Zaproszenie do zgłaszania uwag zgodnie z art. 1 ust. 2 w części I protokołu 3 do Porozumienia pomiędzy państwami EFTA w sprawie ustanowienia Urzędu Nadzoru i Trybunału Sprawiedliwości w odniesieniu do reorganizacji Norweskiego Zarządu Dróg oraz ustanowienia Mesta AS.
Dz.U.UE.C.2007.310.5
Akt nienormatywny(2007/C 310/06)
(Dz.U.UE C z dnia 20 grudnia 2007 r.)
Na mocy decyzji nr 350/07/COL z dnia 18 lipca 2007 r., zamieszczonej w autentycznej wersji językowej na stronach następujących po niniejszym streszczeniu, Urząd Nadzoru EFTA wszczął postępowanie zgodnie z art. 1 ust. 2 w części I protokołu 3 do Porozumienia pomiędzy państwami EFTA w sprawie ustanowienia Urzędu Nadzoru i Trybunału Sprawiedliwości (Porozumienie o Nadzorze i Trybunale). Władze norweskie zostały poinformowane o tym fakcie w drodze przekazania kopii decyzji.
Urząd Nadzoru EFTA niniejszym wzywa państwa EFTA, państwa członkowskie UE i zainteresowane strony do zgłaszania uwag w sprawie środka, o którym mowa, w ciągu jednego miesiąca od publikacji niniejszego zawiadomienia, na adres Urzędu Nadzoru EFTA w Brukseli:
EFTA Surveillance Authority
Registry
35, Rue Belliard
B-1040 Brussels
Uwagi zostaną przekazane władzom norweskim. Zainteresowane strony przedstawiające uwagi mogą wystąpić z odpowiednio umotywowanym, pisemnym wnioskiem o objęcie ich tożsamości poufnością.
STRESZCZENIE
Urząd Nadzoru EFTA ("Urząd") podjął decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w wyniku skargi dotyczącej założenia spółki Mesta AS. Mesta AS jest w całości państwową, norweską spółką zajmującą się budową dróg, utworzoną dnia 1 stycznia 2003 r. w celu przejęcia działalności w zakresie budowy dróg, które uprzednio były prowadzone w ramach "działu produkcji" Zarządu Dróg Publicznych w Norwegii. Strona skarżąca podniosła zarzut, że spółka Mesta AS otrzymała pomoc państwa w drodze publicznego finansowania kosztów związanych z restrukturyzacją, zbyt niskiej wyceny majątku, zbyt wysokiej ceny umów przejściowych przeniesionych na spółkę Mesta AS oraz, wreszcie, w drodze zwolnienia z opłat związanych z dokumentami i opłat rejestracyjnych związanych z przeniesieniem własności nieruchomości.
I. FAKTY
A. Środki restrukturyzacji
W ramach finansowania środków restrukturyzacji mających na celu zmniejszenie dotychczasowego zatrudnienia działu produkcji przeniesionego do Mesta AS, państwo zapłaciło spółce Mesta AS 993,6 mln NOK w celu sfinansowania trzech rodzajów pakietów emerytalnych, w tym (i) kosztów pakietów wcześniejszych emerytur oferowanych w okresie od 1 stycznia 2003 r. do końca 2005 r.; (ii) dodatkowych kosztów opłacania emerytur urzędników służby cywilnej (wykraczających poza zwykły program emerytalny) w okresie od 1 stycznia 2003 r. do końca 2007 r.; i (iii) kosztów związanych z utrzymaniem uprawnień pracowników do przejścia na specjalną (wcześniejszą) emeryturę. Państwo finansowało również koszty związane z przenosinami, dojazdami, przeniesieniem archiwów i renowacją maszyn.
Poza tym państwo wniosło do spółki Mesta AS 512 mln NOK w formie kapitału własnego w celu sfinansowania kosztów związanych z oferowaną "rekompensatą z tytułu wynagrodzenia" (wynagrodzenie oferowane zwalnianym urzędnikom służy cywilnej do czasu zaoferowania im innego stanowisko w administracji publicznej). Pomimo że część tego kapitału została przeznaczona na rekompensaty z tytułu wynagrodzenia (i na niektóre tańsze rozwiązania alternatywne), nie jest pewne, czy rezerwa w wysokości 158 mln NOK, odłożona na poczet przyszłych zobowiązań, została faktycznie wykorzystana. W każdym razie oczywiste jest, że pozostaje wciąż kwota 211 mln NOK, która stanowi część kapitału własnego spółki.
