Uzasadnienie Rady: Stanowisko Rady (UE) nr 4/2020 w pierwszym czytaniu w sprawie przyjęcia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej przepisy dyrektywy 96/71/WE i dyrektywy 2014/67/UE dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego oraz zmieniającej dyrektywę 2006/22/WE w odniesieniu do wymogów w zakresie egzekwowania przepisów oraz rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 Przyjęte przez Radę w dniu 7 kwietnia 2020 r.

Dzienniki UE

Dz.U.UE.C.2020.149.18

Akt nieoceniany

Wersja od: 5 maja 2020 r.

Uzasadnienie Rady: Stanowisko Rady (UE) nr 4/2020 w pierwszym czytaniu w sprawie przyjęcia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej przepisy dyrektywy 96/71/WE i dyrektywy 2014/67/UE dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego oraz zmieniającej dyrektywę 2006/22/WE w odniesieniu do wymogów w zakresie egzekwowania przepisów oraz rozporządzenie (UE) nr 1024/2012

Przyjęte przez Radę w dniu 7 kwietnia 2020 r.

(2020/C 149/02)

(Dz.U.UE C z dnia 5 maja 2020 r.)

I. WPROWADZENIE

1. 31 maja 2017 r. Komisja Europejska przyjęła wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2006/22/WE w odniesieniu do wymogów w zakresie egzekwowania przepisów oraz ustanawiającej przepisy szczególne w odniesieniu do dyrektywy 96/71/WE i dyrektywy 2014/67/UE dotyczące delegowania kierowców w transporcie drogowym.

2. Wniosek ten został przedstawiony jako jeden z elementów pierwszego pakietu na rzecz mobilności, a procedura ustawodawcza została przeprowadzona razem z dwoma innymi wnioskami ustawodawczymi - w sprawie dostępu do zawodu przewoźnika drogowego i do rynku przewozów drogowych oraz w sprawie czasu prowadzenia pojazdu, odpoczynku i tachografów.

3. 3 grudnia 2018 r. Rada (ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii) uzgodniła podejście ogólne ¹ .

4. Parlament Europejski przyjął swoje stanowisko w pierwszym czytaniu 4 kwietnia 2019 r.

5. Następnie między październikiem a grudniem 2019 r. prowadzone były negocjacje między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w celu osiągnięcia porozumienia w sprawie wniosku. 11 grudnia 2019 r. negocjatorzy uzgodnili tekst kompromisowy, który został następnie zatwierdzony przez Komitet Stałych Przedstawicieli 20 grudnia 2019 r. ² .

6. Komisja Transportu i Turystyki (TRAN) Parlamentu Europejskiego potwierdziła porozumienie polityczne 21 sty cznia 2020 r., a Rada potwierdziła je 20 lutego 2020 r. ³ .

7. Podczas prac Rada uwzględniła opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z 18 stycznia 2018 r. oraz opinię Komitetu Regionów z 1 lutego 2018 r.

8. Przy uwzględnieniu wyżej wspomnianego porozumienia i po weryfikacji prawnojęzykowej Rada przyjęła - w drodze procedury pisemnej - 7 kwietnia 2020 r. stanowisko Rady w pierwszym czytaniu, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą określoną w art. 294 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

II. CEL

9. Ogólnym celem wniosku jest, z jednej strony, zapewnienie godnych warunków pracy i odpowiedniej ochrony socjalnej dla kierowców, a z drugiej - wyjaśnienie, zharmonizowanie i ograniczenie wymogów administracyjnych nakładanych na przewoźników, tak by mogli oni świadczyć usługi w warunkach uczciwej konkurencji.

10. Wniosek stanowi również odpowiedź na - wyrażoną podczas zmiany dyrektywy o delegowaniu pracowników dyrektywą (UE) 2018/957 - potrzebę ustanowienia sektorowych przepisów dotyczących delegowania w odniesieniu do kierowców w sektorze transportu drogowego.

