Opinia w sprawie stanu procesu decentralizacji w Unii Europejskiej oraz znaczenia samorządu lokalnego i regionalnego w Traktacie konstytucyjnym.
Dz.U.UE.C.2006.31.1
Akt nienormatywny(2006/C 31/01)
(Dz.U.UE C z dnia 7 lutego 2006 r.)
KOMITET REGIONÓW,
uwzględniając decyzję swojego Prezydium z dnia 15 czerwca 2004 r., zgodnie z art. 265 ust. 5 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, powierzającą Komisji ds. Konstytucyjnych i Sprawowania Rządów w Europie opracowanie opinii na temat stanu procesu decentralizacji w Unii Europejskiej oraz znaczenia samorządu lokalnego i regionalnego w Traktacie konstytucyjnym,
uwzględniając art. 7 ust. 2 oraz art. 263 i nn. Traktatu WE w brzmieniu zmienionym przez Traktaty z Amsterdamu i Nicei,
uwzględniając Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, w szczególności preambułę Traktatu, preambułę Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. I-3, I-5, I-11 ust. 3, I-46 ust. 3, II-82 i III- 280 ust. 1 oraz Protokół nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, jak i Protokół nr 29 o spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej,
uwzględniając swoją opinię w sprawie zalecenia Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy dotyczącego Europejskiej karty samorządu regionalnego (CdR 39/2000 fin(1)),
uwzględniając swój przyczynek do Konwentu w sprawie Przyszłości Europy z dnia 4 lipca 2002 r. (CdR 127/2002 fin),
uwzględniając przyjętą w dniu 21 września 2004 r. w Pradze deklarację swojej Komisji ds. Konstytucyjnych i Sprawowania Rządów w Europie oraz Komitetu Instytucjonalnego Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy (CdR 202/2004 fin),
uwzględniając Białą księgę Komisji Europejskiej na temat sprawowania rządów w Europie (COM(2001) 428 wersja ostateczna),
uwzględniając rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 14 stycznia 2003 r. w sprawie roli władz lokalnych i regionalnych w procesie budowania Europy (P5_TA (2003) 0009 - 2002/2141(INI)),
uwzględniając Europejską kartę samorządu lokalnego Rady Europy z dnia 15 października 1985 r.,
uwzględniając projekt Europejskiej karty samorządu regionalnego Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy z dnia 5 czerwca 1997 r.,
uwzględniając uchwałę nr 154 z dnia 22 maja 2003 r. Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy o przystąpieniu do Europejskiej karty samorządu lokalnego,
uwzględniając uchwałę nr 186 z dnia 27 maja 2004 r. Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy w sprawie projektu Europejskiej karty samorządu regionalnego,
uwzględniając deklarację Zgromadzenia Regionów Europy z dnia 4 grudnia 1996 r. w sprawie regionalizmu w Europie,
uwzględniając swój projekt opinii (CdR 222/2004 rev. 3), przyjęty w dniu 22 kwietnia 2005 r. przez Komisję ds. Konstytucyjnych i Sprawowania Rządów w Europie (sprawozdawca: José María MUŇOA GANUZA, Pełnomocnik Prezydenta Rządu Baskijskiego ds. Stosunków Zagranicznych (ES-ALDE)),
a także mając na uwadze, co następuje:
1. W kształtowaniu warunków pionowego podziału władzy w poszczególnych Państwach Członkowskich należy uwzględnić wymagania procesu integracji europejskiej.
2. Regionalizacja musi prowadzić również do większej demokratycznej przejrzystości oraz lepszego rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego.
3. Pragniemy stworzyć Europę "zjednoczoną w swej różnorodności" oraz zaszczepić w życiu publicznym więcej demokracji i przejrzystości.
4. Umocnienie demokracji regionalnej i lokalnej w rozszerzonej Unii jest jednym z najważniejszych priorytetów politycznych, które wyznaczył sobie Komitet Regionów na swoją trzecią czteroletnią kadencję.
