Sprawozdanie specjalne nr 5/2007 w sprawie zarządzania programem CARDS przez Komisję, wraz z odpowiedziami Komisji.
Dz.U.UE.C.2007.285.1
Akt nienormatywnyw sprawie zarządzania programem CARDS przez Komisję, wraz z odpowiedziami Komisji
(przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi WE)
(2007/C 285/01)
(Dz.U.UE C z dnia 27 listopada 2007 r.)
WYKAZ SKRÓTÓW
| AFR | Albański Fundusz Rozwoju |
| BiH | Bośnia i Hercegowina |
| BŚ | Bank Światowy |
| CARDS | Pomoc Wspólnotowa na rzecz Odbudowy, Rozwoju i Stabilizacji |
| CJFK | Centralna Jednostka Finansująco-Kontraktująca |
| DG ELARG | Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia |
| DG RELEX | Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Zewnętrznych |
| EAO | Europejska Agencja Odbudowy |
| ECPA | Misja wsparcia Komisji Europejskiej dla sił policyjnych w Albanii |
| EURALIUS | Europejska misja wsparcia albańskiego wymiaru sprawiedliwości |
| FRJ | Federalna Republika Jugosławii |
| IPA | Instrument Przedakcesyjny |
| KDS | Krajowy Dokument Strategiczny |
| KE | Komisja Europejska |
| KFOR | Misja pokojowa NATO w Kosowie |
| NOK | Najwyższy organ kontroli |
| OBWE | Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie |
| ONZ | Organizacja Narodów Zjednoczonych |
| OVI | Obiektywnie sprawdzalne wskaźniki |
| ROM | Monitoring zorientowany na wyniki |
| SAp | Proces stabilizacji i stowarzyszenia |
| UE | Unia Europejska |
| UNMIK | Misja Tymczasowa ONZ w Kosowie |
| WPI | Wieloletni Program Indykatywny |
STRESZCZENIE
I. Program Pomoc Wspólnotowa na rzecz Odbudowy, Rozwoju i Stabilizacji (CARDS) ma przede wszystkim na celu pozytywnie wpłynąć na udział beneficjentów programu w procesie stabilizacji i stowarzyszenia (SAp) oraz zwiększyć odpowiedzialność krajów i podmiotów regionu Bałkanów Zachodnich w związku z tym procesem. Program CARDS został stworzony, aby stymulować zrównoważony oraz zgodny z zasadami wspólnotowymi proces reform, utrwalić stabilizację oraz przybliżyć region Bałkanów Zachodnich do Unii Europejskiej. W latach 2000-2006 na program ten przeznaczono środki budżetowe w wysokości ponad 5.000 mln EUR (patrz: pkt 1-7).
II. Trybunał przeprowadził kontrolę programu CARDS w celu ustalenia, czy zarządzanie Komisji jest skuteczne. Dokonano tego, oceniając (patrz: pkt 8):
a) czy wytyczne strategiczne dla programów były właściwe i spójne;
b) czy tryby zarządzania ustanowione i stosowane przez Komisję były właściwe i skuteczne;
c) czy projekty finansowane ze środków programu zachęciły państwa otrzymujące pomoc do zwiększenia ich zaangażowania; oraz
d) czy dzięki monitoringowi i ocenie skutecznie identyfikowano uchybienia oraz rozpowszechniano ustalenia kontroli; czy wynikające z nich działania Komisji podejmowane były na czas.
III. Wytyczne strategiczne Komisji były bardzo ogólne. Były one przydatne w fazie odbudowy, lecz w kontekście bardziej ambitnych celów rozwoju instytucjonalnego okazały się niewystarczające. Krajowe dokumenty strategiczne nie zapewniały wystarczającego ukierunkowania, zwłaszcza że nie towarzyszyły im realizowane w odpowiednim czasie strategie sektorowe. W wieloletnich programach indykatywnych nie wskazano priorytetowych obszarów działań ani też nie wyznaczono priorytetów w ramach poszczególnych obszarów. Wprowadzenie w 2004 r. europejskiego partnerstwa nie stało się okazją do ulepszenia wytycznych w zakresie wyboru działań (patrz: pkt 11-27).
IV. W przeszłości pomoc UE dla Bałkanów Zachodnich ucierpiała z powodu współistnienia trzech różnych podstaw prawnych, powolnej realizacji programów oraz nadmiernej centralizacji. Rozporządzenie w sprawie CARDS ujednoliciło podstawy prawne. Komisji udało się także zapewnić szybkie przekazywanie środków pomocowych, chociaż odbywało się to czasem kosztem zdolności skorzystania z pomocy przez kraje objęte programem. Komisja stosowała cztery różne tryby zarządzania. Dwa najważniejsze z nich - poprzez uprawnione do zarządzania przedstawicielstwa oraz Europejską Agencję Odbudowy (EAO) - najczęściej okazywały się skuteczne i odpowiednie (patrz: pkt 28-41).
V. Chociaż zaangażowanie krajów beneficjentów programu uznawane było przez Komisję za priorytet, brakowało spójnego podejścia do realizacji tego celu, a zastosowane tryby zarządzania nie sprzyjały takiemu zaangażowaniu (patrz: pkt 42-54).
VI. Monitoring i ocena były po części przeprowadzane odpowiednio, istnieją jednak niespójności między przedstawicielstwami i EAO. Brak odpowiednich wskaźników dla projektów obniżał efektywność monitoringu (patrz: pkt 55-60).
VII. Trybunał stwierdza, że zarządzanie przez Komisję programem CARDS było w dużej mierze skuteczne w zakresie wywierania pozytywnego wpływu na proces stabilizacji i odbudowy w krajach otrzymujących pomoc. Jednak skuteczność pomocy była niższa w dziedzinie usprawniania zdolności administracyjnych z powodu przywiązania początkowo zbyt małej wagi do rozwoju instytucjonalnego oraz niedostatecznej zdolności absorpcyjnej krajów beneficjentów do wykorzystania otrzymanej pomocy (patrz: pkt 61-70).
VIII. Rozporządzenie CARDS wygasło w 2006 r., zaś w 2007 r. wszedł w życie nowy Instrument Pomocy Przedakcesyjnej. Trybunał zaleca Komisji, aby: usprawniła swoje wytyczne strategiczne; zadbała, by przy szybkim tempie wdrażania uwzględniano możliwości absorpcyjne beneficjentów; wypracowała skuteczną strategię zapewniającą zaangażowanie krajów otrzymujących pomoc; a także zastosowała zasady najlepszych praktyk w dziedzinie monitoringu i oceny (patrz: pkt 61-70).
WSTĘP
1. CARDS to akronim z ang.: "Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation", czyli "Pomoc Wspólnotowa na rzecz Odbudowy, Rozwoju i Stabilizacji". Program CARDS(1) obejmuje następujące państwa Bałkanów Zachodnich: Albanię, Bośnię i Hercegowinę, Chorwację, Federalną Republikę Jugosławii (FRJ) i Byłą Jugosłowiańską Republikę Macedonii. Odnośnie do pomocy dla FRJ oraz jej następcy - federacji Serbii i Czarnogóry(2) - program CARDS został podzielony na trzy programy roczne: Serbia(3), Kosowo i Czarnogóra.
2. Program CARDS jest częścią unijnej strategii stabilizacji i stowarzyszenia na rzecz Bałkanów Zachodnich, powstałej w odpowiedzi na wojny w byłej Jugosławii w latach 90. Strategia stabilizacji i stowarzyszenia oznaczała zakończenie konfliktu militarnego, początek odbudowy oraz zapoczątkowanie odrodzenia ekonomicznego krajów (tj. stabilizację), a także zacieśnianie relacji z Unią Europejską (tj. stowarzyszenie). Rada Europejska podczas szczytu w czerwcu 2000 r. jasno określiła swoje stanowisko, że integracja ta może ostatecznie oznaczać członkostwo w Unii Europejskiej.
3. W preambule do rozporządzenia w sprawie CARDS opisano najważniejsze cele pomocy. "Istniejąca pomoc Wspólnoty powinna zostać rozszerzona i przekierowana tak, by odpowiadała celom politycznym Unii Europejskiej wobec tego regionu, w szczególności, aby przyczyniała się do procesu stabilizacji i stowarzyszania i zwiększała odpowiedzialność krajów otrzymujących pomoc oraz podmiotów związanych z tym procesem". Zgodnie z rozporządzeniem szczególną uwagę należy również poświęcić regionalnemu wymiarowi pomocy Wspólnoty.
