Opinia w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Niemiec na lata 2005-2009.

Dzienniki UE

Dz.U.UE.C.2006.82.6

Akt nienormatywny

Wersja od: 5 kwietnia 2006 r.

OPINIA RADY

z dnia 14 marca 2006 r.

w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Niemiec na lata 2005-2009

(2006/C 82/02)

(Dz.U.UE C z dnia 5 kwietnia 2006 r.)

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych⁽¹⁾, w szczególności jego art. 5 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

(1) W dniu 14 marca 2006 r. Rada przeanalizowała zaktualizowany program stabilności Niemiec.

(2) Wzrost PKB Niemiec w ciągu ostatnich 10 lat wynosił 1,4 % rocznie, czyli o ponad 0,5 punktu procentowego mniej od średniej w strefie euro. Potencjał wzrostu w tym okresie stale się zmniejszał. Żywotność gospodarki, której sprzyjał dynamiczny eksport, hamował zastój w popycie krajowym. Po dłuższym okresie stagnacji na początku dekady, popyt i realny PKB ożywiły się na krótko w 2000 i 2004 r., po czym ponownie osłabły. Ponieważ wskaźnik tworzenia nowych miejsc pracy również zmalał, stopa bezrobocia wzrosła do poziomu do 9,5 % siły roboczej. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczył w 2005 r. po raz czwarty z rzędu określoną w traktacie wartość odniesienia, która wynosi 3 % PKB. Dług publiczny, który w 1991 r. był bliski wartości 40 % PKB, od 2002 r. przekracza określoną w traktacie wartość odniesienia wynoszącą 60 % PKB.

(3) W dniu 21 stycznia 2003 r. Rada stwierdziła występowanie nadmiernego deficytu w Niemczech i zaleciła na podstawie art. 104 ust. 7 skorygowanie nadmiernego deficytu do 2004 r. W komunikacie do Rady z grudnia 2004 r. w sprawie "sytuacji Niemiec i Francji wobec ich zobowiązań w ramach procedury nadmiernego deficytu w następstwie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości" Komisja stwierdziła, że za właściwy termin dla korekty należy uznać rok 2005. W styczniu 2005 r. Rada zgodziła się z tym poglądem. W dniu 14 marca 2006 r. Rada postanowiła wezwać Niemcy w trybie art. 104 ust. 9 do przyjęcia do roku 2007 środków zmierzających do zaradzenia sytuacji nadmiernego deficytu. W opinii z dnia 17 lutego 2005 r. dotyczącej aktualizacji programu stabilności z grudnia 2004 r., obejmującej lata 2004-2008, Rada wezwała Niemcy do: podjęcia niezbędnych działań w celu skorygowania nadmiernego deficytu w 2005 r.; w latach następujących po roku 2005 - wdrożenia korekt budżetowych oraz dołożenia niezbędnych starań strukturalnych, aby doprowadzić budżet do stanu bliskiego równowagi przed końcem okresu objętego programem; oraz kontynuowania reform strukturalnych w celu dalszej poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych, w szczególności w odniesieniu do systemu opieki zdrowotnej.

(4) Według danych Eurostatu w 2005 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w Niemczech wyniósł 3,3 % PKB. Dane te, które zostaną jeszcze poddane dalszej ocenie pod względem jakościowym, są oparte na wstępnym zgłoszeniu Niemiec, przedłożonym Komisji zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 3605/93 w dniu 24 lutego 2006 r. Poprzednia aktualizacja programu stabilności wyznaczyła osiągnięcie wartości 2,9 % PKB jako cel na 2005 r.

(5) Aktualizacja programu stabilności została przedstawiona przez Niemcy w dniu 22 lutego 2006 r. Program obejmuje lata 2005-2009. Program zasadniczo zgodny jest z wzorcową strukturą programów stabilności i konwergencji określoną w nowym kodeksie postępowania⁽²⁾.

