Opinia w sprawie roli UE w procesie pokojowym w Irlandii Północnej (opinia z inicjatywy własnej).
Dz.U.UE.C.2009.100.100
Akt nienormatywny(2009/C 100/16)
(Dz.U.UE C z dnia 30 kwietnia 2009 r.)
Na sesji plenarnej w dniach 12-13 grudnia 2007 r., działając na podstawie art. 19 ust. 1 regulaminu wewnętrznego, EKES powołał podkomitet mający za zadanie sporządzenie opinii z inicjatywy własnej w sprawie
roli UE w procesie pokojowym w Irlandii Północnej.
Podkomitet ds. roli UE w procesie pokojowym w Irlandii Północnej, któremu powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjął swoją opinię 23 września 2008 r. Sprawozdawczynią była Jane MORRICE.
Na 448. sesji plenarnej w dniach 22-23 października 2008 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 151 do 1-2 osoby wstrzymały się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski
1.1. Z udziału UE w procesie pokojowym w Irlandii Północnej można wyciągnąć wiele wniosków. Postępy osiągnięte od mrocznych czasów, w których region ten doświadczał problemów społecznych, gospodarczych, a zwłaszcza politycznych, są wyjątkowe. Poprawie uległa sytuacja w zakresie bezpieczeństwa, reorganizacja administracji publicznej znajduje się na zaawansowanym etapie, napływ obcokrajowców, zarówno imigrantów, jak i turystów, jest nie tylko bodźcem dla gospodarki, lecz również pomaga przezwyciężyć tradycyjny sposób myślenia oparty na podziałach, współpraca transgraniczna przekracza oczekiwania, a podział władzy między byłymi przeciwnikami jest obecnie w coraz większym stopniu uznawany za "poprawny politycznie".
1.2. Samozadowolenie byłoby jednak całkowicie nie na miejscu w tym momencie. Wstrząsający widok "murów pokoju" dzielących społeczności katolickie i protestanckie w Belfaście jest smutnym, lecz rzeczywistym przypomnieniem poważnych trudności, w obliczu których nadal stoi proces pokojowy, szczególnie w zakresie pojednania między obiema społecznościami, oraz tego, ile jeszcze pozostaje do zrobienia. Dekady przemocy, nienawiści, podejrzeń, ignorancji i nietolerancji doprowadziły do niespotykanego wcześniej podziału społeczności w Irlandii Północnej. Chociaż można żyć w "dostatecznym poczuciu" pokoju za murami, w domach, wsiach, kościołach, szkołach lub na stadionach sportowych, to "równoległe funkcjonowanie" może stanowić jedynie etap przejściowy w procesie prowadzącym do wzajemnego szacunku, zrozumienia i harmonii, który może trwać pokolenia.
1.3. Rola, którą UE odegrała w procesie pokojowym w Irlandii Północnej, była i pozostaje bez precedensu w historii. Fakt, że wsparcie przez UE tego procesu pozostaje stosunkowo mało znane, jest miarą właściwości jej podejścia. UE nie usiłowała na próżno interweniować w sytuację poza swoim zasięgiem i tuszować pewne sprawy. Metoda budowania pokoju zastosowana przez UE w Irlandii Północnej polegała na wyjątkowym, długoterminowym zaangażowaniu znacznych zasobów wraz ze strategicznym planowaniem i realizacją w oparciu o zasady partnerstwa społecznego i pomocniczości oraz prowadzenie na każdym etapie konsultacji lokalnych z udziałem zainteresowanych stron.
1.4. Poprzez połączenie działań pośrednich i bezpośrednich UE pomogła wytworzyć w ramach procesu pokojowego atmosferę pozwalającą na pomyślne rozstrzygnięcie konfliktu w momencie, gdy zaistniały ku temu warunki polityczne, i zadziałała jak katalizator autentycznego procesu budowania pokoju, którego pełnego zasięgu nie jesteśmy jeszcze świadomi.
1.5. UE nie usiłowała w oczywisty sposób przypisywać sobie zasług za powodzenie procesu pokojowego. Jednakże błędem byłoby, gdyby historia nie odnotowała wartości i znaczenia jej roli. Nie tylko dlatego, że w szczególności UE powinna nadal w przyszłych latach wspierać proces pojednania, lecz również dlatego, że wnioski wynikające z programów PEACE mogą stanowić wkład w wysiłki podejmowane w celu propagowania pokoju i pojednania w innych częściach świata. UE nigdy nie będzie znała wszystkich odpowiedzi, lecz jak okazało się w Irlandii Północnej, posiada sposoby i dokonania w zakresie pomocy innym w ich znalezieniu.
1.6. UE, jako wiodący, godny naśladowania wzór na świecie w zakresie budowania pokoju, wraz z państwami członkowskimi, posiada wiedzę, doświadczenie, różnorodność, środki i reputację, które umożliwiają jej wspieranie rozwiązywania konfliktów i budowania pokoju we wszystkich częściach świata, w których jest to potrzebne. Ale UE ma przy tym coś więcej - mianowicie powinność oraz obowiązek traktowania kwestii budowania pokoju jako podstawy swej przyszłej strategii.
2. Zalecenia
2.1. Zalecenia podzielono na dwie oddzielne grupy. Pierwsza obejmuje te obszary działań w Irlandii Północnej i graniczących hrabstwach, na których należałoby skoncentrować pomoc unijną w celu kontynuacji procesu pojednania. Druga obejmuje szerszy kontekst unijnego wsparcia procesu pojednania i budowania pokoju na innych obszarach ogarniętych konfliktem, z wykorzystaniem doświadczeń zdobytych w Irlandii Północnej, przedstawionych pokrótce w zamieszczonym poniżej zestawie narzędzi do rozwiązywania konfliktów.
2.2. Kontekst Irlandii Północnej
2.2.1. Doświadczenia północnoirlandzkie dowodzą, że proces budowania pokoju jest procesem strategicznym i długofalowym. Rozpoczyna się wraz z zakończeniem brutalnego konfliktu i przechodzi stopniowo ku stabilności politycznej, pokojowemu współistnieniu, pojednaniu i wreszcie harmonii społecznej, gospodarczemu dobrobytowi i "wspólnemu społeczeństwu". Unijne wsparcie tego procesu musi mieć zatem charakter długo-falowy ze względu na delikatną naturę fazy początkowej i czas potrzebny na osiągnięcie faktycznego pojednania. O ile w miarę wychodzenia regionu z konfliktu można zmniejszyć i bardziej skoncentrować unijną pomoc finansową, należy zwiększać rolę UE jako partnera w tym procesie i nadal rozwijać jej umiejętności nawiązywania stosunków w regionie na inne kreatywne sposoby.
