Pomoc państwa - Polska - Pomoc państwa C 43/2005 (ex N 99/2005) - koszty osierocone - Zaproszenie do przedkładania uwag zgodnie z art. 88 ust. 2 Traktatu WE.
Dz.U.UE.C.2006.52.8
Akt nienormatywnyPomoc państwa C 43/2005 (ex N 99/2005) - koszty osierocone
Zaproszenie do przedkładania uwag zgodnie z art. 88 ust. 2 Traktatu WE
(2006/C 52/08)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(Dz.U.UE C z dnia 2 marca 2006 r.)
Pismem z dnia 23 listopada 2005 r., zamieszczonym w autentycznej wersji językowej na stronach następujących po niniejszym streszczeniu, Komisja powiadomiła Polskę o swojej decyzji o wszczęciu postępowania określonego w art. 88 ust. 2 Traktatu WE, dotyczącego wyżej wspomnianych środków.
Zainteresowane strony mogą zgłaszać uwagi na temat środków, względem których Komisja wszczyna postępowanie, w terminie jednego miesiąca od daty publikacji niniejszego streszczenia oraz następującego po nim pisma, kierując je do Kancelarii ds. Pomocy Państwa w Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji na następujący adres lub numer faksu:
Commission of the European Communities
Competition DG
State aid Greffe
B-1049 Brussels
Faks: (32-2) 296 12 42
Uwagi te zostaną przekazane Polsce. Zainteresowane strony zgłaszające uwagi mogą wystąpić z odpowiednio uzasadnionym pisemnym wnioskiem o objęcie ich tożsamości klauzulą poufności.
TEKST STRESZCZENIA
1.
OPIS ŚRODKÓW
OPIS ŚRODKÓW
Zgodnie z postanowieniami KDT Polskie Sieci Elektroenergetyczne są zobowiązane dokonywać zakupu energii elektrycznej po stałej cenie, zapewniając tym samym producentom energii zwrot z inwestycji nieobarczony ryzykiem. KDT zawierają również element zysku. KDT podpisano między 1994 a 1998 r., a wygasają one między 2005 a 2027 r. w zależności od producenta energii.
Obecnie prawie połowa produkcji energii elektrycznej w Polsce jest objęta KDT.
Władze polskie przygotowały projekt ustawy, która pozwoli producentom energii na dobrowolne rozwiązanie KDT w zamian za rekompensaty. Projekt ustawy został zgłoszony Komisji.
2.
OCENA ŚRODKÓW
OCENA ŚRODKÓW
2.1.
Kontrakty długoterminowe
Kontrakty długoterminowe
Na obecnym etapie postępowania Komisja uważa, że warunki określone w KDT stawiają producentów energii, będących stronami tych umów, w sytuacji ekonomicznej korzystniejszej niż pozostałych producentów nieobjętych KDT, oraz sprawiają, że mają oni przewagę nad innymi podmiotami gospodarczymi prowadzącymi działalność na rynku w ramach innych porównywalnych sektorów, którym takich kontraktów długoterminowych nawet nie zaproponowano. Tym samym przedmiotowy środek w sposób wybiórczy przyznaje producentom energii będącym stronami umów o zakup energii pozycję uprzywilejowaną.
Rynki energii elektrycznej zostały otwarte na konkurencję, a handel energią elektryczną między Państwami Członkowskimi jest prowadzony w szczególności od momentu wejścia w życie dyrektywy 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej(1). Środki, które stawiają w korzystniejszej sytuacji przedsiębiorstwa sektora energetycznego w jednym Państwie Członkowskim, mogą zatem ograniczyć możliwości eksportu energii do tych Państw przez przedsiębiorstwa w innych Państwach Członkowskich lub też stwarzać lepsze warunki dla eksportu energii z państw, które zastosują te środki, do Państw Członkowskich, które takich środków nie zastosowały.
Obecnie Komisja jest również zdania, że przewaga ta powstała w oparciu o zasoby państwowe, jako że podpisanie KDT stanowiło element polityki państwowej realizowanej przez operatora sieci PSE będącego w całości własnością skarbu państwa. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału(2), w przypadku gdy przedsiębiorstwo będące własnością skarbu państwa wykorzystuje swoje fundusze w sposób, który pozwala sądzić, że stanowi to działanie państwa, fundusze te należy uznać za zasoby państwowe w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE.
W świetle powyższego na obecnym etapie postępowania prawdopodobnym wydaje się wniosek, że KDT stanowią pomoc państwa na rzecz producentów energii w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE.
Narzędziem użytym w celu analizy pomocy państwa, jaką otrzymują producenci energii, byłaby metoda analizy pomocy państwa związana z kosztami osieroconymi stosowana przez Komisję (zwana dalej "metodą"). Na podstawie dokumentów, jakimi obecnie dysponuje Komisja, stwierdza się wątpliwości co do zgodności KDT z kryteriami metody.
Po pierwsze Komisja ma wątpliwości, czy same zasady długoterminowego kontraktu na zakup energii wykluczające znaczną część rynku mogłyby być zgodne z ogólnymi celami metody, tj. zwiększaniem tempa liberalizacji danego sektora poprzez przyznawanie adekwatnej rekompensaty podmiotom już obecnym na rynku, które nie mają równych szans względem konkurentów.
Po drugie Komisja ma wątpliwości, czy element pomocy zawarty w KDT jest zgodny ze szczegółowymi kryteriami metody w zakresie obliczania kwalifikowanych kosztów osieroconych i przyznawania adekwatnej rekompensaty.
2.2
Rekompensaty w przypadku unieważnienia KDT
Rekompensaty w przypadku unieważnienia KDT
Posługując się tą samą metodą, Komisja przeanalizowała zgodność pomocy państwa zawartej w rekompensatach ze wspólnym rynkiem. Komisja ma wątpliwości, czy element pomocy zawarty w KDT jest zgodny ze szczegółowymi kryteriami metody w zakresie obliczania kwalifikowanych kosztów osieroconych i przyznawania adekwatnej rekompensaty.
3.
WNIOSKI
WNIOSKI
Komisja wzywa Rzeczpospolitą Polską do dostarczenia wszelkich informacji, które mogą pomóc w ocenie przedmiotowych środków.
Zgodnie z art. 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 wszelka bezprawnie przyznana pomoc może podlegać windykacji od jej beneficjenta.
Wszystkie zainteresowane strony wzywa się do przekazania uwag w terminie jednego miesiąca od dnia odpowiedniej publikacji.
Komisja uchyla również swoją decyzję w sprawie PL 1/03 z dnia 4 lutego 2004 r. zgodnie z procedurą w ramach mechanizmu przejściowego określoną w załączniku IV, część 3, ust. 1 lit. c) traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, ponieważ stała się bezprzedmiotowa.
TEKST PISMA
"Komisja pragnie powiadomić Rzeczpospolitą Polską, że po przeanalizowaniu informacji dostarczonych przez władze polskie na temat przywołanego powyżej środka oraz po zbadaniu umów długoterminowych pomiędzy polskim operatorem sieci elektrycznej i polskimi wytwórcami energii postanowiła wszcząć postępowanie określone w art. 88 ust. 2 Traktatu WE.
1.
PROCEDURA
PROCEDURA
Po wstępnej ocenie Komisja stwierdziła, że zgłoszenie jest niekompletne i pismem z dnia 27 kwietnia 2005 r. zwróciła się do władz polskich o dostarczenie informacji uzupełniających.
Na wniosek polskich władz w dniu 20 maja 2005 r. odbyło się spotkanie techniczne ze służbami Komisji w celu dostarczenia dalszych wyjaśnień w sprawie przedmiotowego środka.
Pismem z dnia 1 czerwca 2005 r., zarejestrowanym w dniu 2 czerwca 2005 r., polskie władze przedłożyły część dodatkowych informacji, a później uzupełniły tę odpowiedź pismem z dnia 24 czerwca 2005 r., zarejestrowanym w dniu 28 czerwca 2005 r.
W dniach 28 i 29 czerwca 2005 r. na wniosek polskich władz, zorganizowane zostały kolejne spotkania techniczne w celu omówienia przedmiotowego zgłoszenia. Na spotkaniach tych określono pozostałe zagadnienia, które celem zapewnienia pełnych informacji potrzebnych dla oceny środka przez Komisję - miały jeszcze zostać pisemnie wyjaśnione przez polskie władze.
W związku z brakiem pełnej odpowiedzi polskich władz, pismem z dnia 28 lipca 2005 r. (*D/55776) Komisja przypomniała o wyjaśnieniach, o które zwróciła się na spotkaniu w dniu 28 czerwca 2005 r. i poprosiła polskie władze o dostarczenie rzeczonych informacji.
Pismem z dnia 7 września 2005 r., zarejestrowanym w dniu 9 września 2005 r., polskie władze poinformowały, że z uwagi na zakończenie kadencji parlamentarnej prace nad projektem Ustawy zostały wstrzymane.