5. Komitet Regionów w różnych opiniach i uchwałach wskazał na to, że Unia musi respektować zasadę samorządności regionalnej oraz prawa dotyczące samorządów lokalnych, które zostały określone w Europejskiej karcie samorządu lokalnego, uchwalonej przez Radę Europy w roku 1985,
na 60. sesji plenarnej w dniach 6-7 lipca 2005 r. (posiedzenie z dnia 7 lipca) jednogłośnie przyjął następującą opinię:
1. Stanowisko Komitetu Regionów
CZĘŚĆ I
Rodzaj i struktura stosunków władzy pomiędzy państwem a regionami i gminami
KOMITET REGIONÓW
1.1 stwierdza, że istnieją różne rodzaje lokalnych i regionalnych samorządów o różnym statusie, wynikającym z historii, kultury i zasad konstytucyjnych, określających strukturę terytorialną danego państwa;
1.2 jest zdania, że samorządy terytorialne, obojętnie jakiego rodzaju, są w szczególności nośnikami demokracji, przyczyniają się do kulturowej różnorodności w Europie oraz stanowią ważnych partnerów w rozwoju społecznym i gospodarczym;
1.3 zwraca uwagę na to, że na płaszczyzna lokalna obejmuje samorządy lokalne, obszary metropolitarne, stolice, jednostki koordynujące itd., natomiast płaszczyzna regionalna - regiony gospodarcze, regiony administracyjne oraz regiony z uprawnieniami ustawodawczymi itd., które są oparte na różnych założeniach i pełnią różne zadania. Ta różnorodność zwiększyła się z pewnością z chwilą przystąpienia dziesięciu nowych Państw Członkowskich;
1.4 jest zdania, że stosunki władzy pomiędzy państwem centralnym a samorządami lokalnymi i regionalnymi stanowią w dzisiejszym społeczeństwie bardzo złożone zjawisko. Owa złożoność określa zarówno istotę, jak i dynamikę tych stosunków władzy;
1.5 reprezentuje w związku z tym pogląd, że stosunki władzy muszą opierać się na zasadach lojalności, współpracy, solidarności i komplementarności oraz uwzględniać różne aspekty - społeczne, gospodarcze, polityczne, prawne i kulturowe.
Rozwój decentralizacji a przenoszenie kompetencji, w szczególności autonomia finansowa samorządów lokalnych i regionalnych.
1.6 jest zdania, że proces decentralizacji wraz ze swoimi obydwoma aspektami - regionalnym i lokalnym - musi opierać się na dwóch głównych kryteriach bądź zasadach przewodnich: dynamice i elastyczności;
1.7 stwierdza, że owa dynamika i elastyczność wyraża się poprzez ciągłe zmiany na płaszczyźnie konstytucjonalnej, legislacyjnej i administracyjnej w niemal wszystkich Państwach Członkowskich Unii, a przede wszystkim w państwach nowo przyjętych;
1.8 uważa, że proces decentralizacji, który został już przeprowadzony lub jest w trakcie wprowadzania w nowych Państwach Członkowskich stanowi ważny element pobudzający wysiłki zmierzające w kierunku wzmocnienia demokracji lokalnej i regionalnej w Unii;
1.9 zwraca uwagę, że obecnie w ramach procesu decentralizacji regionalnej i lokalnej - przede wszystkim w dziedzinie konkurencji - odnotowuje się postępy w urzeczywistnianiu autonomii finansowej oraz w rozwoju gwarancji instytucjonalnych;
1.10 przyznaje, że integracja europejska wniosła pozytywny wkład w proces decentralizacji regionalnej i lokalnej w Państwach Członkowskich;
1.11 stwierdza, że samorządy lokalne i regionalne są w stanie przejmować zadania oraz skutecznie je kształtować i realizować;
1.12 reprezentuje stanowisko, że przenoszenie kompetencji na samorządy lokalne i regionalne musi iść w parze z przydzielaniem środków finansowych, dzięki którym będą one w stanie należycie i w pełni realizować swoje zadania. W przypadku braku zasobów zadania te nie mogą być wypełniane w sposób prawidłowy, efektywny i trwały;
1.13 konstatuje wyraźny wzrost gospodarczego i społecznego znaczenia wielkich miast oraz dużych miejskich skupisk ludności w UE oraz uważa, że relacje pomiędzy regionem, miastem i gminą muszą być zintensyfikowane w kontekście zalecanych przez UE nowych form sprawowania rządów.
