Opinia w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2006/2007 - 2011/2012 przedstawionego przez Zjednoczone Królestwo.

Dzienniki UE

Dz.U.UE.C.2007.72.20

Akt nienormatywny

Wersja od: 29 marca 2007 r.

OPINIA RADY

z dnia 27 lutego 2007 r.

w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2006/2007 - 2011/2012 przedstawionego przez Zjednoczone Królestwo

(2007/C 72/06)

(Dz.U.UE C z dnia 29 marca 2007 r.)

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych⁽¹⁾, w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

(1) W dniu 27 lutego 2007 r. Rada przeanalizowała zaktualizowany program konwergencji przedstawiony przez Zjednoczone Królestwo i obejmujący okres od roku budżetowego 2006/2007 do roku 2011/2012⁽²⁾.

(2) Program zawiera dwa różne scenariusze makroekonomiczne: scenariusz podstawowy oraz scenariusz alternatywny, oparty na założonym wzroście niższym o 0,25 punktu procentowego niż w scenariuszu podstawowym. Zawarte w aktualizacji programu konwergencji prognozy dotyczące finansów publicznych oparte są na tym drugim scenariuszu, którego założenia są ostrożniejsze niż założenia scenariusza podstawowego i który na potrzeby niniejszej oceny przyjęto za scenariusz odniesienia. Przewiduje on, że wzrost realnego PKB wyniesie 2,75 % w latach 2006 i 2007, a przez resztę okresu objętego programem zmniejszy się nieznacznie i wyniesie średnio 2,5 %. Jeśli wziąć pod uwagę obecnie dostępne informacje, program wydaje się oparty na realistycznych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego. Prognozy dotyczące inflacji, przewidujące jej spadek z poziomu 2,5 % w 2006 r. do 2 % począwszy od 2007 r., w kontekście ostatnio opublikowanych wyników wydają się zaniżone w perspektywie krótkoterminowej, lecz poza tym realistyczne.

(3) W prognozie służb Komisji z jesieni 2006 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w roku 2006/2007 oszacowano na 3 % PKB. W obecnej aktualizacji programu konwergencji deficyt na ten sam rok szacowany jest na 2,8 % PKB, co sugeruje utrzymanie się najnowszych tendencji związanych z szybkim wzrostem dochodów i wolniejszym wzrostem wydatków przez pozostałe miesiące roku budżetowego.

(4) W zaktualizowanym programie konwergencji za najważniejsze cele polityki fiskalnej uznano zapewnienie długoterminowej stabilności finansów publicznych oraz solidarność wewnątrzpokoleniową i międzypokoleniową, a także - przy nadrzędności powyższych celów - wspieranie polityki monetarnej, w szczególności poprzez wykorzystanie automatycznych stabilizatorów do łagodzenia wahań rozwoju gospodarczego. Program przewiduje obniżenie deficytu poniżej 3 % PKB do roku 2006/2007 (2,8 %) oraz do poziomu 1,4 % PKB do końca okresu objętego programem (rok 2011/2012). Przewiduje się zrównoważenie salda pierwotnego do roku 2008/2009 i osiągnięcie nadwyżki w wysokości 0,7 % PKB do roku 2011/2012 wobec szacowanego w roku 2005/2006 deficytu na poziomie 0,6 % PKB. Korekta budżetowa w okresie objętym programem jest równo rozłożona na dochody i wydatki. W pierwszych dwóch latach tego okresu przewiduje się wzrost wskaźnika dochodów, częściowo za sprawą środków uznaniowych, natomiast na okres począwszy od roku 2008/2009 planuje się znaczną korektę po stronie wydatków poprzez ograniczenie ich obecnego wzrostu. Przewiduje się ustabilizowanie inwestycji publicznych, w rozumieniu definicji przyjętej w programie konwergencji⁽³⁾, na poziomie 2,25 % PKB od roku 2006/2007, dzięki czemu od roku 2007/2008 deficyt ma być wykorzystywany w całości na finansowanie inwestycji publicznych. Ścieżka dostosowania jest zasadniczo zgodna z przyjętą w zaktualizowanym programie z 2005 r. w sytuacji lepszych krótkoterminowych perspektyw makroekonomicznych.