2.
OPIS ŚRODKA
OPIS ŚRODKA
2.1.
Historia
Historia
Umowy te zostały zawarte pomiędzy polskim należącym w całości do państwa operatorem sieci elektrycznej - Polskimi Sieciami Energetycznymi S.A. (»PSE«) a pewną liczbą wytwórców energii w celu zapewnienia dla nich wiarygodności finansowej, która pozwalałaby im zebrać odpowiednie fundusze na inwestycje.
2.2.
Kontrakty (umowy) długoterminowe zakupu mocy i energii elektrycznej (KDT)
Kontrakty (umowy) długoterminowe zakupu mocy i energii elektrycznej (KDT)
KDT zostały zawarte w latach 1994-1998 z większością istniejących rynkowych wytwórców w Polsce na okres dochodzący do dwudziestu jeden lat. W zależności od wytwórcy, KDT wygasają w okresie od 2005 do 2027 r.
Inwestycje, które są objęte KDT, są projektami mającymi na celu modernizację środków trwałych, poprawę standardów ochrony środowiska oraz zwiększenie zdolności produkcyjnej.
Jak pokazuje poniższa tabela, obecnie czternaście elektrowni lub zespołów elektrowni nadal jest objętych tymi umowami.
| Nr | Nazwa beneficjenta |
| 1 | BOT Górnictwo i Energetyka S.A., w tym: |
| 1.1 BOT Górnictwo i Energetyka S.A. | |
| 1.2 Elektrownia Opole S.A. | |
| 1.3 Elektrownia Turów S.A. | |
| 2 | Południowy Koncern Energetyczny S.A. |
| 3 | Elektrownia Kozienice S.A. |
| 4 | Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A. |
| 5 | Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II, w tym: |
| 5.1 Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin S.A. | |
| 5.2 Pątnów II | |
| 6 | Electrabel Połaniec S.A. |
| 7 | Elektrociepłownia Kraków S.A. |
| 8 | Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. |
| 9 | Elektrociepłownia Rzeszów S.A. |
| 10 | Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. |
| 11 | Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o. |
| 12 | Elektrociepłownia Chorzów »ELCHO« S.A. |
| 13 | Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. |
| 14 | Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. |
2.3.
Struktura rynku energii elektrycznej w Polsce(3)
Struktura rynku energii elektrycznej w Polsce(3)
Wprawdzie ostatnio zmieniona polska Ustawa - Prawo Energetyczne ustanawia system mający na celu zgodność z dyrektywami UE, to jednak istnienie KDT znacznie utrudnia liberalizację rynku.
Rynek energii elektrycznej jest zdominowany i zależny od PSE, które, w szczególności na podstawie KDT, kontrolują niemal dwie trzecie dostaw energii elektrycznej w Polsce, zostawiając jedynie jedną trzecią dla segmentu rynku opartego na konkurencji. Cena dla około 60 % energii w Polsce jest ustalana przez PSE, a przez to jest niezależna od presji wywieranych przez konkurencję. Cena energii elektrycznej oferowana w sektorze regulowanym wynosi 140 PLN/MWh, podczas gdy poza KDT obecnie nie przekraczałyby 120 PLN/MWh.
Biorąc pod uwagę fakt, że większość producentów jest związana przez KDT, rynek nie zapewnia prawdziwej wykonalności tak zwanego dostępu stron trzecich, gdyż większość swojej energii wytwórcy sprzedają bezpośrednio do PSE i sprzedaż konsumentom końcowym jest de facto wykluczona.
I wreszcie, według polskich władz, polski rynek energii elektrycznej charakteryzuje się nadwyżką zdolności produkcyjnej, co może trwać do 2010 r.
2.4.
Projekt Ustawy o rozwiązaniu KDT i przyznanie rekompensat
Projekt Ustawy o rozwiązaniu KDT i przyznanie rekompensat
Rekompensaty mogą pokrywać różnicę pomiędzy, z jednej strony, kosztami poniesionymi przez firmę na realizację KDT a, z drugiej strony, częścią przychodów osiągniętych ze sprzedaży energii elektrycznej, którą przedsiębiorstwo to może wykorzystać do pokrycia tych kosztów. Poniżej różnica ta zwana będzie »rekompensowaną różnicą«. Koszty, które są brane pod uwagę, obejmują również koszty związane bezpośrednio z likwidacją KDT, takie jak koszty wcześniejszych spłat pożyczek.
Rekompensaty będą wypłacane w formie wstępnej płatności, po której następować będą coroczne korekty aż do 2016 r., a następnie ostateczna korekta w 2016 r.
Wstępna płatność równa będzie rekompensowanej różnicy w ciągu okresu od roku 2006 do roku 2025 lub do roku pierwotnie planowanego zakończenia przedmiotowego KDT, zależnie od tego, co nastąpi wcześniej, na podstawie prognozy rozwoju cen i udziałów rynkowych w ciągu tego okresu.
W okresie trwającym od wejścia w życie Projektu Ustawy do 2014 r., corocznie wartość rekompensowanej różnicy będzie obliczana na podstawie faktycznych danych ekonomicznych i porównywana z wartością, która była pierwotnie obliczona na podstawie prognozy. Jeżeli rzeczywista wartość będzie różnić się od prognozy, to prowadzić to będzie do korekty, która może być dodatnia lub ujemna, prowadząc tym samym do dodatkowej płatności na rzecz beneficjenta lub do zwrotu przez beneficjenta. Z praktycznych względów, w szczególności ze względu na czas niezbędny do zebrania i opracowania wszystkich danych, obliczenie korekt faktycznie odbywać się będzie dwa lata kalendarzowe po roku, którego dotyczą dane ekonomiczne.
W roku 2016 ustalona zostanie nowa prognoza rozwoju cen i udziałów rynkowych na lata od 2015 do 2025. lub do roku pierwotnie planowanego zakończenia przedmiotowego KDT, w zależności od tego, co nastąpi wcześniej (»okres pozostały«). Wartość rekompensowanej różnicy w ciągu okresu pozostałego, określona na podstawie tej prognozy, będzie porównywana z wartością obliczoną na podstawie pierwotnej prognozy. Jeżeli wartości te będą różne, to będzie to prowadzić do ostatecznej korekty mającej na celu objęcie całego okresu pozostałego. Podobnie jak poprzednie korekty, ostateczna korekta może być dodatnia lub ujemna, również i w tym przypadku prowadząc albo do dodatkowej płatności na rzecz beneficjenta albo do zwrotu przez beneficjenta.
Całkowita wartość wypłaconych rekompensat, włączając w to korekty, nie może przekroczyć maksymalnej wartości wymienionej poniżej. Ta maksymalna wysokość jest określona dla poszczególnych przedsiębiorstw, lub gdy przedsiębiorstwa należą do jednej grupy - dla grupy(4):
| Nazwa beneficjenta | Maksymalna rekompensata (w tysiącach PLN) | |
| 1 | BOT Górnictwo i Energetyka S.A., w tym: | 7.554.899 |
| 1.1 BOT Górnictwo i Energetyka S.A. | 287.739 | |
| 1.2 Elektrownia Opole S.A. | 3.129.636 | |
| 1.3 Elektrownia Turów S.A. | 4.137.525 | |
| 2 | Południowy Koncern Energetyczny S.A. | 5.085.101 |
| 3 | Elektrownia Kozienice S.A. | 1.610.729 |
| 4 | Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A. | 1.106.014 |
| 5 | Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II, w tym: | 2.173.335 |
| 5.1 Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin S.A | 546.822 | |
| 5.2 Pątnów II | 1.626.513 | |
| 6 | Electrabel Połaniec S.A. | 1.204 454 |
| 7 | Elektrociepłownia Kraków S.A. | 84.656 |
| 8 | Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. | 132.773 |
| 9 | Elektrociepłownia Rzeszów S.A. | 302.684 |
| 10 | Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. | 641.453 |
| 11 | Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o. | 508.176 |
| 12 | Elektrociepłownia Chorzów »ELCHO« S.A. | 1.338.272 |
| 13 | Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. | 1.013.081 |
| 14 | Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. | 540.323 |
Ta maksymalna wartość jest równa rekompensowanej różnicy obliczonej za lata od 2006 do 2025 przy zastosowaniu hipotezy dotyczącej rozwoju rynku energii elektrycznej, gdzie ceny rynkowe stopniowo, choć powoli rosłyby od wartości nawet niższych od obecnych do wartości obserwowanych w Europie Zachodniej. W tym scenariuszu średnie ceny energii elektrycznej rozpoczynałyby się od około 22 EUR/MWh w roku 2006, rosłyby powoli osiągając 30 EUR/MWh w 2015 r., a następnie wzrastałyby szybko osiągając 40 EUR/MWh w 2018 r. i ustabilizowałyby się w pobliżu tej wartości z pewnymi wahaniami w górę i w dół, aż do końca okresu referencyjnego w 2025 r.
