Sprawozdanie specjalne nr 6/2007 dotyczące skuteczności pomocy technicznej w kontekście rozwoju zdolności, wraz z odpowiedziami Komisji.
Dz.U.UE.C.2007.312.3
Akt nienormatywnydotyczące skuteczności pomocy technicznej w kontekście rozwoju zdolności, wraz z odpowiedziami Komisji
(przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi, WE)
(2007/C 312/02)
(Dz.U.UE C z dnia 21 grudnia 2007 r.)
GLOSARIUSZ
| AKP | Państwa Afryki, KaraibówiPacyfiku |
| Umowa finansowa | Dokument podpisany między Komisją a krajem partnerskim, opisujący konkretny projekt lub program podlegający finansowaniu. Stanowi on formalne zobowiązanie Unii Europejskiej i kraju partnerskiego do sfinansowania opisanych działań. |
| Decyzja o finansowaniu | Decyzja o przeznaczeniu środków na konkretny projekt lub program podjęta przez Komisję na podstawie propozycji finansowania. |
| Propozycja finansowania | Jest to projekt przygotowany przez służby Komisji i przedstawiony do zaopiniowania odpowiedniemu komitetowi finansowemu złożonemu z przedstawicieli państw członkowskich, a po uzyskaniu pozytywnej opinii przedkładany do decyzji Komisji. Dokument ten opisuje kontekst, charakter, zakres i cele, konkretnego projektu lub programu oraz działania niezbędne do jego realizacji i wysokość przeznaczonych na ten cel środków. |
| MCR | Milenijne Cele Rozwoju to osiem celów, które powinny zostać osiągnięte do 2015 r., obejmujących takie kwestie jak zmniejszenie o połowę skrajnego ubóstwa, ograniczenie rozprzestrzeniania się HIV/AIDS, czy też zapewnienie powszechnego nauczania na poziomie podstawowym - przyjętych na Szczycie Milenijnym ONZ we wrześniu 2000 r. przez wszystkie kraje oraz główne światowe instytucje działające na rzecz rozwoju. |
| OECD/DAC | Komitet Pomocy Rozwojowej Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. |
| Deklaracja paryska w sprawie skuteczności pomocy | Oświadczenie przyjęte na forum wysokiego szczebla w Paryżu (28 lutego - 2 marca 2005 r.) przez dużą grupę krajów i organizacji, zawierające szereg zobowiązań dotyczących zaangażowania, harmonizacji, dostosowania, wyników oraz wzajemnej rozliczalności, mających na celu zwiększenie skuteczności pomocy. |
STRESZCZENIE
I. Pomoc techniczna jest środkiem wykorzystywanym w wielu rozmaitych programach i projektach na rzecz rozwoju. Można ją zdefiniować jako zatrudnianie ekspertów w celu przekazywania specjalistycznej wiedzy i umiejętności oraz tworzenia i wzmacniania instytucji. W ostatnich latach w coraz większym stopniu stosowana jest do wspierania rozwoju zdolności organów administracji centralnej i lokalnej w krajach beneficjentach, w takich dziedzinach jak zarządzanie finansami publicznymi, ochrona zdrowia i edukacja itp. Skierowanie uwagi na funkcjonowanie organów administracji jest wynikiem wzrostu świadomości wśród donatorów, w tym Unii Europejskiej, że brak zdolności instytucjonalnych stanowi podstawową przeszkodę na drodze do zrównoważonego rozwoju (patrz: pkt 1-6).
II. Celem kontroli przeprowadzonej przez Trybunał było określenie, w jakim stopniu Komisja gwarantuje, że pomoc techniczna przyczynia się do rozwoju zdolności instytucjonalnych w krajach beneficjentach. Dokonano tego poprzez ocenę podejścia Komisji do rozwoju zdolności oraz do wykorzystania pomocy technicznej, a także sposobu, w jaki zarządza ona przygotowaniem i realizacją działań pomocy technicznej w ramach projektów rozwijania zdolności (patrz: pkt 7-8).
III. Mimo iż budowanie zdolności instytucjonalnych zostało uznane w ramach polityki rozwoju Wspólnoty Europejskiej za kluczowy element w walce z ubóstwem, Komisja, w opracowanych przez siebie krajowych dokumentach strategicznych nie umieściła kompleksowej oceny braków w zakresie zdolności instytucjonalnych, ani też nie określiła priorytetowych potrzeb w zakresie rozwoju zdolności w obrębie administracji i instytucji rządów beneficjentów. Komisja nie dysponuje także wytycznymi co do roli, jaką powinna odgrywać pomoc techniczna w tym kontekście (patrz: pkt 9-12).
IV. Wybór projektów jest przeważnie trafny, lecz założenia koncepcyjne pozostają często nieodpowiednie z powodu zbyt ambitnych celów, napiętego harmonogramu oraz niedostatecznej oceny braków występujących w otoczeniu instytucjonalnym oraz w poziomie zaangażowania podmiotów lokalnych w realizację projektów (patrz: pkt 13-17).
V. Realizację projektów często utrudnia szereg problemów, w tym przedłużające się etapy przygotowawcze i początkowe, co prowadzi do dezaktualizacji założeń koncepcyjnych projektu w momencie rozpoczęcia realizacji i znacząco skraca czas na nią przeznaczony. Zatrudnianie ekspertów w dziedzinie pomocy technicznej często pogłębia opóźnienia, gdyż w momencie udzielenia zamówienia często okazuję się, że wybrani eksperci nie są już dyspozycyjni. Obecne procedury przetargowe dotyczące zatrudniania ekspertów w dziedzinie pomocy technicznej nie sprzyjają udziałowi instytucji publicznych, mimo iż w niektórych obszarach właśnie w takich organizacjach można by znaleźć lepiej wykwalifikowanych specjalistów. Donatorzy wciąż zapewniają pomoc techniczną głównie poprzez oddzielne, nieskoordynowane projekty, a procedury realizacyjne nie zachęcają do zaangażowania się podmiotów lokalnych (patrz: pkt 18-34).
VI. Sprawozdawczość, monitoring i ocena projektów są w większości przypadków odpowiednie. Nie istnieje jednak system informacji zarządczej, który służyłby ocenianiu i rejestrowaniu jakości pomocy technicznej udzielonej przez ekspertów lub firmy i który dostarczałby informacji przydatnych podczas podejmowania decyzji o udzielaniu zamówień publicznych w dziedzinie pomocy technicznej (patrz: pkt 35-39).
VII. Rezultaty projektów są bardzo zróżnicowane, jednak Trybunał stwierdza, iż w świetle często trudnych warunków, w których projekty są realizowane, rezultaty te oraz wkład wniesiony przez pomoc techniczną można uznać za dość zadowalające. Jakość świadczonej pomocy technicznej była zazwyczaj oceniana jako satysfakcjonująca, jednak inne istotne czynniki zmniejszały skuteczność udzielonego wsparcia. Choć Komisja nie ma wpływu na niektóre z tych czynników, to powinna jednak lepiej je przewidywać (patrz: pkt 40-43).
VIII. Na podstawie tych uwag Trybunał przedstawił szczegółowe zalecenia, które mogą pomóc Komisji w opracowaniu bardziej ukierunkowanego i zorganizowanego podejścia do wykorzystania pomocy technicznej, w celu skuteczniejszego działania na rzecz rozwoju zdolności (patrz: pkt 44-48).
WSTĘP
1. Współpraca na rzecz rozwoju podzielona jest na dwa rodzaje współpracy lub pomocy: pomoc finansową i pomoc techniczną, czyli innymi słowy "pieniądze" i "specjalistyczną wiedzę" lub "pomysły". Niniejsze sprawozdanie obejmuje przeprowadzoną przez Trybunał kontrolę pomocy technicznej, którą Komisja definiuje jako zatrudnianie specjalistów, konsultantów, szkoleniowców, doradców, itp. w celu przekazywania specjalistycznej wiedzy i umiejętności oraz tworzenia i wzmacniania instytucji (1).
