadczenie usług telekomunikacyjnych może zawrzeć ze Spółką każdy konsument, a w przypadku zwłoki w zapłacie należności każdy może zostać obarczony obowiązkiem zapłaty za "usługę" monitorowania stanu rozliczeń. Tym samym zarzucane w toku postępowania działanie Spółki polegające na pobieraniu opłaty za monitorowanie stanu rozliczeń narusza zbiorowe interesy konsumentów, o których mowa w art. 23a ustawy.
Z uwagi na fakt zobowiązania się Spółki do zaniechania pobierania opłaty w wysokości 5 zł brutto tytułem monitorowania stanu rozliczeń poprzez zaprzestanie świadczenia monitorowania stanu rozliczeń z dniem 1 stycznia 2006 r., co stanowi przedmiot niniejszego postępowania, Prezes Urzędu rozważył możliwość zakończenia postępowania na podstawie art. 23f ust. 1 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli w toku postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów zostanie uprawdopodobnione - na podstawie okoliczności sprawy, informacji zawartych we wniosku lub będących podstawą wszczęcia postępowania z urzędu - że przedsiębiorca stosuje praktykę, o której mowa w art. 23a ustawy, a przedsiębiorca, któremu jest zarzucane naruszenie tego przepisu, zobowiąże się do podjęcia lub zaniechania określonych działań zmierzających do zapobieżenia tym naruszeniom, Prezes Urzędu może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek wykonania tych zobowiązań.
Biorąc pod uwagę, że w toku przedmiotowego postępowania zostało uprawdopodobnione stosowanie przez Spółkę praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów, o której mowa w art. 23a ust. 1 ustawy, a Spółka zobowiązała się do zaniechania kwestionowanych w toku postępowania działań polegających na pobieraniu opłaty za monitorowanie stanu rozliczeń poprzez zaprzestanie świadczenia monitorowania stanu rozliczeń, Prezes Urzędu stwierdził, iż istnieją przesłanki wystarczające do nałożenia na Spółkę, w drodze decyzji, na podstawie przepisu art. 23f ust. 1 ustawy, obowiązku wykonania przedmiotowych zobowiązań.
Ponadto Prezes Urzędu nałożył na Spółkę, na podstawie przepisu art. 23f ust. 3 ustawy, obowiązek składania w wyznaczonych terminach informacji o stopniu realizacji ww. zobowiązań.
Stąd należało orzec, jak w sentencji decyzji. [...]