Zalecenie Rady z dnia 9 lipca 2019 r. w sprawie krajowego programu reform Malty na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Maltę programu stabilności na 2019 r.
Dz.U.UE.C.2019.301.107
Akt nienormatywnyZALECENIE RADY
z dnia 9 lipca 2019 r.
w sprawie krajowego programu reform Malty na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Maltę programu stabilności na 2019 r.
(Dz.U.UE C z dnia 5 września 2019 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 21 listopada 2018 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej 2019. W należytym stopniu uwzględniono w niej Europejski filar praw socjalnych proklamowany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską na posiedzeniu w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 21 listopada 2018 r. na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 2 Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Malty jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 9 kwietnia 2019 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 3 ("zalecenie dla strefy euro 2019"), które określa pięć zaleceń dla strefy euro (zwanych dalej "zaleceniami dla strefy euro").
(2) Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Malta powinna zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro 2019, co znajduje odzwierciedlenie w zaleceniach 2 i 3 poniżej. W szczególności koncentrowanie polityki gospodarczej związanej z inwestycjami na określonych obszarach oraz środki podatkowe przyczynią się do realizacji drugiego zalecenia dla strefy euro w zakresie wspierania inwestycji i zwalczania agresywnego planowania podatkowego.
(3) Sprawozdanie krajowe 2019 dotyczące Malty zostało opublikowane w dniu 27 lutego 2019 r. Zawiera ono ocenę postępów Malty w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 13 lipca 2018 r. 4 , działań podjętych w związku z zaleceniami z poprzednich lat, a także postępów Malty w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020".
(4) W dniu 16 kwietnia 2019 r. Malta przedłożyła swój krajowy program reform na 2019 r., a w dniu 30 kwietnia 2019 r. - program stabilności na 2019 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(5) Odpowiednie zalecenia dla tego kraju znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych ("funduszy ESI") na lata 2014-2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 5 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła więcej szczegółowych informacji na temat wykorzystania przez nią tego przepisu w ramach wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność funduszy ESI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(6) Malta jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie stabilności na 2019 r. rząd planuje zmniejszenie nadwyżki nominalnej z 2 % produktu krajowego brutto (PKB) w 2018 r. do 0,9 % PKB w 2019 r., a następnie jej nieznaczny wzrost do 1,0 % PKB w 2020 r. i do 1,1 % PKB w latach 2021 i 2022. W oparciu o przeliczone saldo strukturalne 6 stwierdza się, że średniookresowy cel budżetowy, którym jest osiągnięcie równowagi budżetowej w kategoriach strukturalnych, będzie nadal przekraczany w okresie objętym programem. Zgodnie z programem stabilności oczekuje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB utrzyma się poniżej traktatowej wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB i stopniowo zmaleje z 46 % PKB w 2018 r. do około 33 % w 2022 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest wiarygodny. Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2019 r. przewiduje się, że saldo strukturalne wykaże nadwyżkę w wysokości 0,6 % PKB w 2019 r. i 0,8 % PKB w 2020 r., a więc utrzyma się powyżej średniookresowego celu budżetowego. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że zgodnie z prognozami Malta spełni wymogi paktu stabilności i wzrostu w latach 2019 i 2020. Należy jednak uważnie monitorować zmiany wydatków w krótkim i średnim okresie, zwłaszcza w świetle możliwych przyszłych zagrożeń dla stabilności dochodów.