B. Wycena
(i) Wycena poszczególnych aktywów
Jeżeli chodzi o wycenę maszyn, sprawozdanie Ernst & Young z maja 2002 r. zatytułowane "Bilans otwarcia" ("Opening balance") pokazuje, że wartość księgowa maszyn wynosząca 1.111 mln NOK na dzień 1 stycznia 2002 r. zmniejszyła się do szacunkowej wartości 866 mln NOK, którą to kwotę następnie skorygowano do 747 mln NOK na dzień 1 stycznia 2003 r. Późniejsze sprawozdanie z grudnia 2002 r. zatytułowane "Dodatek do bilansu otwarcia: Wycena aktywów" zawierało nową szacunkową wartość maszyn równą 572 mln NOK, wyliczoną przy użyciu dwóch punktów odniesienia, tj. szacunkowej wartości maszyn w wysokości 747 mln NOK i wartości księgowej w wysokości 1.035 mln NOK.
W odniesieniu do nieruchomości sprawozdanie z grudnia 2002 r. zatytułowane "Dodatek do bilansu otwarcia: Wycena aktywów" ("Opening balance Supplement: Value assessment of assets") pokazuje, jak wartość księgowa nieruchomości wynosząca 596 mln NOK została zmniejszona do wartości rzeczywistej 331 mln NOK na podstawie (i) sprzedaży oraz (ii) wyceny dokonanej przez niezależnego eksperta - firmę OPAK. W sprawozdaniu z dnia 28 lutego 2002 r. Firma OPAK oszacowała wartość 375 nieruchomości w przybliżeniu na 336 mln NOK. W sprawozdaniu uzupełniającym z dnia 21 października 2002 r. Firma OPAK oszacowała tę wartość w przybliżeniu na sumę 395 mln NOK.
(ii) Zdyskontowane przepływy pieniężne i kontrola jakości
Oddzielną wycenę przeprowadzono i streszczono w sprawozdaniu z października 2002 r. zatytułowanym "Wycena", w którym firma Ernst & Young ustaliła, że zastosowanie metody zdyskontowanych przepływów pieniężnych oznacza, że kapitał zaangażowany w Mesta AS wynosi 600 mln NOK (w przedziale +/- 25 %). Wskaźnik zwrotu na kapitale (wyliczony na podstawie "modelu wyceny aktywów kapitałowych") został ustalony na poziomie nominalnego zwrotu na całkowitych aktywach po opodatkowaniu 6,7 %.
W sprawozdaniu z kontroli jakości z dnia 12 grudnia 2002 r. zatytułowanym "Ocena propozycji wyceny i bilansu otwarcia", firma Deloitte & Touche ustaliła, że zmniejszenia o 200 mln NOK powinno się dokonać w ramach poprzedniej wyceny całkowitej wartości majątku trwałego w wysokości 1.137 mln NOK.
(iii) Ostateczny bilans otwarcia
W ostatecznej wersji bilansu otwarcia na dzień 1 stycznia 2003 r. całkowita wartość majątku trwałego wynosi 977 mln NOK, z czego (i) wartość maszyn wynosi 594 mln NOK, a (ii) wartość nieruchomości 281 mln NOK. Wartość maszyn została obniżona o 200 mln NOK z 747 mln NOK do 547 mln NOK. Uzupełnienie o dalsze inwestycje i drobne korekty spowodowało, że ostateczna wartość maszyn wyniosła 594 mln NOK. Jeżeli chodzi o nieruchomości, ostateczny bilans otwarcia na dzień 1 stycznia 2003 r. pokazuje, jak wartość 331 mln NOK (określoną w sprawozdaniu z grudnia 2002 r.) zmniejszono do ostatecznej wartości 281 mln NOK. Ostateczny bilans otwarcia pokazuje również znaczną kwotę płynności, w wysokości 1.600 mln NOK, na pokrycie oczekiwanych ujemnych przepływów pieniężnych.
C. Umowy przejściowe
(i) Cena transferu
Wszystkie umowy na roboty budowlane oraz umowy na prowadzenie i konserwację dotyczące prowadzenia prac w imieniu Zarządu Dróg Publicznych, które wygasały po 1 stycznia 2003 r., zostały sformalizowane jako "umowy przejściowe" i zostały przeniesione na Mesta AS(1). W czasie tego przeniesienia, okazało się, że umowy na roboty budowlane oraz umowy na obsługę i konserwację miały wartość, odpowiednio, około 2.960 mln NOK i 5.750 mln NOK, w sumie około 8.710 mln NOK.(2)
Władze wyjaśniły, że pierwotne ceny umów na roboty budowlane wynikały z cen "negocjowanych", a zostały ustalone na podstawie poziomu cen uzyskanych w wyniku przetargów publicznych na inne umowy na roboty budowlane. Władze stwierdziły również, że cena umów na roboty budowlane podlegała mechanizmowi korekty ex-post w celu uwzględnienia wymogów fiskalnych. Wydaje się, że ten mechanizm wiązał się z dostosowaniem cen w taki sposób, aby zapewnić deficyt, jeżeli w poprzednich latach osiągnięto zyski (i na odwrót). Wreszcie umowy skorygowano tak, aby uwzględnić nowe wymogi fiskalne i regulacyjne spółki Mesta AS.