2. Pomoc techniczna jest środkiem wykorzystywanym w wielu rozmaitych programach i projektach na rzecz rozwoju, a jej znaczenie lub skuteczność oceniane są poprzez wkład, jaki wnosi w wytworzenie produktów i rezultatów odpowiednich projektów i programów. Do szczegółowych dziedzin i zadań w kontekście współpracy na rzecz rozwoju, w której pomoc techniczna odgrywała lub odgrywa rolę, zalicza się:
a) projektowanie oraz nadzór nad pracami, takimi jak budowa dróg;
b) zarządzanie projektem, w którym eksperci ponoszą bezpośrednią odpowiedzialność za realizację działań;
c) usługi doradcze, w przeszłości często w takich dziedzinach jak rozwój obszarów wiejskich lub rolniczych. Ostatnio w coraz większym stopniu usługi te wykorzystywane są do poprawy sytuacji w obszarach należących do kompetencji władz centralnych, w tym w zarządzaniu finansami publicznymi, ochronie zdrowia, edukacji oraz sądownictwie, a także do wspierania innych instytucji publicznych, władz lokalnych oraz organizacji pozarządowych.
3. Skierowanie uwagi na funkcjonowanie organów administracji centralnej i lokalnej jest wynikiem wzrostu świadomości wśród donatorów, w tym Unii Europejskiej, że brak zdolności instytucjonalnych stanowi podstawową przeszkodę na drodze do zrównoważonego rozwoju. Rozwój zdolności stał się zatem jedną z centralnych dziedzin polityki rozwoju Wspólnoty Europejskiej, zarówno tej sformułowanej w 2000 r., jak i nowej z 2005 r.(2)
4. Znaczenie rozwoju zdolności zostało także podkreślone w niedawno opracowanym dokumencie OECD/DAC(3), w którym stwierdzono, że odpowiednie zdolności na szczeblu są jednym z podstawowych brakujących czynników w bieżących wysiłkach zmierzających do osiągnięcia Milenijnych Celów Rozwoju. Wysiłki na rzecz rozwoju w wielu spośród uboższych krajów nie powiodą się, nawet jeżeli będą wspierane znacznie wyższymi funduszami, jeśli nie będzie poświęcało się większej i baczniejszej uwagi rozwojowi trwałych zdolności(4).
5. Dalsze potwierdzenie znaczenia rozwoju zdolności można odnaleźć w deklaracji paryskiej w sprawie skuteczności pomocy z marca 2005 r.(5), w której czytamy, że zdolność krajów partnerskich do planowania, zarządzania, realizacji oraz rozliczania rezultatów polityki i programów ma kluczowe znaczenie dla osiągnięcia celów rozwoju. Podkreśla ona konieczność bazowania wsparcia donatorów na ile to tylko możliwe na krajowych strategiach rozwoju, instytucjach oraz procedurach krajów partnerskich oraz dostarczania wsparcia w celu zaradzenia brakom w zakresie zdolności instytucjonalnych krajów partnerskich. Choć rozwój zdolności może być wspierany przy pomocy wielu rozmaitych działań, takich jak szkolenia, stypendia, sprzęt i oprogramowanie komputerowe, dokumentacja czy nawet infrastruktura fizyczna, to jednak pomoc techniczna pozostaje najważniejszym instrumentem stosowanym w tym kontekście.
6. Systemy rachunkowości i informacji zarządczej Komisji nie pozwoliły Trybunałowi na uzyskanie precyzyjnych i wiarygodnych informacji na temat nakładów poniesionych na pomoc techniczną, bądź to za pośrednictwem Europejskich Funduszy Rozwoju bądź to budżetu ogólnego. Trybunał oszacował całkowitą wartość zobowiązań z tytułu umów o pomoc techniczną, podpisanych w latach 2000-2005 i wciąż otwartych na początku 2006 r., na około 2.200 mln euro (6). Nie można było oszacować, jaką część pomocy technicznej, pochłonęły działania na rzecz rozwoju zdolności.
ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE
7. Celem kontroli przeprowadzonej przez Trybunał było określenie, w jakim stopniu Komisja gwarantuje, że finansowana(7) przez nią pomoc techniczna przyczynia się do rozwoju zdolności instytucjonalnych w krajach beneficjentach. Kontrola miała w szczególności udzielić odpowiedzi na następujące pytania:
a) Czy Komisja dysponuje właściwą strategią do rozwijania zdolności instytucjonalnych, uwzględniającą wykorzystanie pomocy technicznej?
b) Czy właściwie zaplanowano działania w ramach pomocy technicznej w odniesieniu do projektów rozwijania zdolności?
c) Czy wydajnie realizowano działania w ramach pomocy technicznej?
d) Czy właściwie monitorowano i oceniano działania w ramach pomocy technicznej i ich realizację?
e) Czy, z punktu widzenia rozwoju zdolności, działania w ramach pomocy technicznej były skuteczne?
8. Trybunał zbadał podejście i działania Komisji, na poziomie polityki i projektu, w odniesieniu do 12 krajów beneficjentów, wybranych spośród czterech różnych obszarów geograficznych otrzymujących pomoc rozwojową: Afryki, Azji, Ameryki Łacińskiej oraz regionu Morza Śródziemnego(8). W pięciu spośród tych krajów przeprowadzono kontrole na miejscu, a w siedmiu dokonano kontroli dokumentacji, a także przesłano kwestionariusze do przedstawicielstw i odpowiednich władz w poszczególnych krajach. Z wykazu projektów rozwijania zdolności wybrano 32, w których ramach, w latach 2000-2006, zrealizowano 33 umowy o pomoc techniczną. Całkowita kwota przeznaczona na skontrolowane projekty wyniosła 400 mln euro, w tym około 144 mln euro poświęcono na wydatki na pomoc techniczną. Załącznik I zawiera pełną li stę 32 skontrolowanych projektów i programów.
UWAGI
Czy Komisja dysponuje właściwą strategią do rozwijania zdolności instytucjonalnych, uwzględniającą wykorzystanie pomocy technicznej?
9. Komisja uwzględnia zasady ogólnej polityki rozwoju Wspólnoty Europejskiej w obejmujących zwykle okres pięciu lat strategiach dla poszczególnych krajów, które przyjmują formę krajowych dokumentów strategicznych lub bardziej szczegółowych krajowych programów indykatywnych. Na podstawie tych dokumentów(9), w regionach objętych kontrolą Trybunał zbadał czy Komisja dokonuje systematycznej oceny mocnych i słabych stron zdolności instytucjonalnych krajów otrzymujących pomoc, a także czy ogólne potrzeby tych krajów w zakresie rozwoju zdolności zostały określone i uporządkowane według stopnia ważności oraz przełożone na potrzeby w zakresie pomocy technicznej.
Nieodpowiednia analiza aspektów instytucjonalnych w krajowych dokumentach strategicznych
10. Badanie odpowiednich dokumentów programowych Komisji, dotyczących krajów objętych kontrolą, jak również przygotowanych przez poszczególne kraje narodowych planów rozwoju i/lub strategicznych dokumentów dotyczących zmniejszenia ubóstwa wykazało wzrastające uznanie dla znaczenia rozwoju zdolności. Jednakże Komisja nie przedstawiła kompleksowej oceny braków instytucjonalnych na poziomie krajowym, ani też nie określiła priorytetowych potrzeb w zakresie rozwoju zdolności w obrębie administracji i instytucji rządów beneficjentów. W rezultacie, kluczowe sektory do wsparcia przez WE wyselekcjonowano bez dostępu do tych informacji, ryzykując przy tym, że potencjalnie ważne sektory lub programy, wymagające wsparcia donatorów mogą zostać pominięte.
11. W roku 2005 Komisja sporządziła wewnętrzny dokument koncepcyjny na temat oceny instytucji i rozwoju zdolności (ang. Institutional Assessment and Capacity Development), opisujący znaczenie oraz wagę rozwijania zdolności. Dokument dostarcza wskazówek, w jaki sposób oceniać zdolność instytucjonalną oraz wspierać proces rozwijania zdolności. Jednak wskazówki te nie mają zastosowania do krajowych dokumentów strategicznych. Na niższym poziomie planów sektorowych przywiązuje się już większą wagę do kwestii rozwoju zdolności - choć w bardzo ogólnym zakresie. Plany te przygotowywane są po dokonaniu wyboru kluczowych sektorów, do których skierowane zostanie wsparcie w poszczególnych krajach beneficjentach.