Ochrona prawna lokalnych i regionalnych samorządów terytorialnych oraz status ich przedstawicieli
1.14 stwierdza, że obywatele w coraz większym stopniu identyfikują się ze swoimi regionami i samorządami lokalnymi, gdyż czują się im bliżsi i lepiej przez nie reprezentowani;
1.15 wnioskuje, że autonomiczność lokalnych i regionalnych samorządów musi być zagwarantowana na najwyższej płaszczyźnie prawnej, a ich status nie może zostać zmieniony bez ich współudziału;
1.16 jest zdania, że w przypadku gdy autonomiczność samorządu terytorialnego będzie poddana kontroli ze strony rządu centralnego, która ograniczałaby wolność sprawowania urzędu jego przedstawicieli, kontrole takie muszą zostać ustalone na poziomie konstytucyjnym oraz być uregulowane prawnie;
1.17 podkreśla, że członkowie Komitetu Regionów zgodnie z Traktatem konstytucyjnym muszą albo posiadać mandat opierający się na wyborze w jednym z samorządów regionalnych lub lokalnych, albo też ponosić polityczną odpowiedzialność przed zgromadzeniem pochodzącym z wyborów;
1.18 reprezentuje stanowisko, że polityczni przedstawiciele istniejących w Państwach Członkowskich struktur lokalnych i regionalnych powinni być wybierani w wyborach bezpośrednich lub też ponosić odpowiedzialność przed zgromadzeniem pochodzącym z wyborów.
Sprawowanie rządów i umocnienie praw obywatelskich
1.19 jest zdania, że samorząd terytorialny jest niezbędny zarówno dla rozwoju demokracji i dobrego sprawowania władzy w Unii Europejskiej, jak i dla udziału obywateli w sprawach publicznych;
1.20 uważa, że Komisja Europejska musi zintensyfikować swój systematyczny dialog z samorządami lokalnymi i regionalnymi, stanowiącymi płaszczyznę demokratyczną najbliższą obywatelowi, żeby wejść w ściślejsze interakcje z obywatelami, oraz że ułatwiłoby to stosowanie zawartych w Białej księdze na temat sprawowania rządów w Europie, zasad odpowiedzialnego rządzenia państwem, takich jak otwartość, współudział, spójność i efektywność;
1.21 podkreśla, że samorządy lokalne i regionalne, zobowiązane do realizacji polityki wspólnotowej w swoich zakresach, muszą w sposób bardziej czynny i skuteczny brać udział w początkowych etapach opracowywania wspólnotowych aktów prawnych i środków działania oraz w ich implementacji;
1.22 podkreśla, że samorządy lokalne i regionalne nie dysponują konieczną niezależnością w zakresie zarządzania polityką strukturalną - zadania o istotnym znaczeniu, oraz że przyznanie większej odpowiedzialności aktorom lokalnym i regionalnym doprowadzi jednak do silniejszego zaangażowania oraz lepszego wykorzystania funduszy;
1.23 uważa, że w celu zagwarantowania efektywnego zarządzania polityką strukturalną, samorządy lokalne i regionalne muszą brać udział w opracowywaniu i uchwalaniu odpowiednich środków działania.