Rekompensaty będą wypłacane przez PSE i/lub spółki zależne w pełni kontrolowane przez państwo i finansowane poprzez wprowadzenie opłaty nakładanej na odbiorców na podstawie zakontraktowanej mocy ich przyłącza do sieci elektrycznej. Aby móc sfinansować znaczną płatność wstępną, PSE i/lub jej spółka zależna zabezpieczą strumień dochodu z opłaty.
3.
OCENA
OCENA
Ze względu na bardzo ścisłe powiązanie pomiędzy tymi dwoma programami Komisja postanowiła przeanalizować je razem w ramach jednej decyzji. Analiza tych dwóch systemów doprowadziła Komisję do wstępnego wniosku, że obydwa zawierają pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE i że na obecnym etapie analizy prowadzonej przez Komisję istnieją poważne wątpliwości co do zgodności obu programów ze wspólnym rynkiem, co zostanie wyjaśnione poniżej.
3.1.
Istnienie pomocy i jej charakter
Istnienie pomocy i jej charakter
Komisja oceniła, czy same KDT stanowią pomoc państwa dla wytwórców energii będących stronami KDT.
Aby środek był pomocą państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE, musi on zapewniać korzyść jego beneficjentom, być selektywny, zakłócać lub zagrażać zakłóceniem konkurencji i wpływać na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi oraz być przyznany przy użyciu zasobów państwowych.
Korzyść gospodarcza
Wszystkie KDT gwarantują zwrot z inwestycji, jak również zysk poprzez gwarantowany zakup energii po gwarantowanej cenie przez gwarantowany okres czasu.
Wydaje się, że dzięki KDT wytwórcy są zwolnieni z opłat, jakie musieliby zazwyczaj ponosić w normalnych warunkach rynkowych (na przykład w normalnych warunkach rynkowych koszty stałe prawdopodobne nie zawsze mogłyby być pokryte z dochodów zakładu). Przedmiotowe umowy i ustalone w nich ceny gwarantują zwrot z inwestycji i sprzedaż na okres, w niektórych przypadkach, do dwudziestu lat, wzmacniając przez to pozycję tych przedsiębiorstw w stosunku do innych.
Dlatego na tym etapie postępowania Komisja jest zdania, że powyższe warunki KDT stawiają wytwórców objętych tymi umowami w korzystniejszym położeniu gospodarczym od sytuacji innych wytwórców energii, którzy nie są objęci KDT, w tym ewentualnych nowych uczestników rynku, a także od innych porównywalnych sektorów działalności, gdzie takie umowy długoterminowe nie były nawet proponowane uczestnikom rynku.
Ceny, za które PSE nabywają energię objętą kontraktami, wydają się być wyższe od ceny hurtowej dla PSE, jaka z reguły wystąpiłaby, gdyby wytwórcy energii musieli konkurować o sprzedaż swoich produktów.
Ponadto samo państwo nie zachowuje się jak prywatny inwestor w normalnych warunkach rynkowych, jeśli zawiera KDT na niezwykle długie okresy i na cenę, która jest wyższa od cen rynkowych. Na zliberalizowanym rynku jest czymś bardzo niezwykłym zawarcie umowy na tak długi okres. Zwłaszcza na rynku energii elektrycznej wyróżniającym się niestabilnością cen trudno jest przewidzieć ewolucję cen na więcej niż kilka lat. W Polsce, w szczególności, ceny te zostały ustalone w połowie lat 90-tych, w okresie przemian gospodarczych.
Stąd Komisja na tym etapie postępowania i na podstawie dostarczonych jej dokumentów jest zdania, że KDT stanowią korzyść gospodarczą dla wytwórców energii objętych taką KDT.
Selektywność
Wydaje się również, że przedmiotowy środek jest selektywny, gdyż jest on dostępny jedynie dla określonych przedsiębiorstw określonego sektora.
Orzecznictwo Trybunału potwierdza, że nawet taki środek, który faworyzowałby cały sektor w stosunku do innych sektorów gospodarki będących w porównywalnej sytuacji, musi być uznany za stanowiący selektywną korzyść dla tego sektora(5).
Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową
Rynki energii elektrycznej zostały otwarte dla konkurencji, zaś energia elektryczna jest przedmiotem wymiany handlowej między Państwami Członkowskimi, co najmniej od czasu wejścia w życie dyrektywy 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej(6).
Środki, które faworyzują przedsiębiorstwa sektora energetycznego w jednym Państwie Członkowskim mogą więc zakłócać zdolność przedsiębiorstw z innych Państw Członkowskich do eksportowania energii elektrycznej do tego Państwa Członkowskiego, bądź faworyzować eksport energii elektrycznej do innych Państw Członkowskich. Odnosi się to szczególnie do Polski, która jest położona centralnie w Europie i jej sieci są podłączone lub mogą być z łatwością podłączone do sieci kilku obecnych Państw Członkowskich.
Zasoby państwowe i możliwości przypisania środków państwu
PSE, operator sieci będący w całości własnością państwa, zawarły umowy długoterminowe zakupu energii elektrycznej gwarantujące zwrot z inwestycji i zysk dla wytwórców energii będących stronami umów. W celu ustalenia, czy korzyść wynikająca z KDT dla wytwórców obejmuje zasoby państwowe, Komisja oceniła przedmiotowy środek, opierając się w szczególności na następujących rozważaniach:
Orzeczenie w sprawie PreussenElektra(7)
W swoim orzeczeniu w sprawie PreussenElektra Trybunał Sprawiedliwości zbadał mechanizm, w którym na prywatne spółki nałożony został przez państwo obowiązek zakupu energii elektrycznej od określonych producentów energii elektrycznej po ustalonej przez państwo cenie wyższej od ceny rynkowej. Trybunał orzekł, że w takim przypadku nie występuje transfer publicznych środków, a więc nie ma pomocy państwa.
Na tym etapie analizy Komisja uznaje, że polska sytuacja znacząco różni się od systemu zbadanego przez Trybunał we wspomnianym wyżej orzeczeniu, w szczególności ze względu na różnicę struktury własności spółek zobowiązanych do zakupu.
Bowiem spółka, na którą państwo nałożyło obowiązek zakupu w sprawie PreussenElektra była własnością prywatną - podczas gdy PSE są w całości własnością państwa. Użyte zasoby są więc zasobami należącymi do spółki będącej w całości własnością publiczną.
W przypadku PreussenElektra, idąc tropem środków od beneficjenta z powrotem do ich źródła, można stwierdzić, że nigdy nie dostawały się one pod bezpośrednią bądź pośrednią kontrolę państwa. Dostają się one rzeczywiście pod kontrolę państwa, jeżeli - w trakcie tego powrotu do źródła - trafiają do spółki publicznej i należy je uznać za zasoby państwowe.
Przypisywalność państwu: orzeczenie w sprawie Stardust(8)
Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Stardust, gdy spółka będąca własnością publiczną wykorzystuje swoje fundusze w sposób, który jest przypisywalny państwu, na przykład przez określenie wielkości i terminów płatności, wówczas fundusze te należy kwalifikować jako środki państwowe w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE.
Komisja zajęła się oceną tego, czy zawarcie KDT przez PSE było przypisywalne państwu polskiemu czy nie.
W swojej ocenie kwestii przypisywalności Komisja wzięła pod uwagę(9) w szczególności fakt, że zawarcie KDT w sektorze energetycznym było decyzją polityczną rządu polskiego podjętą w celu zapewnienia realizacji zasadniczych celów polityki państwa, takich jak bezpieczeństwo krajowego zaopatrzenia energetycznego, modernizacja polskiej infrastruktury wytwarzania energii oraz ograniczenie negatywnych oddziaływań na środowisko w związku z przestarzałymi procesami wytwarzania energii.
Z uwagi na to, że sytuacja finansowa wytwórców energii była zbyt słaba, rząd postanowił wprowadzić system długoterminowych umów zakupu energii, które umożliwiłyby przedsiębiorstwom zebranie kapitału na planowane inwestycje.
Ministerstwo Przemysłu i Handlu opublikowało zaproszenie do składania ofert skierowane do wytwórców, którzy chcieliby uczestniczyć w systemie długoterminowych umów. Jednakże ten cel polityki był realizowany poprzez PSE, które zostały ustanowione w 1990 r. przez Ministra Przemysłu i Handlu w imieniu polskiego Skarbu Państwa.
PSE to instytucja, która w 100 % należy do państwa. PSE mają status prawny »spółki jednoosobowej«, w której wszystkie udziały należą do jednej osoby prawnej. Właściciel takiej spółki pełni funkcję zarządu i wykonuje wszystkie jego prawa i obowiązki. W przypadku PSE państwo reprezentowane jest przez Ministra Skarbu.