(5) Przewiduje się poprawę salda strukturalnego (tj. salda dostosowanego cyklicznie z wyłączeniem środków jednorazowych i innych środków tymczasowych), obliczanego zgodnie ze wspólnie przyjętą metodyką, od deficytu w wysokości 2,5 % PKB w roku 2006/2007 do deficytu na poziomie około 1,25 % PKB w ostatnim roku objętym programem (2011/2012). Jak wynika z powyższych szacunków, korekta ta jest wyraźniejsza w latach od 2006/2007 do 2008/2009, a mniej wyraźna w kolejnych latach. Podobnie jak w zaktualizowanym programie z roku 2005 nie określono ilościowo celu średniookresowego dla salda strukturalnego. Program odnosi się do określonych zgodnie z przepisami krajowymi celów fiskalnych, które zakładają zgodność ze stabilizacją wskaźnika zadłużenia względem PKB na stosunkowo niskim poziomie, ale tylko w określonych okolicznościach zapewniałyby margines bezpieczeństwa chroniący przed przekroczeniem progu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, wynoszącego 3 % PKB.

(6) Ryzyko związane z przedstawionymi w programie prognozami budżetowym wydaje się zasadniczo zrównoważone do roku 2007/2008, ale wyniki budżetowe po tym okresie mogą okazać się gorsze od zakładanych w programie w zależności od stopnia kontroli wydatków. Zakładany wzrost wskaźnika udziału podatków w PKB opiera się częściowo na względnie niestabilnych czynnikach, takich jak zyski branży finansowej i przemysłu naftowego. Jednocześnie aktualne dane ekonomiczne, w tym wysoka rentowność, wydają się przemawiać za stosunkowo dobrymi perspektywami dotyczącymi dochodów. Jednak począwszy od roku 2008/2009 realizacja zakładanej w programie ścieżki deficytu uzależniona będzie od wprowadzenia w życie planowanego ograniczenia wzrostu wydatków oraz od aktywnego monitorowania, czy ograniczenia te są egzekwowane. Od tego, czy ograniczenia wzrostu wydatków przewidziane w kompleksowej prognozie wydatków (Comprehensive Spending Review) zostaną w pełni wdrożone, zależy osiągnięcie celów programu. Władze Zjednoczonego Królestwa wstępnie zapowiedziały ograniczenie środków budżetowych dla szeregu mniejszych ministerstw oraz zobowiązały się do rocznej 5-procentowej realnej redukcji budżetów całej administracji rządowej i do efektywnych oszczędności. Większość ograniczeń we wzroście wydatków, które to ograniczenia mają wchodzić w życie od roku 2008/2009, nie znalazła jednak jeszcze przełożenia na konkretne środki budżetowe, lecz wymaga zatwierdzenia w kompleksowej prognozie wydatków; władze planują opublikować ją latem 2007 roku i ogłosić w niej wiążące plany wydatków do roku 2010/2011. Aktywne monitorowanie służące egzekwowaniu ograniczeń realizowane jest do tej pory z powodzeniem.

(7) W świetle powyższej oceny ryzyka nakreślony w programie kurs polityki budżetowej wydaje się zasadniczo zgodny z zaleconą przez Radę korektą nadmiernego deficytu do roku 2006/2007. Zapewnia on wystarczający margines bezpieczeństwa chroniący przed naruszeniem 3-procentowego progu deficytu przy normalnych wahaniach makroekonomicznych dopiero około roku 2009/2010, czyli w okresie, dla którego prognozy są uzależnione od wyników kompleksowej prognozy wydatków. W latach następujących po przeprowadzeniu korekty nadmiernego deficytu należy zatem zwiększyć tempo konsolidacji fiskalnej.