CZEŚĆ II
Bezpośrednie i pośrednie skutki uznania samorządu lokalnego i regionalnego w Traktacie konstytucyjnym
KOMITET REGIONÓW
1.24 reprezentuje pogląd, że Traktat konstytucyjny stanowi pierwszy krok w kierunku bardziej klarownego podziału kompetencji między UE a Państwa Członkowskie oraz że zwiększa się dzięki temu przejrzystość, co sprzyja procesowi decentralizacji lokalnej i regionalnej;
1.25 podkreśla, że samorząd terytorialny został uznany przez Traktat konstytucyjny na najwyższej płaszczyźnie prawnej oraz że przyznano mu przez to status konstytucyjny, co stanowi ważny krok we wspólnych staraniach zmierzających do zharmonizowania UE z uzasadnionymi interesami i oczekiwaniami samorządów lokalnych i regionalnych;
1.26 jest zdania, że uznanie samorządu terytorialnego jest ogólnie obowiązujące, ponieważ rola samorządów lokalnych i regionalnych nie jest konkretnie zdefiniowana w ramach polityk UE, oraz że zgodnie z zasadą autonomii instytucjonalnej precyzyjne określenie tej roli pozostaje w gestii Państw Członkowskich;
1.27 uważa, że Państwa Członkowskie powinny wydać postanowienia konstytucyjne, prawne i administracyjne, konieczne dla powstania efektywnej definicji samorządu lokalnego i regionalnego. Umożliwiłoby to ugruntowanie i rozbudowę autonomii samorządów terytorialnych na szczeblach krajowym i europejskim;
1.28 uważa, że Traktat konstytucyjny, mimo ogólnego charakteru tego uznania, umożliwia bardziej aktywny współudział samorządów terytorialnych na płaszczyźnie wspólnotowej oraz poprawia gwarancję prawną samorządu terytorialnego;
1.29 jest zdania, że Traktat konstytucyjny umożliwia bardziej aktywną współpracę zarówno w fazie wstępującej, jak i zstępującej wspólnotowego procesu decyzyjnego, wiedząc, że w fazie po podjęciu decyzji zostanie uznany i określony ewentualny udział samorządów lokalnych i regionalnych we wdrażaniu wspólnotowych środków działania i przepisów zgodnie z zasadami subsydiarności oraz współmierności, oraz że w fazie przed podjęciem decyzji Traktat konstytucyjny pozwala na bezpośredni udział przedstawicieli regionów i jednostek lokalnych w organach decyzyjnych i doradczych UE, np. w Komitecie Regionów;
1.30 jest zdania, że zarówno bezpośredni udział przedstawicieli regionalnych w posiedzeniach Rady i innych gremiów takich jak COREPER, jak i udział władz lokalnych i regionalnych na wszystkich szczeblach przygotowawczych w Radzie - w ramach poszczególnych delegacji krajowych - przyczynią się do poprawy jakości, celowości i skuteczności działań wspólnotowych; taki silniejszy współudział zwiększy zaufanie do końcowego efektu oraz do instytucji opracowujących te działania;
1.31 podkreśla, że sam stanie się kompetentnym pośrednikiem pomiędzy instytucjami wspólnotowymi a samorządami lokalnymi i regionalnymi dzięki zadaniom, które przypisuje mu Traktat konstytucyjny, i wyraża zadowolenie z rozszerzenia swoich kompetencji, przez co przyczyni się do wzmocnienia samorządności regionalnej i lokalnej;
1.32 wyraża pogląd, że Traktat konstytucyjny nie tylko legitymizuje jego bezpośrednie prawo do wnoszenia do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości odwołania w sprawie aktów prawnych, dla których Traktat przewiduje konsultację z nim, lecz również ułatwia niektórym regionom wniesienie takich środków prawnych za pośrednictwem parlamentu krajowego danego Państwa Członkowskiego, jeśli ten uzna takie postępowanie za wskazane;
1.33 jest zdania, że umożliwione przez Traktat Konstytucyjny uznanie i stosowanie zasad subsydiarności i współmierności na płaszczyźnie regionalnej i lokalnej stanowi większą gwarancję wykonywania uprawnień oraz że umożliwia to zbliżenie wspólnotowego procesu podejmowania decyzji do obywateli, a dzięki temu bezpośredni udział obywateli w pracach UE;
1.34 reprezentuje opinię, że Europejska Karta Samorządu Lokalnego stanowi fundamentalny instrument, ponieważ ustanowiono i określono w niej zasady samorządności lokalnej, prawnie zagwarantowano kompetencje lokalnych samorządów terytorialnych oraz przydzielenie potrzebnych środków, zdefiniowano kryteria i wspólne, ale jednocześnie elastyczne i łatwe w dostosowaniu normy referencyjne w zakresie wspierania decentralizacji i demokratycznego współudziału, jak też umożliwiono lepsze włączenie samorządów lokalnych i regionalnych na szczeblu międzynarodowym;
1.35 opowiada się za przyjęciem międzynarodowego traktatu, w którym zawarty by został projekt Karty samorządu regionalnego, opracowany przez Kongres Gmin i Regionów Europy, jako że projekt ten merytorycznie definiuje samorządność regionalną w formie bardziej elastycznej i dającej się dostosować do różnych sytuacji, dzięki czemu adekwatnie mogą zostać określone owe zasady, na których opiera się samorządność regionalna, takie jak np. demokratyczna zgodność z prawem, autonomia instytucjonalna, wystarczające wyposażenie finansowe czy gwarancje prawne. Co więcej, regiony zostałyby zachęcone do zaznaczania swojej obecności na szczeblach wyższych, tj. krajowym, europejskim i międzynarodowym.