(6) Scenariusz makroekonomiczny, na którym opiera się program, przewiduje, że nastąpi realny wzrost PKB z poziomu 0,9 % w 2005 r. do 1,4 % w 2006 r., przy jednoczesnym wzroście popytu krajowego. Po okresie spowolnienia do 1 % w 2007 r. w późniejszych latach ma powrócić tendencja wzrostowa, a średnia stopa wzrostu w latach 2005-2009 ma wynieść 1,5 %. Na profil wzrostu wpływają obrane przez nowy rząd koalicyjny kierunki polityczne. W świetle dostępnych aktualnie informacji scenariusz referencyjny wydaje się prawdopodobny, choć w końcowych latach programu jest może nieco zbyt optymistyczny. Przewidywania programu dotyczące inflacji wydają się realistyczne.

(7) Głównym celem średnioterminowej strategii budżetowej wskazanej w programie jest zapewnienie długoterminowej stabilności finansów publicznych. Aby osiągnąć ten cel, w programie proponuje się dalszą konsolidację budżetową, przy jednoczesnej poprawie warunków dla wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Program zakłada, że nadmierny deficyt budżetowy zostanie skorygowany do 2007 r. Na lata 2006 i 2007 aktualizacja przewiduje deficyty nominalne w wysokości, odpowiednio, 3,3 % i 2,5 % PKB. Deficyt ma następnie spadać o 0,5 punktu procentowego PKB rocznie, by ostatecznie osiągnąć wartość 1,5 % PKB w 2009 r. Dostosowanie budżetowe opiera się zarówno na dochodach, jak i na wydatkach. Jako zasadniczy element strategii konsolidacyjnej program wymienia ograniczenie wydatków socjalnych. Po stronie dochodów wzrost udziału podatków jest w dużej mierze równoważony spadkiem udziału składek na ubezpieczenia społeczne. Przewiduje się, że udział inwestycji publicznych w PKB będzie się utrzymywał na stałym poziomie. W porównaniu z poprzednią aktualizacją ścieżka dostosowania zasadniczo pozostaje bez zmian. Planowany wskaźnik deficytu ma być jednak każdego roku wyższy od przewidzianego w poprzedniej aktualizacji o 0,5 punktu procentowego (w zaokrągleniu), a w 2006 r. - nawet więcej

(8) Następstwem korekty nadmiernego deficytu do 2007 r. ma być według programu poprawa salda strukturalnego (tzn. dostosowanego cyklicznie salda budżetowego z wyłączeniem środków jednorazowych i innych środków tymczasowych) o ponad jeden punkt procentowy łącznie w roku 2005 i 2007, przy czym punkt ciężkości będzie przypadał na rok 2007. Przewiduje się, że w okresie objętym programem saldo strukturalne obliczane zgodnie z powszechnie przyjętą metodologią będzie się zwiększać średnio o 0,5 % PKB rocznie, choć wartość ta będzie nieco niższa w latach 2008 i 2009. Jako cel średniookresowy dla sytuacji budżetowej program zakłada osiągnięcie równowagi w kategoriach strukturalnych, choć nie zmierza do osiągnięcia jej w okresie trwania programu. Ponieważ cel ten jest bardziej ambitny niż wymaga tego minimalny punkt odniesienia (szacowany jako deficyt wynoszący około 1,75 % PKB), jego osiągnięcie powinno stworzyć margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem pojawienia się nadmiernego deficytu. Wyznaczony w programie cel średnioterminowy mieści się w zakresie określonym dla strefy euro i dla państw członkowskich grupy ERM II w Pakcie na rzecz stabilności i wzrostu oraz w kodeksie postępowania i jest nieco bardziej ambitny niż wskazywałyby wskaźnik zadłużenia i długoterminowy średni wzrost produktu potencjalnego.