Władze norweskie wyjaśniły, że wartość wszystkich umów na prowadzenie i eksploatację została oparta na kosztach i cenach ustalonych w ramach umów z działem produkcji. Zarząd Dróg Publicznych organizował przetargi publiczne dotyczące wspomnianych umów na dzień 1 września każdego roku, aż do 2006 r. Spośród 108 umów spółka Mesta AS zdobyła 68, co daje około 62,7 %. Analiza porównawcza przedstawiona przez firmę Veidekke ASA pokazuje, że w odniesieniu do umów zleconych w drodze przetargu w latach 2003-2006 ceny zwycięskich ofert były niższe niż ceny, po których umowy były uprzednio przeniesione na Mesta AS. Analiza pokazuje również, że ceny przedstawione w ofertach przedstawionych przez (samą) spółkę Mesta AS w kolejnych przetargach są niższe niż ceny, po których umowy były przenoszone na Mesta AS. Sprawozdanie zlecone i opublikowane przez, między innymi, firmę ViaNova Plan stwierdza, że w odniesieniu do wielu umów na prowadzenie i konserwację, przeniesionych na Mesta AS, a następnie będących przedmiotem publicznych przetargów w styczniu 2003, poziom kosztów jest o 32 % poniżej pierwotnego poziomu kosztów odpowiednich umów przejściowych przenoszonych na Mesta AS.
Przed utworzeniem Mesta AS norweski parlament poparł 5 testowych/pilotażowych zamówień, które Zarząd Dróg Publicznych planował wystawić do publicznego przetargu. Uzyskane ceny nie zostały wykorzystane jako podstawa do ustalenia cen umów przejściowych. W grudniu 2000 r. Zarząd Dróg Publicznych opublikował sprawozdanie pokazujące, że w przypadku umów działu produkcji koszty stanowią 94 % ceny, podczas gdy w przypadku umów przedsiębiorców prywatnych koszty stanowią 71 % ceny. Podstawą takiego wniosku były niektóre przypadki testowe/pilotażowe. Ponadto kwestie podnoszone w parlamencie w latach 1999-2000 ujawniły, iż poprzednia analiza wykazała, że poziom cen umów na prowadzenie i konserwację był o 20-25 % wyższy niż w przypadku umów prywatnych.(3) Wreszcie komunikat prasowy z dnia 17 kwietnia 2001 r. wyjaśniał, że analiza porównawcza ujawniła, iż najniższa cena oferowana pośród usługodawców prywatnych była o około 15-20 % niższa cena oferowana przez dział produkcji.
(ii) Umowy przejściowe w bilansie otwarcia
Władze norweskie stwierdzają, że "umowy przejściowe zostały ujęte w bilansie otwarcia Mesta AS poprzez ich uwzględnienie w przyszłych przepływach pieniężnych jako elementu wyceny firmy kontynuującej działalność", ale również, że umowy przejściowe stanowiły tylko niewielką część tej wartości. W tym kontekście odniesiono się do poprzedniego stwierdzenia mówiącego, że "bieżące operacje spółki Mesta zostały wycenione w oparciu o zdyskontowane przyszłe przepływy pieniężne i stopę procentową w wysokości 6,7 %. Wartość rzeczywista operacji została ustalona na 600 mln NOK. Szacowana wartość rzeczywista została przypisana do aktywów, a wycena aktywów określona w propozycji do bilansu otwarcia odzwierciedla ich wartość rzeczywistą"(4).