2.3. Zalecenie 1: UE powinna utrzymać długoterminowe wsparcie procesu budowania pokoju w Irlandii Północnej, uwzględniając przy tym w większym stopniu następujące aspekty:
- pojednanie różnych społeczności w takich obszarach jak kultura, sztuka, sport, rekreacja, mieszkalnictwo i edukacja oraz tworzenie miejsc pracy i świadczenie usług publicznych;
- grupy marginalizowane działające w ramach inicjatyw łączących obie społeczności jako główni beneficjenci; wsparcie dla inicjatyw tożsamościowo jednorodnych należy zapewniać jedynie w wyjątkowych okolicznościach, tam gdzie jest to zasadniczym warunkiem wstępnym do rozwoju działań łączących obie społeczności;
- pomoc ofiarom konfliktu w odbudowaniu ich życia, poradzeniu sobie z traumą i podzieleniu się doświadczeniami z podobnymi grupami z innych społeczności i na innych obszarach ogarniętych konfliktem;
- wspieranie inicjatyw zmierzających do utworzenia "wspólnego społeczeństwa", pomocnych w ograniczeniu potrzeby dublowania usług w zakresie mieszkalnictwa, służby zdrowia, edukacji, obiektów rekreacyjnych i sportowych;
- angażowanie organizacji wolontariackich i społecznych, związków zawodowych i przedsiębiorców na wszystkich etapach procesu decyzyjnego dotyczącego funduszy z programu UE PEACE;
- przywracanie struktur partnerstwa lokalnego, które służyły zbliżeniu między partnerami społecznymi a politykami na początkowych etapach programu PEACE;
- ograniczanie biurokracji, zwłaszcza w przypadku zakrojonych na niewielką skalę projektów realizowanych w społecznościach wiejskich i miejskich, których ocena prowadzona jest z perspektywy społecznej i gospodarczej.
2.4. Zalecenie 2: Zespół zadaniowy Unii Europejskiej ds. Irlandii Północnej powinien w dalszym ciągu koncentrować działania na wskazywaniu, ułatwianiu i wspieraniu kreatywnych i innowacyjnych sposobów rozwoju regionu, wykraczających poza te zależne od finansowania w ramach PEACE, takich jak badania, transfer wiedzy, kształcenie i tworzenie międzynarodowej sieci kontaktów w sprawie rozwiązywania konfliktów.
2.5. Szerszy kontekst światowy
2.6. Obowiązkiem UE jest nie tylko wyciągnięcie wniosków z doświadczeń w Irlandii Północnej, lecz również podzielenie się nimi z innymi uczestnikami konfliktów na różnym poziomie, niezależnie, czy zaistniały one w jej granicach, u jej granic, czy w innym miejscu na świecie. Posłuży to maksymalizacji pozytywnej roli, jaką EU może odegrać w rozwiązywaniu konfliktów na świecie.
2.7. Zalecenie 3: Powinna mieć miejsce wymiana najważniejszych doświadczeń między instytucjami UE, państwami członkowskimi oraz na arenie międzynarodowej. Należy to ułatwiać poprzez takie środki jak:
- kompleksowa baza danych obejmująca najlepsze praktyki w rozwiązywaniu konfliktów (propozycja PE);
- kompendium ocen programów PEACE i pomyślnie ukończonych projektów;
- dalsze badania na temat roli UE w różnych obszarach (konflikty wewnętrzne, transgraniczne i zewnętrzne).
2.8. Zalecenie 4: Ułatwieniem mogłoby być ustanowienie europejskiego instytucjonalnego mechanizmu rozwiązywania konfliktów w Irlandii Północnej, w oparciu o dotychczasowe osiągnięcia w zakresie rozwiązywania konfliktów zarówno w skali lokalnej jak i międzynarodowej. Szczegóły należałoby poddać ogólnoeuropejskiej debacie z partnerami społecznymi, zainicjowanej przez EKES, a której celem byłoby znalezienie najlepszego sposobu skonstruowania mechanizmu rozwiązywania konfliktów charakteryzującego się wymiarem europejskim.
2.9. Zalecenie 5: Należy przyjąć i rozwinąć przedstawiony poniżej zestaw narzędzi, który pomoże analizować sytuacje konfliktowe i dostarczy informacji niezbędnych do podjęcia przez UE działań, jeżeli takowe okażą się konieczne. Zestaw ten łączy szereg różnych stosowanych przez UE instrumentów, które mogą posłużyć za punkt odniesienia i materiał do działań związanych z ochroną mniejszości, równością, tworzeniem zdolności, współpracą między społecznościami i współpracą transgraniczną oraz rozwojem społeczno-gospodarczym na innych obszarach w UE, na jej granicach oraz w strefach konfliktu położonych poza jej granicami terytorialnymi.