2. Zalecenia Komitetu Regionów
KOMITET REGIONÓW
2.1 zaleca Państwom Członkowskim, by przewidziały środki działania mające na celu umacnianie samorządności lokalnej i regionalnej; w szczególności Państwa Członkowskie, w których obecnie przeprowadzane są odpowiednie reformy, powinny wykorzystywać procesy decentralizacji i regionalizacji w tym kontekście;
2.2 nawołuje do korzystania przez nowe Państwa Członkowskie z doświadczenia innych państw UE oraz zachęca je do rozwinięcia własnego modelu decentralizacji, który uwzględni ich specyfikę;
2.3 proponuje realizację dynamicznej strategii wspierania samorządu lokalnego i regionalnego oraz rozwijanie inicjatyw, służących uwrażliwieniu Komisji Europejskiej oraz Państw Członkowskich na korzyści wynikające z połączenia celów polityki spójności z wymaganiami demokratycznej decentralizacji;
2.4 wzywa Państwa Członkowskie, by dostarczyły nowych bodźców procesowi decentralizacji, tak aby obejmował on w większym stopniu aspekty społeczne, gospodarcze, administracyjne, historyczne, kulturowe i polityczne;
2.5 wzywa Państwa Członkowskie, by na podstawie Karty samorządu regionalnego opracowały i rozwinęły elastyczny projekt regionalizacji, który uwzględniałby specyfikę danego Państwa Członkowskiego;
2.6 wzywa Państwa Członkowskie, by przyznały samorządom lokalnym prawo i rzeczywistą możliwość samodzielnego regulowania i zarządzania większością spraw publicznych oraz ustanowiły, by samorządy lokalne dysponowały wybranym w wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych wyborach zgromadzeniem oraz organem wykonawczym, odpowiedzialnym przed tym zgromadzeniem;
2.7 wzywa Państwa Członkowskie, które tego jeszcze nie dokonały, do uznania lokalnych i regionalnych samorządów w ich określonym porządku prawnym na możliwie najwyższej płaszczyźnie prawnej oraz do zaplanowania odpowiednich mechanizmów ochrony prawnej (ustawowych, instytucjonalnych, sądowych), jak i środków finansowych koniecznych do wykonywania przekazanych kompetencji;
2.8 zaleca, aby przedstawiciele politycznych struktur lokalnych i regionalnych, istniejących w Państwach Członkowskich, byli bezpośrednio wybierani przez obywateli lub ponosili odpowiedzialność przed zgromadzeniem pochodzącym z wyborów;
2.9 wzywa Państwa Członkowskie do stworzenia koniecznych instrumentów prawnych oraz odpowiednich środków działania, służących zachowaniu, poszanowaniu i wspieraniu różnorodności językowej i kulturowej na ich terytorium;
2.10 zaleca instytucjom europejskim popieranie terytorialnej decentralizacji jako zasadniczego środka służącego wspieraniu różnorodności kulturowej;
2.11 wzywa Państwa Członkowskie do ustalenia metod, koniecznych do zagwarantowania na ich terytorium stosowania zasad subsydiarności i współmierności w stosunkach pomiędzy UE, Państwami Członkowskimi a samorządami lokalnymi i regionalnymi;
2.12 wzywa Państwa Członkowskie do zaangażowania się w obronę samorządów lokalnych i regionalnych za pośrednictwem parlamentów krajowych tudzież regionalnych, kiedy w ramach "systemu wczesnego ostrzegania" Komisja Europejska przekaże im swoje propozycje legislacyjne, żeby wydały one uzasadnioną opinię w sprawie przestrzegania zasady subsydiarności;