D. Opłata związana z dokumentami i opłata rejestracyjna
Zgodnie z sekcją 3 ust. 2 ustawy o spółce Mesta, przeniesienie własności nieruchomości na Mesta AS zostało przeprowadzone w drodze zmiany nazwy i dlatego też zostało zwolnione z obowiązku wniesienia opłaty związanej z dokumentami i opłaty rejestracyjnej, które w normalnym trybie są naliczane w przypadkach przeniesienia własności nieruchomości. Zwolnienie z opłaty związanej z dokumentami i opłaty rejestracyjnej może być udzielone poprzez odniesienie się do zasady ciągłości, która jest pojęciem obejmującym sytuacje, w których spółka nabywająca przejmuje prawa i zobowiązania spółki przekazującej. Dwa okólniki określają reguły stosowania zasady ciągłości, z których pierwszy datowany na 25 maja 1990 r. został zastąpiony drugim z dnia 21 czerwca 2005 r. Na mocy pierwszego okólnika zwolnienie z opłaty związanej z dokumentami i opłaty rejestracyjnej mogło być udzielone poprzez odniesienie się do zasady ciągłości, jedynie jeżeli prawo własności miało być przeniesione w kontekście połączenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Jednakże drugi okólnik rozszerzył zakres, obejmując połączenia, podziały i przekształcenia prowadzone na podstawie prawodawstwa korporacyjnego dotyczącego zasady ciągłości.
II. OCENA
Urząd ma wątpliwości dotyczące tego, czy opisane powyżej środki obejmują pomoc państwa.
A. Środki restrukturyzacji
Urząd nie przyjął ostatecznego stanowiska w sprawie zaangażowania pomocy państwa. W szczególności Urząd ma wątpliwości, czy w odniesieniu do środków restrukturyzacji spełnione jest kryterium korzyści gospodarczej.
Jeżeli uznaje się, że zobowiązania finansowe wynikające z prawodawstwa pracy lub umów zbiorowych gwarantujących świadczenia dla bezrobotnych lub programy emerytalne stanowią zwykłe koszty spółki, można uznać, że zobowiązania emerytalne w przypadku spółki Mesta(5) stanowią "zwykłe koszty", a zwolnienie z takich kosztów byłoby równorzędne z korzyścią gospodarczą. Jednakże podejście to nie uwzględnia warunków, na jakich poprzedni pracodawca, tj. państwo, zatrudniał odnośnych pracowników, ani zobowiązań państwa wynikających z tych uwarunkowań. Ponieważ finansowanie państwa ogranicza się do różnicy między kosztami zwykłego programu emerytalnego a kosztami programu dla urzędników służby cywilnej, państwo płaci jedynie za swoje zobowiązania i dlatego finansowanie przez państwo tych kosztów nie stanowi korzyści gospodarczej. Podobny argument można przywołać w odniesieniu do finansowania przez państwo specjalnych pakietów emerytalnych, ponieważ uprawnienie do specjalnego (wcześniejszego) przejścia na emeryturę oferowano w ramach zatrudnienia przez państwo i dlatego uprawnienie to jest zobowiązaniem podjętym przez państwo. Ponadto uwagi te mają również zastosowanie do finansowania przez państwo rekompensat z tytułu wynagrodzeń, ponieważ są one jednym z praw wynikających ze statusu urzędnika służby cywilnej, posiadanego wcześniej przez odnośnych pracowników.
Urząd przyjął wstępne stanowisko, że zwrot przez państwo na rzecz Mesta AS kosztów poniesionych w ramach pozycji zatytułowanych "przenosiny" i "ekwiwalenty pieniężne" stanowi korzyść gospodarczą, której spółka Mesta AS nie osiągnęłaby w normalnym trybie prowadzenia działalności. Ponadto koszty związane z przeniesieniem biur (w tym biur wsparcia i utrzymania), jak również z przeniesieniem archiwów są kosztami, które powinny być poniesione częściowo przez państwo i częściowo przez samą nową spółkę. Jeżeli chodzi o pozycję kosztową "renowacja maszyn", to właściciel, w tym przypadku państwo, jest odpowiedzialny za pokrycie kosztów pozbycia się maszyn, które nie nadają się już do użytku. Jednakże jeżeli włączenie nienadających się do użytku maszyn do aktywów przenoszonych do spółki Mesta AS ma negatywny wpływ na wycenę całkowitej wartości aktywów, to taki sposób utylizacji nienadających się do użytku maszyn może skutkować udzieleniem pomocy państwa poprzez stopę zwrotu wymaganego przez państwo.
B. Wniesienie aktywów
Urząd ustalił, że brak jest pewności, czy wartość majątku trwałego wykazana w ostatecznym bilansie otwarcia spółki Mesta AS obejmuje korzyść gospodarczą. Pomimo istnienia znacznej niepewności w odniesieniu do wartości majątku trwałego do zapisania w bilansie otwarcia, Urząd ustalił, że wartość majątku trwałego, przeniesionego przez władze norweskie na spółkę Mesta AS, została znacząco zmniejszona w porównaniu z poprzednimi szacunkami oraz że obniżenia wartości maszyn dokonano na podstawie 747 mln NOK, która to wartość była jedynie wstępną wartością szacunkową.