(8) Przewiduje się, że wskaźnik zadłużenia brutto, który w roku 2005/2006 wyniósł 42,1 % PKB, pozostanie znacznie poniżej określonej w Traktacie wartości odniesienia, wynoszącej 60 % PKB, lecz w okresie objętym prognozą będzie powoli rósł i osiągnie poziom nieco powyżej 44 % PKB w roku 2008/2009. W kolejnych latach wskaźnik zadłużenia ma się ustabilizować, a następnie zacząć spadać pod koniec okresu objętego programem.

(9) Długoterminowy wpływ na budżet związany ze starzeniem się społeczeństwa jest w Zjednoczonym Królestwie zbliżony do średniej UE, jednak wydatki na emerytury rosną nieco wolniej niż średnia unijna, co jest częściowo wynikiem historycznie większej roli prywatnych systemów emerytalnych w tym kraju niż w innych państwach UE. Proponowane reformy systemu emerytalnego wychodzą naprzeciw obawom o niedostateczną wysokość świadczeń w przyszłości poprzez wzmocnienie motywacji do oszczędzania w prywatnych funduszach emerytalnych i zwiększenie świadczeń z systemów obowiązkowych, co wiąże się z nieco większym niż wcześniej prognozowano wzrostem wydatków na publiczne świadczenia emerytalne. Reforma obejmuje także plany stopniowego podwyższania ustawowego wieku emerytalnego. Mimo poprawy w stosunku do roku 2005, wyjściowa sytuacja budżetowa nadal będzie stanowić zagrożenie dla stabilności finansów publicznych - nawet bez uwzględnienia długoterminowego wpływu na budżet związanego ze starzeniem się społeczeństwa - jeśli w średnim okresie nie nastąpi znaczne ograniczenie deficytu. Konsolidacja finansów publicznych poprzez poprawę sytuacji budżetowej w stopniu większym niż przewidziano w zaktualizowanym programie konwergencji przyczyniłaby się do zmniejszenia w dłuższym okresie zagrożeń dla stabilności finansów publicznych. Generalnie wydaje się, że zagrożenia dla stabilności finansów publicznych Zjednoczonego Królestwa kształtują się na średnim poziomie.

(10) Program konwergencji zawiera jakościową ocenę ogólnego wpływu sprawozdania - przedstawionego w październiku 2006 r. - dotyczącego realizacji krajowego programu reform w ramach średniookresowej strategii budżetowej. Podano w nim również systematyczne informacje o bezpośrednich kosztach lub oszczędnościach budżetowych wynikających z najważniejszych reform przewidzianych w krajowym programie, a w przedstawionych prognozach budżetowych bezpośrednio uwzględniono skutki, jakie dla finansów publicznych niosą działania nakreślone w krajowym programie reform. Przedstawione w programie konwergencji środki w dziedzinie finansów publicznych wydają się zgodne z działaniami przewidzianymi w krajowym programie reform. W obu programach przewiduje się m.in. stopniową realizację rządowych zamierzeń poprawy wydajności i jakości usług publicznych, natomiast w długoterminowych prognozach dotyczących finansów publicznych uwzględniono szacunkowe koszty proponowanej reformy emerytalnej.

(11) Strategia budżetowa określona w programie jest zasadniczo zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008.

(12) Jeśli chodzi o wymagania związane z danymi określone w kodeksie postępowania dotyczącym programów stabilności i konwergencji, odnotowano, że w programie brak pewnych danych obowiązkowych i opcjonalnych⁽⁴⁾.

Rada uważa, że program wydaje się zasadniczo zgodny z korektą nadmiernego deficytu w wyznaczonym przez Radę terminie, czyli do roku budżetowego 2006/2007. Rada zachęca Zjednoczone Królestwo do kontynuowania konsolidacji po roku 2009/2010. Realizacja celów budżetowych po roku 2007/2008 jest uwarunkowana skutecznym wdrożeniem planowanych ograniczeń wydatków.

W świetle powyższej oceny Rada wzywa Zjednoczone Królestwo do kontynuowania konsolidacji budżetowej w okresie objętym programem, w szczególności poprzez wdrożenie planowanych ograniczeń wzrostu wydatków po roku 2007/2008, oraz do dalszej poprawy sytuacji fiskalnej w celu uwzględnienia zagrożeń dla długoterminowej stabilności finansów publicznych.