Zgodnie z tym, PSE powierzono wybór wytwórców energii, którzy realizowaliby najbardziej uzasadnione ekonomicznie inwestycje. Po negocjacjach z różnymi wytwórcami PSE zawarło długoterminowe umowy z wybranymi podmiotami.
Z powyższego wynika, że - w świetle informacji dostępnych Komisji - KDT były zawarte przez będące publiczną własnością PSE w sposób, który jest przypisywalny państwu.
Konkluzja w sprawie istnienia pomocy państwa
Komisja jest świadoma, że sektor wytwarzania energii w Polsce był w połowie lat 90-tych w sytuacji, w której istniała pilna potrzeba nowych inwestycji. Bezpieczeństwo zaopatrzenia, modernizacja infrastruktury, poprawa standardów ochrony środowiska oraz zdolność do współpracy z zachodnioeuropejskimi systemami elektroenergetycznymi ustalono za główne cele państwa. Z uwagi na podobne sytuacje w innych Państwach Członkowskich, kilka europejskich rządów postanowiło przyznać długoterminowe umowy zakupu zagranicznym inwestorom.
Jeżeli chodzi o kontekst historyczny, to należy zauważyć, że fakt wystąpienia wyraźnej potrzeby, aby państwo interweniowało we wspólnym interesie, w żadnym razie nie oznacza, że taka interwencja nie byłaby pomocą państwa. Przeciwnie - fakt, że istnieje konieczność udzielenia pomocy w celu stworzenia dla uczestników rynku bodźca do tego, aby działali oni zgodnie z określonym interesem publicznym, jest kluczowym elementem pomocy państwa. Ten efekt bodźca jest dokładnie jednym z celów, które mają zostać osiągnięte dzięki pomoc państwa(10).
Dlatego fakt, iż z uwagi na charakterystykę sektora wytwarzania energii elektrycznej oraz polityczny i ekonomiczny kontekst tamtego okresu w Polsce zaistniała konieczność, interwencji państwa w interesie publicznym oraz że najlepszym rozwiązaniem było przyznanie KDT pewnej liczbie wytwórców, w żadnym razie nie przeczy temu, że KDT rzeczywiście stanowią selektywną korzyść dla wytwórców.
Wskutek powyższych okoliczności Komisja, na tym etapie postępowania, jest zdania, że przedmiotowy środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE dla producentów energii elektrycznej, którzy zawarli KDT z PSE.
Jednakże z uwagi na znaczną liczbę KDT, ich złożoność i różnice, jakie mogą istnieć w poszczególnych KDT w odniesieniu do ich warunków i treści, Komisja nie może wykluczyć, że w chwili obecnej nie jest w posiadaniu wszystkich właściwych i niezbędnych informacji dotyczących niektórych elementów powyższych kryteriów.
Kwestia tego, czy KDT stanowią istniejącą pomoc
Załącznik IV, ust. 3, akapit 1 i 2 Traktatu o Przystąpieniu Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji do Unii Europejskiej podaje warunki, na podstawie których pomoc wprowadzona w życie w nowym Państwie Członkowskim przed dniem przystąpienia i mająca nadal zastosowanie po tym dniu ma być uznana po przystąpieniu za istniejącą pomoc w rozumieniu art. 88 ust. 1 Traktatu WE.
Program pomocy analizowany w niniejszej decyzji podlega wyżej wymienionym przepisom, ponieważ KDT zostały podpisane w okresie od 1994 do 1998 r., to jest przed przystąpieniem, i pozostają w mocy po przystąpieniu, co najmniej do 2005 r.
W związku z tym Komisja podkreśla, że niniejsza decyzja dotyczy wyłącznie KDT, które pozostawały w mocy w dniu przystąpienia Polski do UE (1 maja 2004 r.). Nie obejmuje ona jakiegokolwiek KDT, który mógł zostać rozwiązany przed tym dniem.
Wspomniane wyżej przepisy Traktatu o Przystąpieniu wymieniają kategorie pomocy, które są uznawane po przystąpieniu za istniejącą pomoc w rozumieniu art. 88 ust. 1 Traktatu WE:
– środki pomocy wprowadzone w życie przed 10 grudnia 1994 r. Wszystkie KDT, z wyjątkiem jednego(11), zostały podpisane w okresie od 1994 do 1998 r. i dlatego nie zaliczają się do tej kategorii;
– środki pomocy wymienione w dodatku do załącznika IV Traktatu o Przystąpieniu. KDT nie są ujęte w tym wykazie i dlatego nie zaliczają się do tej kategorii;
– środki pomocy, wobec których Komisja w ramach specjalnej procedury, zwykle zwanej »procedurą przejściową «, nie zgłosiła sprzeciwu.
Wszystkie KDT, prawdopodobnie z wyjątkiem jednego, nie zaliczają się do żadnej z powyższych kategorii. Dlatego nigdy nie stały się one istniejącą pomocą w rozumieniu Traktatu o Przystąpieniu.
Z uwagi na powyższe można stwierdzić, że wszystkie KDT z wyjątkiem jednego nie mogą być uznane za istniejącą pomoc po przystąpieniu w rozumieniu art. 88 ust. 1 Traktatu WE. Ponieważ KDT nie były zgłoszone Komisji zgodnie z art. 88 ust. 3 Traktatu WE, Komisja uznaje, że są one pomocą przyznaną bezprawnie w rozumieniu art. 1 lit. f) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. określającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE.
KDT z Elektrownią Turów S.A. został podpisany prawdopodobnie w dniu 16 sierpnia 1994 r. Jeśli jest to prawdą, to ta umowa (KDT) jest istniejącą pomocą i dlatego nie podlega niniejszej decyzji;
ii) Projekt Ustawy
Komisja uznaje, że rekompensaty, które mogą być wypłacane z tytułu rozwiązania umów długoterminowych (KDT) zgodnie z Projektem Ustawy są pomocą państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE, z powodów opisanych poniżej.
– Rekompensaty spowodują zachowanie części lub całości przewagi konkurencyjnej, która została opisana w sekcji dotyczącej KDT powyżej. Rekompensaty są więc również korzyścią konkurencyjną.
– Korzyść ta pozostaje selektywna i jednocześnie wpływa na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi.
– I wreszcie, rekompensaty będą wypłacane przez PSE i/lub spółkę zależną PSE w pełni kontrolowane przez państwo, tak samo jak KDT. Zatem angażują one również środki państwowe. Komisja zauważa ponadto, iż w tym konkretnym przypadku wypłata rekompensat przez PSE będzie finansowana przy użyciu wpływów z nałożonej przez państwo opłaty o charakterze parafiskalnym, przekazywanych PSE - organowi wyznaczonemu w tym celu przez państwo. Komisja uznaje, że wpływy z takich opłat same są już środkami państwowymi(12), co dodatkowo przemawia za tym, że rekompensaty mają charakter środków państwowych.
– Przypisywalność państwu wypłat rekompensat nie stwarza wątpliwości, gdyż rekompensaty te są przewidziane w ustawie.
Rekompensaty spełniają więc kumulatywne kryteria mieszczące się w definicji pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE.
W odróżnieniu od KDT rekompensaty zostały zgłoszone Komisji zgodnie z art. 88 ust. 3 Traktatu WE. Dlatego są one zgłoszoną pomocą w rozumieniu art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. określającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE.
3.2.
Zgodność pomocy z Traktatem WE
Zgodność pomocy z Traktatem WE
Artykuł 87 ust. 2 i art. 87 ust. 3 Traktatu WE przewidują wyłączenia od ogólnej zasady niezgodności ze wspólnym rynkiem podanej w art. 87 ust. 1.
Wyłączenia, o których mowa w art. 87 ust. 2 Traktatu WE, nie stosują się w niniejszym przypadku, ponieważ program pomocy nie ma charakteru socjalnego i nie jest przyznany indywidualnym konsumentom, nie rekompensuje szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi, ani też nie jest przyznany dla gospodarki niektórych regionów Republiki Federalnej Niemiec dotkniętych podziałem Niemiec.
Dalsze wyłączenia są określone w art. 87 ust. 3 Traktatu WE. Wyłączenia, o których mowa w art. 87 ust. 3 lit. a), art. 87 ust. 3 lit. b) oraz art. 87 ust. 3 lit. d) nie stosują się w niniejszym przypadku. Bowiem, z wyjątkiem szczególnie wyjątkowych warunków, które nie są spełnione w niniejszym przypadku, wyłączenie na mocy art. 87 ust. 3 lit. a) nie dopuszcza pomocy operacyjnej. Ponadto pomoc nie wspiera realizacji ważnego projektu o wspólnym interesie europejskim ani nie służy zaradzeniu poważnym zakłóceniom w gospodarce Państwa Członkowskiego, ani też nie wspiera ochrony kultury i dziedzictwa.