(9) Zagrożenia dla wyniku budżetowego w 2006 r. uważa się za zrównoważone. Jednakże począwszy od 2007 r., wyniki budżetowe mogą być gorsze niż przewiduje się w programie. Ograniczenia wydatków socjalnych, które nie są szczegółowo opisane w programie, ale mają stanowić zasadniczy wkład w dostosowanie budżetowe, są uzależnione od rygorystycznej realizacji planów. Wydatki socjalne są jedną z głównych przyczyn przekroczenia celów budżetowych wyznaczonych w poprzednich programach. Zagrożeniem dla celów budżetowych byłaby sytuacja, w której planowane zwolnienie ze składek na ubezpieczenia społeczne zostałoby w pełni zrealizowane bez osiągnięcia odpowiednich celów w zakresie wydatków. Ponadto niewystarczający wzrost gospodarczy mógłby skutkować niewystarczającymi dochodami, co mogłoby się okazać trudne do zrekompensowania kolejnymi obniżkami w wydatkach w celu zachowania planowanej ścieżki wskaźnika deficytu. Program zapowiada również przeprowadzenie do 2008 r. reformy podatku dochodowego od osób prawnych, a także reformy ubezpieczeń zdrowotnych i ubezpieczeń na opiekę długoterminową, które, o ile nie zostaną w pełni sfinansowane jak przewiduje program, w krótkiej perspektywie będą miały negatywny wpływ na deficyt.

(10) W świetle tej oceny ryzyka strategia budżetowa przyjęta w programie wydaje się spójna z zaleconą przez Radę korektą nadmiernego deficytu do roku 2007. Jednak wydaje się, że wystarczający margines bezpieczeństwa zabezpieczający przed naruszeniem progu deficytu wynoszącego 3 % PKB przy zwykłych wahaniach makroekonomicznych pojawi się nie wcześniej niż w przedostatnim roku okresu objętego programem. W latach następujących po korekcie nadmiernego deficytu tempo działań dostosowawczych zmierzających do osiągnięcia przyjętego w programie celu średniookresowego jest zasadniczo zgodne z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu, który stanowi, że dla strefy euro i dla państw członkowskich grupy ERM II roczna poprawa salda strukturalnego powinna wynieść 0,5 % PKB, rozumiane jako punkt odniesienia, oraz że dostosowanie powinno być większe w okresach dobrej koniunktury gospodarczej i może być mniejsze w okresach gorszej koniunktury.

(11) Szacuje się, że w 2005 r. wskaźnik zadłużenia osiągnie poziom 67,5 %, czyli więcej niż wartość odniesienia określona w traktacie, która wynosi 60 % PKB. Program przewiduje, że wskaźnik zadłużenia wzrośnie w 2006 r. do 69 % PKB (w zaokrągleniu), a następnie spadnie do poziomu 67 % pod koniec okresu objętego programem. Wskaźnik zadłużenia może kształtować się mniej korzystnie niż przewiduje program, zważywszy na wspomniane wyżej zagrożenia dla osiągnięcia celów budżetowych. W świetle tej oceny ryzyka wskaźnik zadłużenia może nie obniżać się dostatecznie szybko, aby zbliżyć się do wartości odniesienia w sposób wystarczający.

(12) Jeśli chodzi o stabilność finansów publicznych, w przypadku Niemiec odnotowuje się średni poziom zagrożenia ze strony przewidywanych kosztów budżetowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa⁽³⁾. Reformy strukturalne przeprowadzone w poprzednich latach, a w szczególności reforma systemu emerytalnego, pomogły zahamować wzrost wydatków publicznych w przyszłości. Ponieważ obecny poziom długu publicznego brutto przewyższa określoną w traktacie wartość odniesienia, która wynosi 60 % PKB, a deficyt strukturalny jest wysoki, w celu zmniejszenia zagrożeń dla długoterminowej stabilności konieczne jest rygorystyczne przeprowadzenie silnej konsolidacji budżetowej w okresie objętym programem.

(13) Przewidziane w programie środki w sektorze finansów publicznych są zasadniczo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. Niemcy planują w szczególności przeprowadzenie kilku reform strukturalnych w celu poprawy stabilności finansów państwa w średniej i długiej perspektywie. Jeżeli ograniczenie wydatków w zakresie systemów ubezpieczeń społecznych zostanie wykonane zgodnie z planem, struktura wydatków publicznych będzie sprzyjać czynnikom wywołującym wzrost gospodarczy, zgodnie ze strategią lizbońską.