Wzywa się Zjednoczone Królestwo również do lepszego przestrzegania zawartych w kodeksie postępowania wymogów dotyczących danych.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

		2005/ 06	2006/ 07	2007/ 08	2008/ 09	2009/ 10	2010/ 11	2011/ 12
Realny PKB	PK grudzień 2006^(1)	1 ¾	2 ¾	2 ¾	2 ½	2 ½	2 ½	2 ½
(zmiana w %)	KOM listopad 2006^(2)	1,9	2,7	2,6	2,4	nd.	nd.	nd.
	PK grudzień 2005^(1)	1¾	2¼	3	2¾	2¼	2¼	nd.
Inflacja HICP	PK grudzień 2006^(1)	2	2 ½	2	2	2	2	2
(%)	KOM listopad 2006^(2)	2,1	2,4	2,2	2,0	nd.	nd.	nd.
	PK grudzień 2005	2¼	2	2	2	2	2	nd.
Luka produktowa	PK grudzień 2006^(3)	- 0,5	- 0,6	- 0,6	- 0,6	- 0,5	- 0,4	- 0,3
(% potencjalnego PKB)	KOM listopad 2006^(2)(4)	- 0,3	- 0,4	- 0,5	- 0,7	nd.	nd.	nd.
	PK grudzień 2005^(3)	- 0,5	- 1,0	- 0,8	- 0,5	- 0,6	- 0,6	nd.
Saldo sektora instytucji	PK grudzień 2006^(5)(6)	- 2,9	- 2,8	- 2,3	- 1,9	- 1,7	- 1,6	- 1,4
rządowych i samorządowych	KOM listopad 2006^(6)(7)	- 2,9	- 3,0	- 2,7	- 2,5	nd.	nd.	nd.
(% PKB)	PK grudzień 2005^(5)	- 3,1	- 2,8	- 2,4	- 1,9	- 1,7	- 1,5	nd.
Saldo pierwotne	PK grudzień 2006^(8)	- 0,8	- 0,6	- 0,2	- 0,1	- 0,3	- 0,5	- 0,7
(% PKB)	KOM listopad 2006	- 0,9	- 1,0	- 0,6	- 0,4	nd.	nd.	nd.
	PK grudzień 2005^(8)	- 1,0	- 0,7	- 0,3	nd.	nd.	nd.	nd.
Saldo dostosowane	PK grudzień 2006^(3)(5)	- 2,7	- 2,5	- 2,1	- 1,7	- 1,5	- 1,4	- 1,3
cyklicznie	KOM listopad 2006^(4)	- 2,8	- 2,8	- 2,4	- 2,2	nd.	nd.	nd.
(% PKB)	PK grudzień 2005^(3)	- 2,9	- 2,3	- 2,1	- 1,7	- 1,5	- 1,3	nd.
Saldo strukturalne (9)	PK grudzień 2006^(3)(5)	- 3,0	- 2,5	- 2,1	- 1,7	- 1,5	- 1,4	- 1,3
(% PKB)	KOM listopad 2006^(4)	- 3,1	- 2,8	- 2,4	- 2,2	n.d.	nd.	nd.
	PK grudzień 2005	- 2,9	- 2,3	- 2,1	- 1,7	- 1,5	- 1,3	nd.
Dług publiczny brutto	PK grudzień 2006	42,7	43,7	44,1	44,2	44,2	44,0	43,6
(% PKB)	KOM listopad 2006	42,1	42,5	43,4	44,1	nd.	nd.	nd.
	PK grudzień 2005	43,3	44,4	44,8	44,7	44,6	44,4	nd.
Uwagi
^(1) Prognozy dotyczące PKB i inflacji, na których oparte są prognozy władz w zakresie finansów publicznych; przy scenariuszu zakładającym wzrost gospodarczy wyższy o jedną czwartą punktu procentowego.
^(2) Prognoza służb Komisji odnosi się do lat kalendarzowych.
^(3) Obliczenia luki produktowej oparte na wspólnie uzgodnionej metodyce na podstawie danych przedstawionych w programie konwergencji. Obliczeń luki produktowej dokonano na podstawie danych, na których oparto scenariusz umiarkowanego wzrostu.
^(4) Wartości luki produktowej na podstawie szacowanego potencjalnego wzrostu w wysokości 2,8 % w 2006 r., 2,7 % w 2007 r. i 2,6 % w 2008 r.
^(5) Dane liczbowe przedstawione w programie konwergencji skorygowane w związku z księgowaniem wpływów z UMTS. Władze Zjednoczonego Królestwa włączają do swoich przewidywań dotyczących salda sektora instytucji rządowych i samorządowych roczne wpływy wynoszące ok. 1,0 mld GBP pochodzące ze sprzedaży licencji UMTS w 2000 r. Uwzględnienie tego w celu dostosowania do procedury nadmiernego deficytu skutkuje odjęciem ok. 0,1 punktu procentowego od salda (tj. zwiększenie deficytu) w każdym roku. Wszystkie dane przedstawione w tabeli odzwierciedlają stan po skorygowaniu przez służby Komisji danych przedstawionych w programie.