Zestaw narzędzi UE do rozwiązywania konfliktów
| Zestaw diagnostyczny: Analiza społeczno- gospodarcza i polityczna | Źródła informacji: Doświadczenie wynikające z innych przypadków (np. z mechanizmów rozwiązywania konfliktów) Kompendium/baza danych programów/projektów Rozważenie teorii rozwiązywania konfliktów | Tworzenie strategicznej wizji: Spojrzenie z obiektywnej (ponadnarodowej), długoterminowej perspektywy w połączeniu z gotowością na podejmowanie ryzyka Wykorzystanie wcześniejszych doświadczeń Zdobycie i pogłębienie wiedzy Ocena etapu konfliktu Ustalenie drogi działania w zależności od etapu i miejsca konfliktu (w UE, na jej granicach lub poza jej terytorium) |
| NARZĘDZIA FINANSOWE | NARZĘDZIA POZAFINANSOWE | |
| Duże narzędzia (poziom makro) | Finansowane przez UE sieci skoncentrowane na przekształceniu konfliktu Instytucje, polityki i szanse oferowane przez UE Etos, metodologia i przykład UE | Europeizacja (na poziomie krajowym) normy, wartości, instytucje, procedury UE (w tym zaangażowanie partnerów społecznych) Neutralna przestrzeń ułatwiająca dialog/dochodzenie do konsensusu Bezstronne podejście, aby wzbudzić zaufanie Model budowania pokoju UE - prowadzenie przez dawanie przykładu Bliskie partnerstwo z największymi donatorami |
| Dźwignie i klucze (poziom mezo (pośredni)) | Dostosowane do potrzeb programy UE PEACE Fundusze strukturalne Ukierunkowane na rozwiązanie konfliktu (określone za pomocą stosownych kryteriów "wyróżniających") Współpraca dwustronna/transgraniczna Porozumienia i inicjatywy Model partnerstw społecznych Ocena poziomu programu | Zespół zadaniowy (gromadzenie informacji lokalnych, określenie szans i obszarów współpracy, zachęcanie do udziału w zakrojonych na skalę UE programach) Podejście partnerskie we współpracy z lokalnymi partnerami politycznymi i społecznymi Konsultacje lokalne skutkujące lokalnym poczuciem odpowiedzialności za koncepcję i opracowanie programu Zaangażowanie instytucji lokalnych Usunięcie barier za pomocą polityk UE |
| Narzędzia dostrajające (poziom mikro) | Lokalni realizatorzy programu docierający do zwykłych obywateli Dotacje globalne zapewniające uwrażliwienie na warunki lokalne i dotarcie do właściwych grup docelowych Finansowanie warunkowe, aby wspierać najlepsze praktyki Monitorowanie w celu wyciągania wniosków na bieżąco Wsparcie tworzenia zdolności oraz współdziałania/współpracy "Oddolna" współpraca transgraniczna - gospodarcza, społeczna i kulturalna Samoocena | Europeizacja (na poziomie lokalnym) Zaangażowanie partnerów społecznych, obywateli, udział społeczności, rozmieszczenie urzędników KE Świętowanie sukcesu Podnoszenie poziomu świadomości z wykorzystaniem prasy i nagłośnienie |
3. Wstęp
3.1. Niniejsza opinia ma na celu przedstawienie stosunkowo mało znanej historii udanego wsparcia procesu pokojowego w Irlandii Północnej przez UE, zwiększenie wiedzy europejskiego społeczeństwa obywatelskiego na temat doświadczeń Irlandii Północnej oraz przygotowanie zestawu narzędzi w oparciu o metody stosowane przez UE do wspierania pokoju i pojednania, tak by można je było wykorzystać - jeśli będzie to stosowne - w innych obszarach konfliktu.
3.2. Opinia koncentruje się głównie na wsparciu udzielonym przez UE w ramach programów PEACE, Międzynarodowego Funduszu na rzecz Irlandii oraz INTERREG. Przeanalizowano założenia funduszy oraz ich wpływ na życie społeczne, gospodarcze i polityczne w regionie, z naciskiem na wsparcie społeczeństwa obywatelskiego (przedsiębiorstw, związków zawodowych, organizacji wolontariackich).
3.3. W opinii przeanalizowano również szersze możliwości, które UE zapewnia pod względem brytyjsko-irlandzkiej współ-pracy politycznej, dyplomatycznej i administracyjnej, oraz zakres wykorzystania "europejskiego modelu budowania pokoju" jako koncepcji przyświecającej pozytywnym przemianom w Irlandii Północnej.
4. Metoda
4.1. Zorganizowano cztery spotkania robocze, a jednym z nich była konferencja konsultacyjna, która odbyła się w Irlandii Północnej w kwietniu 2008 r. Podczas konferencji za pomocą kwestionariuszy i konsultacji prowadzonych drogą elektroniczną zgromadzono informacje od zainteresowanych podmiotów i ekspertów, co umożliwiło wyciągnięcie wniosków w oparciu o bezpośrednie doświadczenia w realizacji programów i polityk UE. Ponadto członkowie podkomitetu odbyli wizytę studyjną i obejrzeli projekty finansowane przez UE w Belfaście.
4.2. Konferencja zbiegła się w czasie z imprezami z okazji osiągnięcia znacznych postępów politycznych w Irlandii Północnej, a udział w niej wzięli premier i wicepremier, irlandzki minister stanu oraz wyżsi rangą przedstawiciele UE zajmujący się tworzeniem programu PEACE.
4.3. Kluczowym elementem umożliwiającym przygotowanie niniejszej opinii była cenna współpraca z trzema grupami EKES-u, ich ekspertami oraz członkami podkomitetu z Francji, Hiszpanii, Włoch, Irlandii i Zjednoczonego Królestwa, Parlamentem Europejskim (sprawozdanie de Brúna) i Komisją Europejską.
5. Kontekst ogólny
5.1. Geografia/gospodarka
5.1.1. Irlandia Północna leży w północno-wschodniej części wyspy Irlandia. Jej powierzchnia wynosi 5.500 mil kwadratowych, a liczba ludności, według ostatniego spisu powszechnego (2001 r.), wynosi 1.685.000, z czego 53,1 % to protestanci,
43.8 % katolicy, 0,4 % "inne wyznania" i 2,7 % to osoby bezwyznaniowe. Ludność ta należy do najmłodszych w Europie - ponad 40 % to osoby poniżej 29 roku życia. Do niedawna liczba ludności utrzymywała się na stałym poziomie, co było spowodowane emigracją w ujęciu netto, lecz prognozuje się, że do 2011 r. przekroczy ona 1,8 miliona.
5.1.2. Tradycyjna gospodarka wytwórcza (przemysł stoczniowy i tekstylny) rozwija się w kierunku większej koncentracji na usługach i większej otwartości na zewnątrz. Od lat 2004-2005 wartość dodana brutto wzrosła o 3,5 % w ujęciu realnym i pozostaje nieznacznie poniżej średniej dla Zjednoczonego Królestwa, lecz znacznie poniżej wzrostu PKB w Irlandii w wysokości dochodzącej do 10 % rocznie w latach, gdy kraj ten określany był mianem "celtyckiego tygrysa". Wartość dodana brutto na osobę wynosi około 80 % średniej dla Zjednoczonego Królestwa, a bezrobocie obniżyło się do 3,6 % z najwyższego poziomu 17,2 % w 1986 r. Te dane statystyczne przysłaniają jednak szereg poważnych wyzwań, takich jak wysoki poziom bezczynności gospodarczej, który wynosi 26.9 % i jest najwyższy spośród wszystkich regionów Zjednoczonego Królestwa, oraz wysoki stopień uzależnienia od funduszy publicznych wspierających sektor zarówno publiczny, jak i prywatny, które tłumią ducha przedsiębiorczości (fundusze publiczne stanowią 62 % wartości dodanej brutto).