Brak wytycznych dotyczących pomocy technicznej
12. Mimo iż pomoc techniczna jest narzędziem od dawna istniejącym i często stosowanym w finansowanych przez Komisję projektach i programach rozwijania zdolności, to Komisja nie określiła ani roli, jaką odgrywa pomoc techniczna, ani jej wkładu w rozwój zdolności. Brakuje także szczegółowych wskazówek, którymi mogłyby kierować się przedstawicielstwa podczas przygotowywania projektów, opisujących kiedy i jak należy stosować ten instrument w odniesieniu do rozwoju zdolności. Co więcej, instrument twinningowy, stosowany z powodzeniem do zapewnienia pomocy technicznej w krajach kandydujących (a ostatnio także w krajach objętych polityką sąsiedztwa), nie był jak dotąd dostępny dla krajów AKP, krajów azjatyckich lub krajów Ameryki Łacińskiej. Choć dokument koncepcyjny, wspomniany w pkt 11 zawiera pewne uwagi na temat kwestii związanych z pomocą techniczną, to jednak nie dostarcza wytycznych dotyczących wykorzystania różnych rodzajów pomocy technicznej w różnych sytuacjach, sektorach lub krajach.
Czy właściwie zaplanowano działania w ramach pomocy technicznej w odniesieniu do projektów rozwijania zdolności?
13. W przypadku 32 skontrolowanych projektów Trybunał ocenił do jakiego stopnia wybór tych projektów był spójny z krajowymi strategiami Komisji i krajów partnerskich, czy w koncepcji projektu jasno określono cele oraz odpowiednie wskaźniki wykonania, a także czy właściwie uzasadniono zaproponowany rodzaj oraz nakład pomocy technicznej. Następnie Trybunał zbadał czy władze krajów beneficjentów aktywnie uczestniczyły w przygotowywaniu projektu oraz wykazały wyraźne oznaki za angażowania w realizację projektu.
Trafny wybór projektów przy często nieodpowiednich założeniach koncepcyjnych
14. Wszystkie skontrolowane projekty były spójne z krajowymi dokumentami strategicznymi Komisji oraz z wytyczonymi w nich priorytetami sektorowymi. Zasadniczo były one także zgodne z ogólnymi priorytetami rozwoju zaangażowanych krajów korzystających z pomocy.
15. W założeniach koncepcyjnych około trzech czwartych zbadanych projektów występowało co najmniej jedno z poniżej opisanych uchybień:
– założenia koncepcyjne projektów były nadmiernie skomplikowane, obejmowały liczne elementy i wielu uczestników,
– ustalały zbyt ambitne cele i stosunkowo krótkie okresy realizacji,
– cele projektu były opisane w sposób ogólnikowy, kiedy więc ustalono wskaźniki wykonania, również one były w większości bardzo ogólnikowe, o charakterze jakościowym i ograniczonej przydatności do dokonania właściwej oceny późniejszej realizacji,
– istniejące braki instytucjonalne w środowisku projektu nie zostały wystarczająco oszacowane.
Te czynniki utrudniają z kolei właściwe określenie i realizowanie zadań pomocy technicznej.
16. Podczas gdy wszystkie skontrolowane projekty uwzględniały pomoc techniczną jako ważny wkład, to w około połowie przypadków dokumentacja projektowa proponowała pewne rodzaje (międzynarodowa lub lokalna) i nakłady (zadania długo lub krótkoterminowe) pomocy technicznej, bez jednoznacznego umotywowania proponowanej kombinacji środków. Ponadto brak było jednoznaczności co do oczekiwanej roli ekspertów, gdyż zadania doradcze w odniesieniu do celów projektu w zakresie rozwijania zdolności zazwyczaj musiały być powiązane z działaniami "uzupełniającymi", polegającymi na wspieraniu zainteresowanej instytucji w jej stałych zadaniach.
| Ramka 1 Przykład uchybień w koncepcji projektu Program wsparcia sektora ochrony zdrowia - Angola Cele projektu zawierały: wzmocnienie zdolności instytucjonalnych na poziomie centralnym i prowincjonalnym, polepszenie podstawowych świadczeń w zakresie ochrony zdrowia, poprawę dostępności podstawowych leków oraz ustanowienie systemu zapobieganiu rozprzestrzeniania się HIV. Mimo iż ocena wcześniejszego projektu wspominała o trudnościach związanych ze skłonieniem Ministerstwa Zdrowia do odegrania aktywnej roli, w studium wykonalności nie przeprowadzono oceny lokalnych zdolności do zapewnienia skutecznej realizacji tego ambitnego projektu. Dopiero po rozpoczęciu projektu stwierdzono, że niektórzy angolscy partnerzy nie posiadają odpowiedniej zdolności do realizacji projektu. W przygotowanym przez ekspertów sprawozdaniu wstępnym stwierdzono, że projekt był zbyt ambitny, ale zmiany wprowadzono dopiero na 18 miesięcy przed zakończeniem jego realizacji, znacząco ograniczając cele i działania. |
Zaangażowanie podmiotów lokalnych kwestią kluczową, nie zawsze jednak uwzględnianą przez Komisję
17. Zaangażowanie w planowany rozwój instytucjonalny ze strony instytucji beneficjenta jak również ze strony jej pracowników jest kluczowym czynnikiem decydującym o warunkach, w jakich pomoc techniczna może funkcjonować, a tym samym przyczyniającym się do pomyślnej realizacji planów rozwijania zdolności. Komisja, mając tego świadomość, zazwyczaj włączała lokalne instytucje beneficjentów w fazę przygotowywania założeń koncepcyjnych swoich projektów. Niewystarczająco jednakże oceniała ryzyko wynikające z możliwości niewywiązania się władz kraju beneficjenta z podjętych zobowiązań. Fakt, że władze kraju beneficjenta podpisują umowę finansową z donatorem nie oznacza automatycznie, iżsformułowane wwiększości umów projektowych założenia o zobowiązaniu się rządu do reform, zostaną zrealizowane. Nie oznacza to także, że wszyscy pracownicy instytucji lub osoby w jakiś sposób związane z projektem, będą wspierać jego realizację. Już wielokrotnie pracownicy instytucji otrzymujących pomoc okazywali brak zainteresowania.
| Ramka 2 Przykład nieodpowiedniego zaangażowania podmiotów lokalnych Projekt ochrony zdrowia - Benin Celem projektu była poprawa jakości i dostępności świadczeń opieki zdrowotnej. Jednakże eksperci musieli borykać się z licznymi problemami, takimi jak nieprawidłowości w zarządzaniu kadrami w sektorze ochrony zdrowia, charakteryzujące się częstymi przesunięciami lub arbitralnym przyznawaniem stanowisk, co negatywnie wpływało na motywację pracowników. Słabe zaangażowanie ministerstwa w projekt spowodowało liczne opóźnienia; odmówiło ono np. oddelegowania pracowników do pełnienia roli lokalnych partnerów jednostek zarządzających projektem. Innym pracownikom, mającym spełniać rolę osób kontaktowych pomiędzy różnymi dyrekcjami ministerstwa a osobami odpowiedzialnymi za realizację projektu, brakowało motywacji gdyż uważali, że za tę działalność, traktowaną jako "dodatkowa praca", należało im się wynagrodzenie. Komisja słusznie sprzeciwia się takim płatnościom. |
Czy wydajnie realizowano działania w ramach pomocy technicznej?
18. W celu ocenienia czy projekty realizowane były wydajnie, Trybunał zbadał czy projekt rozpoczynał się w wyznaczonym czasie i był realizowany zgodnie z planem, czy zamówienia w zakresie pomocy technicznej i jej uruchamianie odbywało się bez zbędnych opóźnień, czy poziom koordynacji z powiązanymi projektami lub działaniami był odpowiedni oraz czy procedury realizacyjne projektu zachęcały do zaangażowania się instytucji beneficjentów.
Długi etap przygotowawczy często prowadzi do dezaktualizacji koncepcji projektu
19. Etap przygotowywania zbadanych projektów trwał zazwyczaj od roku do dwóch lat. Wiązał się on z podjęciem szeregu wymaganych kroków, w tym co najmniej jedną wizytą konsultantów (w celu identyfikacji i określenia potrzeb), dwiema turami doradztwa i wymiany uwag w ramach grupy ds. wsparcia jakości(10) odbywającymi się w centrali Komisji oraz poddaniem propozycji finansowania pod obrady odpowiedniego komitetu doradczego państw członkowskich.