Dlatego zastosowanie może mieć jedynie wyłączenie przewidziane w art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu WE. Artykuł 87 ust. 3 lit. c) przewiduje zgodę na pomoc państwa, która jest udzielana na ułatwienie rozwoju niektórych sektorów gospodarki, o ile taka pomoc nie wpływa niekorzystnie na warunki handlowe w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
Komisja utrzymuje, że wyłączenie przewidziane w art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu może w niektórych okolicznościach stosować się do pomocy pokrywającej koszty osierocone oznaczające koszty zobowiązań lub gwarancji operacyjnych, które mogą ulec zakwestionowaniu wskutek procesu liberalizacji sektora elektroenergetycznego.
Taka pomoc przyczynia się do rozwoju sektora elektroenergetycznego, ponieważ wspiera przechodzenie od rynków w przeważającym stopniu zamkniętych ku rynkom częściowo zliberalizowanym. Pod warunkiem, że spowodowane przez tę pomoc zakłócenia konkurencji są ograniczone w czasie i pod względem ich skutków, Komisja może zdecydować, że nie wpływa ona na warunki handlu w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem, w związku z czym w pewnych warunkach do takiej pomocy mogą mieć zastosowanie wyłączenia przewidziane w art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu.
Komisja zauważa, iż, według polskich władz, głównym celem KDT było zmodernizowanie polskiej sieci elektroenergetycznej i dostosowanie jej do celów ochrony środowiska.
Cele te są również celami uznanymi przez Wspólnotę. Komisja jest zdania, że liberalizacja sektora elektroenergetycznego musi rzeczywiście być osiągana w zrównoważony sposób, który zachowuje te cele. Jest to właśnie powodem, dla którego Komisja uznaje, że, w odróżnieniu od innych sektorów przechodzących liberalizację, szczególna pomoc państwa może być udzielona spółkom sektora elektroenergetycznego w celu osiągnięcia płynnego przejścia do zliberalizowanego rynku. Aby zapewnić jednakowe warunki na wewnętrznym rynku, Komisja ustanowiła szereg reguł i limitów dla takiej pomocy. Reguły te są określone w komunikacie Komisji dotyczącym metodologii analizowania pomocy państwa związanej z kosztami osieroconymi(13) (zwanej dalej »Metodologią«). Celem tych zasad jest zapewnienie możliwości udzielenia wsparcia beneficjentom w sektorze elektroenergetycznym, gdy jest to niezbędne do umożliwienia im utrzymania procesu liberalizacji, przy jednoczesnym zapewnieniu, że sam cel osiągnięcia wolnego rynku jest spełniony.
Na tym etapie swojej analizy Komisja ma poważne wątpliwości, czy pomoc państwa udzielona polskim wytwórcom energii elektrycznej poprzez KDT, a także pomoc państwa udzielona poprzez rekompensaty w razie likwidacji KDT w ramach Projektu Ustawy, spełnia warunki Metodologii, z powodów przedstawionych poniżej.
i) Kwestia zgodności KDT
Ogólne wątpliwości co do zgodności długoterminowych umów z Metodologią
Pomoc państwa może być przyznawana w różnych formach, poczynając od klasycznych prostych dotacji państwa aż po pożyczki nieoprocentowane, gwarancje państwowe lub inne złożone formy pomocy finansowanej z zasobów państwowych. KDT są jednymi z tych innych form pomocy państwa.
Metodologia nie porusza otwarcie kwestii formy, jaką powinna przyjmować pomoc państwa na rekompensatę kosztów osieroconych. Jednakże Komisja uznaje, że w sposób domyślny opiera się ona na założeniu, że pomoc państwa na rekompensatę kosztów osieroconych będzie udzielana w formie dotacji lub przynajmniej w formie, która nie ma bardziej zakłócającego wpływu na konkurencję niż dotacje.
KDT po cenach wyższych od ceny rynkowej wywołują niewątpliwie jeden rodzaj skutek, który jest równoważny dotacji. Ujmując w kategoriach rachunkowości, spółka, która jest stroną sprzedającą w KDT uzyskuje dochód, pomnożony przez ilość sprzedanej przez nią energii elektrycznej, który jest równy dochodowi, jaki uzyskałaby ona, gdyby sprzedała taką samą ilość energii elektrycznej na rynku i dodatkowo otrzymała od państwa dotację równą różnicy pomiędzy ceną ustaloną w tej umowie a ceną rynkową. W tym ujęciu można by zdefiniować »rachunkowy równoważnik dotacji« (14) dla KDT jako różnicę pomiędzy ceną ustaloną na podstawie umowy a ceną rynkową pomnożoną przez ilość energii elektrycznej sprzedanej przez beneficjenta.
Jednakże wpływu umów KDT na konkurencję nie da się uchwycić wyłącznie za pomocą tego rachunkowego równoważnika dotacji. Dotacja zakłóca bowiem konkurencję tylko w ten sposób, że daje względną przewagę jej beneficjentowi pozwalając mu zmniejszyć jego koszty i zaoferować lepsze ceny niż jego konkurenci. Wpływ umów KDT na zakłócenie konkurencji wykracza znacząco poza ten zakres, gdyż skutkiem ich jest zmuszenie jednej ze stron do zakupu energii elektrycznej od drugiej strony, bez względu na to, jak faktycznie kształtują się oferty konkurentów.
Pomoc udzielona w formie KDT zdaje się więc mieć szczególnie zakłócający wpływ, poprzez fakt, iż może ona w jakiś sposób prowadzić do wyeliminowania konkurencji dla pewnej ilości dostaw. Komisja także zauważa w tym kontekście, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości(15), pomoc nie może być uznana za dopuszczalną, jeżeli jej przyznanie jest nierozłącznie związane z naruszeniem innych postanowień Traktatu.
W przypadku polskiego rynku elektroenergetycznego, gdzie - jak się wydaje - ponad połowa wytworzonej energii elektrycznej jest sprzedawana na podstawie KDT, ograniczenie to powoduje w znacznym stopniu zniweczenie wpływu liberalizacji na rynek wytwarzania energii elektrycznej.
Komisja uważa, że ten wysoce szkodliwy wpływ KDT na konkurencję istotnie zmienia zdefiniowaną w Metodologii równowagę pomiędzy dodatnimi i ujemnymi skutkami pomocy państwa w formie dotacji na rekompensatę kosztów osieroconych. Wniosek ten wzmacnia jeszcze fakt, iż KDT są sprzeczne z samymi zasadami leżącymi u podstaw Metodologii, która oparta jest na założeniu, że pomoc państwa powinna być udzielona w celu zrekompensowania w proporcjonalny sposób skutku liberalizacji, a nie w celu praktycznego zniweczenia liberalizacji.
Z uwagi na powyższe, Komisja ma poważne wątpliwości, czy sama zasada umów KDT jest zgodna z Metodologią.
Wątpliwości co do zgodności elementu KDT określonego poprzez rachunkowy równoważnik dotacji z Metodologią
Bez uszczerbku dla ogólnej wątpliwości wyrażonej powyżej, Komisja ma również poważne wątpliwości co do zgodności samego elementu KDT określonego poprzez rachunkowy równoważnik dotacji z Metodologią.
Komisja przeanalizowała, w jakim stopniu ten równoważnik dotacji, gdyby był jedynym wpływem KDT na konkurencję, byłby zgodny z kryteriami przedstawionymi w Metodologią.
W tym celu Komisja najpierw zidentyfikowała źródło kosztów osieroconych.
Tutaj należy zrozumieć, że same KDT nie mogą na ogół być postrzegane jako źródło kosztów osieroconych. Długoterminowe umowy zakupu energii elektrycznej mogą generować koszty osierocone tylko wtedy, gdy są ciężarem dla wytwórców energii elektrycznej. Ma to miejsce na przykład wtedy, gdy wytwórcy są zobowiązani do sprzedaży energii elektrycznej po nadmiernie niskich cenach lub do kupna paliwa po nadmiernie wysokich cenach.
W tym konkretnym przypadku - występuje sytuacja odwrotna, KDT zapewniają bowiem wytwórcom możliwość sprzedawania ich energii elektrycznej za wyższą cenę. Zatem KDT nie są ciężarem, lecz raczej korzyścią dla wytwórców. Ich rozwiązanie nie stworzyłoby samo w sobie nadmiernego ciężaru, lecz raczej spowodowałoby ponowne postawienie wytwórców w normalnej sytuacji rynkowej.
Inwestycje w elektrownie mogą jednak stanowić kategorię kosztów osieroconych, w rozumieniu Metodologii, gdy inwestycje te zostały przedsięwzięte przed liberalizacją z gwarancją ze strony państwa a dobiegają realizacji w nowych warunkach ekonomicznych stworzonych przez liberalizację, które uniemożliwiają odzyskanie kosztów inwestycji.
W przeszłości miało miejsce szereg decyzji Komisji w sprawie tego rodzaju kosztów osieroconych(16).