5.2. Ostatnie wydarzenia historyczne/polityczne
5.2.1. Jako region Zjednoczonego Królestwa Irlandia Północna powstała na podstawie ustawy o zarządzaniu Irlandią (Government of Ireland Act), na mocy której w 1921 r. Irlandia została podzielona na część północną i południową. Wskutek tego na wyspie powstała granica, a w jej dwóch częściach życie społeczne, gospodarcze i polityczne zaczęło biec równoległymi torami. Od tej pory podział ten był źródłem niezgody między północnoirlandzkimi nacjonalistami (głównie katolikami) a unionistami (głównie protestantami). Ogólnie rzecz biorąc, nacjonaliści dążą do zjednoczenia Irlandii, natomiast unioniści chcą, aby Irlandia Północna pozostała częścią Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
5.2.2. W 1921 r. 60 % ludności stanowili protestanci, a 40 % katolicy. Większościowa społeczność unionistów była u władzy przez prawie połowę wieku. Pod koniec lat 60. XX w. na ulice wyszli obrońcy praw obywatelskich, żądając położenia kresu dyskryminacji. Marsze te wywołały gwałtowne starcia i zamieszki, które wiele osób uważa za początek niedawnego konfliktu w Irlandii Północnej. W czasie największego nasilenia konfliktu w 1972 r. rozwiązano parlament Irlandii Północnej i ustanowiono "rządy bezpośrednie" z Londynu.
5.2.3. W następnych dziesięcioleciach podejmowano liczne próby ustabilizowania sytuacji, w tym inicjatywy pojednania, do których nakłaniały głównie organizacje społeczeństwa obywatelskiego, w tym związki zawodowe. W tym samym okresie miały jednak miejsce przypadki gwałtownej przemocy, która w ciągu 35 lat doprowadziła do śmierci ponad 3.500 osób, a wiele tysięcy na zawsze okaleczyła fizycznie i psychicznie.
5.2.4. Zawieszenie broni przez bojówki paramilitarne w 1994 r. utorowało drogę rozmowom między partiami politycznymi. W 1998 r. zawarto porozumienie z Belfastu, zwane także wielkopiątkowym, które zostało przyjęte zdecydowaną większością w oddzielnych referendach po północnej i południowej stronie granicy. W następnym roku utworzono Zgromadzenie Irlandii Północnej oraz jej rząd, a także szereg organów północno-południowych i w ostatnich tygodniach ubiegłego milenium przywrócona została decentralizacja władzy.
5.2.5. W 2002 r. Zgromadzenie zostało zawieszone, a zdecentralizowany, oparty na podziale władzy rząd wznowił działalność dopiero w maju 2007 r. pod przewodnictwem DUP (unioniści) i Sinn Fein (republikanie). Region znajduje się obecnie w najdłuższym, trwającym od prawie czterdziestu lat okresie stabilności politycznej.
5.3. Udział UE w procesie pokojowym
5.3.1. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Irlandia przystąpiły do Unii Europejskiej w 1973 r. podczas największego nasilenia konfliktu, a Irlandii Północnej nadano "status specjalny" poprzez objęcie jej "Celem 1", chociaż nie zawsze spełniała kryteria gospodarcze. Oznaczało to dodatkowe fundusze na rozwój gospodarczy i społeczny. Środki te miały być dodatkiem do funduszy rządu Zjednoczonego Królestwa, chociaż wiele osób twierdziło, że są one wykorzystywane do zrównoważenia potrzeb w zakresie finansów publicznych.
5.3.2. W pierwszych bezpośrednich wyborach do Parlamentu Europejskiego (1979 r.) z Irlandii Północnej wybranych zostało trzech posłów do PE (Ian Paisley, John Hume i John Taylor). W 1984 r. PE opublikował "sprawozdanie Haagerupa" w sprawie Irlandii Północnej, a wiceprzewodniczący KE Lorenzo Natali obiecał "pozytywnie rozpatrzyć propozycję zintegrowanego planu dla Irlandii Północnej i obszarów przygranicznych". Podkreślił on jednak, że potrzebuje zielonego światła od rządu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej i od rządu irlandzkiego.
5.3.3. W 1986 r. rząd Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej i rząd irlandzki utworzyły Międzynarodowy Fundusz na rzecz Irlandii (MFI), aby "wspierać postęp społeczno-gospodarczy oraz zachęcić do pojednania się nacjonalistów i unionistów na wyspie Irlandia". Oprócz Stanów Zjednoczonych, Kanady, Australii i Nowej Zelandii, UE jest jednym z głównych donatorów środków w wysokości 849 mln EUR, za pomocą których w ciągu ponad 20 lat wsparto ponad 5.700 projektów w Irlandii Północnej i hrabstwach przygranicznych Irlandii. Do roku 2013 łączne finansowanie funduszu przez UE osiągnie 349 mln EUR.
5.3.4. Wizyta przewodniczącego Komisji Europejskiej Jacques'a Delorsa w Irlandii Północnej w 1992 r. w celu konsultacji z przedstawicielami lokalnymi sprawiła, że bardziej zaangażował się on w sprawę procesu pokojowego w regionie. W tym roku zniesione zostały gospodarcze bariery w handlu między północną i południową częścią wyspy wraz z ukończeniem procesu tworzenia jednolitego rynku, który z czasem stworzył cenne możliwości handlu i prowadzenia działalności gospodarczej na skalę transgraniczną.
5.3.5. W 1994 r., wkrótce po zawieszeniu broni przez bojówki paramilitarne, Jacques Delors spotkał się z trzema północnoirlandzkimi posłami do PE (wówczas byli to Ian Paisley, John Hume i Jim Nicholson) i uzgodnił plany dotyczące nowego, dużego pakietu UE. Utworzył on zespół zadaniowy i po szerokich konsultacjach lokalnych na szczycie UE w 1994 r., kilka tygodni przed zakończeniem kadencji przewodniczącego Jacques'a Delorsa, uzgodniono propozycję trzyletniego programu PEACE, na który przeznaczono 300 mln EUR rocznie. Program ten przedłużono o kolejne dwa lata i przeznaczono na ten cel dodatkowe fundusze UE w wysokości 204 mln EUR.