4. Proces stabilizacji i stowarzyszenia (SAp) jest stopniowo rozwijanym partnerstwem, w którym UE oferuje różnego rodzaju koncesje handlowe (autonomiczne środki handlowe), pomoc gospodarczą i finansową (program CARDS) oraz stosunki uregulowane umowami (układy o stabilizacji i stowarzyszeniu).
5. W latach 2000-2006 całkowity budżet programu CARDS wynosił ponad 5.000 mln EUR przeznaczonych głównie na wsparcie inwestycyjne oraz rozwój instytucjonalny. Region Bałkanów Zachodnich liczy około 24 miliony mieszkańców. Oznacza to pomoc z programu CARDS w wysokości 30 EUR rocznie na mieszkańca, co świadczy o dużym znaczeniu politycznym tego regionu dla UE(4).
6. Najważniejsze obszary interwencji programu CARDS są następujące:
a) odbudowa, stabilizacja demokracji, pojednanie oraz powrót uchodźców;
b) rozbudowa ram instytucjonalnych i ustawodawczych, w tym harmonizacja z normami i metodami działania stosowanymi w Unii Europejskiej, stanowiącymi fundament demokracji, państwa prawnego, poszanowania praw człowieka, społeczeństwa obywatelskiego i mediów oraz funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej;
c) zrównoważony rozwój gospodarczy i społeczny, w tym reforma strukturalna;
d) wspieranie bliższych stosunków oraz współpracy regionalnej tych krajów pomiędzy sobą, a także z UE oraz z (ówczesnymi) państwami kandydującymi z Europy Środkowej.
7. W Komisji Europejskiej jednostkami ponoszącymi wspólnie odpowiedzialność za zarządzanie programem CARDS do początków 2005 r. były Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Zewnętrznych (DG RELEX) oraz Biuro Współpracy EuropeAid. DG RELEX odpowiedzialna była za stosunki polityczne oraz rozwój strategiczny, jak np. przygotowanie krajowych dokumentów strategicznych oraz wieloletnich programów indykatywnych. Biuro Współpracy EuropeAid odpowiadało za zarządzanie programami rocznymi. Na początku 2005 r. Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia (DG ELARG) przejęła odpowiedzialność za cały cykl projektu - od opracowania polityki i programowania do wdrożenia.
ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE
8. Kontrola przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy miała na celu ocenę skuteczności zarządzania programem CARDS przez Komisję. Do najważniejszych celów tej kontroli należało zbadanie, w jakim stopniu:
a) wytyczne strategiczne programu były właściwe i spójne;
b) ustanowione i stosowane przez Komisję tryby zarządzania były właściwe i skuteczne;
c) projekty finansowane ze środków programu zachęciły państwa otrzymujące pomoc do zaangażowania;
d) dzięki monitoringowi i ocenie skutecznie identyfikowano uchybienia i rozpowszechniano ustalenia kontroli oraz czy wynikające z tych ustaleń działania Komisji podejmowane były na czas.
9. W ramach prac kontrolnych dokonano przeglądu dokumentów dotyczących strategii i planowania, wytycznych oraz sprawozdań. Dodatkowo skontrolowano dobraną na podstawie osądu próbę projektów realizowanych w ramach programu CARDS (załącznik) w latach 2002-2005.
10. Przeprowadzono również kontrolę odpowiednich sprawozdań z oceny sporządzonych w imieniu Komisji - w tym oceny średniookresowej programu CARDS(5), którą zakończono w czerwcu 2004 r. - jak również działań podjętych przez Komisję w związku z wynikami oceny. Trybunał stwierdził, że sprawozdania te stanowią wystarczającą podstawę do wykorzystania wyników oceny jako dowodów potwierdzających jego własne ustalenia kontroli(6).
UWAGI
Uchybienia na poziomie wytycznych strategicznych podczas procesu programowania
KDS zbyt ogólnie sformułowane, WPI bez jasno określonych priorytetów, brak skutecznego ukierunkowania pomocy
11. Rozporządzenie w sprawie CARDS stanowi podstawę prawną dla najważniejszych dokumentów strategicznych w ramach programu pomocowego CARDS: "Zarządzanie pomocą Wspólnoty powinno następować w ramach strategii oraz poprzez roczne i wieloletnie programowanie, przedkładane komitetowi zarządzającemu powołanemu na mocy niniejszego rozporządzenia celem uzyskania opinii".
12. Trybunał ocenił, w jakim zakresie zarządzanie programem CARDS odbywało się zgodnie z odpowiednimi wytycznymi strategicznymi oraz ukierunkowane było na szczególne potrzeby krajów objętych programem, przy jednoczesnym zachowaniu spójności z określonymi w rozporządzeniu celami programu, jak również z procesem stabilizacji i stowarzyszenia w jego szerszym rozumieniu.
13. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie CARDS Komisja określiła ramy strategiczne dla państw Bałkanów Zachodnich wraz z krajowymi dokumentami strategicznymi (KDS) dla poszczególnych krajów oraz regionalnym dokumentem strategicznym uwzględniającym wszystkie kraje otrzymujące pomoc. Zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, Komisja sporządziła dwa wieloletnie programy indykatywne (WPI): jeden dla każdego z krajów oraz jeden dla regionalnego programu międzypaństwowego na lata 2002-2004 oraz 2005-2006.
14. W roku 2004 - pod koniec pierwszego okresu objętego WPI - dokumenty dotyczące partnerstwa europejskiego obejmującego Albanię, Bośnię i Hercegowinę, Byłą Jugosłowiańską Republikę Macedonii, Serbię i Czarnogórę łącznie z Kosowem(7) zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w celu zintensyfikowania procesu stabilizacji i stowarzyszenia(8). Dla każdego z państw regionu sporządzono umowę o partnerstwie, w której zidentyfikowano obszary działania oraz zobowiązania, jakie muszą spełnić kraje partnerskie, aby nastąpiło ich zbliżenie do Unii Europejskiej. Pomoc UE miała być przeznaczona na realizację priorytetowych celów określonych w umowach o partnerstwie.
15. Kontrola wykryła uchybienia na poziomie wytycznych strategicznych dotyczących mechanizmów programowania CARDS. Strategie opisane w krajowych dokumentach strategicznych (KDS), chociaż formalnie zgodne z wytycznymi Komisji dotyczącymi KDS, zostały sformułowane zbyt ogólnikowo, aby mogły być przydatne w procesie programowania. KDS nie zostały zaktualizowane, toteż nie odzwierciedlały one istotnych zmian, np. wprowadzonych na mocy dokumentów Rady dotyczących partnerstwa europejskiego.
16. Wbrew wytycznym Komisji(9) w WPI nie wskazano priorytetowych sektorów ani też nie wyznaczono priorytetów w ramach poszczególnych sektorów, nie określono także terminów dla planowanych działań. Pierwsze partnerstwo europejskie w 2004 r. dawało Komisji możliwość większego skupienia działań na WPI na lata 2005-2006(10). Pomimo że WPI na lata 2005-2006 zawierały punkty odnoszące się do partnerstwa europejskiego, nie zapewniały wystarczających wskazówek co do wyboru działań, które mają zostać objęte finansowaniem.
17. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie CARDS, zwrócono się do komitetu zarządzającego(11) programem CARDS o wydanie opinii na temat wytycznych programowania CARDS, wieloletnich programów indykatywnych i programów rocznych, mając na celu poprawienie wytycznych strategicznych w procesie programowania. W rzeczywistości nie znaleziono dowodów na to, że prace komitetu przyczyniły się do podniesienia jakości powyższych dokumentów.
18. Szczegółowe analizy sektorowe wykonane przez Komisję i/lub krajowe strategie państw otrzymujących pomoc przeważnie nie istniały lub opracowano je zbyt późno, aby mogły przyczynić się do poprawienia wytycznych strategicznych. W rezultacie projekty nie były wybierane na podstawie obiektywnych kryteriów, lecz - jak to miało miejsce w niektórych przypadkach - wybierano je w odpowiedzi na doraźny wniosek danego beneficjenta.
19. Chociaż procedura wyznaczenia projektu była złożona, nie stworzono jasnych wskazówek co do metodologii, jaką należy zastosować w celu zoptymalizowania dokonywanego wyboru projektów. Przykładowo, zanim podjęto decyzję o wyborze danego projektu, nie przeprowadzano analizy kosztów i korzyści(12) ani innej analizy porównawczej możliwych projektów alternatywnych. Niektóre projekty stanowiły po prostu kontynuację wcześniejszej pomocy. Brak było wytycznych, które pomagałyby wyselekcjonować interwencje najskuteczniejsze pod względem wsparcia dla procesu stabilizacji i stowarzyszenia.