20. Po przyjęciu przez Komisję propozycji, następuje procedura przetargowa patrz: pkt 22-26), zmierzająca do zatrudnienia potrzebnych ekspertów. Kiedy już przyjadą oni na miejsce aby rozpocząć realizację projektu, co zazwyczaj następuje co najmniej dwa do trzech lat od rozpoczęcia etapu przygotowawczego, okazuje się często, że lokalne warunki uległy zmianie: pojawiła się nowa sytuacja polityczna lub nastąpiły inne zmiany (wybory, nowe nominacje, nowe kierunki krajowej polityki), albo też inni donatorzy rozpoczęli realizację projektów. W efekcie, eksperci często stwierdzają, że pierwotne założenia projektu utraciły ważność lub też niektóre z zaplanowanych działań przestały być odpowiednie. Oznacza to, iż w takich przypadkach eksperci muszą najpierw zweryfikować bieżące potrzeby w zakresie rozwoju zdolności beneficjentów i poprawić założenia koncepcyjne projektu pod tym kątem, zanim będą mogli przystąpić do właściwych działań związanych z przygotowaniem szczegółowego planu pracy w ramach projektu.
21. Jednakże takie poprawki rzadko dokonywane są na początku realizacji projektu, ze względu na potrzebny do tego nakład pracy administracyjnej i czasu niezbędnego do uzyskania zgody na wprowadzenie zmian do umowy finansowej. Zazwyczaj Komisja rozpoczyna realizację projektu zgodnie z koncepcją, a z decyzją o wprowadzeniu zmian czeka do oceny śródokresowej (którą normalnie przeprowadza się po około dwóch latach realizacji projektu). Na tym etapie, czas pozostający na wprowadzenie jakichkolwiek niezbędnych zmian jest już bardzo ograniczony, ze szkodą dla ogólnej skuteczności projektu.
| Ramka 3 Przykład długiego okresu przygotowawczego, powodującego dezaktualizację koncepcji Europejski program pomocy technicznej dla Wietnamu (ETV2) Projekt został przygotowany na podstawie dwóch odrębnych wizyt na miejscu, które odbyły się w październiku 2000 r. i w lipcu 2002 r. Umowę finansową podpisano w kwietniu 2003 r., lecz z rozmaitych powodów umowa o pomoc techniczną została podpisana dopiero w sierpniu 2005 r. Realizacja projektu rozpoczęła się dopiero w styczniu 2006 r., głównie ponieważ pierwotnie wyznaczony kierownik zespołu nie był już dyspozycyjny i musiano znaleźć zastępstwo. Od czasu przygotowania projektu upłynęło trzy i pół roku i, ze względu na szybkie tempo zmian w Wietnamie, wiele z zaplanowanych działań przestało być adekwatne. Zatem najważniejszym zadaniem ekspertów na początkowym etapie stało się ponowne opracowanie założeń koncepcyjnych projektu i w rezultacie na realizację działań związanych z projektem pozostała mniej niż połowa zaplanowanego czasu. |
Problemy w czasie procedury przetargowej i etapu początkowego skracają czas dostępny na realizację
22. Podmioty świadczące pomoc techniczną potrzebną do realizacji projektów są zazwyczaj wyłaniane w drodze międzynarodowego przetargu ograniczonego(11). Przeprowadzenie tej procedury pochłania przeważnie około sześciu do ośmiu miesięcy. Ponieważ procedura przetargowa rozpoczyna się najczęściej dopiero po podpisaniu umowy finansowej, do momentu przybycia ekspertów na miejsce upływa co najmniej 10 miesięcy (osiem miesięcy na przetarg i dwa miesiące na rozpoczęcie pracy przez ekspertów). Okres ten brany jest pod uwagę przy określaniu oficjalnego okresu realizacji projektu w umowie finansowej.
23. Jednakże przeprowadzona przez Trybunał kontrola 32 projektów wykazała, iż wiele problemów pojawiło się w czasie procedury przetargowej lub w związku z rozpoczęciem projektów, co opóźniło działania związane z projektami i ograniczyło czas dostępny na ich realizację. Do typowych problemów należą:
a) przetargi nierozstrzygnięte z powodu braku wystarczającej liczby ważnych ofert i wymagające w związku z tym powtórzenia;
b) opóźnienia w powoływaniu komitetu oceniającego oferty;
c) późne przybycie ekspertów;
d) późne wyznaczenie potrzebnych pracowników, działających w charakterze partnerów lokalnych;
e) trudności w organizowaniu struktur wspomagających realizację projektu, takich jak obiekty biurowe, rachunki bankowe na potrzeby projektu, podręczniki i procedury projektowe;
f) większe niż oczekiwano trudności wiążące się z opracowaniem ogólnego planu pracy;
g) konieczność zmiany koncepcji projektu w trakcie fazy wstępnej.
W efekcie, w zasadzie we wszystkich zbadanych projektach, faktyczny etap realizacji okazał się zbyt krótki lub prawdopodobnie okaże się zbyt krótki, aby można było zrealizować wszystkie zaplanowane działania i osiągnąć zamierzone rezultaty.
24. Poza ogólnym terminem wyznaczonym na realizację projektu należy także przestrzegać terminu na zawieranie umów (tzw. reguły D + 3), wprowadzonego rozporządzeniami finansowymi z 2003 r.(12) Dlatego też wszelkie opóźnienia powstałe po podjęciu decyzji o finansowaniu, np. w czasie przetargu zmierzającego do podpisania głównej umowy o pomoc techniczną lub też w czasie etapu początkowego, w praktyce skracają okres, w którym można by zawierać kolejne umowy związane z realizacją, np. na roboty, dostawy lub inne usługi. Problem ten dotyczy lub może dotyczyć wielu projektów przygotowanych już po wejściu w życie tej reguły. Od dnia 1 maja 2007 r. zaczęła obowiązywać zmiana do rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego(13), która do pewnego stopnia łagodzi ograniczenia wynikające z reguły D + 3, uznając dzień podpisania umowy finansowej za datę, od której liczony jest trzyletni okres. Jednak każde opóźnienie następujące po tej dacie będzie nadal skutkować skróceniem okresu realizacji, jak również skróceniem okresu przeznaczonego na zawieranie umów.
25. Z technicznego punktu widzenia istnieje możliwość rozpoczęcia procedury przetargowej wcześniej, tzn. przed podpisaniem umowy finansowej lub wręcz przed podjęciem decyzji o finansowaniu. W takim przypadku ogłoszenie o przetargu musi zawierać "klauzulę zawieszenia"(14). Pomogłoby to skrócić okres, który normalnie upływa pomiędzy podpisaniem umowy finansowej a rozpoczęciem działań związanych z projektem. Stosowanie takiej klauzuli, przynajmniej w stosunku do krajów AKP, w celu zapewnienia wczesnego rozpoczęcia projektu, przewiduje obecnie jeden z załączników do umowy o partnerstwie pomiędzy krajami AKP aUE (umowy z Kotonu z23 czerwca 2000 r.)(15).
26. Zgodnie z wewnętrznymi wytycznymi Komisji dotyczącymi zamówień publicznych, możliwość ta powinna być wykorzystywana jedynie w wyjątkowych przypadkach (bez wskazania jakie to mogłyby być przypadki). Komisja obawia się, że istnieje ryzyko konieczności unieważniania przetargów, a to, gdyby zdarzało się zbyt często, może doprowadzić w przyszłości do zmniejszenia zainteresowania ze strony potencjalnych dostawców usług projektami finansowanymi przez Komisję. Zatem klauzula zawieszenia jest rzadko stosowana. Jednak ryzyko, że projekt zostanie całkowicie anulowany po zakończeniu etapu przygotowawczego i podjęciu decyzji o finansowaniu jest w praktyce ograniczone. W swoich wytycznych Komisja powinna uściślić, w jakich okolicznościach i pod jakimi warunkami można stosować klauzulę zawieszenia.