5.3.6. Stał się on pierwszym specjalnym programem wspierania pokoju i pojednania w Irlandii Północnej i hrabstwach przygranicznych Irlandii, czyli PEACE I. W ramach zakrojonych na szeroką skalę konsultacji na temat tego programu Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny sporządził w 1995 r. opinię(1), w której z zadowoleniem przyjął tę inicjatywę i podkreślił potrzebę przyjęcia długoterminowego podejścia oraz elastyczności w przydziale funduszy.
5.3.7. W 2000 r. program PEACE I był kontynuowany w formie programu PEACE II, który wynegocjowały partie zasiadające w nowym rządzie Irlandii Północnej i na który przeznaczono środki UE w wysokości 531 mln EUR. Program został przedłużony w latach 2005-2006, a środki, które UE przeznaczyła na jego realizację, wyniosły 78 mln EUR. EKES sporządził drugą opinię (sprawozdawca: John Simpson) wzywając do skoncentrowania funduszy PEACE II w większym stopniu na projektach krzewiących pojednanie i na problemach pracowników migrujących. W 2007 r. zaczął funkcjonować program PEACE III przewidziany na lata 2007-2013, na który przeznaczono środki UE w kwocie 225 mln EUR. Ogółem wkład UE w te programy wyniósł ponad 1,338 mld EUR.
5.3.8. Po decentralizacji w 2007 r. przewodniczący Komisji Europejskiej Jose Manuel Barroso utworzył nowy zespół zadaniowy pod przewodnictwem komisarz do spraw regionalnych Danuty Hübner, którego zadaniem było zbadanie przyszłych możliwości współpracy między UE i Irlandią Północną. W opublikowanym w kwietniu 2008 r. sprawozdaniu zaproponowano liczne sposoby większego powiązania regionu z politykami UE i odnotowano wyrażone przez władze Irlandii Północnej zainteresowanie propagowaniem idei opracowania europejskiego instytucjonalnego mechanizmu rozwiązywania konfliktów, deklarujące zamysł zajęcia się badaniami, doradztwem i wymianą doświadczeń.
6. Skutki udziału UE
6.1. Udział UE w procesie pokojowym przybierał wiele różnych form, począwszy od poparcia politycznego na wysokim szczeblu, aż do pomocy finansowej dla zwykłych obywateli. Największa intensywność tych działań przypadła na lata 90. XX w. jako wyraz poparcia dla postępów politycznych osiągniętych w wyniku zawieszenia broni i zawarcia porozumienia z Belfastu (porozumienia wielkopiątkowego), a obecnie następuje ich kontynuacja - zespół zadaniowy Komisji Europejskiej koncentruje się na nowych obszarach współpracy, PEACE III, MFI i INTERREG.
6.2. Fundusze UE przeznaczone na budowanie pokoju były istotnym elementem wsparcia procesu pokojowego przez UE. Jednakże na wsparcie pozytywnych zmian głęboki wpływ miały czynniki inne niż finansowe, które są automatycznie związane z członkostwem w UE. "Sferę wpływów" UE można zatem podzielić na dwie różne, lecz zazębiające się grupy czynników finansowych i pozafinansowych.
6.3. Czynniki pozafinansowe
6.3.1. Po przystąpieniu UE zapewniła "neutralną prze-strzeń" ułatwiającą dialog między politykami brytyjskimi i irlandzkimi, dając nowe możliwości regularnych spotkań na neutralnym gruncie. Było to również bardzo cenne dla posłów do PE z Irlandii Północnej, czego najlepszym przy-kładem było spotkanie Iana Paisleya, Johna Hume'a, Jima Nicholsona i Jacques'a Delorsa w 1994 r., którego wynikiem był pierwszy program PEACE i które Ian Paisley opisał jako jedne z najbardziej produktywnych spotkań w swojej karierze. Ponadto współpraca transgraniczna w codziennych sprawach między urzędnikami brytyjskimi i irlandzkimi spowodowała nawiązanie bezpośrednich kontaktów między administracjami, które niewątpliwie pozytywnie wpłynęły na proces pokojowy.
6.3.2. Ta "neutralna przestrzeń" okazała się jeszcze cenniejsza, gdy UE zaczęła wspierać proces pokojowy na miejscu. Zaangażowanie i włączenie społeczeństwa obywatelskiego oraz powierzenie mu odpowiedzialności było ułatwiane przez instytucje oraz przydzielenie urzędników, którzy pracowali na rzecz zapewnienia bezstronnego podejścia zakładającego udział wszystkich zainteresowanych stron.
6.3.3. Innym istotnym aspektem pozafinansowym była szansa poznania przez decydentów brytyjskich i irlandzkich opartego na konsensusie stylu stanowienia prawa w UE. Podczas negocjacji w Radzie państwa członkowskie stosowały nowy styl dialogu wielostronnego, opartego na porozumieniu i kompromisie, który był cennym narzędziem w lokalnych rozmowach politycznych.
6.3.4. Ustanowienie jednolitego rynku europejskiego w 1992 r. wywarło znaczące pozafinansowe skutki na proces pokojowy. Usunięcie barier administracyjnych w handlu trans-granicznym zachęciło do większej współpracy między organizacjami zrzeszającymi przedsiębiorców po obu stronach granicy i dostarczyło bodźca do nawiązania współpracy transgranicznej w zakresie działań, które od dawna prowadziły ruchy związkowe. Kontrole bezpieczeństwa na granicach nadal jednak były hamulcem większych postępów w zakresie współpracy gospodarczej i społecznej.
6.3.5. Początkowo ograniczone skutki wywierał czynnik pozafinansowy, którym był europejski model budowania pokoju jako przykład do naśladowania w regionie. Gdy Irlandia Północna przystąpiła do UE, wiele osób miało nadzieję, że stabilizacyjny wpływ przystąpienia będzie odczuwalny niemal natychmiast. Jednakże ze względu na głęboko zakorzenione podziały społeczne potrzeba było czasu, aby model europejski wywarł wpływ na ten proces.