Uchybienia na poziomie wytycznych strategicznych przyczyną problemów z realizacją programu
20. Kontrola wykazała różnice między projektami planowanymi a zrealizowanymi. Stwierdzono przypadki ważnych projektów, które nie zostały wdrożone ze względu na opór państw otrzymujących pomoc, jak również przypadki projektów, których pierwotne plany nie zostały wzięte pod uwagę (ramka 1).
| Ramka 1 |
| Przykłady projektów niezrealizowanych |
| Przypadek 1. Brak politycznego wsparcia dla serbskiego najwyższego organu kontroli (NOK) |
| Już w roku 2001 EAO wskazała elementy składowe niezbędne dla przeprowadzenia zasadniczej reformy instytucjonalnej w Serbii, m.in. wsparcie dla skarbu państwa, funkcji audytu wewnętrznego oraz projektu dotyczącego powołania najwyższego organu kontroli. Jednakże parlament serbski nie udzielił niezbędnego poparcia w sprawie NOK, a realizacją projektu nie zajęto się aż do programu na rok 2006. |
| Przypadek 2. Misja Komisji Europejskiej na rzecz wsparcia sił policyjnych w Albanii |
| Karta projektu w odniesieniu do sektora wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w Albanii dla roku programowania 2002 przewidywała, że zadaniem dla komponentu "policja i porządek publiczny" będzie "przyczynienie się do ustanowienia państwa prawnego oraz sprawnych sił policyjnych będących w stanie działać na rzecz stabilizacji demokracji". Zgodnie z nią: "Realizacja projektu będzie polegała na udzielaniu pomocy misji Komisji Europejskiej na rzecz wsparcia sił policyjnych w Albanii (ECPA), udzielaniu wsparcia w dziedzinie szkoleń oraz odpowiednich inwestycji". Z 8 mln EUR przeznaczonych na komponent "policja i porządek publiczny", 4 mln planowano przeznaczyć na wsparcie rozwoju instytucjonalnego (finansowanie misji ECPA), 2,5 mln na szkolenia i wsparcie oraz 1,5 mln na komponent "inwestycje". |
| W rzeczywistości karta projektu została całkowicie pominięta. Nie wydano ani jednego euro na finansowanie misji ECPA. Wydatkowano 4,7 mln EUR na sieć teleinformatyczną, 1,9 mln EUR na sprzęt energetyczny oraz 1 mln EUR przekazano w ramach dotacji dla Organizacji Narodów Zjednoczonych w celu wsparcia dla programu reformy sektora bezpieczeństwa. |
Przeorientowanie pomocy ze wsparcia inwestycyjnego do rozwoju instytucjonalnego
21. Ponieważ państwa otrzymujące pomoc musiały otrząsnąć się ze skutków wojny, we wczesnych latach środki z programu CARDS przeznaczone były w większym stopniu na odbudowę (poprzez projekty inwestycyjne) niż na rozwój instytucjonalny. Jednak wraz z rozwojem programu konieczna stała się zmiana orientacji w kierunku rozwoju instytucjonalnego.
22. Przeorientowanie wsparcia było przedmiotem zainteresowania organu udzielającego absolutorium. W swoim sprawozdaniu dotyczącym Europejskiej Agencji Odbudowy (EAO) opublikowanym w maju 2002 r. Parlament Europejski uznał, że EAO powinna znacząco zwiększyć pomoc UE na rzecz rozwoju instytucjonalnego w dwóch państwach (tj. w Federalnej Republice Jugosławii oraz Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii).
23. Trybunał dokonał analizy projektów w ramach CARDS w celu ustalenia i oszacowania stosunku odsetka projektów w zakresie rozwoju instytucjonalnego do odsetka projektów inwestycyjnych (patrz: wykres 1).
Notka Redakcji Systemu Informacji Prawnej LEX
Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.
..................................................
Wykres 1
Odsetek projektów w zakresie rozwoju instytucjonalnego, zarządzanych przez przedstawicielstwa i EAO w danym roku programowania(1)
24. Zasadniczo między rokiem 2001 a 2005 zwiększono nacisk na projekty w zakresie rozwoju instytucjonalnego. Od samego początku skoncentrowanie się na rozwoju instytucjonalnym było bardziej widoczne w krajach, w których pomocą zarządzały przedstawicielstwa(13), niż w krajach, w których zajmowała się tym EAO(14).
25. W procesie wzmacniania zdolności administracyjnych kraju twinning uznaje się za istotny instrument(15). Jednak twinning na Bałkanach Zachodnich przyjmował się powoli, zwłaszcza w Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii, gdzie EAO zaczęła stosować twinning dopiero w roku 2005. Na podstawie wyników oceny twinningu przeprowadzonej przez EAO(16) stwierdzono, że niekiedy poparcie dla twinningu osób zarządzających programami agencji było ograniczone, a personel EAO nie zawsze był dostatecznie dobrze wyszkolony w zakresie korzystania z tego instrumentu.
26. W miarę jak państwa Bałkanów Zachodnich otrząsały się ze skutków wojny, zarówno w projektach programów oraz odnośnych kartach projektowych(17), jak również w projektach będących na etapie wdrażania uwzględniano wniosek Parlamentu, aby stopniowo zmniejszać pomoc UE w zakresie wsparcia inwestycyjnego na rzecz rozwoju instytucjonalnego. Jednakże w niektórych przypadkach zmiany wprowadzane do zaplanowanych projektów prowadziły do zmniejszenia nacisku na rozwój instytucjonalny (patrz: ramka 2).
| Ramka 2 |
| Przeorientowanie projektu w zakresie rozwoju instytucjonalnego - Strategia Zintegrowanego Zarządzania Granicami Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii |
| Roczny program w ramach CARDS na 2003 r. dla Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii przewidywał, między innymi, wzmocnienie kontroli zielonej granicy i przeznaczał na ten cel 2,8 mln EUR. Zgodnie z rocznym programem konieczne było przeprowadzenie na tym obszarze szeregu krótkoterminowych działań: 1) stworzenie zaangażowanej służby straży granicznej; 2) ulepszenie procedur rekrutacji; 3) zapewnienie podstawowych szkoleń oraz zaawansowanego przeszkolenia w zakresie kontroli granicznej; 4) zaopatrzenie w sprzęt służący do wykrywania podrobionych lub sfałszowanych dokumentów oraz przeprowadzania najnowocześniejszych kontroli pojazdów wraz z odpowiednimi narzędziami szkoleniowymi. |
| Cele tych działań były dwojakie: 1) zwiększenie zdolności współpracy rządowych służb granicznych w ramach istniejącej struktury organizacyjnej, aby sprostać bieżącym potrzebom; oraz 2) rozwój nowej struktury organizacyjnej policji granicznej i jej zdolności operacyjnych, zgodnie ze standardami Unii Europejskiej. |
| Zamiast konsekwentnie dążyć do realizacji powyższych potrzeb, celów i priorytetów, EAO wykorzystała całą kwotę na zakup pojazdów. |
27. Trybunał nie znalazł potwierdzenia na to, że po etapie zatwierdzenia komitet zarządzający na bieżąco monitorował realizowane projekty. Innymi słowy, komitet zarządzający nie zajmował się wprowadzeniem zmian do projektów, których realizację już rozpoczęto.
Skuteczne struktury zarządzania zapewniły szybkie przekazanie pomocy, lecz zakwestionowały krajowe zdolności administracyjne
Nie zawsze właściwe struktury zarządzania
28. W lipcu 1998 r. Trybunał opublikował sprawozdanie specjalne nr 5/98 na temat odbudowy byłej Jugosławii (w latach 1996-1997). Kontrolą objęto dwa państwa: Bośnię i Hercegowinę, a w mniejszym stopniu Chorwację. W sprawozdaniu krytykowano fakt, że pomimo jasno określonych intencji UE, Komisji nie udało się zaangażować wystarczających zasobów ludzkich do wykonania zadań związanych z odbudową byłej Jugosławii ani w centrali, ani w rejonie objętym odbudową. Trybunał orzekł, co następuje:
a) wykorzystanie środków przeznaczonych przez UE na odbudowę było spowolnione z powodu braku programu ich wdrożenia, niedoboru personelu, nadmiernej centralizacji na szczeblu centrali oraz uchybień instytucjonalnych na szczeblu władz lokalnych;
b) w roku 1997 stopa wydatkowania środków przeznaczonych przez UE na program odbudowy (29 %) była stosunkowo niska w porównaniu ze średnią dla innych donatorów (52 %);
c) współistnienie trzech odrębnych rozporządzeń regulujących artykuły budżetowe wykorzystywane na potrzeby finansowania działań na rzecz odbudowy utrudniało Komisji zarządzanie.