Wobec tego, mimo że same KDT nie mogą być postrzegane jako koszty osierocone, to inwestycje w elektrownie objęte tymi KDT mogą.
Właściwa identyfikacja kosztów osieroconych, jak wyjaśniono powyżej, ma zasadnicze znaczenie, gdyż należy pamiętać o wyraźnym rozróżnieniu pomiędzy ramami prawnymi, które istniały przed liberalizacją, a które mogą zawierać, na przykład, bardzo wysoką cenę gwarantowaną, a samymi kosztami osieroconymi, które stanowią wartość dokonanej inwestycji wraz z gwarancją operacji. Punkt 4.8 Metodologii stanowi, że pomoc na rekompensatę kosztów osieroconych nie powinna mieć na celu zachowania poziomu dochodu, który był zapewniony przed liberalizacją, lecz jedynie zrekompensowanie faktycznych strat spowodowanych nieefektywnością inwestycji.
Na podstawie powyższych rozważań Komisja ma następujące wątpliwości odnośnie do zgodności rachunkowego równoważnika dotacji KDT z kryteriami określonymi w Metodologii.
– Punkt 3.1 Metodologii stanowi, że zobowiązania, które mogą prowadzić do kosztów osieroconych muszą poprzedzać wejście w życie dyrektywy, to jest, w przypadku Polski, dzień przystąpienia do Unii Europejskiej. W przypadku kosztów osieroconych powstałych na skutek zbudowania nieekonomicznych elektrowni, Komisja w stałej praktyce interpretuje ten punkt w takim znaczeniu, że rzeczone elektrownie musiały zostać zbudowane przed liberalizacją lub osiągnąć przed dniem liberalizacji taki stopień ukończenia, że wstrzymanie ich budowy kosztowałoby w rzeczywistości więcej niż ukończenie i eksploatacja elektrowni.
W rozumieniu Komisji KDT obejmują nie tylko inwestycje ukończone przed przystąpieniem Polski do Unii, lecz również inwestycje trwające po przystąpieniu lub nawet takie, które mają dopiero być podjęte.
Komisja ma więc wątpliwość co do tego, że element KDT określony jako rachunkowy równoważnik dotacji jest zgodny z punktem 3.1 Metodologii. Tę wątpliwość należy również powiązać z opisanymi poniżej wątpliwościami Komisji na temat zgodności KDT z punktem 3.4 Metodologii.
– Punkt 3.3 Metodologii stanowi, że efekt zdarzeń wywołujących koszty osierocone musi być oceniany na skonsolidowanym poziomie. W przypadku, gdy koszty osierocone powstają w wyniku budowy nieefektywnych elektrowni, stałą praktyką Komisji jest interpretowanie tego punktu tak, że pomoc państwa na rekompensatę kosztów osieroconych należy obliczać, biorąc pod uwagę nie tylko nieefektywne elektrownie należące do spółki, lecz również inne, potencjalnie rentowne elektrownie należące do tej samej spółki lub tej samej grupy. Zyski wypracowane przez rentowne elektrownie należy uwzględnić - na ile to możliwe - do zrównoważenia wielkości rekompensat kosztów osieroconych, które mają być wypłacone. Pogląd ten jest również zgodny z punktem 3.11 Metodologii, który stanowi, że kwalifikujące się koszty osierocone powinny być ograniczone do niezbędnego minimum.
Zawarte w KDT mechanizmy ustalania cen nie biorą z definicji pod uwagę innych elektrowni niż te, które są objęte przez KDT. Dlatego wydaje się, że nie spełniają one opisanych wyżej warunków, jeżeli uczestniczące spółki nie posiadają jakiejś innej elektrowni w Polsce.
– Punkt 3.4 Metodologii stanowi, że zobowiązania przyczyniające się do powstania kosztów osieroconych muszą być nieodwołalne. Gdy źródło kosztów osieroconych tkwi w inwestycjach w nieefektywne aktywa, Komisja uważa, iż można uznać, że punkt 3.4 jest spełniony, jeżeli inwestycja została dokonana przed liberalizacją lub, jeśli nastąpiło to w czasie liberalizacji, to była już ona na tyle zaawansowana, że koszt wynikający ze wstrzymania budowy przekroczyłby koszty poniesione na dokończenie budowy i uruchomienie inwestycji.
W niniejszym przypadku Komisja nie jest w stanie ustalić, czy KDT pokrywają tylko koszty powstające z takich inwestycji i czy nie pokrywają jakichkolwiek kosztów innych inwestycji, w szczególności takich jak koszty związane z jednostkami, których budowa byłaby planowana w przyszłości lub koszty nowych urządzeń do celów ochrony środowiska, które mają być zbudowane w przyszłości, aby spełnić nowe normy ochrony środowiska.
– Punkt 3.6 Metodologii stanowi, że koszty osierocone muszą odpowiadać faktycznym zainwestowanym sumom. Komisja uważa, iż, na obecnym etapie sprawy, z braku szczegółowych danych o kosztach inwestycji w każdej elektrowni, rocznych kosztach stałych i zmiennych oraz przychodach wytwarzanych przez każdą elektrownię, nie jest w stanie stwierdzić, czy to kryterium Metodologii jest spełnione.
– Punkt 3.8 Metodologii stanowi, że koszty osierocone muszą być oszacowane netto z uwzględnieniem jakiejkolwiek pomocy wypłaconej lub przypadającej do wpłaty w stosunku do aktywów, do których się odnoszą. Nie wydaje się, aby KDT zawierały jakikolwiek warunek uwzględniający możliwe inne rodzaje pomocy. Dlatego Komisja nie jest w stanie na tym etapie stwierdzić, czy ten punkt Metodologii jest spełniony.
– Punkt 3.11 Metodologii stanowi, że kwalifikujące się koszty osierocone nie mogą przekraczać niezbędnego minimalnego poziomu. Komisja uważa, iż ocena zgodności KDT z tym kryterium wymaga szczegółowego wykazu rodzajów kosztów pokrywanych przez każdy KDT (za okres po 1 maja 2004 r.), wraz z ich roczną wartością za cały okres obowiązywania KDT(17).
Polskie władze nie dostarczyły Komisji wykazu kosztów pokrywanych przez KDT. Z braku jakichkolwiek dalszych informacji na temat tych kosztów Komisja może mieć jedynie wątpliwości co do zgodności wszelkiej obejmującej je pomocy z zasadami dotyczącymi pomocy państwa.
– Punkt 4.1 Metodologii stanowi, że pomoc nie może w żadnym wypadku przekraczać kwoty kwalifikujących się kosztów osieroconych. Punkt 4.5 stanowi dalej, że maksymalna kwota pomocy, która może być wypłacona, musi być określona z góry. Wszystkie parametry do jej obliczenia muszą być wyraźnie przedstawione i zgłoszone Komisji.
Stała praktyka Komisji odnośnie do kosztów osieroconych związanych z inwestycjami w nieefektywne elektrownie polega na interpretowaniu tego przepisu w znaczeniu, że dla całkowitej kwoty pomocy, która ma być przyznana, powinno zostać ustalone ex ante pewne maksimum. Maksimum to należy obliczyć na podstawie hipotez o rozwoju przyszłych cen. Hipotezy te powinny być realistyczne i nie powinny być szkodliwe dla samego celu rekompensat kosztów osieroconych, którym jest umożliwienie przejścia do wolnego rynku. W szczególności, hipotezy o rozwoju cen powinny być takie, aby nie pozwalały beneficjentom dokonywać dumpingu cenowego poniżej pełnych kosztów konkurenta, który stosowałby najlepszą dostępną nową technologię.
Ponieważ kryterium to odnosi się jednoznacznie do wartości udzielanej pomocy, więc nie jest proste interpretowanie go w kategoriach KDT. Jest ono jednak jednym z najważniejszych kryteriów Metodologii, gdyż bardzo silnie wiąże się z dwoma zasadniczymi aspektami kontroli pomocy państwa, tj. z faktem, iż pomoc państwa przeanalizowana i zatwierdzona przez Komisję musi mieć górną granicę wysokości oraz faktem, iż jej wpływ na konkurencję powinien być ograniczony tak dalece, jak to jest możliwe.
Komisja uważa, iż w każdym wypadku ograniczenie pomocy państwa, która ma być wypłacona na rekompensaty kosztów osieroconych, powinno mieć swoje odzwierciedlenie chociażby w ograniczeniu kwoty, która ma być wypłacona na podstawie KDT. Z uwagi na różne niejasne kategorie kosztów objętych przez te KDT, jak opisano powyżej, Komisja wyraża wątpliwość, czy takie ograniczenie istnieje chociażby wobec cen ustalonych w KDT.