6.3.6. Nawet w dniu dzisiejszym, po 35 latach członkostwa w UE, w Belfaście nadal istnieją tzw. "mury pokoju" (ang. peace walls) oddzielające społeczności katolickie i protestanckie. Większość dzieci uczęszcza do oddzielnych szkół, a 90 % ludności mieszka w odseparowanych społecznościach.
6.4. Wpływ finansowy
6.4.1. Finansowy wpływ programu PEACE I na proces pokojowy był znaczny, ponieważ miał charakter niepowtarzalny i innowacyjny - nic podobnego nie zostało wcześniej wypróbowane przez UE. Przy kwocie 500 mln EUR (lata 1995-1999) na wsparcie pokoju i pojednania stanowił on również największy zastrzyk pomocy przeznaczonej na ten konkretny cel. Kwota ta stanowiła 73 % wszystkich inwestycji, a pozostałą część pokryły władze w obu krajach i sektor pozarządowy.
6.4.2. Kluczowym czynnikiem, który przyczynił się do pozytywnego wpływu programu PEACE I, był zakrojony na szeroką skalę proces konsultacji, który doprowadził do sformułowania programu. Zorganizowane społeczeństwo obywatelskie, w tym organizacje pozarządowe, związki zawodowe i przedsiębiorcy, poczuło się za niego odpowiedzialne, ponieważ jego wkład został doceniony. Północnoirlandzcy posłowie do PE również brali bezpośredni udział w opracowaniu szczegółów. Program PEACE I został szeroko rozpropagowany, w związku z czym był dobrze znany w kręgach, do których był adresowany. To uznanie dla programu jest nadal aktualne. Z danych statystycznych wynika, że prawie połowa ludności odniosła korzyści z programów PEACE.
6.4.3. Pochodzenie mechanizmów finansowania programu PEACE miało również istotne znaczenie dla jego powodzenia. Pośredniczące podmioty finansujące były także pomysłowym sposobem na przekazanie kompetencji na niższe szczeble, a jednocześnie na tworzenie zdolności. Partnerstwa okręgowe, w których skład wchodzą przedstawiciele sektora przedsiębiorstw, sektora rolnictwa, organizacji wolontariackich i społecznych, a także związków zawodowych i wybrani członkowie samorządów lokalnych, były dla Irlandii Północnej "numerem jeden". Oparte na partnerstwie podejście do podejmowania decyzji było częścią procesu pokojowego w takim samym stopniu jak same fundusze.
6.4.4. Powszechnie uznaje się, że to "oddolne" podejście oznaczało, iż fundusze były bardziej dostępne dla "osób na marginesie lokalnego życia gospodarczego i społecznego". W szczególności było ono ukierunkowane na grupy, które wcześniej nie otrzymały żadnego wsparcia lub otrzymały go niewiele, takie jak ofiary i byli więźniowie, i zapewniło większe fundusze dla innych, w tym organizacji działających na skalę całego społeczeństwa i na skalę transgraniczną oraz grup kobiet i młodzieży.
6.4.5. Programy te wywarły większy wpływ finansowy niż poprzednie fundusze UE, ponieważ z założenia miały one mieć charakter "dodatkowy". Dzięki temu wpływ ten był cenniejszy i bardziej widoczny jako "niezależny" od finansów przeznaczanych dla regionu przez rząd. Często utrzymuje się, że nie stało się tak w przypadku innych programów w ramach funduszy strukturalnych UE.
6.4.6. Wpływ miała także zmiana punktu ciężkości programów. W programie PEACE I największy udział miała "integracja społeczna", a w PEACE II najwięcej środków przeznaczono na "odnowę gospodarczą". W ramach programu PEACE III punkt ciężkości przesunięto w kierunku "pojednania", co uznaje się za najlepszy sposób rozwiązania problemów utrzymujących się podziałów społecznych.
6.4.7. Ponadto odpowiedzialność za realizację programów PEACE II/III została przeniesiona na nowo utworzony transgraniczny organ ds. specjalnych programów UE (SEUPB). Pewne aspekty jego pracy wspierane są przez komitety monitorujące, które reprezentują interesy sektora publicznego, związków zawodowych i sektora prywatnego w Irlandii Północnej i hrabstwach przygranicznych. Chociaż niektórzy twierdzą, iż zmiana ta przyniosła skutki w postaci ograniczenia udziału zwykłych obywateli, inni postrzegają ją jako utworzenie cennego pojedynczego punktu zarządzania wszystkimi aspektami programu PEACE i transgranicznymi funduszami UE.
6.4.8. Wpływ MFI na proces pokojowy był również bardzo znaczący, zarówno pod względem realizowanych w jego ramach projektów, jak i jego składu. Wartościowym przykładem dobrej praktyki dla innych stref konfliktu może być sposób, w jaki MFI łączy przedstawicieli z krajów będących donatorami, co stanowi wyjątkową formę współpracy, zwłaszcza między UE i Stanami Zjednoczonymi.
6.4.9. Chociaż INTERREG funkcjonuje w całej UE, to jego szczególny wpływ na wyspie Irlandia wniósł również wyjątkowo cenny wkład w proces pokojowy na wyspie. INTERREG działał równolegle do transgranicznych elementów programów PEACE, a jednocześnie w jego ramach inwestowano w infrastrukturę transgraniczną i programy społeczno-gospodarcze, co pomogło zachęcić społeczności żyjące oddzielnie do współpracy.
6.4.10. Inne inicjatywy UE, takie jak URBAN, EQUAL i LEADER, miały i mają mniej bezpośredni, niemniej istotny wpływ na proces pokojowy w Irlandii Północnej.
6.5. Wpływ na współpracę transgraniczną
6.5.1. Po podziale wyspy w 1921 r. obydwa obszary rozwijały się oddzielnie i niezależnie od siebie. Skutki tego równoległego funkcjonowania były widoczne przed konfliktem i nasiliły się w wyniku trzydziestopięcioletniej przemocy. Kontakty transgraniczne były ograniczone z powodu niebezpieczeństw i trudności, a wielkość handlu transgranicznego była mniejsza niż w przypadku innych granic wewnętrznych UE.