Jeżeli chodzi o nieruchomości, nie jest dla Urzędu jasne, jak ustalono ich wartość, mając na względzie fakt, że w ostatniej ekspertyzie, z października 2002 r., wskazano wartość 395 mln NOK, którą następnie zmniejszono do 331 mln NOK w grudniu 2002 r. i do 281 mln NOK w ostatecznym bilansie otwarcia. Ponadto nie jest jasna logika zmniejszenia wartości maszyn o 200 mln NOK do 547 mln NOK, podczas gdy analiza przepływów pieniężnych wskazała, że szacowana wartość zaangażowanego kapitału wynosi 600 mln NOK.
C. Przeniesienie umów przejściowych
Urząd kwestionuje, czy ceny określone w umowach na roboty budowlane przeniesionych do spółki Mesta AS odzwierciedlały cenę rynkową.
Ponadto oprócz faktu, że cena przeniesienia umów na obsługę i konserwację nie jest oczywista, Urząd uznaje, że wyniki sprawozdania firmy ViaNova i porównania przedstawionego przez firmę Veidekke ASA mogą wskazywać, że ceny umów na obsługę i konserwację nie zostały ustalone na poziomie cen rynkowych.
Wobec wyników uzyskanych w ramach projektów pilotażowych oraz sprawozdań porównawczych wykazujących, że cena umów działu produkcji była ponad 20 % punktów wyższa niż w przypadku umów prywatnych, Urząd kwestionuje również argument władz norweskich, że rynek nie był rozwinięty lub że ceny podobnych umów nie były rozpoznane przez rynek. Fakt iż Mesta AS wygrała później większość przetargów publicznych wydaje się wskazywać na to, że spółka stosuje inną strukturę cen niż struktura, jaką zastosowała na potrzeby ustalenia cen przeniesienia umów.
D. Opłata związana z dokumentami i opłata rejestracyjna
Zgodnie z wnioskiem Urzędu wyrażonym w decyzji z dnia 14 grudnia 2005 r., wstępne stanowisko Urzędu zakłada, że zwolnienie spółki Mesta AS z płacenia opłaty związanej z dokumentami i opłaty rejestracyjnej w odniesieniu do przeniesienia własności nieruchomości wiąże się z pomocą państwa.(6)
E. Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową pomiędzy Umawiającymi się Stronami
Ze względu na międzynarodowy charakter rynku budowlanego, Urząd uznaje, że jakakolwiek pomoc państwa w postaci wsparcia finansowego dla Mesta AS (czy to w formie dotacji czy w formie zwolnienia z opłat) zakłóci konkurencję i będzie miała wpływ na wymianę handlową.
F. Zgodność pomocy
Mając na względzie, że wszystkie związane z emeryturami środki restrukturyzacji wiążą się bezpośrednio lub pośrednio z faktem, że wcześniejsi pracownicy Zarządu Dróg Publicznych posiadali status urzędników służby cywilnej, wydaje się, że ten specjalny status pracowników Zarządu Dróg Publicznych przyznano w ramach systemu, który nie podlegał konkurencji. Dlatego też można było uznać, że koszty restrukturyzacji nałożone na Mesta AS mogą mieć wpływ na jej pozycję konkurencyjną na rynku otwartym na konkurencję, a to z kolei mogło być powodem uznania potencjalnej pomocy państwa służącej pokryciu stosownych kosztów za zgodną.
Jeżeli chodzi o finansowanie przez państwo pozostałych kosztów restrukturyzacji lub potencjalną pomoc uwzględnioną w wycenie aktywów i umów przejściowych oraz w udzielonym zwolnieniu z opłaty związanej z dokumentami i opłaty rejestracyjnej, Urząd nie był w stanie zidentyfikować elementów wskazujących na to, aby takie finansowanie było zgodne na podstawie art. 61 ust. 3 Porozumienia EOG.
______
(1) Nie zawarto umów przejściowych w odniesieniu do asfaltu i oznaczeń drogowych.
(2) Dane liczbowe przedstawiają wartości aktualne w momencie przenoszenia kontraktów z działu produkcji do Mesta AS.
(3) "Spørsmål fra Samferdselskomiteen om St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011".
(4) Pismo z dnia 1 listopada 2004 r. od władz norweskich do Urzędu.
(5) Patrz na przykład: ust. 62 sekcji 3.2.6 Wytycznych w sprawie pomocy państwa dotyczących pomocy w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw oraz sprawa C-251/97 Francja przeciwko Komisji [1999] Zb.Orz. I- 6639, ust. 40.
(6) Decyzja nr 318/05/COL.
Notka Redakcji Systemu Informacji Prawnej LEX
Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.
..................................................