III. ANALIZA STANOWISKA RADY W PIERWSZYM CZYTANIU

A) Informacje ogólne

11. Opierając się na wniosku Komisji, Parlament i Rada prowadziły negocjacje w celu osiągnięcia porozumienia na etapie przyjmowania przez Radę stanowiska w pierwszym czytaniu. Tekst projektu stanowiska Rady w pełni odzwierciedla kompromis osiągnięty między dwoma współprawodawcami.

B) Kluczowe zagadnienia polityczne

12. Kompromis odzwierciedlony w stanowisku Rady w pierwszym czytaniu zawiera następujące główne elementy:

a) Odstępstwa od systemu delegowania dla pracowników zatrudnionych w międzynarodowym transporcie drogowym

13. Dwa kluczowe elementy stanowiska Rady dotyczą wprowadzenia odstępstwa od ogólnych przepisów dotyczących delegowania ze względu na wysoki stopień mobilności oraz zakresu tego odstępstwa. We wniosku Komisji za jedno z kluczowych kryteriów uznano czas trwania obecności kierowcy w innym państwie członkowskim; natomiast zarówno Parlament, jak i Rada wolały dokonać rozróżnienia pod kątem charakteru wykonanego przewozu. Jeśli chodzi o zakres odstępstwa, we wniosku Komisji opowiedziano się za odstępstwem ograniczonym do dwóch elementów krajowych przepisów mających zastosowanie do pracowników delegowanych ⁴ , podczas gdy zarówno Parlament, jak i Rada popierały pełne odstępstwo od istotnych i proceduralnych przepisów dotyczących delegowania.

14. Tekst Rady (art. 1 ust. 1-7) w dużej mierze odpowiada stanowisku Parlamentu (poprawki 765, 787-789, 791, 792, 837 (częściowo), 838-842). W szczególności Rada zaakceptowała ograniczenie odstępstwa do sytuacji, w której istnieje umowa o świadczenie usług między pracodawcą wysyłającym kierowcę a podmiotem działającym w przyjmującym państwie członkowskim (art. 1 ust. 2); przewozy wykonywane na potrzeby własne, nieobjęte umowami o świadczenie usług nie są zatem wyłączone.

15. Jeśli chodzi o działalność wyłączoną z przepisów o delegowaniu, to obejmuje ona w szczególności "przewozy dwustronne" (art. 1 ust. 3 i 4), zarówno w transporcie rzeczy, jak i w transporcie pasażerów, i wiąże się z bardzo ograniczoną elastycznością w odniesieniu do dodatkowych postojów związanych z przewozem. Wysoki stopień mobilności uzasadniający odstępstwo występuje zatem w sytuacji, gdy kierowca przemieszcza się między państwem członkowskim, w którym znajduje się siedziba przedsiębiorstwa kierowcy, a innym państwem członkowskim lub państwem trzecim. Do celów kontroli ograniczona elastyczność w odniesieniu do dodatkowych postojów związanych z przewozem zależy od zapisywania - w pojeździe - przekraczania granic, a w kolejnym kroku także od zapisywania czynności załadunku i rozładunku.

16. W związku z tym świadczenie usług przewozu krajowego w innym państwie członkowskim (kabotaż) występuje w sytuacji, gdy kierowca jest delegowany (art. 1 ust. 7).

17. Dla wyjaśnienia w kompromisie stwierdzono, że za pracownika delegowanego nie uznaje się kierowcy, który przejeżdża przez inne państwo członkowskie tranzytem. W przypadku przewozu kombinowanego odcinek drogowy przewozu jest analizowany osobno, zgodnie z logiką działalności objętej odstępstwem (art. 1 ust. 5 i 6).

b) Przejrzystość warunków zatrudnienia

18. Rada zaakceptowała wniosek Parlamentu o włączenie szczegółowego przepisu dotyczącego obowiązku przyjmującego państwa członkowskiego polegającego na zapewnieniu przejrzystości warunków zatrudnienia, w tym warunków określonych w niektórych umowach zbiorowych (art. 1 ust. 9). W związku z tym w tekście Rady zachowano poprawki 794 i 837 (ust. 2f) z pewnymi zmianami.