6.5.2. Polityki UE pobudziły i ułatwiły zmianę sposobu podejścia do współpracy transgranicznej. Fakt, iż zarówno Irlandia jak i Wielka Brytania były członkami Wspólnot Europejskich, przyspieszał ten proces. W sferze gospodarczej szczególnie cenny był "odgórny" wpływ jednolitego rynku, a w sferze społecznej i kulturalnej "oddolny" wpływ programów PEACE obejmujących sześć południowych hrabstw przygranicznych zadziałał jako katalizator niewyobrażalnych wcześniej kontaktów transgranicznych.
6.5.3. Wspólne cele obejmowały zwiększenie działalności gospodarczej, kontakty społeczne i ściślejszą współpracę między rządami. Podstawą porozumienia z Belfastu (porozumienia wielkopiątkowego) było utworzenie północno-południowej Rady Ministerialnej i organów transgranicznych. Te wspólnie finansowane instytucje nie mają w UE precedensu. Także idea "gospodarki wyspiarskiej" zmieniła się z koncepcji radykalnej w koncepcję akceptowaną przez większość jako podstawowa, pożyteczna i korzystna.
6.5.4. Zwiększenie współpracy transgranicznej często następowało za sprawą partnerów społecznych. Ich pionierskie działania prowadziły do tego, że decydenci z północy i południa współpracowali w celu poprawy wzajemnego zrozumienia, uznania i zaufania. Wynikająca z tego bliska współpraca sprawdza się na wielu polach, lecz najbardziej widoczna jest w sferze gospodarczej oraz ochrony zdrowia i edukacji.
6.5.5. Do wielu pozytywnych wyników tych działań należy siedmioletni program rozwoju handlu i biznesu między dwiema grupami przedsiębiorstw z północy i południa (CBI-IBEC) finansowany z MFI, PEACE i INTERREG, w ramach którego odbyło się ponad 300 spotkań kupców i dostawców. W tym okresie (lata 1991-1997) wartość wymiany handlowej wzrosła dwukrotnie do ponad 2 mld GBP.
6.5.6. Bardzo cenne są również działania ruchu związkowego na rzecz wsparcia więzi transgranicznych i między obiema społecznościami. Irlandzki Kongres Związków Zawodowych (ICTU) jest ogólnoirlandzkim organem, który podczas konfliktu podejmował niestrudzone wysiłki na rzecz wsparcia lepszych stosunków społecznych. Kongres nie ubiegał się o finansowanie swojej działalności, lecz niektóre organy powiązane ze związkami zawodowymi otrzymały wsparcie UE.
6.5.7. Pod względem zasięgu transgranicznego możliwość bezpośredniego korzystania z funduszy PEACE przez jedynie sześć południowych hrabstw przygranicznych oznaczała, że zasięg programu był ograniczony, zwłaszcza w przypadku rozwoju działalności gospodarczej w okresie, w którym największy potencjał znajdował się poza kwalifikującym się obszarem południowym.
6.5.8. Współpracę transgraniczną wzniesiono na zupełnie nowy i znacznie szerszy i głębszy poziom. Odkąd usunięcie większości barier fizycznych, fiskalnych, technicznych i barier związanych z bezpieczeństwem umożliwiło transgraniczny handel, wymianę i współpracę na niespotykaną dotąd skalę i zachęciło do nich, wyzwaniem stało się rozwiązanie problemu nadal istniejących ugruntowanych barier kulturowych i społecznych.
6.5.9. Zasadniczo metody zastosowane przez UE do wsparcia pokoju i pojednania na poziomie gospodarczym i społecznym oraz między społecznościami stanowią wyjątkowy, dobrze opracowany i w coraz większym stopniu sprawdzony regionalny model wprowadzania w życie jedynej w swoim rodzaju filozofii UE, jej wiedzy i metodologii.
6.6. Wpływ na rozwój gospodarczy
6.6.1. Poprzez pomoc w procesie budowania pokoju UE przyczyniła się do przyspieszenia rozwoju gospodarczego w Irlandii Północnej i hrabstwach przygranicznych. Bezpośredni wpływ programów PEACE I i II na rozwój gospodarczy został w szeregu ocen ex post uznany za znaczący. Główny skutek pośredni polegał na tym, że UE poprzez wsparcie postępów politycznych i procesu pokojowego umożliwiła znacznie szybszy rozwój społeczny i gospodarczy.
6.6.2. Programy PEACE, MFI i INTERREG łącznie stworzyły trwałe miejsca pracy, doprowadziły do poprawy stanu środowiska naturalnego i infrastruktury, zwłaszcza na obszarach objętych konfliktem, a także przyniosły możliwości rozwoju i zdolności przedsiębiorcze w zmarginalizowanych grupach i społecznościach oraz w znaczący sposób przyczyniły się do szybkiego wzrostu handlu transgranicznego w ostatnim dziesięcioleciu.
6.6.3. Co do jakości wpływu, istnieje porozumienie co do tego, że programy w znaczący sposób przyczyniły się do stworzenia pokojowego i stabilnego społeczeństwa. W dużym stopniu osiągnięto to dzięki stworzeniu zdolności społeczności i organizacji wolontariackich do podtrzymania procesu pojednania.
6.6.4. "Partnerstwo społeczne" jest podstawowym filarem działania UE i te swoiste elementy w podejściu UE do pokoju i pojednania pomagają pobudzać i zachęcać do znajdowania nowych sposobów wzajemnego oddziaływania interesów gospodarczych i politycznych ze wspólną korzyścią dla całego społeczeństwa.
6.6.5. Wkład UE pomógł opracować strategiczną wizję gospodarki w sytuacji po konflikcie. W perspektywie otwierają się nowe, atrakcyjne możliwości dla regionu, także dzięki bliższej
współpracy w UE w takich obszarach jak badania naukowe, innowacje i przekazywanie wiedzy zgodnie z zaleceniami nowego zespołu zadaniowego Komisji Europejskiej oraz rozwijaniu stosunków handlowych ze strefą euro.
6.7. Wpływ na integrację społeczną
6.7.1. Integracja społeczna jest podstawową i nadrzędną zasadą podejścia UE do budowania pokoju, a badania potwierdzają, że program PEACE pomógł grupom, które wcześniej nie były brane pod uwagę lub otrzymywały tylko minimalne wsparcie. Program wsparł integrację grup mniejszości etnicznych, budowanie zaufania i tworzenie zdolności oraz wzmacnianie możliwości działania społeczeństwa obywatelskiego na poziomie lokalnym, a także pomógł zaangażować osoby wcześniej wykluczone.