(14) Krajowy program reform Niemiec, przedstawiony w dniu 7 grudnia 2005 r. w kontekście zaktualizowanej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia, określa sześć priorytetowych obszarów: społeczeństwo oparte na wiedzy; funkcjonowanie rynku i konkurencyjność; otoczenie gospodarcze; stabilność finansów publicznych (łącznie z trwałym wzrostem i zabezpieczeniami społecznymi); innowacje ekologiczne; oraz reorientację rynku pracy. Ogólnie rzecz biorąc, środki w sektorze finansów publicznych przewidziane w programie stabilności pokrywają się z działaniami przewidzianymi w krajowym programie reform. Skutki dla budżetu działań nakreślonych w krajowym programie reform znajdują w dużej mierze odzwierciedlenie w zawartych w programie stabilności prognozach budżetowych. Oprócz treści krajowego programu reform program stabilności przewiduje, jako część reform sytemu federalnego, że potencjalne sankcje, jakie mogą wyniknąć ze stosowania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu, rozdzielono by zgodnie z pewną zasadą między poszczególne poziomy rządu. Rozwiązanie to zostałoby wprowadzone do niemieckiej konstytucji.

W świetle powyższej oceny Rada z zadowoleniem przyjmuje fakt przyznania przez rząd nadrzędnego znaczenia przedstawionej w programie konsolidacji budżetowej, jednak dostrzega pewne zagrożenia dla realizacji celów budżetowych oraz długoterminowej stabilności finansów publicznych. W świetle decyzji Rady z dnia 14 marca 2006 r., zgodnie z art. 104 ust. 9 traktatu Rada wzywa Niemcy do:

– zapewnienia, by planowane łączne dostosowanie strukturalne wyniosło przynajmniej jeden punkt procentowy (łącznie) w latach 2006 i 2007, co w sposób wiarygodny i trwały sprowadziłoby deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu poniżej 3 % PKB tak szybko jak to tylko możliwe, a najpóźniej do 2007 r.;

– szybkiego osiągnięcia średnioterminowego celu budżetowego przez obniżanie salda strukturalnego o przynajmniej 0,5 punktu procentowego rocznie po skorygowaniu nadmiernego deficytu, w szczególności przez rygorystyczne wprowadzanie planowanych ograniczeń wydatków, by móc dzięki temu zapewnić planowane ulgi w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne oraz przez zapobieganie zagrożeniom, jakie zapowiedziana reforma podatku dochodowego od osób prawnych może wywołać w kontekście konsolidacji budżetowej;

– wprowadzenia w życie planowanej reformy systemu federalnego, aby udoskonalić ramy budżetowe i przyczynić się w ten sposób do zapewnienia, że cele budżetowe zostaną osiągnięte na wszystkich szczeblach rządu.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