(7) Wzrost wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa stanowi zagrożenie dla długoterminowej stabilności finansów publicznych. Oczekuje się, że wydatki publiczne związane ze starzeniem się społeczeństwa w ramach systemów emerytalnych i opieki zdrowotnej znacznie wzrosną w porównaniu z innymi państwami członkowskimi, co wskazuje na ryzyko wzrostu zadłużenia w perspektywie długoterminowej. Szereg środków ma na celu zwiększenie adekwatności świadczeń emerytalnych również przez zwiększenie zachęt do indywidualnego oszczędzania na poczet emerytury i korzystania z dobrowolnych pracowniczych programów emerytalnych. Podejmowane obecnie wysiłki przyczyniły się do zwiększenia podaży siły roboczej i wydłużenia okresu aktywności zawodowej, co pozytywnie wpływa na wskaźniki zatrudnienia kobiet i starszych pracowników. W 2018 r. rząd wprowadził zmiany w celu uwzględnienia składek wnoszonych po osiągnięciu wieku emerytalnego oraz umożliwił emerytom poniżej 65 roku życia prowadzącym działalność na własny rachunek oraz zatrudnionym w niepełnym
wymiarze czasu pracy opłacanie składek proporcjonalnych do ich zarobków, promując w ten sposób dłuższe życie zawodowe. Ustawowy wiek emerytalny, stopniowo wzrastający od obecnego poziomu 63 lat, ma jednak utrzymać się po 2027 roku na niezmienionym poziomie 65 lat pomimo przewidywanego dalszego wzrostu średniego dalszego trwania życia. Grupa ds. strategii emerytalnych ustanowiona w 2018 r. ma opublikować do grudnia 2020 r. sprawozdanie, w którym przedstawi zalecenia dotyczące poprawy adekwatności i stabilności systemu emerytalnego. Odnośnie do opieki zdrowotnej wdrażane są środki w zakresie przenoszenia usług świadczonych przez szpitale do podstawowej opieki zdrowotnej oraz w zakresie poprawy świadczenia usług opieki długoterminowej. Obecne plany zwiększenia zdolności publicznych zakładów opieki zdrowotnej w zakresie opieki ambulatoryjnej mogą pomóc w rozwiązaniu problemu długiego czasu oczekiwania na wizyty u niektórych specjalistów. Niemniej jednak do tej pory nie wykorzystano w pełni innych środków, by ograniczyć niepotrzebne kierowanie do specjalistów i niewłaściwe korzystanie przez pacjentów z medycznych świadczeń ratunkowych zamiast leczenia ambulatoryjnego, a przez to nie było możliwe uzyskanie poprawy wydajności systemu. W celu przeniesienia usług świadczonych w szpitalach do podstawowej opieki zdrowotnej wprowadzono nową koncepcję dla ośrodków i inwestycji w zakresie opieki podstawowej w celu stopniowego rozszerzenia zakresu usług e-zdrowia. Odzwierciedlając rosnące zapotrzebowanie na opiekę długoterminową, w latach 2017-2018 wprowadzono nowe rodzaje usług świadczonych na poziomie społeczności lokalnych i usług w zakresie opieki domowej. Pomimo ich potencjału wpływ środków w obszarze emerytur i opieki zdrowotnej na stabilność fiskalną nie jest jeszcze odczuwalny.
(8) W ostatnim dziesięcioleciu na Malcie doszło do wyraźnej ewolucji w kierunku sektora usług, ze szczególnym uwzględnieniem branż o zasięgu międzynarodowym, takich jak usługi finansowe, turystyka i gry na odległość. Rozwój sektora usług przyczynił się do pobudzenia wzrostu gospodarczego i do wytworzenia dużej nadwyżki na rachunku obrotów bieżących. Jednocześnie coraz większe uzależnienie od sektorów uznanych za podatne na ryzyko dla integralności finansowej stwarza wyzwania dla ram zarządzania, co wywiera nacisk na zdolności w zakresie nadzoru i egzekwowania. W szczególności wielkość sektora finansowego i sektora gier hazardowych oraz wysiłki podejmowane w celu przyciągnięcia podmiotów prowadzących działalność w kryptowalucie wymagają skutecznego egzekwowania przepisów mających przeciwdziałać praniu pieniędzy. Do pozytywnych kroków można zaliczyć niedawne zwiększenie zasobów ludzkich i budżetowych jednostki analityki finansowej, jak i usprawnienie jej procedur i procesów. Braki zarządcze, zwłaszcza w walce z korupcją, mogą również niekorzystnie wpłynąć na otoczenie biznesowe i negatywnie odbić się na inwestycjach. W szczególności istnieje ryzyko konfliktu interesów na różnych szczeblach sprawowania rządów. Ponadto jednostka policji do zwalczania przestępstw gospodarczych boryka się z niedoborem personelu. W tym kontekście ważne jest połączenie wzmocnionych ram legislacyjnych z terminowym i dokładnym wdrażaniem. Poprawa ram zarządzania i zapewnienie ich skutecznego wprowadzenia w życie jest jednym z kluczowych elementów służących utrzymaniu atrakcyjności Malty i ochronie jej gospodarki przed ryzykiem reputacyjnym.
(9) Sektor ubezpieczeń jest narażony na ryzyko związane z nadzorem pasywnym, w związku z czym współpraca między krajowymi i zewnętrznymi organami nadzoru ma zasadnicze znaczenie. W przeciwieństwie do sektora bankowego nadzór nad jednostkami zależnymi w sektorze ubezpieczeń podlega nadzorowi krajowemu, tj. zakłady ubezpieczeń zarejestrowane na Malcie oraz działalność rozszerzona na inne państwa są pod bezpośrednim nadzorem maltańskiego organu regulacyjnego. Potencjał nadzorczy nie został jednak jeszcze wystarczająco wzmocniony. Ponadto złożoność ubezpieczeniowych modeli biznesowych i produktów w połączeniu ze zwiększonym zapotrzebowaniem na ustanowienie i rozwój specjalistycznych narzędzi ubezpieczeniowych wymaga ścisłego nadzoru.