W odniesieniu do ograniczenia wpływu pomocy na nowych uczestników rynku, jak już wyjaśniono powyżej, Komisja ma poważne wątpliwości, czy KDT mogłyby w jakiś sposób zostać ujęte w ramy, tak aby umożliwić nowemu konkurentowi - lub nawet dowolnemu konkurentowi - konkurowanie z wytwórcą korzystającym z KDT, choćby na nierównych warunkach. Komisja uważa więc, na tym etapie analizy, że KDT mogą z natury być niezgodne z Metodologią. Niemniej jednak, gdyby przewidziana była modyfikacja KDT mająca na celu zażegnanie obaw dotyczących powstrzymywania wejścia nowych uczestników na rynek, to Komisja uważa, iż powinna ona przynajmniej wprowadzać mechanizm, dzięki któremu beneficjenci korzystający z KDT nie znaleźliby się w lepszej sytuacji pod względem księgowym niż nowi uczestnicy rynku, na wypadek gdyby ceny spadły poniżej pełnych kosztów ponoszonych przez tych nowych uczestników.
– Punkt 4.6 Metodologii stanowi, że Państwa Członkowskie zobowiążą się z góry, aby nie wypłacać żadnej pomocy na ratowanie lub restrukturyzację przedsiębiorstwom, które mają skorzystać z pomocy w stosunku do kosztów osieroconych. Polskie władze nie dostarczyły takiego zobowiązania.
– Punkt 4.8 Metodologii stanowi, że Komisja żywi najpoważniejsze obawy wobec pomocy, której celem jest ochrona wszystkich lub niektórych dochodów poprzedzających wejście w życie dyrektywy 96/92/WE bez ścisłego uwzględnienia kwalifikujących się kosztów osieroconych, jakie mogłyby powstać w wyniku wprowadzenia konkurencji.
– Z definicji, KDT, które nadal są w mocy po wejściu w życie dyrektywy 96/92/WE powodują utrzymywanie się dokładnie takiego samego dochodu dla wytwórców.
ii) Kwestia zgodności Projektu Ustawy
Komisja ma również wątpliwości co do zgodności przepisów Projektu Ustawy z kryteriami Metodologii. Wątpliwości te przedstawiono poniżej.
– Punkt 3.1 Metodologii stanowi, że zobowiązania, które mogłyby przyczynić się do powstania kosztów osieroconych muszą poprzedzać wejście w życie dyrektywy. W przypadku kosztów osieroconych, które powstają w wyniku budowy nieekonomicznej elektrowni, stałą praktyką Komisji jest interpretowanie tego punktu w takim znaczeniu, że przedmiotowe elektrownie musiały zostać zbudowane przed liberalizacją lub musiały osiągnąć w dniu liberalizacji taki poziom ukończenia, że wstrzymanie budowy kosztowałoby w rzeczywistości więcej niż dokończenie i uruchomienie elektrowni.
Komisja sądzi, iż obliczenie wysokości rekompensat z tytułu unieważnienia KDT obejmuje nie tylko inwestycje zrealizowane przed przystąpieniem Polski do Unii, lecz także inwestycje pozostające do zrealizowania lub nawet do podjęcia.
Polskie władze dostarczyły wykaz tych inwestycji, który jest zebrany w poniższej tabeli(18):
[...](*)
Komisja jest zdania, że część tych inwestycji mogła rzeczywiście odnosić się do samego ukończenia budowy inwestycji, które były niemal ukończone w dniu przystąpienia. Dostatecznie szczegółowe informacje na poparcie tego poglądu nie zostały jednak dostarczone przez polskie władze na tym etapie. Komisja sądzi jednak, iż może to nie dotyczyć wszystkich tych inwestycji, zwłaszcza tych, które trwają kilka lat po przystąpieniu lub tym bardziej tej, która dopiero rozpoczęła się po przystąpieniu.
Komisja ma więc wątpliwość, czy wszystkie spośród kosztów wziętych pod uwagę w metodzie obliczania rekompensat zgodnie z Projektem Ustawy mogą kwalifikować się do rekompensat kosztów osieroconych. Wątpliwość tę należy powiązać z wątpliwością Komisji co do zgodności Projektu Ustawy z punktem 3.4 Metodologii, jak opisano poniżej.
– Punkt 3.4 Metodologii stanowi, że zobowiązania przyczyniające się do powstania kosztów osieroconych muszą być nieodwołalne. Gdy źródło kosztów osieroconych tkwi w inwestycjach w nieefektywne aktywa, w takiej sytuacji Komisja uważa, że punkt 3.4 można uznać za spełniony, jeżeli aktywa zostały zbudowane przed liberalizacją lub, jeśli nastąpiło to w czasie liberalizacji, ich budowa była już na tyle zaawansowana, że koszt wynikający ze wstrzymania budowy przekroczyłby koszty poniesione na dokończenie ich budowy i uruchomienie.
W niniejszym przypadku Komisja nie jest w stanie ustalić, czy obliczenie rekompensat z tytułu unieważnienia KDT obejmuje tylko koszty powstające z takich aktywów i czy nie obejmują one jakichkolwiek kosztów innych aktywów, w szczególności takich jak koszty związane z jednostkami, których budowa byłaby planowana w przyszłości lub koszty nowych urządzeń do ochrony środowiska, które mają być zbudowane w przyszłości, aby spełnić nowe normy ochrony środowiska.
– Punkt 3.8 Metodologii stanowi, że koszty osierocone muszą być oszacowane netto z uwzględnieniem jakiejkolwiek pomocy wypłaconej lub przypadającej do wpłaty w stosunku do aktywów, do których się odnoszą. Nie wydaje się, aby metoda obliczania rekompensat rozwiązania KDT zawierała warunki uwzględniające możliwe inne typy pomocy. Dlatego Komisja nie jest w stanie stwierdzić na tym etapie, czy ten punkt Metodologii jest spełniony.
– Punkt 3.9 Metodologii stanowi, że obliczanie kosztów osieroconych powinno uwzględniać faktyczne zmiany warunków ekonomicznych i konkurencyjnych panujących w danym Państwie Członkowskim, w tym faktyczny rozwój cen energii elektrycznej.
Komisja zwraca uwagę na fakt, że coroczne korekty przewidziane w Projekcie Ustawy w rzeczywistości pozwalają należycie uwzględnić te zmiany do roku 2014. Jednak ponieważ końcowa korekta ma miejsce w 2016 r., wydaje się, że rozwój cen energii elektrycznej nie będzie już brany pod uwagę, przynajmniej po tym roku, podczas gdy rekompensaty będą obejmować w przypadku wielu KDT dużo dłuższy okres, dla kilku z nich aż do 2025 r.
Dlatego Komisja wyraża poważne wątpliwości, czy Projekt Ustawy dostatecznie uwzględnia faktyczny rozwój cen energii elektrycznej przynajmniej po roku 2016.
– Punkt 3.10 Metodologii stanowi, że koszty zamortyzowane przed transpozycją dyrektywy 96/92/WE nie mogą być źródłem kosztów osieroconych. Wydaje się, że metoda obliczania rekompensat, dostarczona Komisji przez polskie władze, w kilku przypadkach rzeczywiście uwzględnia ten punkt. Jednakże w przypadku kilku wytwórców dokumenty dostarczone przez polskie władze zdają się prowadzić do wniosku, że metoda obliczania nie uwzględnia właściwie amortyzacji. Na tym etapie analizy Komisja nie jest w stanie stwierdzić, czy tę niespójność w metodzie obliczania można wyjaśnić w sposób zgodny z kryteriami punktu 3.10 Metodologii.
– Punkt 4.1 Metodologii stanowi, że pomoc w żadnym wypadku nie może przekroczyć kwalifikujących się kosztów osieroconych. Punkt 4.5 Metodologii stanowi dalej, że maksymalna kwota pomocy, która może być wypłacona, musi być określona z góry. Wszystkie parametry do jej obliczenia muszą być wyraźnie przedstawione i zgłoszone Komisji.
Stała praktyka Komisji odnośnie do kosztów osieroconych związanych z inwestycjami w nieefektywne elektrownie polega na interpretowaniu tego przepisu w takim znaczeniu, że dla całkowitej kwoty pomocy, która ma być przyznana, powinno zostać ustalone ex ante pewne maksimum. Maksimum to należy obliczyć na podstawie hipotez o rozwoju przyszłych cen. Hipotezy te powinny być realistyczne i nie powinny być szkodliwe dla samego celu rekompensat kosztów osieroconych, którym jest umożliwienie przejścia do wolnego rynku. W szczególności, hipotezy o rozwoju cen powinny być takie, aby nie pozwalały beneficjentom dokonywać dumpingu cenowego poniżej pełnych kosztów konkurenta, który stosowałby najlepszą dostępną nową technologię.