29. W celu przezwyciężenia niedociągnięć w systemie dostarczania pomocy UE, Trybunał zalecił, aby Komisja przekazała uprawnienia do zarządzania pomocą przedstawicielstwom oraz skupiła się na mniejszej liczbie sektorów.
30. Przy uwzględnieniu wyżej opisanych uchybień, przeprowadzając obecnie kontrolę, Trybunał oceniał, w jakim stopniu struktury zarządzania CARDS były skuteczne oraz czy pomoc dostarczano w odpowiednim tempie.
31. Kontrola wykazała znaczną poprawę wydajności działań UE na terenie Bałkanów Zachodnich od 1998 r. Nastąpiły istotne zmiany. Po pierwsze, rozporządzenie w sprawie CARDS ujednoliciło podstawy prawne podobnych działań. Po drugie, rozpoczęto proces przekazywania uprawnień do zarządzania mający na celu zwiększenie tempa i poprawę jakości pomocy zewnętrznej WE(18). Po trzecie, Komisja przekazała część obowiązków związanych z wdrożeniem pomocy specjalnie w tym celu utworzonej nowej organizacji - Europejskiej Agencji Odbudowy. Wszystkie te działania przyspieszyły dostarczanie pomocy i zwiększyły jej wydajność (patrz: ramka 3).
| Ramka 3 |
| Przykład wysokich wskaźników zawierania umów w ramach CARDS |
| EAO została utworzona w odpowiedzi na potrzebę szybkich i skutecznych działań wobec pilnych potrzeb ludności w pokonfliktowym okresie w Kosowie, powstałych bezpośrednio po kryzysie w roku 1999. Podczas przeprowadzonych wcześniej kontroli Trybunał stwierdził, że działania EAO w Kosowie podjęte bezpośrednio po kryzysie odpowiadały ambitnym celom w obszarze podstawowych usług. Wysokie wskaźniki zawierania umów utrzymano w Kosowie przez cały okres objęty programem CARDS. Od listopada 2006 r. EAO odpowiedzialna była za zarządzanie w imieniu Komisji środkami na łączną kwotę ponad 1.100 mln EUR, z czego 91 % zakontraktowano, a 86 % wydatkowano. Tak jak siły KFOR, pomoc UE przyczyniła się do normalizacji życia w Kosowie. |
32. Ogółem program CARDS wdrażano przy zastosowaniu czterech odmiennych metod i struktur (patrz: wykres 2), które nie pozostawiały wiele pola do działania państwom otrzymującym pomoc. Podejście takie miało zapewnić szybkie przekazywanie pomocy oraz odzwierciedlało występujące uchybienia na szczeblu administracji krajowych.
Wykres 2
Struktury zarządzania programem CARDS
33. Najważniejsze cechy różnych struktur zarządzania są następujące:
a) zarządzanie scentralizowane na szczeblu DG ds. Rozszerzenia (oraz wcześniej EuropeAid): DG ELARG zarządza programami regionalnymi bezpośrednio z centrali. Programy regionalne skupiają się na wzmacnianiu zdolności administracyjnej np. w dziedzinie ceł, walki z przestępczością zorganizowaną oraz na wspieraniu społeczeństwa obywatelskiego;
b) zarządzanie na podstawie przekazania uprawnień: przedstawicielstwom KE w Albanii, Bośni i Hercegowinie oraz w Chorwacji przekazano uprawnienia do zarządzania projektami(19). W efekcie przekazania uprawnień przedstawicielstwa KE stały się odpowiedzialne za przygotowanie projektu, zawieranie umów oraz realizację finansową i techniczną;
c) zarządzanie zdecentralizowane: polega na delegowaniu przez Komisję wdrażania niektórych programów rządowi państwa otrzymującego pomoc - w Albanii i Chorwacji;
d) pośrednie zarządzanie scentralizowane: Europejska Agencja Odbudowy (EAO)(20), niezależna agencja UE, zarządza programem w Kosowie(21), Serbii, Czarnogórze oraz w Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii. EAO odpowiada administracyjnie przed Radą Europejską oraz Parlamentem Europejskim, ale nie przed Komisją Europejską.
34. Trybunał stwierdził, że zarządzanie na podstawie przekazania uprawnień oraz pośrednie zarządzanie scentralizowane (EAO) zapewniały skuteczne dostarczanie pomocy, podczas gdy uchybienia miały miejsce w przypadku dwóch pozostałych struktur (tj. zarządzania scentralizowanego i zdecentralizowanego)(22).
35. Zarówno w przypadku przedstawicielstw, jak i EAO, zwiększona wydajność w jednostkach operacyjnych oraz fakt, iż personel zajmujący się finansami oraz umowami jest dostępny na miejscu, przyczyniły się do poprawy szybkości zarządzania projektami. Intensyfikacja kontaktów z beneficjentami i innymi zainteresowanymi stronami oraz lepsze zrozumienie lokalnych warunków, ryzyka i istniejących możliwości poprawiły wyniki, redukując jednocześnie czas potrzebny na rozwiązanie problemu(23).
36. Dwie pozostałe struktury wdrażania - chociaż mniej istotne w wymiarze finansowym - były mniej skuteczne. W przypadku zarządzania scentralizowanego - centralnie zarządzanego regionalnego programu międzypaństwowego - ujawniono następujące niedociągnięcia:
a) środki przeznaczone na współpracę regionalną stanowiły bardzo małą część całkowitych wydatków (około 5 %). Częścią z nich zarządzano na szczeblu krajowym, a nie regionalnym, np. tak było w przypadku strategii zintegrowanego zarządzania granicami;
b) podobnie większością programów powrotu uchodźców, które z definicji mają cechy projektów transgranicznych, zarządzano oddzielnie w każdym z krajów;
c) chociaż w 2003 r. podjęto starania, aby bardziej zaangażować kraje otrzymujące pomoc w programowanie regionalnych przydziałów w ramach CARDS, kraje te na ogół nie otrzymały wystarczających informacji na temat projektów regionalnych.
37. Problemy pojawiały się również w przypadku struktur wdrażania zdecentralizowanego w Albanii i Chorwacji:
a) w Albanii kontynuowano realizację programów związanych z Funduszem Rozwoju Albanii (FRA), mimo że Komisja nie sprawdziła, czy FRA jest w stanie sprostać wymogom rozporządzenia finansowego obowiązującego w roku 2003. Z powodu problemów występujących w związku z FRA Komisja podjęła decyzję o znacznym ograniczeniu zdecentralizowanej części programu CARDS dla Albanii i przekazaniu uprawnień do zarządzania przedstawicielstwom;
b) w roku 2002 w Chorwacji podjęto określone kroki w kierunku oficjalnej decentralizacji. Jednak tempo, w jakim EuropeAid chciało przeprowadzić decentralizację, nie uwzględniało realnych operacyjnych możliwości chorwackiego Ministerstwa Finansów. W rezultacie proces decentralizacji został wstrzymany w latach 2003-2005. Dopiero kiedy zarządzanie programem CARDS przeniesiono z kompetencji EuropeAid do DG ENLARG na początku 2005 r., Komisja dokonała ponownej oceny sytuacji i podjęła w lutym 2006 r. decyzję o wznowieniu decentralizacji w Chorwacji(24).
Pomoc dostarczano szybko, lecz bez wystarczającego uwzględnienia zdolności absorpcyjnych krajów otrzymujących pomoc
38. Europejski Trybunał Obrachunkowy w swoich sprawozdaniach dotyczących działań zewnętrznych (na przykład w sprawozdaniu specjalnym nr 6/2006 na temat środowiskowych aspektów prowadzonej przez Komisję współpracy na rzecz rozwoju(25)) wielokrotnie krytykował Komisję za opóźnienia w zawieraniu umów i wdrażaniu projektów. Z kolei program CARDS charakteryzował się w Kosowie, Bośni i Hercegowinie oraz Serbii bardzo dużym tempem zawierania umów (patrz: wykres 3), lecz w Albanii i Chorwacji z powodu zaległości w realizacji wcześniejszych programów rozruch tego programu następował stosunkowo wolno.