2.13 wzywa Komisję Europejską do zinstytucjonalizowania instrumentów koniecznych do umożliwienia rzeczywistego udziału przedstawicieli samorządów lokalnych i regionalnych zarówno w początkowych etapach kształtowania polityk, jak i we wdrażaniu przepisów wspólnotowych przez te właśnie samorządy;
2.14 zaleca Komisji Europejskiej stworzenie mechanizmów koniecznych do zagwarantowania udziału regionów w opracowywaniu, przyjmowaniu, administrowaniu i ocenianiu adresowanych do nich strukturalnych środków działania;
2.15 zaleca UE oraz Państwom Członkowskim uwzględnianie złożoności danej sytuacji (samorządy lokalne, organy koordynacji samorządów lokalnych, obszary metropolitalne, stolice itd.) przy określaniu i wdrażaniu autonomii lokalnej;
2.16 wzywa Państwa Członkowskie, w których istnieją regiony o uprawnieniach ustawodawczych, do intensyfikacji procesu politycznej decentralizacji poprzez stworzenie mechanizmów umożliwiających tym regionom efektywny udział we wspólnotowych procesach podejmowania decyzji;
2.17 zaleca współpracę pomiędzy dużymi miastami (przede wszystkim miastami-regionami) a nadrzędnymi jednostkami polityczno-administracyjnymi, ponieważ ich sfery zarządzania interesami gospodarczymi, społecznymi i politycznymi zazębiają się i wzajemnie uzupełniają;
2.18 wzywa regiony do przystąpienia do trwałego dialogu z dużymi miastami w celu wyjaśnienia kwestii przedstawiających wspólny interes oraz lepszego wykorzystania możliwości współudziału, które oferuje Traktat konstytucyjny;
2.19 wzywa instytucje europejskie, by w ramach odpowiedzialnego sprawowania rządów kształtowały współudział samorządów lokalnych i regionalnych, odpowiednio do różnych zadań przez nie pełnionych;
2.20 proponuje uwzględnić w swej wewnętrznej organizacji różnorodność sytuacji istniejących na szczeblu regionalnym i lokalnym, celem możliwie najbardziej skutecznego wypełniania nowych kompetencji, przyznanych mu przez Traktat konstytucyjny.
2.21 wzywa Państwa Członkowskie, które tego jeszcze nie dokonały, do ratyfikowania Europejskiej karty samorządu lokalnego;
2.22 wzywa Unię Europejską do podjęcia koniecznych decyzji w celu włączenia Europejskiej karty samorządu lokalnego do acquis communautaire;
2.23 wzywa Radę Europy oraz Państwa Członkowskie do przyjęcia i ratyfikowania projektu Karty samorządu regionalnego jako konwencji międzynarodowej. Karta zyska dzięki temu wartość prawną oraz ochronę właściwą dla prawa międzynarodowego;
2.24 zaleca prowadzenie w KR ciągłego monitorowania stosowania Europejskiej karty samorządu lokalnego oraz procesu opracowywania projektu Karty samorządu regionalnego, tak aby Państwa Członkowskie mogły na swoim terytorium w pełni wdrożyć samorząd lokalny i regionalny;
2.25 zaleca instytucjom wspólnotowym wzmocnienie współpracy z Radą Europy, a dokładniej z Kongresem Władz Lokalnych i Regionalnych Europy, w kwestiach istotnych dla szczebla lokalnego i regionalnego;
2.26 proponuje zacieśnienie swoją współpracę z Kongresem Władz Lokalnych i Regionalnych Europy oraz innymi organizacjami ponadnarodowymi, które mają związek z samorządami lokalnymi i regionalnymi.
Bruksela, 7 lipca 2005 r.
| Przewodniczący | |
| Komitetu Regionów | |
| Peter STRAUB |
______
(1) Dz.U. C 144 z 16.5.2001, str. 5.