c) Przewoźnicy z państw trzecich

19. Zarówno Parlament, jak i Rada uznały, że zaostrzenie przepisów o delegowaniu w odniesieniu do unijnych kierowców nie powinno dawać przewagi konkurencyjnej przewoźnikom z państw trzecich mającym dostęp do unijnego rynku przewozów drogowych. Rada zaakceptowała włączenie tego aspektu do lex specialis (art. 1 ust. 10), w oparciu o szereg motywów (15-17) wyjaśniających dostępne narzędzia. Dlatego też częściowo utrzymano poprawki 829 i 837 (ust. 2g).

d) Wymogi administracyjne dotyczące delegowania, kontroli i egzekwowania przepisów

20. Tekst Rady opiera się na wniosku Komisji, jeśli chodzi o zamknięty i - w porównaniu z dyrektywą 2014/67/UE - skrócony wykaz wymogów administracyjnych towarzyszących delegowaniu kierowców (art. 1 ust. 11). Zgodnie ze stanowiskiem Parlamentu i przy poparciu ze strony Komisji, przy wysyłaniu zgłoszeń delegowania i żądanych informacji przewoźnicy będą mieli możliwość, a nawet obowiązek korzystania z prowadzonego przez Komisję systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI). Ta zharmonizowana procedura sprawi, że odrębne krajowe systemy informacyjne staną się zbędne. W odniesieniu do informacji, które mają być przechowywane w zgłoszeniu delegowania, tekst Rady opiera się na wniosku Komisji i dodaje niektóre elementy, o które zwracał się Parlament.

21. W przepisach dotyczących kontroli utrzymano strukturę wniosku Komisji, zgodnie z którą wprowadza się rozróżnienie między kontrolą drogową a kontrolą po delegowaniu. Zgodnie ze stanowiskiem Parlamentu Rada zarzuciła pomysł dotyczący przechowywania w pojeździe dodatkowej dokumentacji dotyczącej umowy o pracę i odcinków wypłaty kierowcy. Informacje te mogą jednak być wymagane bezpośrednio od przewoźnika po zakończeniu okresu delegowania. Z myślą o uwzględnieniu także poprawek Parlamentu w tekście Rady rozwinięto koncepcję tej fazy kontroli po delegowaniu, w którą przyjmujące państwo członkowskie może zaangażować państwo członkowskie siedziby. W szczególności głównym narzędziem komunikacji z przewoźnikami będzie system IMI, a państwa członkowskie mają możliwość angażowania również partnerów społecznych.

22. Rada zaakceptowała włączenie do dyrektywy obowiązku polegającego na tym, że państwa członkowskie muszą ustanowić sankcje za naruszenie przepisów lex specialis oraz karać podmioty łańcucha logistycznego, które wiedzą lub powinny wiedzieć o naruszeniach (art. 5). Ponadto Rada przyjęła również przepis dotyczący inteligentnego egzekwowania (art. 6), w którym zobowiązuje państwa członkowskie do włączenia kontroli przepisów dotyczących delegowania do ogólnej strategii kontroli.

23. Podsumowując, poprawki 838-847, 850, 853-855, 857, 862 i 864 zostały zachowane częściowo, w wersji skróconej bądź w zmienionym brzmieniu, natomiast poprawki 848, 849 i 852 nie zostały zachowane.

e) Włączenie dyrektywy 2002/15/WE do norm egzekwowania przepisów prawa socjalnego

24. Dyrektywa 2002/15/WE uzupełnia rozporządzenie w sprawie czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców zatrudnionych w sektorze transportu ⁵ , np. poprzez ograniczenie całkowitego tygodniowego wymiaru czasu pracy kierowców oraz poprzez ograniczenie pracy w porze nocnej.

25. Dyrektywa 2006/22/WE wprowadziła unijne normy kontroli i egzekwowania przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku oraz przepisów dotyczących tachografów. Jednak z jej zakresu stosowania wyłączono dyrektywę 2002/15/WE. Stanowisko Rady obecnie uwzględnia włączenie tej dyrektywy do norm kontroli, zgodnie z wnioskiem Komisji i stanowiskiem Parlamentu.