| Ramka 4 Przykład skrócenia okresu realizacji z powodu opóźnień Rozwijanie zasobów ludzkich w dziedzinie ochrony zdrowia - Uganda Umowa o pomoc techniczną została podpisana we wrześniu 2003 r., około 18 miesięcy po podpisaniu umowy finansowej, a pierwsi eksperci pojawili się dwa miesiące później. Procedura przetargowa trwała szczególnie długo ze względu na splot różnych czynników, w tym przeniesienie kompetencji w zakresie szkół zajmujących się kształceniem w dziedzinie ochrony zdrowia z Ministerstwa Zdrowia do Ministerstwa Edukacji oraz wewnętrzne zmiany zachodzące w tym czasie w przedstawicielstwie (odejście części personelu, wprowadzenie zarządzania na podstawie przekazania uprawnień, przekazywanie spraw). Mimo że umowa finansowa przewidywała pięcioletni okres realizacji, a umowa o pomoc techniczną czteroletni okres wykonania, dwudziestomiesięczne opóźnienie na początku spowodowało, że na realizację pozostały jednie trzy lata i trzy miesiące. |
Częste zastępowanie ekspertów po udzieleniu zamówienia
27. W jednej trzeciej zbadanych projektów, firmy konsultingowe, niemal natychmiast po wygraniu przetargu na zapewnienie pomocy technicznej, informowały Komisję, że kluczowi eksperci nie są już dyspozycyjni. W niektórych przypadkach wynikało to z późnego zakończenia oceny ofert i późnego udzielenia zamówienia na pomoc techniczną, co oznaczało, że eksperci nie byli już dłużej związani zobowiązaniem do zachowania dyspozycyjności(16). W innych przypadkach brak dyspozycyjności zdarzał się nawet w okresie ważności oferty. Najczęściej podawanym powodem były problemy zdrowotne. Istnieje ryzyko, że firmy celowo proponowały ekspertów legitymujących się dobrymi życiorysami po to, by wygrać przetarg, mimo iż wiedziały, że ci nie będą dyspozycyjni do wykonania zadania. We wszystkich przypadkach, poszukiwanie zastępstw powodowało opóźnienia w rozpoczęciu projektu.
| Ramka 5 Przykład zastępowania ekspertów po udzieleniu zamówienia W następstwie skutecznie przeprowadzonej procedury przetargowej, konsorcjum składające się z wielu podmiotów wygrało przetarg na pomoc techniczną, głównie dzięki dobrym kwalifikacjom osoby zaproponowanej na stanowisko kierownika zespołu. Tymczasem, ów kierownik zespołu nigdy nie podjął swoich obowiązków, gdyż jego kandydatura została wycofana wkrótce po podpisaniu umowy - okazało się, że był podatny na chorobę występującą w kraju, o którym mowa. Fakt ten powinien być jednak znany wcześniej. Jego zastępca dołączył do projektu prawie trzy miesiące później. |
Nieodpowiednie kryteria wyboru pomocy technicznej
28. Regularne wycofywanie kluczowych ekspertów skłania do zastanowienia się, czy kryteria oceny ofert w zakresie pomocy technicznej są rzeczywiście odpowiednie(17). Najważniejszym kryterium stosowanym w technicznej ocenie ofert przy przetargach na realizację usług jest ocena życiorysu zgłoszonych ekspertów długoterminowych, w szczególności kierownika zespołu. Jedynie w nielicznych przypadkach organizowane są rozmowy kwalifikacyjne z ekspertami. Nie są brane pod uwagę inne czynniki będące potencjalnymi wskaźnikami jakości technicznej, takie jak ogólna zdolność firmy i/lub praktyczne doświadczenia ze współpracy z daną firmą lub zgłaszanymi ekspertami, wypływające z poprzednich umów finansowanych przez Komisję.
Ograniczony wybór wśród procedur przetargowych
29. Wybór trybu zatrudniania ekspertów do realizacji projektów rozwijania zdolności, jest ograniczony. Istnieją dwa główne rozwiązania pozwalające na zatrudnianie ekspertów: poprzez system umowy ramowej(18) lub w drodze międzynarodowego przetargu ograniczonego na realizację usług (patrz: pkt 22).
30. W obu przypadkach umowa, na mocy której zatrudniani są eksperci, podpisywana jest z firmą konsultingową. W niektórych dziedzinach, takich jak zarządzanie finansami publicznymi lub administracja publiczna, lepiej wykwalifikowanych ekspertów można znaleźć w podmiotach innego typu, takich jak organy administracji centralnej państw członkowskich (np. w przypadku zarządzania finansami publicznymi - w ministerstwach skarbu państwa, ministerstwach finansów czy bankach centralnych) podobnie jak ma to miejsce w przypadku projektów twinningowych w krajach kandydujących. W przypadkach, kiedy potrzebna jest bardzo specyficzna znajomość lokalnych warunków, żadna z tych dwóch procedur nie sprzyja poszukiwaniu specjalistycznej wiedzy technicznej na rynku lokalnym lub regionalnym.
Niewydajne wykorzystywanie pomocy technicznej
31. Ponieważ międzynarodowym ekspertom przydzielano różne zadania, nie zawsze wydajnie wykorzystywano ich możliwości. Choć eksperci wybierani są głównie z uwagi na ich specjalistyczną wiedzą techniczną, to Komisja oczekuje od nich pewnego zaangażowania w zarządzanie projektem i kontrolę finansową. Zgodnie z obecnym rozporządzenia finansowego kierownik międzynarodowego zespołu pomocy technicznej nie jest już jednym z dyrektorów projektu, współuprawnionym do podejmowania decyzji, jak to miało miejsce pod rządami poprzednie go rozporządzenia finansowego. Jednak w praktyce kierownik zespołu w ramach projektu nie tylko sprawdza, ale również przygotowuje plany pracy i budżety, sprawozdania, dokumentacje przetargowe, projekty umów i propozycje płatności dokonywanych z konta projektu. W niektórych przypadkach te obowiązki administracyjne zajmowały nieproporcjonalnie dużo czasu, zmniejszając tym samym czas, który eksperci mogli poświęcić na działania związane z rozwojem zdolności technicznych. Sytuacja ta prowadzi także do pewnej niejasności co do tego, czy eksperci odpowiadają przed instytucją beneficjentem czy przedstawicielstwem, co utrudnia ich pracę oraz może narazić na szwank atmosferę zaufania pomiędzy ekspertem (ekspertami) a lokalnymi partnerami.
Stopień koordynacji działań donatorów w poszczególnych krajach jest zróżnicowany
32. Pomiędzy poszczególnymi krajami występują znaczne różnice w poziomie koordynacji programów rozwoju zdolności. Waha się on od ograniczonej wymiany informacji do bardziej rozbudowanych systemów sektorowych i/lub tematycznych grup roboczych, w których obecni są wszyscy aktywni partnerzy, poziom koordynacji jest wyskoki, a Komisja jest zwykle jednym z najaktywniejszych donatorów. Koordynacja była lepsza i bardziej intensywna w tych przypadkach, w których ustanowiono program ogólnej pomocy budżetowej lub program wsparcia polityki sektorowej. Jednak nawet wtedy pomoc techniczną często udostępniano w ramach odrębnych projektów, w których każdy z donatorów stosował własne procedury.
Procedury realizacyjne wciąż niesprzyjające zaangażowaniu podmiotów lokalnych
33. Jednostki realizujące projekt (lub jednostki wspierające projekt) w większości krajów mają wciąż charakter struktur tymczasowych, utworzonych na czas trwania projektu i działających równolegle do istniejących krajowych organów administracji, choć w niektórych przypadkach są one już bardziej zintegrowane ze stałą strukturą instytucjonalną administracji kraju beneficjenta. W żadnym z badanych krajów ani procedura przetargowa, ani płatności, związane z pomocą techniczną finansowaną przez Komisję, nie były realizowane według krajowych systemów czy procedur, gdyż Komisja uznała je za niewiarygodne i mało przejrzyste. Jednak wiele z tych krajów (tj. Benin, Czad, Maroko, Sierra Leone, Uganda i Wietnam) jest odbiorcami finansowanej przez Komisję pomocy budżetowej, co z definicji wiąże się z wydatkowaniem tych funduszy zgodnie z krajowymi procedurami finansowymi. Obrazuje to brak spójności w podejściu Komisji do wykorzystywania systemów zarządzania finansami publicznymi czy też systemów udzielania zamówień publicznych krajów beneficjentów w ramach różnych instrumentów pomocowych Komisji.
34. W kontekście deklaracji paryskiej (patrz: pkt 5) donatorzy podjęli szereg zobowiązań dotyczących dostosowania swojego wsparcia do strategii rozwojowych, instytucji i procedur krajów partnerskich. Wiele z tych zobowiązań wiąże się bezpośrednio z kwestią rozwijania zdolności. W tym kontekście w trzech dziedzinach Unia Europejska wyznaczyła sobie jeszcze bardziej rygorystyczne cele: całość pomocy w zakresie budowania zdolności dostarczać poprzez skoordynowane programy, z naciskiem na zwiększenie współpracy między różnymi donatorami; kierować 50 % pomocy międzyrządowej poprzez systemy krajowe; unikać tworzenia jakichkolwiek nowych jednostek realizujących projekt. Biorąc pod uwagę założenia koncepcyjne najnowszych projektów rozwijania zdolności, sprostanie zobowiązaniom, jakie przyjęła na siebie Komisja w ramach deklaracji paryskiej, będzie prawdziwym wyzwaniem.