		2004	2005	2006	2007	2008	2009
Realny PKB	PS luty 2006	1,6	0,9	1,5	1	1,75	1,75
(zmiana w %)	KOM listopad 2005 r.^(6)	1,6	0,8	1,2	1,6	-	-
	PS grudzień 2004 r.	1,8	1,7	1,75	2	-	-
Inflacja HICP	PS luty 2006 r.	-	-	-	-	-	-
(%)	KOM listopad 2005 r.	1,8	2,0	1,6	1,1	-	-
	PS grudzień 2004 r.	-	-	-	-	-	-
Luka produktowa (%	PS luty 2006 r.^(1)	- 0,6	- 0,9	- 0,7	- 1,1	- 0,7	- 0,4
potencjalnego PKB)	KOM listopad 2005 r.^(5)	- 0,6	- 0,9	- 0,8	- 0,4	-	-
	PS grudzień 2004 r.^(1)	- 1,2	- 0,9	- 0,7	- 0,3	- 0,0	-
Saldo sektora instytucji rządowych i	PS luty 2006 r.	- 3,7	- 3,3	- 3,3	- 2,5	- 2	- 1,5
samorządowych	KOM listopad 2005 r.	- 3,7	- 3,9	- 3,7	- 3,3	-	-
(% PKB)	PS grudzień 2004 r.	- 3,75	- 2,9	- 2,5	- 2	- 1,5	-
Saldo	PS luty 2006 r.	- 0,8	- 0,5	- 0,5	0,5	1,25	1,5
pierwotne	KOM listopad 2005 r.	- 0,8	- 0,9	- 0,9	- 0,4	-	-
(% PKB)	PS grudzień 2004 r.	- 0,5	0	0,5	1,5	2	-
Saldo dostosowane	PS luty 2006 r.^(1)	- 3,4	- 2,9	- 2,9	- 1,8	- 1,5	- 1,1
cyklicznie	KOM listopad 2005 r.	- 3,3	- 3,2	- 3,2	- 3,0	-	-
(% PKB)	PS grudzień 2004 r.^(1)	- 3,0	- 2,4	- 1,9	- 1,6	- 1,3	-
Saldo	PS luty 2006 r.^(3)	- 3,4	- 3,0	- 2,9	- 1,8	- 1,5	- 1,1
strukturalne^(2) (% PKB)	KOM listopad 2005 r.^(4)	- 3,3	- 3,2	- 3,2	- 3,0	-	-
	PS grudzień 2004 r.	-	-	-	-	-	-
Dług rządowy	PS luty 2006 r.	65,5	67,5	69	68,5	68 67
brutto (% PKB)	KOM listopad 20057 r. (7)	66,4	68,6	70,0	71,4	-	-
	PS grudzień 2004 r.	65,5	66	66	65,5	65	-
Uwagi:
^(1) Obliczenia służb Komisji na podstawie danych zawartych w programie.
^(2) Saldo dostosowane cyklicznie (jak w poprzednich wierszach) z wyłączeniem środków jednorazowych i innych środków tymczasowych.
^(3) Środki jednorazowe i inne środki tymczasowe zgodnie z programem (0,1 % PKB w 2005 r.).
^(4) Środki jednorazowe i inne środki tymczasowe zgodnie z prognozą służb Komisji z jesieni 2005 r.
^(5) Na podstawie szacowanego potencjalnego wzrostu w wysokości, odpowiednio, 1,1 %, 1,1 %, 1,1 % i 1,2 % w latach 2004-2007.
^(6) Zgodnie z pierwszymi szacunkami wzrost gospodarczy w 2005 r. wyniósł 0,9%. Według śródokresowej prognozy służb Komisji z dnia 21 lutego 2006 r. wzrost gospodarczy w 2006 r. powinien wynieść 1,5 %.
^(7) Wskaźnik obliczono, stosując do szeregu PKB starą metodę alokacji FISIM (usług pośrednictwa finansowego mierzonych pośrednio), tak więc dane te nie są bezpośrednio porównywalne.
Źródło:
Program stabilności (PS); prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2005 r. (KOM) przed objęciem urzędu przez nowy rząd w listopadzie 2005 r., oparte na założeniu, że polityka się nie zmieni; obliczenia służb Komisji.

______

⁽¹⁾ Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Dokumenty przywołane w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

⁽²⁾ Podobnie jak w poprzednich latach aktualizacja zawiera jedynie zaokrąglone dane liczbowe, a czasami średnie okresowe dla końcowych lat objętych programem. Brakuje w nim niektórych danych obowiązkowych i fakultatywnych, których podania wymaga nowy kodeks postępowania (w szczególności brak jest danych na temat bezrobocia, sald w poszczególnych sektorach oraz podziału dochodów z podatków).

⁽³⁾ Szczegóły dotyczące długoterminowej stabilności zamieszczono w ocenie merytorycznej programu sporządzonej przez służby Komisji

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).