6.7.2. Ponieważ w projektach w ramach programu PEACE udział brała ponad połowa ludności, UE zeszła na szczebel obywateli, co zostało opisane jako "niespotykany wcześniej udział zwykłych obywateli". Program dotarł do wolontariuszy działających na rzecz zmiany w swoich społecznościach, którzy otrzymali możliwości działania i wsparcie. Uznanie ich roli stanowiło cenny mechanizm budowania zaufania.
6.7.3. Program wykorzystywał innowacyjne metody finansowania, takie jak pośredniczące podmioty finansujące i partnerstwa okręgowe, które stały się lokalnymi partnerstwami strategicznymi (Local Strategy Partnerships (LSPs)) mającymi na celu dotarcie do zwykłych obywateli i miejsc, do których nie docierały inne inicjatywy. Przekazanie kompetencji decyzyjnych dotyczących finansowania tym lokalnym organizacjom pomogło stworzyć zdolności i zapewniło udział zwykłych obywateli zarówno w opracowywaniu, jak i realizacji programów.
6.7.4. Swoiste podejście UE wyrażało się również w zastosowaniu europejskiego modelu partnerstwa społecznego w ramach programów PEACE. Zasięgano opinii i włączano przedstawicieli przedsiębiorców, związków zawodowych i organizacji wolontariackich, a także reprezentantów "innych interesów". Chociaż nadal jest to główna zasada, wiele pierwotnych struktur partnerskich nie przetrwało. Jest to powód do obaw, ponieważ wspólne podejmowanie decyzji przez partnerów społecznych i polityków było i powinno pozostać nieodłączną częścią procesu pokojowego.
6.7.5. Uznaje się, że z funduszy UE w ramach programów PEACE i INTERREG oraz MFI skorzystało wiele osób na obszarach najuboższych i charakteryzujących się największymi podziałami, a z konsultacji wynika, że rola, którą w tym zakresie odegrała UE, jest w dużym stopniu doceniana.
6.8. Wpływ na pokój i pojednanie
6.8.1. Pod względem budowania pokoju interwencja UE pomogła podtrzymać proces pokojowy oraz zachować siłę rozpędu na drodze ku stabilności politycznej. Dała również społecznościom poczucie odpowiedzialności za sytuację lokalną w czasach niepewności politycznej. Materiał zgromadzony podczas konsultacji EKES-u z zainteresowanymi stronami w ogromnej większości potwierdzają wniosek, że UE i jej programy finansowania pomogły doprowadzić do utrzymującego się obecnie pokoju.
6.8.2. Jeśli chodzi o dłuższy proces pojednania między obiema społecznościami, istnieje wiele przykładów pozytywnych skutków transgranicznych i ogólnospołecznych, które "oddolne" kontakty i współpraca wywierają na poziomie lokalnym. Programy PEACE i MFI w znaczący sposób utorowały drogę do stworzenia atmosfery, w której różnym grupom w obrębie danej społeczności łatwiej było wyciągnąć do siebie rękę. O ile kontakty te doprowadziły do rosnącego wzajemnego zrozumienia i zaufania w niektórych dziedzinach, ich wpływ wciąż jeszcze nie wystarcza do tego aby wykluczyć nadal istniejące podejrzenia i brak zaufania w innych dziedzinach.
6.8.3. Dlatego też odnotowuje się ogólne poparcie dla decyzji o dostosowaniu unijnych programów finansowania i skoncentrowanie ich na pojednaniu między społecznościami. Powinno to pomóc społecznościom osiągnąć taki poziom, na którym ludzie żyjący za murami będą się czuli wystarczająco pewnie wśród swoich, swobodnie w stosunkach z innymi oraz, przede wszystkim, na tyle bezpiecznie w swojej sytuacji, by żyć bez murów, które ich rozdzielają. Jednak decyzja ta należy do
Brukseli, 23 października 2008 r.
nich. Wsparcie dla budowy zaufania w dziedzinach na obszarach o "jednorodnej tożsamości" postrzegane były jako środek zmierzający w tym celu. Jednakże może mieć to pewne wady, przyczyniając się ewentualnie do separacji poprzez pomoc grupom w dbaniu o "własne interesy". Jako że niektórzy są lepiej przygotowani do korzystania z funduszy niż inni, może to również rodzić poczucie nierównego traktowania różnych grup społecznych.
6.8.4. Postępy na drodze ku stworzeniu "wspólnego społeczeństwa" również jednak były ograniczone. Niedawno opublikowane sprawozdanie zwraca uwagę na wysoki koszt segregacji, który jest głównie spowodowany powielaniem się usług adresowanych do żyjących oddzielnie społeczności katolickich i protestanckich. Segregacja usług publicznych wyłącznie w celu uwzględnienia społecznych lęków i braku pewności przyczynia się do drenażu funduszy publicznych w takich obszarach jak mieszkalnictwo, ochrona zdrowia oraz infrastruktura rekreacyjna i sportowa. Jeśli chodzi o edukację, to jedynie 6 % dzieci uczęszcza do szkół, w których panuje faktycznie zintegrowany etos katolicko-protestancki.
6.8.5. Stabilność i dobrobyt wzajemnie się wzmacniają, a programy finansowania UE pomogły zwrócić uwagę na warunki społeczne i gospodarcze, które były konsekwencją konfliktu, ale także go podsycały. UE jednak nigdy nie była w stanie zaradzić zakorzenionym politycznym lub konstytucyjnym przyczynom konfliktu. W tym celu mogła jedynie działać jako czynnik ułatwiający i stanowić przykład do naśladowania.
Brukseli, 23 października 2008 r.
| Mario SEPI | |
| Przewodniczący | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
______
(1) Opinie EKES-u w sprawie projektu noty do państw członkowskich przedstawiającego wytyczne inicjatywy w ramach specjalnego programu pomocy na rzecz pokoju i pojednania w Irlandii Północnej i graniczących z nią hrabstwach Republiki Irlandii, COM (1995) wersja ostateczna, Dz.U. C 155 z 21.6.1995 i Dz.U. C 236 z 11.9.1995.