Czy właściwie monitorowano i oceniano działania w ramach pomocy technicznej i ich realizację?
35. Jakość i terminowość sprawozdań ekspertów jest ogólnie zadowalająca a projekty są w większości przypadków aktywnie monitorowane przez pracowników przedstawicielstw. Dodatkowo istnieją dwa główne systemy służące do zewnętrzne go monitorowania i oceny projektów:
a) system monitoringu zorientowanego na wyniki (w skrócie ROM, z ang. Results-Oriented Monitoring), wykorzystywany przez konsultantów podlegających Komisji;
b) śródokresowe oceny projektów, przewidziane w umowie finansowej projektu, a przeprowadzane przez konsultantów wybranych i/lub zatwierdzonych przez Komisję i kraje partnerskie.
36. Obydwa systemy stosowane są regularnie. W niektórych przypadkach konsultanci ROM kontrolowali na miejscu projekty wkrótce po rozpoczęciu działań, mogli więc ocenić jedynie koncepcję projektu, a nie wydajność i skuteczność realizacji czy rezultaty.
37. System ROM jest dobrą praktyką, zwłaszcza z uwagi na wiążące się z nim regularne kontrole projektów na miejscu, w czasie ich realizacji. Jednakże Trybunał wykrył szereg przypadków, w których wyniki przypisywane projektom były nierealistyczne lub nieodpowiednie, lub też wyniki uzyskane przy kolejnych kontrolach ROM tego samego projektu nie były spójne. Może to wynikać z faktu, iż kontrole takie muszą być bardzo krótkie (ze względu na dużą liczbę projektów), a także z powodu systematycznych zmian wśród pracowników przeprowadzających monitoring.
38. Oceny śródokresowe są przeprowadzane w przypadku większości projektów i postrzegane zazwyczaj jako bardzo przydatne narzędzie dostarczające wyważonego, zewnętrznego spojrzenia na projekt. Zalecenia z nich wypływające są często wykorzystywane przez przedstawicielstwa przy podejmowaniu decyzji o zmianach, przeorientowaniu lub przedłużeniu projektu. Jednakże, zważywszy na panującą obecnie tendencję do skracania okresów realizacji, coraz trudniejsze staje się rozplanowanie kontroli śródokresowej w taki sposób, aby przypadła ona w okresie, kiedy dokonano już postępów w realizacji projektu, ale na tyle wcześnie, aby pozostawał jeszcze czas na wprowadzenie zaleceń i skorzystanie z nich.
39. Brak jest systematycznej oceny wykonania zadań z zakresu pomocy technicznej udzielonej przez firmy i ekspertów. Wszelkie oceny przeprowadzane przez przedstawicielstwo, lokalnego beneficjenta czy lokalną instytucję zamawiającą (w przypadku EFR), dokonywane są wyłącznie doraźnie i w sposób nieformalny. Komisja nie posiada żadnego systemu, który umożliwiałby wymianę choćby tych ograniczonych informacji. Brak odpowiedniego systemu informacji zarządczej w odniesieniu do pomocy technicznej oznacza, że cenne doświadczenia z prowadzonej w przeszłości współpracy z niektórymi firmami lub ekspertami nie mogą być wykorzystane podczas podejmowania nowych decyzji o udzielaniu zamówień publicznych w dziedzinie pomocy technicznej.
Czy, z punktu widzenia rozwoju zdolności, działania w ramach pomocy technicznej były skuteczne?
Satysfakcjonujący wkład pomocy technicznej jednak brak gwarancji powodzenia projektów
40. Ogólnie, rzeczywiste lub prawdopodobne rezultaty 32 skontrolowanych projektów różnią się znacząco (patrz: załącznik II). 10 projektów znajdowało się wciąż na zbyt wczesnym etapie realizacji, aby możliwe było jakkolwiek rozsądne przewidywanie prawdopodobnych rezultatów. Jeżeli zaś chodzi o pozostałe projekty to:
– jedna trzecia projektów osiągnęła lub prawdopodobnie osiągnie zakładane cele (patrz: ramka 6),
– jedna trzecia projektów doświadczała pewnych trudności i osiągnęła lub prawdopodobnie osiągnie jedynie część zakładanych celów (patrz: ramka 7),
– jedna trzecia projektów doświadczała znaczących trudności i osiągnęła lub prawdopodobnie osiągnie jedynie bardzo niewielką część zakładanych celów (patrz: ramka 8).
| Ramka 6 Przykład udanego projektu Wsparcie procesu decentralizacji w Beninie Celem projektu było stworzenie na poziomie gminnym zdolności administracyjnej do świadczenia ludności usług publicznych na wyższym poziomie. Zastosowano nowatorskie podejście, w którym działalność pojedynczego eksperta międzynarodowego, odpowiedzialnego za kierowanie i koordynowanie działań na poziomie centralnym, powiązano z działalnością dużej grupy lokalnych ekspertów, posiadających specjalistyczną wiedzę dotyczącą miejscowych warunków i dostarczających wsparcia na poziomie lokalnym. Wymagało to przeprowadzenia przez eksperta międzynarodowego wstępnego przeszkolenia lokalnych zespołów w celu zapewnienia wspólnego podejścia i wypracowania standardowych narzędzi. Koncepcja projektu zawierała jasno sprecyzowane cele i wskaźniki wykonania, mimo iż początkowo nie były one wyrażone ilościowo. Eksperci rozpoczęli pracę w ciągu sześciu miesięcy od podpisania umowy finansowej. Na początku projektu ekspert dopracował logiczne ramy oraz stworzył bazę danych do celów monitoringu i oceny. Mimo trudnych warunków, spowodowanych brakiem jednoznacznego politycznego wsparcia dla procesu decentralizacji, projekt w znacznej mierze osiągnął swoje cele. Komisja, przyjmując długoterminowy punkt widzenia na rozwój w tym obszarze, przygotowała drugi etap tego projektu, mający wspierać realizację gminnych planów rozwoju oraz podnieść zdolności instytucji nadzorczych. |
41. Jako że pomoc techniczna jest głównym narzędziem wykorzystywanym w projektach rozwijania zdolności, z oczywistych powodów jej jakość ma znaczący wpływ na rezultaty projektu. Wykonanie zadań przez ekspertów było na ogół pozytywnie oceniane przez instytucje beneficjentów i przez przedstawicielstwa. Chociaż w około połowie skontrolowanych projektów były przypadki zastępowania ekspertów, to zazwyczaj były one spowodowane konfliktem osobowości, a niekiedy również wynikami niespełniającymi oczekiwań. Było zaledwie kilka przypadków, w których cały zespół ekspertów nie wywiązywał się należycie z zadań i musiał zostać zastąpiony. Jednak dobra jakość pomocy technicznej niekoniecznie gwarantuje pomyślność projektu, ponieważ inne czynniki mają decydujący wpływ na wyniki.