(10) Trwają reformy zakładające dalszą poprawę niezależności sądów i systemu wymiaru sprawiedliwości. Obejmuje to w szczególności ustanowienie nowej prokuratury, niezależnej od prokuratora generalnego i policji, zgodnie również z zaleceniem wydanym przez Komisję Rady Europy na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisję Wenecką) w opinii w sprawie Malty, przyjętej w grudniu 2018 r. Ponadto warunkiem wstępnym uzyskania pełnych korzyści z inwestycji jest wzmocnienie ram zarządzania, w tym skutecznych środków egzekwowania prawa i zwalczania korupcji.
(11) Odsetek innowacyjnych przedsiębiorstw nadal jest niski. Należy wzmocnić efektywność w zakresie badań naukowych i innowacji za pomocą inteligentnej specjalizacji, tak aby przyczyniło się to do wzrostu wydajności. Malta nie opracowała jeszcze spójnej, kompleksowej i długoterminowej strategii konkurencyjności mającej na celu przeniesienie krajowej gospodarki na wyższy poziom łańcucha wartości. Biorąc pod uwagę specjalizację Malty w zakresie szybko rozwijających się usług oraz jej ambicje dotyczące technologii blockchain, kluczowe znaczenie ma jeszcze większe inwestowanie w zdolności administracyjne i nadzorcze. Ponadto zwiększenie innowacyjności Malty będzie wymagać dalszych inwestycji w aktywa niematerialne i prawne, w tym badania i rozwój, rozwiązania problemu niedoboru kwalifikacji oraz ich braków, jak i ułatwienia powiązań między nauką a przedsiębiorstwami, w ramach skuteczniejszego zarządzania systemem badań naukowych i innowacji.
(12) Malta musi wspierać przejście w kierunku bardziej zrównoważonej i zasobooszczędnej gospodarki, na przykład przez inwestycje w niewykorzystywany potencjał w zakresie efektywności energetycznej i odnawialnych źródeł energii, cyklu zarządzania wodą, gospodarowania odpadami; rozwiązanie problemu rosnących emisji z klimatyzacji, działania w dziedzinie klimatu i mobilności zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju, które będą ograniczać emisje z transportu drogowego. Ze względu na ograniczone alternatywy wobec samochodu dla transportu i dojazdu do pracy oraz dużą penetrację samochodów natężenie ruchu drogowego jest jednym z najsłabszych aspektów otoczenia biznesowego na Malcie i nadal stanowi poważne wyzwanie. Co więcej, w ciągu ostatnich 5 lat zwiększyły się emisje gazów cieplarnianych z transportu drogowego. Udział energii ze źródeł odnawialnych w koszyku energetycznym wzrósł do 7,2 % w 2017 r., nieznacznie powyżej orientacyjnego docelowego poziomu wynoszącego 6,5 % w latach 2017/2018. Finalne zużycie energii na Malcie stale jednak rośnie. W perspektywie krótkoterminowej konieczne są dalsze inwestycje we wszystkich sektorach w celu osiągnięcia krajowych celów w zakresie energii ze źródeł odnawialnych i efektywności energetycznej na 2020 r. Należy finansować badania i rozwój oraz udzielać wsparcia w celu opracowania nowych lub ulepszonych technologii dotyczących kwestii środowiska i umożliwiających przeciwdziałanie zmianie klimatu. Koszty środowiskowe i społeczne boomu mieszkaniowego wymagają ściślejszego monitorowania. Do usuwania odpadów budowlanych należy stosować zasady gospodarki o obiegu zamkniętym, aby ograniczyć ich wpływ na środowisko. Należy zwrócić uwagę na gospodarcze i społeczne konsekwencje wzrostu kosztów mieszkań.
(13) Wskaźnik zatrudnienia na Malcie, który obecnie jest wyższy od średniej unijnej, wciąż rośnie. W tej sytuacji szczególne korzyści mogłyby odnieść osoby z niepełnosprawnościami. Różnice w poziomie aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn pozostają największe w Unii, a uczestnictwo kobiet w rynku pracy zmniejsza się po 40. roku życia, głównie ze względu na obowiązki opiekuńcze. Zwiększenie wsparcia na rynku pracy dla bezrobotnych opiekunów nieformalnych może zmniejszyć te różnice. Rosnąca zależność od pracowników z zagranicy w celu rozwiązania problemu niedoboru pracowników i kwalifikacji stwarza wyzwania społeczne i wyzwania związane ze zrównoważonym rozwojem. Inicjatywy polityczne w zakresie rynku pracy, umiejętności i włączenia społecznego powinno się lepiej monitorować i dokładniej oceniać.