^(6) W następstwie dyskusji pomiędzy Eurostatem a Urzędem Statystycznym Zjednoczonego Królestwa anulowanie długu Nigerii zostanie prawdopodobnie przeksięgowane jako zwiększające deficyt o około 0,1 % PKB w latach 2005/2006 i 2006/2007.
^(7) Prognoza służb Komisji została przygotowana przed ogłoszeniem środków uznaniowych w sprawozdaniu przedbudżetowym z grudnia 2006 r., które zostały uwzględnione w programie konwergencji. Wobec braku opublikowanych planów wydatków na okres począwszy od roku 2008/2009, w jesiennej prognozie służb Komisji przyjęto założenie techniczne, że procentowy udział wydatków w PKB pozostanie stały, natomiast w programie konwergencji przyjęto robocze założenie spadku wskaźnika wydatków względem PKB.
^(8) Dane z programu konwergencji dostosowane zgodnie z definicją salda pierwotnego na podstawie płatności z tytułu odsetek brutto, a nie netto.
^(9) Saldo dostosowane cyklicznie (obliczone zgodnie z powszechnie przyjętą metodyką) z wyłączeniem środków jednorazowych i innych środków tymczasowych. Środki jednorazowe i inne środki tymczasowe według prognozy służb Komisji z jesieni 2006 r. i oparte na informacjach przekazanych przez Urząd Statystyczny Zjednoczonego Królestwa (0,3 % PKB w roku 2005/2006).
Źródło:
zaktualizowany program konwergencji Zjednoczonego Królestwa z 2006 r. (PK), prognozy służb Komisji (KOM).

______

⁽¹⁾ Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Dokumenty przywołane w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

⁽²⁾ Rok budżetowy w Zjednoczonym Królestwie obejmuje okres od kwietnia do marca.

⁽³⁾ Przyjęta w programie konwergencji Zjednoczonego Królestwa definicja inwestycji publicznej nie jest tożsama z koncepcją ESA i obejmuje wszystkie inwestycje sektora publicznego (zarówno spółek publicznych, jak i sektora instytucji rządowych i samorządowych), w tym także dotacje kapitałowe dla sektora prywatnego, bez amortyzacji.

⁽⁴⁾ W szczególności brak danych na temat prognoz dotyczących zatrudnienia, bezrobocia i inflacji płacowej oraz szczegółowej analizy prognozowanych dochodów i wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w okresie po roku 2007/2008. W porównaniu z aktualizacją z 2005 r. w obecnym zaktualizowanym programie przyjęto krótszy horyzont czasowy analizy wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. Jest to ostania aktualizacja programu przed zatwierdzeniem nowych, szczegółowych planów wydatków w kompleksowej prognozie wydatków, która zostanie opublikowana w lipcu 2007 r.