Wykres 3
Wskaźniki zawierania umów w państwach objętych programem CARDS
Zobowiązania na lata 2002-2004 objęte umowami zaciągniętymi w ciągu jednego roku
39. W Albanii konieczność nadrobienia tych opóźnień doprowadziła następnie do bardzo dużego nagromadzenia podpisywanych umów. 63 % umów w ramach CARDS podpisanych w latach 2001-2005 zawarto w roku 2004, powodując w ten sposób konieczność jednoczesnej realizacji dużej liczby umów, co z kolei stanowiło wyzwanie dla zdolności absorpcyjnych beneficjentów(26) (patrz: ramka 4). Opóźnienia w realizacji rocznego programu dla roku 2001 w Chorwacji oznaczały, że dwa programy roczne realizowano w tym samym czasie.
| Ramka 4 |
| Przeciążenie administracji krajowej w Albanii |
| W przypadku Albanii obok dużego nagromadzenia projektów w krótkim czasie, większość pomocy skupiona była na sektorze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. W czasie przeprowadzania kontroli realizowano jednocześnie przynajmniej 48 różnych projektów w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. 13 z nich finansowała UE a 35 finansowano ze środków pochodzących od innych donatorów. |
| Przykładowo w zakresie projektu EURALIUS w Albanii (europejska misja wsparcia albańskiego wymiaru sprawiedliwości) kontrola wykazała, że podejście do koncepcji projektu było bardzo ambitne. Wyznaczono realizację 10 szczegółowych celów, w realizację których zaangażowanych było jednocześnie 15 różnych typów partnerów projektu. Każdy z dziesięciu celów angażował licznych rozmaitych partnerów projektu. W rezultacie Ministerstwo Sprawiedliwości, będące głównym beneficjentem, zgodnie z planem miałoby do czynienia z 78 różnymi zaplanowanymi działaniami. |
40. Jednym z najważniejszych niezamierzonych skutków ubocznych dużego tempa zawierania umów, do którego zachęcała Komisja, był fakt, że beneficjenci mogli nie w pełni skorzystać z projektów, zmniejszając w ten sposób ich skuteczność i oddziaływanie.
41. W celu zapewnienia skuteczności projektów pomoc wspólnotowa w ramach procesu stabilizacji i stowarzyszenia udzielana jest na pewnych warunkach, których nierespektowanie może doprowadzić do podjęcia przez Komisję odpowiednich kroków. Zdarzały się jednak przypadki wdrożenia projektu pomimo braku wypełnienia przez beneficjenta warunków, co było powodem uzyskania niższej wartości dodanej, niż oczekiwano pierwotnie. Przykładem tego typu działania było wsparcie dla chorwackiego systemu sądownictwa opisane w ramce 5.
| Ramka 5 |
| Wsparcie dla chorwackiego systemu sądownictwa |
| Projekt twinningowy finansowany z programu na rok 2002 został wdrożony pomimo faktu, że żaden z warunków określonych w formularzu projektu nie był spełniony w momencie rozpoczęcia realizacji projektu. Jednym z warunków było istnienie strategii reformy sądownictwa. Biorąc pod uwagę fakt, że projekt stanowił dla Komisji absolutny priorytet, został on odbiorcy narzucony. Z wyżej wymienionych powodów zalecenia dla odbiorcy, choć przyjęte i uznane przez chorwackie Ministerstwo Sprawiedliwości, nie we wszystkich obszarach wpłynęły na podjęcie znaczących działań. |
Zastosowane przez Komisję tryby zarządzania nie sprzyjały rozwijaniu odpowiedzialności krajów otrzymujących pomoc
42. Obok pozytywnego wpływu na realizację SAp, w preambule do rozporządzenia w sprawie CARDS określono następująco drugi zasadniczy cel pomocy: "Istniejąca pomoc Wspólnoty powinna (...) zwiększać odpowiedzialność krajów otrzymujących pomoc oraz podmiotów związanych z tym procesem [SAp]".
43. Zgodnie z pkt 31 najważniejszą przyczyną ustanowienia danych struktur zarządzania było zapewnienie szybkiego tempa przekazywania pomocy. Ujemną stroną zastosowanego podejścia jest ograniczone zaangażowanie kraju otrzymującego pomoc. Podejście takie było uzasadnione bardziej na etapie odbudowy niż później, kiedy pomoc przesunięto z obszaru projektów infrastrukturalnych na rzecz projektów związanych z rozwojem instytucjonalnym.
44. W rozporządzeniu nie określa się żadnych specjalnych wymogów wobec krajów otrzymujących pomoc. Widoczna wola polityczna, aby jak najszybciej wprowadzić kraje do Unii Europejskiej, nie szła w parze ze zwiększeniem odpowiedzialności państw za zarządzanie. Trybunał nie znalazł żadnych przesłanek na dowód tego, że Komisja dysponowała oficjalną strategią zarządzania pomocą - ogólną bądź odrębną dla danego państwa - która miałaby na celu stopniowe zwiększanie odpowiedzialności krajów przyjmujących pomoc.
Ograniczona odpowiedzialność krajów otrzymujących pomoc w fazach identyfikacji projektu i przetargu
45. Trybunał zbadał, w jakim stopniu zarządzanie programem CARDS przez Komisję przyczyniło się do zwiększenia odpowiedzialności państw otrzymujących pomoc na pewnych kluczowych etapach zarządzania cyklem projektu, oraz ocenił skutki niewystarczającego ich zaangażowania.
46. Wytyczne Komisji w zakresie identyfikacji projektów, a następnie sporządzania programów rocznych(27) nie sprzyjały udziałowi beneficjentów w procesie decyzyjnym. Instrukcje wydane przez EuropeAid dla rocznych programów na lata 2001 i 2002 nie określały jakiegokolwiek zaangażowania beneficjentów. W wytycznych dla rocznych programów na lata 2003 i 2004 określono pewien rodzaj zaangażowania - choć ograniczonego - poprzez wymóg nawiązywania wstępnych kontaktów z potencjalnymi beneficjentami podczas prac przygotowawczych oraz nałożony na przedstawicielstwa lub EAO obowiązek przesyłania beneficjentom wstępnych kart projektów przynajmniej na dwa tygodnie przed końcem programu rocznego. Podczas kontroli oceniono stopień zaangażowania beneficjentów na podstawie wywiadów na miejscu z około 30 beneficjentami.
47. Trybunał odnotował kilka przykładów, zwłaszcza w przypadku Bośni i Hercegowiny, Chorwacji oraz Serbii, podejmowania zarówno przez Komisję, jak i Agencję starań w celu zwiększenia zaangażowania krajów otrzymujących pomoc (patrz: ramka 6).
| Ramka 6 |
| Przykłady dobrych praktyk w zakresie zwiększania zaangażowania |
| Przypadek 1. Wzmacnianie Dyrekcji ds. Integracji Europejskiej w Bośni i Hercegowinie (BiH) |
| Proces decyzyjny w zakresie programowania CARDS na rok 2006 w BiH dobrze ilustruje zwiększenie zaangażowania i rozliczalności. Już w rocznych programach CARDS na lata 2004 i 2005 Komisja rozpoczęła rozwijanie potencjału w państwie otrzymującym pomoc, przykładowo wprowadzając stanowisko starszego urzędnika ds. programowania w stosownych ministerstwach i agencjach w BiH oraz wspierając Dyrekcję ds. Integracji Europejskiej. Dzięki wysiłkom podjętym w ostatnim roku realizacji programu CARDS, karty projektów przygotowane zostały przez władze BiH. |
| Przypadek 2. Projekt "Nikola Tesla" w Serbii |
| Chociaż ramy prawne działania Agencji (tj. pośrednie zarządzanie scentralizowane) nie są najwłaściwsze do promowania zaangażowania państwa otrzymującego pomoc, Agencja była nadal w stanie znaleźć innowacyjne rozwiązanie w kwestii projektu dotyczącego elektrowni w Serbii (Nikola Tesla A5). |
| Innowacyjną cechą w realizacji projektu było wykorzystanie "umowy dotacji". Dzięki temu porozumieniu odpowiedzialność za planowanie, w tym określenie specyfikacji technicznych oraz zarządzanie projektem powierzono beneficjentowi - serbskiemu przedsiębiorstwu energetycznemu. |
| Specyfikację techniczną sprawdził i zatwierdził zatrudniony nadzorca, natomiast procedurą przetargową i kontrolą płatności zajmowała się Agencja. Wszystkie strony, w tym beneficjent, były bardzo zadowolone z przyjętego rozwiązania; można więc wysnuć wniosek, że osiągnięto na tyle pełne zaangażowanie, na ile było to możliwe w istniejącej sytuacji. |
48. Jednakże w większości przypadków Komisja nie była konsekwentna we wspieraniu odpowiedzialności kraju przyjmującego pomoc, przygotowując tzw. karty projektów, a następnie definiując zakres wymagań i obowiązków. Udział poszczególnych krajów był zróżnicowany w zależności od inicjatyw przedstawicielstw lub EAO uwarunkowanych możliwościami zainteresowanych państw. Mimo że Trybunał stwierdził wzrost wkładu ze strony państw otrzymujących pomoc, zaangażowanie nadal pozostaje ograniczone.