Hipotezy o rozwoju cen przyjęte przez polskie władze do obliczenia maksymalnych rekompensat z tytułu unieważnienia KDT oparte są na scenariuszu przedstawiającym powolny wzrost średniej rynkowej ceny energii elektrycznej. Ta średnia rynkowa cena pozostaje poniżej ogólnie przyjętych kosztów dla najlepszego nowego uczestnika rynku wykorzystującego elektrownię typu CCGT (około 36 EUR/MW(19)) do roku 2016.
Komisja jest świadoma, że najlepszy nowy uczestnik na polskim rynku w następnych kilku latach może wybrać stosowanie technologii opartej na opalaniu węglem, której pełne koszty mogą się nieco wahać, według polskich władz w przedziale od 30 do 35 EUR/MWh. Hipotezy rozwoju średnich cen w Polsce przewidują jednak, że ceny te pozostaną również poniżej tego przedziału przez długi czas, co najmniej do 2015 r.
Komisja ma więc poważne wątpliwości, czy hipotezy przyjęte przez polskie władze do obliczenia maksymalnych rekompensat kosztów osieroconych są zgodne z koniecznością zapewnienia możliwości wejścia nowych uczestników na rynek, zgodnie z Metodologią oraz stałą praktyką Komisji w tej dziedzinie. W rezultacie Komisja ma poważne wątpliwości co do zgodności wartości tych maksymalnych rekompensat z Metodologią dla każdej potencjalnej spółkibeneficjenta.
– Punkt 4.6 Metodologii stanowi, że Państwa Członkowskie zobowiążą się z góry, aby nie wypłacać żadnej pomocy na ratowanie lub restrukturyzację przedsiębiorstwom, które mają skorzystać z pomocy w stosunku do kosztów osieroconych. Polskie władze nie dostarczyły takiego zobowiązania.
4.
WNIOSEK
WNIOSEK
4.1
Konkluzja w sprawie KDT i Projektu Ustawy
Konkluzja w sprawie KDT i Projektu Ustawy
Dlatego, na podstawie art. 4.4 i 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu(20), Komisja wszczyna formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie tych dwóch środków i zwraca się z prośbą, aby władze polskie przedstawiły swoje komentarze oraz dostarczyły wszelkich informacji, które mogą pomóc w ocenie tych środków, w ciągu jednego miesiąca od dnia otrzymania niniejszego pisma. Komentarze można przedstawić odnośnie zarówno do charakteru pomocy państwa związanej ze środkami, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE, jak i jej do jej zgodności ze wspólnym rynkiem.
Komisja zwraca się z prośbą, aby władze polskie niezwłocznie przesłały kopię niniejszego pisma beneficjentom przedmiotowych środków.
Komisja pragnie przypomnieć Rzeczypospolitej Polskiej, że art. 88 ust. 3 Traktatu WE ma skutek zawieszający i zwraca uwagę na art. 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999, który stanowi, że wszelka bezprawnie przyznana pomoc może podlegać zwrotowi przez jej odbiorcę.
Komisja uprzedza Rzeczpospolitą Polską, że zainteresowane strony zostaną powiadomione poprzez opublikowanie niniejszego pisma oraz jego obszernego streszczenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Komisja powiadomi również zainteresowane strony w krajach EFTA, które są sygnatariuszami Porozumienia o EOG, poprzez opublikowanie ogłoszenia w Suplemencie EOG do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej oraz powiadomi Urząd Nadzoru EFTA, wysyłając mu kopię niniejszego pisma. Wszystkie te zainteresowane strony zostaną poproszone o przedstawienie swoich komentarzy w ciągu jednego miesiąca od dnia wspomnianej publikacji.
4.2
Uchylenie wcześniejszej decyzji Komisji, która stała się bezprzedmiotowa
Uchylenie wcześniejszej decyzji Komisji, która stała się bezprzedmiotowa
W decyzji tej Komisja sprzeciwiła się środkowi pomocy, który był poprzednikiem Projektu Ustawy będącej przedmiotem analizy w niniejszej decyzji. Powiadomiła ona o tym Polskę w swoim piśmie z dnia 4 lutego 2004 r.
Procedura w ramach mechanizmu przejściowego stosowała się do programów pomocy i indywidualnej pomocy wprowadzonych w życie w nowym Państwie Członkowskim przed przystąpieniem i mających nadal zastosowanie po tym terminie. Ich celem było dostosowanie środków istniejących na terytorium krajów kandydujących do zasad pomocy państwa obowiązujących w UE i niedopuszczenie do transferu niezgodnej pomocy państwa do UE.
Zgodnie z tą procedurą Komisja miała kompetencje jedynie w stosunku do środków pomocy państwa, które (i) pozostawały w mocy na terytorium państw kandydujących przed przystąpieniem i które miały nadal działać po dniu, w którym zainteresowane Państwo Członkowskie stało się członkiem Unii Europejskiej.
Biorąc pod uwagę fakt, że w dniu przystąpienia środek zgłoszony zgodnie z procedurą w ramach mechanizmu przejściowego pozostał w formie projektu ustawy i dlatego nie został wprowadzony w życie, ani też termin jego wejścia w życie przed przystąpieniem nie został bezwarunkowo ustalony, decyzja Komisji stała się bezprzedmiotowa."
______
(1) Dz.U. L 27 z 30.1.1997, str. 20.
(2) Patrz: wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie "Stardust", sprawa C-482/99 z dnia 16 maja 2002 r.
(3) Opis ten jest częściowo oparty na informacjach przedstawionych przez polskie władze i częściowo na informacjach dostępnych w Internecie.
(4) Uwaga: tabela ta oparta jest na materiałach przedłożonych przez polskie władze w załączniku I do ich pisma z dnia 2 czerwca 2005 r., które zawiera więcej danych niż pierwotne zgłoszenie projektu Ustawy.
(5) Sprawa 203/82 Trybunału z dnia 14 lipca 1983 r., Komisja przeciwko Republice Włoskiej, pkt 4.
Sprawa 173/73 Trybunału z dnia 2 lipca 1973 r., Republika Włoska przeciwko Komisji, pkt 18
(6) Dz.U. L 27 z 30.1.1997, str. 20.
(7) Sprawa C-379/98 Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 marca 2001 r.
(8) Sprawa C-482/99 Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 maja 2002 r.
(9) Na podstawie memorandum do projektu ustawy w sprawie zasad pokrywania kosztów powstających w przedsiębiorstwach w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaż mocy i energii elektrycznej oraz oficjalnej strony internetowej PSE.
(10) W kilku wytycznych dotyczących pomocy państwa jest wyraźnie stwierdzone, że pomoc państwa musi mieć efekt bodźca, aby mogła być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem. Patrz, na przykład, punkt 6 wspólnotowych ram prawnych dla pomocy państwa na rzecz rozwoju i badań, Dz.U. C 45 z 17.2.1996, str. 5-16.
(11) Mianowicie KDT z Elektrownią Turów S.A.
(12) Patrz, na przykład, decyzja Komisji w sprawie N 161/04 - Koszty osierocone w Portugalii - Dz.U. C 250 z 8.10.2005, str. 9.
(13) Przyjęty przez Komisję w dniu 26 lipca 2001 r. Dostępny na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji pod następującym adresem:
http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation/stranded_ costs/pt.pdf.
Przekazany Państwom Członkowskim pismem o oznacz. SG(2001) D/290869 z dnia 6 sierpnia 2001 r.
(14) Pojęcie to zostanie użyte poniżej do celów przeglądu kryteriów Metodologii. Niekoniecznie oznacza to, że wartość ta jest dokładnie równa kwocie pomocy.
(15) Zobacz wyroki Trybunału Sprawiedliwości w sprawach: 74/76 Iannelli/Meroni [1977] ECR 557 (str. 14) i sprawa C-225/91, Matra/Komisja [1993] ECR I-3203, (str. 41).
(16) Patrz, w szczególności, sprawa NN 49/99 - Hiszpania - Dz.U. C 268 z 22.9.2001, str. 7, sprawa N 133/01 - Grecja - Dz.U. C 9 z 15.1.2003, str. 6 oraz wspomniana wyżej sprawa N 161/04 - Portugalia.
(17) Ta roczna wartość jest rzeczywistą wartością za minione lata i przewidywaną na przyszłe lata. Hipoteza będąca podstawą prognoz musi zostać uzasadniona.
(18) Polskie władze nie podały wyraźnie, jaka waluta została użyta w tej tabeli. Komisja przypuszcza, że kwoty te są wyrażone w tysiącach PLN.
(19) Wartość ta została użyta w kilku poprzednich decyzjach, w tym, na przykład, w decyzji w sprawie N 133/2001: Greckie koszty osierocone, Dz.U. C 9 z 15.1.2003, str. 6.
(20) Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE; Dz.U. L 83 z 27.3.1999, str. 1.
(*) Informacje poufne.
© Unia Europejska, http://eur-lex.europa.eu/
Za autentyczne uważa się wyłącznie dokumenty Unii Europejskiej opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.