Nadużywanie pozycji dominującej przez Gminę Gniew.
Dz.Urz.UOKiK.2001.2.50
Akt nienormatywnyDECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 12 lipca 2001 r.
w sprawie nadużywania pozycji dominującej przez Gminę Gniew
(Nr RGD-16/2001)
Na podstawie art. 10 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji [...] uznaje się:
- zapis w § 2 uchwały Nr VI/31/99 Rady Miejskiej w Gniewie z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Gniewie Nr XLVI/249/97 z dnia 29 grudnia 1999 r. w sprawie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Gniew oraz określenia stawek opłat za świadczenie usług w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z którym zakaz odbioru nieczystości spoza terenu gminy Gniew nie dotyczy Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Gniewie na okres 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały, za praktykę ograniczającą konkurencję.
UZASADNIENIE
Do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezes Urzędu" albo "organ antymonopolowy") w miesiącu październiku 2000 r. wpłynęło pismo Zakładu Wyrobów Metalowych s. c. w Nicponi (dalej: "Zakład"), w którym zawarto żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko Gminie Miejskiej w Gniewie (dalej: "Gmina") pod zarzutem stosowania praktyk monopolistycznych polegających na narzuceniu uciążliwych stawek za składowanie odpadów komunalnych na wysypisku w Nicponi oraz na wyłączeniu Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Gniewie (dalej: "Spółka") z zakazu składowania na tymże wysypisku odpadów pochodzących spoza terenu gminy Gniew.
Wnioskodawca poinformował, iż w dniu 2 sierpnia 2000 r. otrzymał zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na wywozie odpadów komunalnych (w tym odpadów stałych) z terenu miasta i gminy Gniew, a w dniu 1 września 2000 r. zawarł z administratorem gminnego wysypiska w Nicponi umowę na składowanie tychże odpadów. W terminie wydania zezwolenia, na terenie gminy Gniew, obowiązywały stawki opłat za wywóz i unieszkodliwianie odpadów komunalnych wprowadzone uchwałą Rady Miejskiej w Gniewie Nr XXIII/130/2000 z dnia 29 lutego 2000 r. Były to maksymalne stawki netto za w/w usługi świadczone przez gminną jednostkę organizacyjną oraz podmioty posiadające zezwolenie.
Od dnia 1 listopada 2000 r. stawki te zostały zmienione uchwałą tejże Rady nr XXXI/165/2000 z dnia 22 września 2000 r. Generalnie wzrost opłat wyniósł około 10%, poza stawką dotyczącą składowania i unieszkodliwiania It odpadów komunalnych stałych przyjmowanych jednorazowo na wysypisko. Stawka wzrosła o 257,7%, bowiem z kwoty 25,30 zł netto za tonę podniesiono ją do kwoty 90,49 zł netto za tonę. Jednocześnie wprowadzony został zapis, iż 1 tona odpadów komunalnych równa jest 4,5 m2 tychże odpadów oraz, że stawki te dotyczą przedsiębiorców posiadających zezwolenie na świadczenie usług w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.
Podejmując wspomnianą uchwałę Gmina naruszyła reguły konkurencji bowiem, w wyniku jej realizacji Spółka, która tak jak wnioskodawca również zajmuje się wywozem odpadów komunalnych i z racji prowadzenia wysypiska w Nicponi, nie ponosi kosztów ich składowania, znajduje się w sytuacji o wiele korzystniejszej niż wnioskodawca.
Organ Antymonopolowy zważył co następuje:
Nie ulega wątpliwości, na co wskazuje wyraźnie zapis art. 4 pkt la ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319), że gmina jest podmiotem prawa antymonopolowego. Dotyczy to nie tylko sytuacji, gdy jest ona bezpośrednim uczestnikiem rynku, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej przy wykonywaniu zadań własnych określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13, poz. 74 ze zm.), ale również wówczas, gdy gmina organizuje wykonywanie tych usług. Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622, ze zm.) utrzymanie czystości i porządku w gminie należy do tych jej obowiązkowych zadań własnych, których realizacja następuje m.in. poprzez tworzenie i kreowanie warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy. Obligatoryjny charakter tego zadania świadczy o tym, że gmina nie może skutecznie uwolnić się od wykonywania nałożonego na nią ustawą obowiązku, co w konsekwencji implikuje jej monopol prawny na organizowanie i regulowanie rynku usług związanych z wywozem i składowaniem odpadów komunalnych. Dla tych między innymi celów gmina wyposażona została, na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 13 września 1996 r., w określone instrumenty, pozwalające jej m.in. na stanowienie opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz wydawanie zezwoleń innym niż gminne podmiotom na prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie. Wykorzystywanie monopolu prawnego na organizowanie i regulowanie rynku usług komunalnych, m.in. poprzez działalność prawotwórczą, pozwala gminie na wywieranie realnego wpływu zarówno na kształt relacji panujących na rynku, jak i jego podmiotową strukturę. Realizacja tych uprawnień nie może jednak odbywać się z naruszeniem ustaw, w tym również ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez np. uchwalanie przepisów gminnych, których skutkiem lub celem jest zamazanie lub zniekształcenie relacji konkurencyjnych na regulowanym przez gminę rynku.
Stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego podlega ocenie w kontekście jego zgodności z przepisami ustawy antymonopolowej. Wskazuje na to orzecznictwo Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego, który wielokrotnie rozważał kwestię możliwości oceny zachowań gminy w sytuacji, kiedy realizuje ona zadania własne określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a działalność ta wywołuje skutki praktyk ograniczających konkurencję (por. np. wyroki: z kwietnia 1992 r., sygn. akt XVII Amr 7/92 i z 11 maja 1994 r., sygn. akt XVII Amr 64/93).
Należy przy tym wskazać, iż ocena zachowania gminy w rozpatrywanym przez organ antymonopolowy zakresie, dokonywana w prawno-procesowych formach działania Prezesa UOKiK, nie ma na celu podważenia bezpośrednio uchwały podjętej przez organ gminy. Prezes UOKiK nie orzeka również o jej nieważności, a jedynie uznać może niektóre przepisy uchwalonego prawa miejscowego za ograniczające konkurencję i nakazuje zaniechanie stosowania kwestionowanych działań, pod rygorem zastosowania sankcji określonych art. 102 ustawy. Rozstrzygnięcie organu antymonopolowego nie oznacza również wejścia w kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ zakres kognicji organów nie pokrywa się.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że celem przedmiotowego postępowania było rozstrzygnięcie, czy skarżona Gmina, wykorzystując swój monopol na organizowanie i regulację warunków wykonywania usług związanych z wywozem i unieszkodliwianiem stałych odpadów komunalnych, poprzez stanowienie uchwał, nie ograniczała konkurencji, bądź też przeciwdziała jej rozwojowi na regulowanym przez siebie rynku, co może stanowić naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Skutki prawotwórczej działalności Gminy uwidaczniają się na dwóch odrębnych, choć powiązanych ze sobą przedmiotowo rynkach:
- lokalnym rynku składowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
- lokalnym rynku usług wywozu (usuwania) odpadów stałych komunalnych.
Pierwszy z nich, geograficznie określony jest granicami gmin: Gniew i Morzeszczyn. Odpady komunalne stałe z tych gmin zwożone są na jedyne funkcjonujące na ich terenie wysypisko w Nicponi. Drugi natomiast jest rynkiem o mniejszym zasięgu terytorialnym, ze względów formalnych ograniczonym obszarem gminy Gniew. Zgodnie bowiem z zapisem art. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622) możliwość świadczenia usług usuwania (wywozu) odpadów komunalnych z terenu danej gminy przez podmiot inny, niż gminne jednostki organizacyjne, uwarunkowana jest koniecznością uzyskania zezwolenia wydanego przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta. Na rynku tym funkcjonują i pozostają względem siebie w stosunku konkurencji dwaj przedsiębiorcy: Spółka i wnioskodawca. Efekty powzięcia decyzji regulacyjnych są kwestionowane przez Wnioskodawcę.
W ocenie organu antymonopolowego istotnego znaczenia nabiera fakt, że w przedmiotowym sporze, Gmina występuje w podwójnej roli - jako faktyczny właściciel Spółki (sfera dominium), który dba o interesy swojej własności w ten sposób, iż przy stanowieniu prawa miejscowego, a więc przy podejmowaniu decyzji o charakterze władczym (sfera imperium) skłania się do preferowania własnych przedsięwzięć gospodarczych, poprzez budowanie skutecznych barier wejścia na rynek i przyznanie w pełni zależnemu od siebie przedsiębiorcy prawa wyłączności na wykonywanie usług wywozu odpadów komunalnych spoza terenu gminy oraz stanowienie o wysokości opłat za przyjmowanie odpadów komunalnych stałych na składowisko w Nicponi w różnej wysokości, niższej dla własnej Spółki i znacznie wyższej dla innych przedsiębiorców posiadających zezwolenie na świadczenie usług w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych na terenie gminy Gniew.