26. Włączenie to obejmuje kilka aspektów: krajowe systemy kontroli, minimalną liczbę kontroli i sprawozdawczość dotyczącą wyników (art. 2 ust. 1, 3, 3a i 4, załącznik I do zmienianej dyrektywy), inicjowanie kontroli na terenie przedsiębiorstw po poważnych naruszeniach (art. 6 ust. 1 zmienianej dyrektywy), krajowe systemy oceny ryzyka (art. 9 ust. 1 zmienianej dyrektywy) oraz wymianę informacji (art. 7 ust. 1 lit. d) i art. 8 zmienianej dyrektywy). Ze względu na szeroki zakres stosowania dyrektywy w sprawie czasu pracy Rada w swoim stanowisku opowiada się raczej za tym, by podejście do ukierunkowywania kontroli na minimalny cel ilościowy (art. 2 ust. 3a zmienianej dyrektywy) oprzeć na ocenie ryzyka. W związku z tym poprawki 806 i 835 zostały zachowane w zmienionym brzmieniu, natomiast poprawka 810 nie została uwzględniona.

f) Współpraca administracyjna w kwestiach związanych z egzekwowaniem przepisów

27. Przepisy dotyczące współpracy administracyjnej zostały zmienione, tak by wyraźniej odróżnić je od wymiany informacji na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1071/2009, która jest już realizowana za pomocą specjalnego systemu elektronicznego. W odniesieniu do pozostałych przypadków tekst Rady przewiduje stosowanie systemu IMI i określa terminy udzielania odpowiedzi przez organy krajowe. W związku z tym poprawki 812-814 i 816- 818 zostały zachowane i ujęte w częściowo zmienionym brzmieniu, natomiast poprawki 815 i 819 nie zostały uwzględnione.

g) Zmienione normy egzekwowania przepisów prawa socjalnego

28. W odniesieniu do systemu oceny ryzyka, oprócz rozszerzenia go na przepisy krajowe w ramach dyrektywy w sprawie czasu pracy, wprowadzono dwie istotniejsze zmiany (art. 9 zmienianej dyrektywy): po pierwsze, Komisja wprowadzi wspólny wzór obliczania stopnia ryzyka przedsiębiorstw, a po drugie, krajowe dane dotyczące stopnia ryzyka będą dostępne dla organów kontroli w całej UE, w tym w kontekście przeprowadzania kontroli drogowych. W związku z tym w drodze kompromisu poprawki 821, 824 i 825 zostały częściowo zaakceptowane.

29. W drodze kompromisu ze stosowną propozycją Parlamentu Rada akceptuje, że państwa członkowskie starają się rozszerzyć skoordynowane kontrole, tak by obejmowały one kontrole na terenie przedsiębiorstw (art. 5 zmienianej dyrektywy, poprawka 809). Podkreśla się również przyszłą rolę Europejskiego Urzędu ds. Pracy, zgodnie z mandatem udzielonym temu nowemu organowi, który powstał w 2019 r. (motyw 29).

30. W tekście Rady poparto wniosek Komisji, a także częściowo poprawkę Parlamentu 826, by opracować wspólne podejście do kontroli "innej pracy", która dolicza się do czasu pracy kierowców, gdy nie prowadzą pojazdu, a jednocześnie by znieść wymóg dodatkowych formularzy poświadczających (art. 11 ust. 3 zmienianej dyrektywy).

h) Uprawnienia Komisji

31. Trzeba było również znaleźć kompromis w sprawie wyboru procedur w celu upoważnienia Komisji do przyjmowania aktów prawnych, co udało się osiągnąć w ramach prowadzonych równolegle negocjacji nad poszczególnymi aktami. W tekście Rady przewidziano dwa upoważnienia do przyjmowania aktów delegowanych w celu aktualizacji załączników do zmienianej dyrektywy oraz trzy nowe upoważnienia dotyczące aktów wykonawczych (w sprawie nowego wzoru obliczania stopnia ryzyka, wspólnego podejścia do rejestrowania i kontrolowania okresów "innej pracy" oraz opracowania funkcji narzędzia komunikacji IMI, które ma być używane w związku ze zgłoszeniami delegowania).