(14) Malta inwestuje stosunkowo dużo w kształcenie i szkolenie, ale mimo że rośnie uczestnictwo i poziom wykształcenia, jeszcze nie wszyscy czerpią z tego większe korzyści. Realizując strategię inwestycyjną, powinno się bardziej skupić na korygowaniu niekorzystnej sytuacji społecznej, tak aby zapewnić zgodność z zasadą Europejskiego filaru spraw socjalnych dotyczącą edukacji włączającej charakteryzującej się wysoką jakością. Środki podjęte w ciągu ostatniej dekady doprowadziły do ograniczenia zjawiska wczesnego kończenia nauki, jednak odnośny wskaźnik nadal należy do najwyższych w Unii. Wprowadzone ostatnio środki mają również na celu poprawę włączającego charakteru szkolnictwa wyższego, ale odsetek osób z wyższym wykształceniem utrzymuje się poniżej średniej unijnej, co stwarza wyzwania w zakresie umiejętności. Udział w kształceniu dorosłych rośnie, ale nadal jest niski w przypadku osób o niskich kwalifikacjach i osób biernych zawodowo.
(15) Walka z agresywnym planowaniem podatkowym jest niezbędna, aby systemy podatkowe uczynić bardziej wydajnymi i sprawiedliwymi, co potwierdzono w zaleceniu dla strefy euro 2019. Odczuwane przez inne państwa członkowskie skutki uboczne strategii agresywnego planowania podatkowego stosowanych przez podatników wymagają skoordynowanych działań w ramach polityk krajowych w celu uzupełnienia prawodawstwa Unii. Malta podjęła kroki przeciwko agresywnemu planowaniu podatkowemu, ale fakt, że opłaty licencyjne i wypłaty dywidend stanowią wysoki odsetek PKB, wskazuje, że z maltańskich przepisów podatkowych mogą korzystać przedsiębiorstwa stosujące agresywne planowanie podatkowe. Brak podatków u źródła od dywidend, odsetek i opłat licencyjnych wypłacanych transgranicznie (tzn. przez rezydentów unijnych na rzecz rezydentów państw trzecich) przez przedsiębiorstwa z siedzibą na Malcie może prowadzić do zupełnego nieopodatkowania takich płatności w przypadku, gdy nie podlegają one podatkowi również w kraju odbiorcy. Wprowadzony przez Maltę system odliczania odsetek nominalnych przyczyni się wprawdzie do ograniczenia tendencji sprzyjającej finansowaniu dłużnemu, ale przepisy przeciwdziałające nadużyciom w połączeniu z systemem, który charakteryzują wysokie stopy procentowe i który jest oparty na kapitale, wymagają ścisłego monitorowania, aby zapobiec niewłaściwemu wykorzystywaniu agresywnego planowania podatkowego. Mimo że maltański program inwestora indywidualnego oraz program w zakresie rezydencji i wiz nie gwarantują automatycznie rezydencji podatkowej, dochód może być zwolniony - o ile spełnione są wymogi - z podatku w ramach systemu "non-dom" bez istotnych wymogów dotyczących fizycznej obecności, jeżeli dochody nie są przekazywane na Maltę. Mogą one ułatwiać praktyki agresywnego planowania podatkowego i zostały wymienione przez OECD jako obarczone potencjalnie wysokim ryzykiem niewłaściwego wykorzystywania do obchodzenia automatycznej wymiany rachunków finansowych.
(16) Programowanie środków unijnych na lata 2021-2027 mogłoby pomóc w wyeliminowaniu niektórych braków wskazanych w zaleceniach, zwłaszcza w obszarach objętych załącznikiem D do sprawozdania krajowego 2019. Pozwoliłoby to Malcie na jak najlepsze wykorzystanie tych środków w odniesieniu do wskazanych sektorów.
(17) W ramach europejskiego semestru 2019 Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Malty, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym 2019. Komisja oceniła również program stabilności na 2019 r., krajowy program reform na 2019 r. i działania podjęte w związku z zaleceniami skierowanymi do Malty w poprzednich latach. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki fiskalnej i społeczno-gospodarczej na Malcie, ale także ich zgodność z unijnymi przepisami i wytycznymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez wnoszenie na szczeblu unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
(18) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2019 r. i jej zdaniem 7 należy się spodziewać, że Malta spełni wymogi paktu stabilności i wzrostu,
NINIEJSZYM ZALECA Malcie podjęcie w latach 2019 i 2020 działań mających na celu:
| W imieniu Rady | |
| M. LINTILÄ | |
| Przewodniczący |