Organ antymonopolowy nie kwestionuje konieczności i wysokości wprowadzonej z dniem 1 listopada 2000 r. podwyżki opłaty za składowanie It odpadów, ani też rodzaju kosztów ujętych w kalkulacji. Jednakże skoro w opłacie tej - jak wynika z uzasadnienia do uchwały - uwzględnione zostały rzeczywiste koszty utrzymania i eksploatacji wysypiska, to wszyscy przedsiębiorcy odbierający na terenie miasta i gminy Gniew odpady stałe i dostarczający je na wysypisko w Nicponi winni ponosić opłatę za przyjęcie It w tej samej wysokości. Uchwalenie i obowiązywanie dwóch różnych stawek - jednej niższej dla własnej Spółki, drugiej wyższej dla jej obecnych i przyszłych konkurentów, przy jednoczesnym określeniu maksymalnych opłat za odebranie i unieszkodliwianie odpadów powoduje, że relacje panujące na regulowanym przez Gminę rynku mają w stosunku do niektórych jego uczestników dyskryminacyjny charakter i są przejawem nadużycia przez nią posiadanej władzy rynkowej, poprzez powzięcie uchwał, których wykonanie przeciwdziała ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. W przedmiotowej sprawie doszło więc do sytuacji, w której regulator działający niejako "w zastępstwie rynku" określił jego parametry nie tyle nie uwzględniając reguły konkurencji, ale wręcz wbrew nim, naruszając tym samym bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy antymonopolowej. Nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowane stawki za składowanie nieczystości uchwalone zostały w oparciu o kalkulacje przedstawione przez Spółkę. Organy samorządu terytorialnego, a także gmina jako właściciel Spółki, mają nie tylko prawo ale i obowiązek weryfikacji i kontroli uzyskanych danych pod względem ich prawidłowości i rzetelności, a także legalności powziętych na tej podstawie uchwał, stanowionych w formie bądź to aktów prawa miejscowego, bądź aktów kierownictwa wewnętrznego. Odpowiedzialność za zgodność działalności prawotwórczej gminy z obowiązującym w Polsce prawem, w tym prawem konkurencji, spoczywa bezpośrednio na niej.
W ocenie organu antymonopolowego, skutkiem podjęcia przez Radę Miejską uchwały [...] było zachwianie reguł konkurencji na lokalnym rynku wywozu odpadów komunalnych stałych, bowiem obowiązująca od 1 listopada 2000 r. górna granica opłaty za odebranie i unieszkodliwienie 1m3 - w zestawieniu z kosztami składowania 1t odpadów - decyduje faktycznie o opłacalności prowadzenia na terenie gminy Gniew działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych stałych. Jest to również istotna bariera wejścia na ten rynek dla nowych, potencjalnych konkurentów Spółki.
Ustalenie przez skarżoną Gminę sprzecznych z ustawą antymonopolową reguł współzawodnictwa rynkowego narusza przy tym interes publiczny, bowiem gdyby na rynku składowania odpadów komunalnych stałych zapewnione były jednolite dla wszystkich jego uczestników warunki, to wówczas na rynku wywozu tych odpadów zaistniałaby realna konkurencja o charakterze cenowym i pozacenowym, z korzyścią dla konsumentów, chociażby poprzez zwiększenie możliwości wyboru wykonawcy usług.
Wnioskodawca kwestionował wyłączenie Spółki na okres 3 lat spod zakazu odbioru odpadów spoza terenu gminy Gniew na mocy uchwały Rady Miejskiej Nr VI/31/99 z dnia 20 stycznia 1999 r. Gmina składając wyjaśnienia podała, iż wyłączenie to miało miejsce działalność okresie, kiedy Spółka była jedynym podmiotem gospodarczym prowadzącym na terenie gminy działalność w zakresie odbioru, składowania i utylizacji odpadów komunalnych. Biorąc pod uwagę fakt, iż Spółka już w dniu 22 lutego 1999 r. zawarła z Zarządem Gminy Morzeszczyn umowę na świadczenie na rzecz tej gminy usług w zakresie wywozu odpadów komunalnych, które składuje na wysypisku w Nicponi - wspólnym dla obu gmin, wyłączenie to w ocenie organu antymonopolowego wyraźnie wskazuje na dążenie do zabezpieczenia własnego interesu przedsiębiorcy i uprzywilejowanej pozycji poprzez umożliwienie mu rozszerzenia zakresu świadczonych usług, bowiem zmieniające się warunki gospodarcze pozwalały przewidywać, iż prędzej czy później na rynku pojawi się konkurent w wywozie odpadów, który uzyska zgodę na ich odbiór z terenu gminy Morzeszczyn. [...]