42. W znacznej większości projektów niewystarczająco długi okres realizacji był głównym czynnikiem wpływającym na niemożność osiągnięcia zakładanych w ramach projektu rezultatów w terminie wyznaczonym w umowie finansowej. Czas trwania wielu z tych projektów został lub zostanie przedłużony, co powinno w przyszłości doprowadzić do osiągnięcia rezultatów. Samo przedłużanie terminów nie jest jeszcze wystarczające do zagwarantowania pomyślnego zakończenia projektów. Innymi ważnymi czynnikami wpływającymi na skuteczność projektów jest środowisko instytucjonalne w krajach beneficjentach oraz stopień zaangażowania, jaki wykazują instytucje beneficjenci w czasie przygotowywania i realizacji projektów. Spośród krajów, w których Trybunał przeprowadził kontrole, czynniki te były ogólnie pozytywne w Wietnamie i Ugandzie i w mniejszym stopniu w Algierii i Beninie, ale nie były pozytywne w przypadku Angoli. Takie rozbieżności w lokalnych zdolnościach instytucjonalnych i zaangażowaniu w znacznym stopniu wyjaśniają różnice w osiągniętych lub spodziewanych rezultatach projektów skontrolowanych przez Trybunał w poszczególnych krajach. Niektóre z tych czynników pozostają poza kontrolą Komisji, jednak powinna ona lepiej je przewidywać.
| Ramka 7 Przykład projektu, w którym rezultaty osiągnięto częściowo i którego trwałość jest niepewna Szkolenie nauczycieli szkoły podstawowej - Angola Słabe przygotowanie projektu i opóźnienia doprowadziły do zaniechania połowy zaplanowanych działań. W rezultacie projekt nie osiągnął celów w pełni, ponieważ funkcjonują zaledwie cztery centra szkoleniowe zamiast pierwotnie zaplanowanych 16, a przeszkolonych zostało 11.000 nauczycieli a nie, jak wstępnie zakładano, 14.250. Rząd Angoli nie wywiązał się ze swoich zobowiązań do sfinansowania tych prowincjonalnych centrów szkoleniowych. Pozbawione sal lekcyjnych, wody i elektryczności centra te miały całkowicie nieodpowiednią infrastrukturę, a zajęcia odbywały się w szkołach podstawowych, co zmuszało dzieci do odbywania zajęć na dziedzińcach. Nauczyciele byli ogólnie zadowoleni z przeprowadzonych szkoleń, lecz wciąż nie otrzymali oficjalnych zaświadczeń z Ministerstwa Edukacji, nie uzyskali zatem związanego z nimi awansu zawodowego lub podwyżek płac. System danych statystycznych został zainstalowany, ale nie funkcjonował. Pozostałe wyposażenie dostarczone w ramach projekt nie działało z powodu braku serwisowania i części wymiennych. |
| Ramka 8 Przykład projektu o niezadowalających rezultatach Program wsparcia sektora ochrony zdrowia - Sierra Leone Koncepcję projektu opracowano w trudnych okolicznościach w późnych latach dziewięćdziesiątych, kiedy sytuacja w zakresie bezpieczeństwa była wciąż bardzo niestabilna. Cele projektu były zbyt ambitne, biorąc pod uwagę tę trudną sytuację i złożoność procesu decentralizacyjnego. Opóźnienia w zatrudnianiu ekspertów oraz nieodpowiednie wykonywanie przez nich zadań, jak również brak zaangażowania ze strony Ministerstwa Zdrowia, które nie zapewniło potrzebnych pracowników, działających w charakterze partnerów lokalnych, poważnie zakłóciły realizację działań w ramach projektu. W efekcie, projekt w znacznym stopniu nie osiągnął założonych celów. Pod koniec 2006 r., służby Komisji przygotowywały aneks do umowy finansowej w celu umorzenia 13 mln euro (z początkowego wkładu w wysokości 28 mln euro) oraz przedłużenia projektu o kolejne dwa i pół roku, z zamiarem podjęcia próby ukończenia części z dwóch bardziej udanych komponentów projektu, tj. podstawowej opieki zdrowotnej na poziomie zdecentralizowanym oraz komponentu farmaceutycznego. |
Niepewna trwałość
43. Szanse na trwałość rezultatów projektu, tzn. na to, że jakakolwiek poprawa w zakresie zdolności będzie miała trwały charakter, są w wielu przypadkach niepewne (patrz: załącznik II). Nieodpowiednie okresy realizacji wielu projektów doprowadziły do powstania ogromnej presji na jak najszybsze kończenie działań w ramach projektu, bez stworzenia odpowiednich warunków do stopniowego wycofania z projektu pomocy zewnętrznej. Trwałość zależeć będzie głównie od zaangażowania oraz zdolności beneficjentów - rządów i instytucji - do kontynuowania wsparcia dla rozwoju i wdrażania reform w zakresie funkcjonowania organów administracji centralnej, a ogólniej administracji publicznej, po tym, jak zakończy się wsparcie ze strony Komisji. Oprócz woli politycznej niezbędnej do takiego trwałego wsparcia, pociąga ono za sobą także zazwyczaj konsekwencje finansowe, związane ze wzrostem kosztów dla budżetu administracji centralnej lub lokalnej. W wielu skontrolowanych krajach dalsze reformy oraz procesy rozwijania zdolności staną pod znakiem zapytania bez kontynuowania pomocy technicznej i/lub finansowej.
WNIOSKI I ZALECENIA
| Czy Komisja dysponuje właściwą strategią do rozwijania zdolności instytucjonalnych, uwzględniającą możliwości wykorzystania pomocy technicznej? |
44. Mimo iż budowanie zdolności instytucjonalnych zostało uznane w ramach polityki rozwoju Wspólnoty Europejskiej za kluczowy element w walce z ubóstwem, Komisja, w opracowanych przez siebie krajowych dokumentach strategicznych, nie uwzględniła ogólnej oceny i istniejących braków w zakresie zdolności instytucjonalnych w poszczególnych krajach, ani też nie uporządkowała tych braków według stopnia ważności. Informacje takie nie są też wykorzystywane przy wyborze kluczowych sektorów do wsparcia przez WE. Komisja nie dysponuje także wytycznymi co do roli, jaką powinna odgrywać pomoc techniczna w tym kontekście (pkt 9-12).
| Zalecenie 1 W swoich krajowych dokumentach strategicznych Komisja powinna dokonywać kompleksowej i uporządkowanej oceny istniejących braków w zakresie zdolności instytucjonalnych oraz potrzeb w zakresie rozwoju zdolności. Zalecenie 2 Komisja powinna opracować wytyczne dotyczące pomocy technicznej, określające rolę, jaką ten rodzaj pomocy powinien pełnić w rozwoju zdolności oraz definiującą odpowiednie podejście i narzędzia, pozwalające ustalić, kiedy i jak ten pomocy taką należy stosować. |
| Czy właściwie zaplanowano działania w ramach pomocy technicznej w odniesieniu do projektów rozwijania zdolności? |
45. Projekty rozwijania zdolności zakwalifikowane do wsparcia obejmujące z pomoc techniczną są zazwyczaj spójne z, przeważnie bardzo ogólnikowo sformułowanymi, narodowymi strategiami rozwoju uczestniczących krajów, często jednak brak jest w nich szczegółowego uzasadnienia konkretnych potrzeb w zakresie pomocy technicznej. Cele projektu są często zbyt ambitne, biorąc pod uwagę ustalone ciasne ramy czasowe i często nie uwzględniają słabego środowiska instytucjonalnego, w którym realizowany jest projekt, poziomu zaangażowania podmiotów lokalnych oraz stopnia determinacji do wprowadzenia proponowanych zmian instytucjonalnych, co przeszkadza we właściwym określeniu i realizacji zadań pomocy technicznej (pkt 13-17).
| Zalecenie 3 Opracowywanie koncepcji projektów rozwijania zdolności powinno zostać poprawione poprzez ułatwienie skutecznego zaangażowania i kierownictwa na poziomie krajowym, poprzez lepsze określenie szczegółowych celów rozwoju zdolności oraz związanych z tym wymagań dotyczących pomocy technicznej, poprzez unikanie nadmiernie skomplikowanych struktur realizacyjnych, bardziej realistyczne podejście do wyznaczania celów oraz planowanie dłuższych okresów na realizację. |
| Czy wydajnie realizowano działania w ramach pomocy technicznej w odniesieniu do projektów rozwijania zdolności? |
46. Z szeregu powodów okresy realizacji były w większości przypadków zbyt krótkie, aby umożliwić zrealizowanie wszystkich działań w ramach projektu oraz osiągnięcie celów projektu. W wielu przypadkach prowadzi to do konieczności przedłużania okresu trwania projektu. Główne problemy wpływające na realizację projektu i tym samym zmniejszające wydajność i skuteczność pomocy technicznej są następujące:
– długi etap przygotowawczy, który często powoduje, że koncepcja projektu jest zdezaktualizowana w momencie rozpoczęcia etapu realizacji (pkt 19-21),
– powolność procesów przeprowadzania przetargów na pomoc techniczną oraz rozpoczynania projektu znacząco skraca czas przeznaczony na realizację (pkt 22-26),
– liczne przypadki niedyspozycyjności wybranych ekspertów po udzieleniu zamówień (pkt 27-28),
– fakt, że obecnie stosowane procedury przetargowe dotyczące zatrudniania ekspertów w dziedzinie pomocy technicznej nie sprzyjają udziałowi krajowych instytucji publicznych (pkt 29-30),
– poziom współpracy donatorów jest zróżnicowany, lecz w wielu przypadkach wsparcie w dziedzinie pomocy technicznej jest wciąż zapewniane poprzez oddzielne, nieskoordynowane projekty, a procedury realizacyjne nie zachęcają do zaangażowania podmiotów lokalnych (pkt 32-34).