49. Współfinansowanie projektów ze środków krajowych jest jednym ze wskaźników zaangażowania i zainteresowania państwa otrzymującego pomoc. Mimo że wytyczne CARDS zachęcają do angażowania krajowego współfinansowania, prawie w ogóle z niego nie skorzystano(28). Pozytywny wyjątek - jedyny przypadek wśród 31 nieobjętych dotacjami skontrolowanych projektów - stanowi w tym zakresie chorwacki projekt katastru gruntowego, który w dużej mierze współfinansowano i w którego przypadku koordynacje działań donatorów skutecznie poprowadziły władze chorwackie. Podobnie duże było zaangażowanie beneficjentów dotacji(29).
50. Jednym ze sposobów na zwiększenie zaangażowania państw otrzymujących pomoc jest włączenie przedstawicieli władz krajowych do składu komitetów oceniających oferty zgłoszone do przetargu. Jednakże zgodnie z instrukcjami wydanymi przez EuropeAid, które są wiążące dla przedstawicielstw i służą jako wytyczne dla EAO, wymagane jest, aby większość posiadających prawo głosu członków komitetów oceniających reprezentowała Komisję (patrz: ramka 7). Pozostaje to w sprzeczności z wieloma innymi obszarami działań zewnętrznych, w których przypadku przedstawiciele Komisji nie mają prawa głosu w komitetach oceniających, lecz zachowują prawo weta.
| Ramka 7 |
| Skład komitetów oceniających oferty zgłoszone do przetargu |
| Trybunał zbadał 177 komitetów oceniających oferty zgłoszone do przetargu, obejmując okres od 2002 r. do 2005 r. Średnio 55 % członków posiadających prawo głosu to kierownicy zadań reprezentujący centra operacyjne przedstawicielstw lub EAO, a 13 % członków posiadających prawo głosu to niezależni eksperci zewnętrzni. Reprezentacja organizacji otrzymujących pomoc wynosiła średnio 32 %, z wyjątkiem Chorwacji, w której przypadku nastąpił znaczny wzrost do 52 % oraz Bośni i Hercegowiny, w której przypadku miał miejsce spadek do 24 %. |
51. Zgodnie z instrukcjami EuropeAid wymagane jest, aby w skład komitetów oceniających wchodziło co najmniej czterech pracowników przedstawicielstwa KE lub EAO (tj. przewodniczący, sekretarz oraz dwóch oceniających) przypadających na jednego eksperta zewnętrznego oraz kolejnych dwóch członków przedstawicielstwa KE lub EAO na każdego dodatkowego oceniającego reprezentującego państwo otrzymujące pomoc. Wymóg ten stanowi duże obciążenie dla kadr przedstawicielstw, uniemożliwiając jednocześnie rozwój zaangażowania danego kraju.
52. Jedną z przeszkód na drodze do decentralizacji był brak wiedzy ze strony krajów otrzymujących pomoc na temat procedur Komisji Europejskiej obowiązujących przy zawieraniu umów. W Chorwacji przedstawiciele władz krajowych byli systematycznie zapraszani przez przedstawicielstwo do uczestniczenia w posiedzeniach komitetu oceniającego w charakterze obserwatorów bez prawa głosu. Stanowiło to przykład dobrej praktyki, dzięki której władze krajowe miały okazję zapoznać się ze szczegółowymi procedurami przetargowymi; jednakże praktyka ta nie była stosowana systematycznie w innych krajach. Na przykład w Albanii, Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii oraz Serbii praktyka ta miała zastosowanie jedynie w bardzo nielicznych przypadkach.
Brak zaangażowania kraju w koordynowanie pomocy donatorów
53. Zgodnie z wytycznymi w zakresie CARDS wszelkie wsparcie finansowe w ramach CARDS powinno być skoordynowane z pomocą innych donatorów. Koordynowanie pomocy donatorów jest szczególnie trudne na Bałkanach Zachodnich z powodu dużej ich liczby oraz obowiązywania dwóch programów działań: agendy dotyczącej akcesji do UE, jak również programu rozwoju i walki z ubóstwem Banku Światowego, ONZ oraz kilku agencji państw członkowskich UE.
54. Deklaracja paryska w sprawie skuteczności pomocy(30) potwierdziła zasadę, że kraje otrzymujące pomoc powinny stać się głównymi jej koordynatorami na wszystkich poziomach, podczas gdy donatorzy powinni zobowiązać się do respektowania przewodnictwa kraju partnerskiego w tym zakresie. W krajach objętych programem CARDS kontrola nie znalazła prawie żadnych dowodów takiej inicjatywy ze strony państw otrzymujących pomoc, ani żadnych działań ze strony donatorów, które miałyby na celu promowanie przewodnictwa kraju beneficjenta. Inicjatywa taka była widoczna jedynie w przypadku Albanii (patrz: ramka 8).
| Ramka 8 |
| Koordynacja donatorów w Albanii |
| Aby poprawić koordynację pomocy w Albanii, cztery organizacje wielostronne (WE, OBWE, ONZ i BŚ) ustanowiły w grudniu 2003 r. mechanizm koordynacji sektorowej. Doszły one do porozumienia w sprawie podziału między sobą odpowiedzialności według czterech obszarów tematycznych. W celu zarządzania procesem koordynacji utworzono sekretariat techniczny ds. pomocy. Przyczynia się to do skuteczniejszej komplementarności oraz bardziej efektywnego podziału pracy. Oczekuje się, że darczyńcy wykorzystają swoje przewagi komparatywne na poziomie sektora oraz że delegują realizację programów wyznaczonym donatorom wiodącym. |
| Wspólnota donatorów przyczyniła się do utworzenia zintegrowanego systemu planowania, którego funkcjonowanie zapoczątkował rząd Albanii w 2005 r., a który powinien pomóc krajowi poprowadzić własny proces rozwoju. Ma to na celu zintegrowanie różnych polityk w jeden średniookresowy plan rozwoju w roku 2007 oraz ustanowienie nowych struktur dla koordynowania donatorów, jak również zarządzania pomocą zewnętrzną. |
Niespójne podejście do monitoringu i oceny
55. Przedstawicielstwa i EAO mają odmienne procedury w zakresie monitoringu:
a) w centrali Komisji, jak również w przedstawicielstwach monitoring zlecany jest podmiotom zewnętrznym, zgodnie ze standardową metodologią, tzw. monitoringiem zorientowanym na wyniki (ang. ROM). Praktyka ta wiąże się z wykorzystaniem systemu oceny realizacji projektów, lecz nie przewiduje formalnego rejestru podjętych w dalszej kolejności działań;
b) EAO ma do dyspozycji w każdym centrum operacyjnym własny zespół monitorujący, a w centrali koordynatora. Zespoły te stosują system ROM od początku 2005 r. Działania podejmowane w dalszej kolejności są oficjalnie rejestrowane w dokumentacji monitoringu.
56. Aby monitoring był skuteczny, projekty muszą posiadać określone cele, jak również obiektywnie sprawdzalne wskaźniki (OVI), względem których monitoruje się realizację projektu. Jednakże wskaźniki te albo w ogóle nie zostały określone, albo nie są wymierne ani określone w czasie. Przykładowo, w projekcie dotyczącym Akademii Policyjnej, jednym ze wskaźników OVI było: "odpowiednie nauczanie personelu" bez określenia przewidywanej liczby uczestników i bez przedstawienia programu szkolenia. W przypadku innego projektu pojawiały się takie wskaźniki, jak "zwiększona zdolność operacyjna" bez podania szczegółowych kryteriów.
57. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie CARDS, Komisja przeprowadziła ocenę programu przed końcem czerwca 2004 r. Zgodnie z zakresem wymagań i obowiązków odnoszącym się do tej oceny, celem jej było dostarczenie Komisji Europejskiej niezależnej i wiarygodnej oceny strategii pomocy w ramach programu CARDS oraz jej rozwoju w szerszym kontekście politycznym. Ocena objęła okres 2001-2003 (patrz też: pkt 10).