i) Transpozycja i pierwsza ocena polityki

32. Obaj prawodawcy uaktualnili swoje stanowiska co do terminu transpozycji. W ramach ambitnego podejścia, które łączy się z dostępnością nowego narzędzia komunikacji IMI, państwa członkowskie muszą dokonać transpozycji dyrektywy w ciągu 18 miesięcy od jej wejścia w życie (art. 9). Dokonywana przez Komisję ocena wdrożenia dyrektywy, a w szczególności przepisów szczególnych dotyczących delegowanych kierowców, jest planowana na koniec 2025 r. (art. 7).

j) Inne elementy stanowiska Rady

33. W ostatecznym tekście stanowiska Rady znalazły się również poniższe - dodane przez Radę do wniosku Komisji - elementy:

a) wyjaśnienie, że przerywana obecność kierowcy w przyjmującym państwie członkowskim nie składa się na długotrwałe delegowanie (art. 1 ust. 8);

b) przepis dotyczący metody kontroli, w przypadku gdy kierowca nie ma zgłoszenia delegowania, co oznacza, że kierowca może korzysta z odstępstwa od przepisów dotyczących delegowania (art. 1 ust. 11 ostatni akapit).

34. Rada przyjęła, w całości lub co do zasady, następujące inne poprawki Parlamentu do wniosku Komisji:

a) zabezpieczenia mające na celu skuteczne kontrole drogowe niepowodujące zbędnych opóźnień dla kierowcy - w art. 2 ust. 1 zmienianej dyrektywy oraz w art. 1 ust. 15 (poprawki 807 i 859);

b) ogólne zobowiązanie państw członkowskich do współpracy - w art. 1 ust. 16 (poprawka 860) oraz zobowiązanie państw członkowskich i pracodawców do zapewnienia kształcenia i szkolenia, odpowiednio, organom kontrolnym i kierowcom - w art. 8 (poprawka 867);

c) poprawki redakcyjne polegające na aktualizacji przestarzałych odniesień (poprawki 811, 821-823, 827, 828 oraz 832-834).

IV. PODSUMOWANIE

35. Stanowisko Rady w pierwszym czytaniu w pełni odzwierciedla kompromis osiągnięty - przy udziale Komisji - w negocjacjach między Radą a Parlamentem Europejskim. Kompromis ten został potwierdzony pismem przewodniczącej parlamentarnej Komisji TRAN do przewodniczącego Komitetu Stałych Przedstawicieli (23 stycznia 2020 r.). W piśmie tym przewodnicząca zaznaczyła, że zaleci członkom komisji TRAN, a następnie zgromadzeniu parlamentarnemu, by zaakceptowali stanowisko Rady w pierwszym czytaniu bez zmian Parlamentu w drugim czytaniu - z zastrzeżeniem weryfikacji, której mają dokonać prawnicy lingwiści obu instytucji.

36. W związku z tym Rada uważa, że jej stanowisko w pierwszym czytaniu stanowi wyważony rezultat i że, po ich przyjęciu, sektorowe przepisy dotyczące delegowania kierowców poprawią warunki pracy, jednocześnie gwarantując swobodę świadczenia transgranicznych usług transportowych, oraz że dzięki zmianom w dyrektywie w sprawie wymogów dotyczących egzekwowania kontrole i egzekwowanie przepisów staną się bardziej wszechstronne, skuteczniejsze i lepiej skoordynowane.

¹ Dok. ST 15084/18.

² Dok. ST 15083/19.

³ Dok. 5424/20 + ADD 1-4.

⁴ Minimalny wymiar płatnych urlopów rocznych i minimalne stawki płacy/wynagrodzenia.

⁵ Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U. L 102 z 11.4.2006, s. 1).