| Zalecenie 4 Procedury obowiązujące na etapie przygotowawczym i początkowym projektu, w tym dotyczące przetargu na pomoc techniczną, powinny zostać zrewidowane w celu zapewnienia dłuższego czasu na realizację. Należy także, na etapie początkowym, pozwolić na większą elastyczność w dostosowywaniu koncepcji projektu i/lub zakresu wymagań i obowiązków dla podmiotów świadczących pomoc techniczną w przypadku zmiany okoliczności. Zalecenie 5 Należy zrewidować kryteria oceny ofert w przetargach na pomoc techniczną, tak aby lepiej uwzględniały jakość i wcześniejsze doświadczenia z ekspertami i firmami konsultingowymi. Zalecenie 6 Należy rozważyć więcej opcji w dziedzinie procedur przetargowych, tak aby możliwe było dokonywanie optymalnego wyboru w zakresie specjalistycznej wiedzy technicznej, w tym także wykorzystanie specjalistycznej wiedzy technicznej dostępnej w instytucjach publicznych oraz u beneficjentów na szczeblu krajowym lub regionalnym. Zalecenie 7 Zgodnie ze zobowiązaniami w ramach deklaracji paryskiej, Komisja powinna zwiększyć stosowanie pomocy technicznej poprzez skoordynowane programy oraz, w miarę możliwości, stosować procedury realizacyjne sprzyjające zaangażowaniu podmiotów lokalnych. |
| Czy skutecznie monitorowano i oceniano działania i ich wykonanie w ramach pomocy technicznej? |
47. Trybunał ustalił, że sprawozdawczość, monitoring i ocena działań w ramach pomocy technicznej były w większości przypadków odpowiednie. Sprawozdawczość, monitoring i ocena projektów prowadzone są systematycznie i wykorzystywane są do wykrywania i rozwiązywania problemów oraz do dostosowania i przeorientowania projektów w razie konieczności. Nie istnieje jednak system pozwalający na ocenę i rejestrowanie jakości pomocy technicznej udzielonej przez ekspertów lub firmy, który mógłby być w przyszłości wykorzystywany przy wyborze ekspertów lub firm udzielających pomocy technicznej dla projektów finansowanych przez Komisję (patrz: pkt 35-39).
| Zalecenie 8 Wykonanie zadań z zakresu pomocy technicznej udzielonej przez firmy i ekspertów powinno podlegać systematycznej ocenie. Należy także stworzyć system informacji zarządczej umożliwiający rejestrowanie i przetwarzanie takich informacji oraz dostęp do nich. |
| Czy, z punktu widzenia rozwoju zdolności, działania w ramach pomocy technicznej były zadowalające? |
48. Rezultaty finansowanych przez Komisję projektów rozwijania zdolności można ogólnie uznać za dość zadowalające, biorąc po uwagę trudne środowisko polityczne i instytucjonalne, w którym były one realizowane. Choć jakość świadczonej pomocy technicznej była zazwyczaj oceniana jako satysfakcjonująca, to inne istotne czynniki zmniejszały skuteczność udzielonego wsparcia. Rozwijanie zdolności jest zadaniem trudnym, tym bardziej, że jak wykazało wiele skontrolowanych projektów, istniejąca zdolność instytucjonalna jest często słaba, a determinacja podmiotów lokalnych do przeprowadzania zmian instytucjonalnych nie zawsze jest silna.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 17 października 2007 r.
| W imieniu Trybunału Obrachunkowego | |
| Hubert WEBER | |
| Prezes |
______
(1) Na określenie rozmaitych usługodawców w niniejszym sprawozdaniu używany jest termin "ekspert".
(2) Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego: Polityka rozwoju Wspólnoty Europejskiej, 26.4.2000 COM(2000) 212 wersja ostateczna.
Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie, Parlamentu Europejskiego i Komisji: "Europejski konsens w sprawie polityki rozwoju", posiedzenie Rady w składzie Sprawy Ogólne i Stosunki Zewnętrzne z dnia 22 listopada 2005 r. (14820/05).
(3) DAC Network on Governance: "The challenge ofcapacity development: working towards good practice", luty 2006 r. DAC to Komitet Pomocy Rozwojowej Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD).
(4) Milenijne Cele Rozwoju lub MCR - patrz: www.un.org/millenniumgoals oraz glosariusz.
(5) Patrz: www.aidharmonization.org oraz glosariusz.
(6) Podzielone prawie równomiernie pomiędzy Europejskie Fundusze Rozwoju (pokrywające kraje AKP) oraz budżet ogólny (pokrywający trzy główne programy geograficzne dla Bliskiego Wschodu i południowej części basenu Morza Śródziemnego, Ameryki Łacińskiej oraz Azji).
(7) Bądź to za pośrednictwem budżetu ogólnego, bądź poprzez Europejskie Fundusze Rozwoju.
(8) Te 12 krajów to: Algieria, Angola, Benin, Uganda, Wietnam (we wszystkich przeprowadzono kontrole na miejscu) oraz Czad, Indonezja, Meksyk, Maroko, Nigeria, Peru, Sierra Leone (przegląd dokumentacji).
(9) W momencie przeprowadzenia kontroli krajowe dokumenty strategiczne (KDS) pokrywały lata 2002-2007 (dla krajów objętych EFR) lub 2002-2006 (dla krajów nieobjętych EFR). Jeżeli tylko nowe KDS na okres 2007/8-2013 zostały udostępnione, także one poddane zostały kontroli.
(10) Grupy ds. wsparcia jakości są wewnętrznymi, międzyresortowymi grupami Komisji, które dokonują partnerskich ocen środków pomocy zewnętrznej, którymi zarządza EuropeAid, na etapie ich identyfikacji i określania.
(11) Praktyczny przewodnik po procedurach udzielania zamówień w ramach działań zewnętrznych WE: dla umów na usługi o wartości 200.000 euro lub większej obowiązkowo stosuje się procedurę międzynarodowego przetargu ograniczonego.
(12) Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, str. 1), art. 166 oraz rozporządzenie finansowe z dnia 27 marca 2003 r. mające zastosowanie do 9. Europejskiego Funduszu Rozwoju (Dz.U. L 83 z 1.4.2003, str. 1), art. 53 i 54. Zasada ta wymaga, aby umowy na roboty, dostawy lub usługi do zrealizowania zawierane były najpóźniej w ciągu trzech lat, począwszy od dnia podjęcia przez Komisję decyzji o finansowaniu projektu.
(13) Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1995/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. zmieniające rozporządzenie (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 390 z 30.12.2006, str. 1), art. 1 ust. 100. Rozporządzenie finansowe mające zastosowanie do 9. Europejskiego Funduszu Rozwoju nie zostało jeszcze w tym względzie zmienione.
(14) Oznacza to, że udzielenie zamówienia będzie uwarunkowane zawarciem umowy finansowej oraz zapewnieniem finansowania.
(15) Umowa o partnerstwie miedzy krajami AKP a UE, załącznik IV w sprawie procedur realizacji i zarządzania, art. 19.
(16) Od ekspertów wymaga się podpisania zobowiązania, że pozostaną dyspozycyjni przez okres ważności oferty, który wynosi zazwyczaj 90 dni.
(17) Zgodnie z wytycznymi Komisji, techniczne aspekty (tj. "jakość") usług stanowią 80 % ogólnej oceny. Aspekt finansowy określany jest nie tylko przez pozostałe 20 % w ocenie łącznej, ale także przez fakt, że wszystkie oferty muszą mieścić się w wyznaczonych limitach dostępnego budżetu.
(18) Z powodu częstego wykorzystywania umów na usługi krótkoterminowe w cyklu projektu, Komisja ustanowiła tzw. umowy ramowe zawierane w drodze przetargu międzynarodowego. Są to ogólne umowy, ustanawiające podstawowe warunki (np. czas trwania, przedmiot, cena, warunki wykonania) udzielania poszczególnych, indywidualnych zamówień wymaganych w określonym okresie.
ZAŁĄCZNIKI