58. Aby poprawić zarządzanie finansowe, niezmiernie istotną częścią procesu oceny są działania podjęte w związku z poczynionymi zaleceniami. Zasadniczo Komisja ma jeden rok na złożenie sprawozdania z podjętych działań. W tym przypadku Komisja złożyła sprawozdanie ponad dwa lata później. Mogło to być częściowo spowodowane niezadowoleniem Komisji z jakości niektórych zaleceń.
59. Choć przeprowadzanie oceny pojedynczych projektów czy sektorów nie jest formalnie wymagane, stanowi ono dobrą praktykę umożliwiającą uzyskanie precyzyjnych wyników i zaleceń. EAO systematycznie przeprowadzała oceny na poziomie sektora i projektu. Przeprowadzano zarówno oceny średniookresowe, jak i oceny ex post. Streszczenia ocen zamieszczano na stronie internetowej EAO, przyczyniając się w ten sposób do rozpowszechniania tych ustaleń. Z kolei przedstawicielstwa rzadko przeprowadzały oceny projektów lub sektorów, a nieliczne sprawozdania opracowane przez przedstawicielstwa nie były publikowane na ich stronach internetowych.
60. Sposoby rozpowszechniania wyników monitoringu i oceny są także odmienne w przedstawicielstwach i w EAO. EAO regularnie organizuje spotkania i warsztaty dla kierowników zadań i programów z różnych centrów operacyjnych w celu wymiany doświadczeń. Niestety, nie odnotowano porównywalnego poziomu wymiany informacji między krajami, w których przedstawicielstwa zarządzają programami. Mają miejsce pewne kontakty pomiędzy przedstawicielstwami a personelem EAO, lecz nie są one systematyczne.
WNIOSKI I ZALECENIA
W jakim stopniu zarządzanie przez Komisję programem CARDS było skuteczne?
61. Trybunał stwierdza, że zarządzanie przez Komisję programem CARDS było w dużej mierze skuteczne w zakresie wywarcia pozytywnego wpływu na proces stabilizacji i odbudowy w państwach otrzymujących pomoc. Jednak skuteczność pomocy była niższa w zakresie zwiększenia zdolności administracyjnych z powodu nieprzywiązywania początkowo wystarczającej wagi do rozwoju instytucjonalnego oraz niedostatecznej zdolności absorpcyjnej państw otrzymujących pomoc do wykorzystania oferowanej pomocy.
W jakim stopniu wytyczne strategiczne dla programów były właściwe i spójne?
62. Wytyczne strategiczne Komisji były bardzo ogólne i nieukierunkowane na konkretne obszary. Podejście takie było właściwe na etapie odbudowy, ale nie w bardziej wymagającej fazie rozwoju instytucjonalnego.
63. Krajowe dokumenty strategiczne zostały sformułowane w sposób ogólnikowy, wskutek czego nie zapewniały one wystarczającego ukierunkowania na poziomie szczegółu, zwłaszcza że nie były wspierane na czas strategiami sektorowymi. W wieloletnich programach indykatywnych, które stanowią podstawę do planowania rocznego oraz identyfikacji projektów, nie wskazano priorytetowych obszarów działań ani też nie wyznaczono priorytetów w ramach poszczególnych obszarów. Z tego powodu nie było podstaw do optymalizacji wyboru projektów, skutkiem czego projekty realizowano w oderwaniu i bez właściwej koordynacji.
64. Na początku realizacji programów pomoc przeznaczano raczej na projekty odbudowy o charakterze inwestycyjnym niż na rozwój instytucjonalny. W miarę rozwoju programów, w centrum uwagi w sposób naturalny znalazł się rozwój instytucjonalny, który obecnie pochłania znaczną większość wydatków. Trybunał odnotowuje, że od samego początku nacisk na rozwój instytucjonalny był bardziej widoczny w krajach, w których środkami pomocowymi zarządzały przedstawicielstwa, niż w krajach, w których zajmowała się tym EAO. W tym drugim przypadku opóźniało to wprowadzanie projektów twinningowych.
| Zalecenie 1 |
| W wytycznych strategicznych wprowadzenia nowego instrumentu pomocy przedakcesyjnej (IPA)(31) należy poświęcić wystarczająco dużo miejsca poszczególnym obszarom interwencji w celu zapewnienia odpowiedniego zogniskowania pomocy, systematycznego podejścia do najważniejszych obszarów oraz odpowiedniej podstawy do ustalania priorytetów i wyboru projektów. |
W jakim stopniu tryby zarządzania ustanowione i stosowane przez Komisję były odpowiednie i skuteczne?
65. Tryby zarządzania stosowane przez Komisję były na ogół, lecz nie zawsze, odpowiednie do okoliczności i potrzeb państw otrzymujących pomoc. Były one skuteczne pod względem zapewnienia szybkiego dostarczenia pomocy, lecz nie uwzględniały w wystarczającym stopniu kwestii maksymalizacji zysku z pomocy.
66. Zastosowano cztery różne tryby zarządzania w zależności od istniejącej sytuacji w państwach otrzymujących pomoc. Dwa z nich (tj. uprawnione do zarządzania przedstawicielstwa oraz EAO), pokrywające większość wydatków, były przeważnie skuteczne i właściwe. Dwa pozostałe (tj. zarządzanie scentralizowane i zdecentralizowane) były mniej skuteczne i w mniejszym stopniu odpowiadały na poszczególne potrzeby.
67. Komisja skutecznie zareagowała na wcześniejszą krytykę zarzucającą jej powolną realizację, zapewniając szybkie przekazywanie pomocy. Było to szczególnie korzystne w fazie odbudowy. Jednakże w przypadku rozwoju instytucjonalnego skupiono się na tempie, nie uwzględniając wystarczająco zdolności państw otrzymujących pomoc do zmaksymalizowania korzyści z pomocy, czy też sprostania wszystkim warunkom wstępnym.
| Zalecenie 2 |
| Komisja powinna nadal koncentrować się na szybkim wdrażaniu pomocy, lecz także powinna zwracać wystarczającą uwagę na aspekty skuteczności, takie jak zdolność beneficjentów do całkowitej absorpcji dostarczonej pomocy (zwłaszcza w kontekście projektów w zakresie rozwoju instytucjonalnego). |
Do jakiego stopnia finansowane projekty sprzyjały zaangażowaniu krajów otrzymujących pomoc?
68. Chociaż zaangażowanie państw otrzymujących pomoc stanowiło dla Komisji priorytet, brakowało spójnego podejścia do realizacji tego celu, a zastosowane tryby zarządzania nie sprzyjały takiemu zaangażowaniu.
69. Kraje otrzymujące pomoc były jedynie w ograniczonym stopniu zaangażowane w projekt w fazie identyfikacji projektu oraz przetargu. Pod koniec programu wkład państw otrzymujących pomoc wzrósł, jednak zaangażowanie pozostało ograniczone. Pomimo zobowiązania się przez państwa otrzymujące pomoc do koordynowania działań wielu różnych donatorów - co stanowi ważny wskaźnik zaangażowania - kontrola nie znalazła dowodów świadczących o tym, że taka koordynacja miała miejsce.
| Zalecenie 3 |
| W przypadku programu IPA Komisja powinna zająć się ważnym aspektem zaangażowania państw otrzymujących pomoc poprzez specjalne strategie we wszystkich obszarach zarządzania i wdrażania, a w szczególności w zakresie przetargów. |
W jakim stopniu dzięki monitoringowi i ocenie skutecznie identyfikowano uchybienia oraz rozpowszechniano informacje i czy wynikające z nich działania Komisji podejmowane były na czas?
70. Monitoring i ocena były częściowo wykonywane poprawnie, lecz były niespójne pod względem jakości. Procedury w zakresie monitoringu różniły się w przedstawicielstwach i w Europejskiej Agencji Odbudowy, choć od 2005 r. stosuje się wspólną metodologię. Brak odpowiednich wskaźników dla projektu obniżał efektywność monitoringu. Ocena programu CARDS przeprowadzona była zgodnie z planem, lecz wynikające z niej działania podjęto zbyt późno. Istnieją nieuzasadnione rozbieżności pomiędzy przedstawicielstwami a EAO pod względem intensywności ocen projektów lub sektorów oraz rozpowszechniania wyników monitoringu i oceny.
| Zalecenie 4 |
| Praktyki dotyczące monitoringu i oceny powinny zostać zharmonizowane, w tym należy rozszerzyć na przedstawicielstwa praktykę EAO w zakresie oceny indywidualnych projektów/sektorów oraz rozpowszechniania wyników i wyciągniętych wniosków. |
| Komisja powinna szybko reagować na wyniki ocen. |
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 28 czerwca 2007 r.
| W imieniu Trybunału Obrachunkowego | |
| Hubert WEBER | |
| Prezes |
______
(1) Rozporządzenie Rady (WE) nr 2666/2000 (Dz.U. L 306 z 7.12.2000, str. 1).
(2) W lutym 2003 r. FRJ przekształciła się w federację dwóch republik: Serbii i Czarnogóry. Karta Konstytucyjna zezwalała na przeprowadzenie po upływie trzech lat w każdej z republik referendum ws. niepodległości. W Czarnogórze przeprowadzono takie referendum wiosną 2006 r. zgodnie ze standardami międzynarodowymi. Głosy za oddzieleniem się od Serbii przekroczyły próg 55 %, co pozwoliło Czarnogórze formalnie ogłosić niepodległość w dniu 3 czerwca 2006 r. Dwa dni później Serbia zadeklarowała, że jest krajem następcą federacji Serbii i Czarnogóry.
(3) W tekście sprawozdania odniesienie do Serbii nie dotyczy zatem prowincji Kosowo.
(4) Tytułem porównania rozporządzenie ws. TACIS, obejmujące ten sam okres co CARDS, przewiduje kwotę w wysokości 2 EUR rocznie na mieszkańca.
(5) Artykuł 13 rozporządzenia ws. CARDS stanowi, że: "nie później niż do dnia 30 czerwca 2004 r. Komisja przekazuje Radzie sprawozdanie wraz z oceną oraz propozycjami dotyczącymi przyszłości niniejszego rozporządzenia oraz wszelkich zmian, których ono wymaga".
(6) Najważniejsze wnioski z oceny pomocy dla krajów bałkańskich udzielanej na mocy rozporządzenia w sprawie CARDS (WE) nr 2666/2000 (umowa nr B7-6510/2002/005) są następujące: a) program CARDS był niezmiernie istotny z punktu widzenia zapewnienia wsparcia finansowego i technicznego w procesie stabilizacji i stowarzyszenia; b) scentralizowany charakter oraz scentralizowane podejście mogą mieć negatywny wpływ na zaangażowanie w program oraz jego skuteczność; c) zrównoważenie wsparcia na rzecz rozwoju instytucjonalnego oraz inwestycji w dziedzinie rozwoju stanowiło największe wyzwanie; d) wymiar regionalny programu był słaby.
(7) Zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 533/2004 (Dz.U. L 86 z 24.3.2004, str. 1).
(8) Umowę o partnerstwie europejskim dla Chorwacji zatwierdzono decyzją Rady 2004/648/WE (Dz.U. L 297 z 22.9.2004, str. 19).
(9) Odesłanie do pkt 3.1.4 wytycznych wdrażania wspólnych ram w odniesieniu do krajowych dokumentów strategicznych.
(10) Od momentu uzyskania statusu państwa kandydującego w 2004 r. Chorwacja korzysta z instrumentów przedakcesyjnych. Z tego względu przegląd WPI dla CARDS obejmujący lata 2005-2006 nie był konieczny.
(11) W skład komitetu zarządzającego programem CARDS wchodzą przedstawiciele państw członkowskich, a jego przewodnictwo sprawuje Komisja.
(12) Analiza kosztów i korzyści pozwala uzyskać miernik wydajności gospodarczej programu czy projektu, jak również podstawę do porównania z rozwiązaniami alternatywnymi.
(13) Przedstawicielstwa KE zajmują się realizacją programu CARDS w Albanii, Bośni i Hercegowinie oraz w Chorwacji.
(14) EAO dysponuje centrami operacyjnymi w Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii, Kosowie, Czarnogórze i Serbii.
(15) Komisja wprowadziła twinning jako główne narzędzie pomocy przedakcesyjnej w zakresie rozwoju instytucjonalnego już w maju 1998 r. Na szczycie w Salonikach w czerwcu 2003 r. podkreślono wagę twinningu na Bałkanach Zachodnich.
(16) Odniesienie do oceny EAO WE/13/040/05 z listopada 2005 r.
(17) Karta projektu jest krótkim opisem (na ogół 4-5 stron) nieprecyzującym zakresu wymagań i obowiązków. Opis wstępny zawiera przewidywany porządek logiczny interwencji, cele projektu, oczekiwane rezultaty oraz działania. Zawiera też ocenę ryzyka związanego z projektem oraz określa obiektywnie sprawdzalne wskaźniki (OVI) oraz sposoby ich weryfikowania.
(18) W efekcie przekazania zarządzania, przedstawicielstwa KE są odpowiedzialne za przygotowanie projektu, zawieranie umów oraz realizację finansową i techniczną. W związku z tym centralne służby w Brukseli stopniowo odeszły od bezpośredniego zarządzania projektami na rzecz monitoringu i udzielania wsparcia przedstawicielstwom.
(19) Proces przekazywania zarządzania rozpoczął się w Bośni i Hercegowinie w roku 1998, jeszcze zanim w maju 2000 r. Komisja zapowiedziała istotne reformy systemu zarządzania programami pomocy zewnętrznej. Przedstawicielstwu w Chorwacji przekazano uprawnienia do zarządzania w roku 2001, a w Albanii w 2003.
(20) EAO została utworzona w lutym 2000 r.; jej poprzednik - grupa zadaniowa ds. Kosowa - rozpoczęła działalność w 1999 r. W roku 2001 mandat agencji został rozszerzony na Serbię i Czarnogórę, a w roku 2002 na Byłą Jugosłowiańską Republikę Macedonii.
(21) W Kosowie obecnie, zgodnie z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244, administrację sprawuje UNMIK.
(22) Występowanie niedociągnięć potwierdziła również średniookresowa ocena CARDS.
(23) Nawiązanie do sprawozdania specjalnego nr 10/2004 na temat decentralizacji zarządzania w zakresie pomocy zewnętrznej WE na rzecz przedstawicielstw Komisji (Dz.U. C 72 z 22.3.2005).
(24) Odesłanie do art. 2 decyzji Komisji C(2006) 264 (E/148/2006): "Odnośnie do CARDS decyzja ta ma zastosowanie w przypadku projektów uzgodnionych przez Komisję i Chorwację w umowie finansowania CARDS z 2003 r. (podpisanej w dniu 2 września 2003 r.) oraz w umowie finansowania CARDS z 2004 r. (podpisanej w dniu 29 listopada 2004 r.)."
(25) Dz.U. C 235 z 29.9.2006.
(26) Nagromadzenie podpisywanych umów, jakie miało miejsce w Albanii w 2004 r., było przynajmniej częściowo spowodowane przeprowadzoną w grudniu 2003 r. przez służby centralne Komisji misją kontrolną dotyczącą przekazania zarządzania. Misja kontrolna ustaliła, że ostateczne potwierdzenie subdelegowania odpowiedzialności w ramach przekazania zarządzania jest uwarunkowane osiągnięciem w ciągu sześciu miesięcy docelowego poziomu zamówień publicznych na sumę 25 mln EUR.
(27) Roczne programy zawierają szczegółowy wykaz projektów do sfinansowania - tzw. karty projektu - oraz listę właściwych kwot. Od roku 2005 karty projektów są grupowane według sektorów. Oficjalnie karty projektów nie były częścią decyzji Komisji w sprawie finansowania, a więc, w przeciwieństwie do kart sektorowych, nie były prawnie wiążące.
(28) Z wyjątkiem umów dotacji, w których przypadku współfinansowanie jest obowiązkowe. Dotacja jest płatnością bezpośrednią o charakterze niehandlowym, przekazywaną przez Wspólnotę Europejską na rzecz określonego beneficjenta w celu realizacji działania w ramach polityki UE.
(29) Skontrolowano między innymi projekt centrum turystycznego w fortecy w Travniku w Bośni i Hercegowinie oraz objazdowej biblioteki w mieście Zadar w Chorwacji.
(30) Deklaracja paryska ws. skuteczności pomocy została podpisana po Forum Wysokiego Szczebla, które odbyło się w Paryżu w marcu 2005 r. Wśród uczestników byli przedstawiciele Komisji Europejskiej oraz 91 krajów, spośród których dwa objęte były programem CARDS (Albania i Serbia-Czarnogóra).
(31) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1085/2006 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, str. 82).