Opinia w sprawie projektu rozporządzenia Komisji (WE, Euratom) zmieniającego rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2342/2002 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich.
Dz.U.UE.C.2007.46.1
Akt nienormatywnyw sprawie projektu rozporządzenia Komisji (WE, Euratom) zmieniającego rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2342/2002 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich
(przedstawiona na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi Traktatu WE)
(2007/C 46/01)
(Dz.U.UE C z dnia 28 lutego 2007 r.)
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY,
uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 248 ust. 4 oraz art. 279,
uwzględniając Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, w szczególności jego art. 160c ust. 4 oraz art. 183,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich(1), w szczególności jego art. 183,
uwzględniając zmieniony wniosek w sprawie rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE, Euratom) nr 1605/2002, zatwierdzony przez Komisję w dniu 18 maja 2006 r.(2),
uwzględniając opinię Trybunału nr 4/2006(3) w sprawie tego wniosku,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1995/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. zmieniające rozporządzenie (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich(4),
uwzględniając opinię Trybunału nr 2/2004 dotyczącą modelu "jednolitej kontroli" (oraz wniosku w sprawie wspólnotowych ram kontroli wewnętrznej)(5),
uwzględniając opinię Trybunału nr 1/2006 na temat projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego zasady uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w działaniach prowadzonych w ramach siódmego programu ramowego oraz zasady upowszechniania wyników badań (2007-2013)(6),
uwzględniając rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich(7), ostatnio zmienione rozporządzeniem Komisji (WE, Euratom) nr 1248/2006 z dnia 7 sierpnia 2006 r.(8) (zwane dalej "przepisami wykonawczymi"),
uwzględniając projekt rozporządzenia Komisji zmieniającego rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002(9),
uwzględniając skierowany do Trybunału wniosek Komisji o opinię na temat tego projektu z dnia 4 lipca 2006 r.,
PRZYJMUJE NASTĘPUJĄCĄ OPINIĘ:
Wstęp
1. W projekcie zmodyfikowano odpowiednio przepisy wykonawcze do obecnie obowiązującego rozporządzenia finansowego w sposób uwzględniający zmiany wprowadzone do rozporządzenia finansowego. Zarówno nowe rozporządzenie finansowe, jak i nowe przepisy wykonawcze mają wejść w życie w 2007 r., by znaleźć zastosowanie w odniesieniu do nowej generacji programów wydatkowania.
2. Przeprowadzając ocenę projektu przedstawionego przez Komisję, Trybunał wziął pod uwagę następujące zasady:
– spójność z rozporządzeniem finansowym,
– zgodność z zasadami należytego zarządzania finansami,
– uproszczenie procedur administracyjnych bez uszczerbku dla ochrony interesów finansowych.
3. Trybunał jest zdania, że w większości przypadków proponowane zmiany spełniają te warunki. Jednakże Trybunał ma zastrzeżenia do szeregu kwestii, gdzie:
– nowe lub zmienione wymogi rozporządzenia finansowego nie są w dostatecznym stopniu rozwinięte,
– zmiany są sprzeczne z zasadami uproszczenia i/lub ochrony interesów finansowych, lub też
– występuje sprzeczność w stosunku do wymogów rozporządzenia finansowego.
Wymogi określone w rozporządzeniu finansowym rozwinięte w niewystarczającym stopniu
4. Przepisy wykonawcze pomyślane są jako niezbędne uzupełnienie rozporządzenia finansowego, zawierające szczegółowe i bardziej techniczne reguły o zasadniczym znaczeniu przy stosowaniu rozporządzenia finansowego. Jako takie powinny one objąć wszystkie wymogi rozporządzenia finansowego, które w przeciwnym razie mogłyby być stosowane w sposób niewłaściwy lub niespójny. Trybunał wskazał następujące obszary, w których w jego ocenie przepisy wykonawcze nie spełniają tego wymogu.
5. Artykuł 23a zawiera definicję cech skutecznej i wydajnej kontroli wewnętrznej. Trybunał z zadowoleniem przyjmuje tę inicjatywę, ale uważa odesłanie do "najlepszych międzynarodowych praktyk" za niewystarczające, biorąc pod uwagę fakt, że w odniesieniu do kilku kluczowych zagadnień, takich jak weryfikacja legalności i prawidłowości transakcji stanowiących podstawę rozliczeń, formalnie ustanowione najlepsze praktyki nie istnieją. Trybunał zaleca, aby w przepisach wykonawczych określono główne zasady skutecznej kontroli zgodnie z opinią Trybunału nr 2/2004, zwłaszcza wspólne zasady i standardy kontroli, podstawowe elementy systemów i procedur kontroli, obowiązki i procedury konieczne w celu zapewnienia jakości na każdym z poziomów kontroli, jak również ogólny nadzór nad systemami.
6. Artykuł 35 ust. 4 oraz art. 43 ust. 6 lit. a) odnoszą się odpowiednio do "przyjętych norm międzynarodowych" i "międzynarodowych standardów" dotyczących procedur udzielania zamówień publicznych. W związku z tym, że takie normy i standardy formalnie nie istnieją, sformułowanie to może wprowadzić zamieszanie i przyczynić się do braku spójności. Trybunał zaleca zatem, aby przywołane podstawowe normy i standardy - oprócz tych wymienionych w art. 43 ust. 6 lit. a) - zostały wymienione w przepisach wykonawczych.
7. W art. 42 lit. b) potwierdzono, że Komisja nie jest odpowiedzialna za wydajność procedur kontroli wewnętrznej wówczas, gdy koszty kontroli nie są pokrywane z budżetu wspólnotowego. Jednakże podstawowe elementy składające się na wydajny system, opisany w art. 23a ust. 2, są również istotne z punktu widzenia skuteczności, za którą z kolei Komisja jest odpowiedzialna. W związku z tym Trybunał zaleca, aby wprowadzić wyraźne rozgraniczenie pomiędzy obowiązkami państw członkowskich, a obowiązkami Komisji zgodnie z postanowieniami traktatowymi.
8. Artykuł 43 ust. 4 lit. g) wprowadza wymóg, aby w porozumieniach zawieranych z organizacjami międzynarodowymi uwzględniano szczegółowe uzgodnienia dotyczące prawa Komisji do przeprowadzenia kontroli. Powinny one również obejmować prawo dostępu dla Trybunału Obrachunkowego do wystarczającej ilości informacji, które pozwolą mu polegać na kontroli przeprowadzonej w takiej organizacji lub, w razie konieczności, bezpośrednio kontrolować jej działalność, zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli.
9. Artykuł 43 ust. 6 lit. b) przewiduje, że dotacje muszą pociągać za sobą współfinansowanie. Ze względu na zapewnienie spójności, w artykule tym powinno znaleźć się odesłanie do odstępstw od zasady współfinansowania, o których mowa w art. 253.
Niezachowanie zasad uproszczenia i/lub ochrony interesów finansowych
10. Artykuł 60 ust. 7 rozporządzenia finansowego nakłada na delegowanych urzędników zatwierdzających obowiązek przedłożenia rocznego sprawozdania z działalności. Przepisy wykonawcze nie dostarczają w dostatecznym stopniu wskazówek w tym zakresie. Na przykład: wymóg sporządzenia podsumowania rocznych sprawozdań z działalności dotyczy wyłącznie Komisji, podczas gdy może on być także uzasadniony w odniesieniu do pozostałych instytucji (jak Parlament czy Rada), które opracowują więcej niż jedno roczne sprawozdanie z działalności; nie sprecyzowano terminu na sporządzenie sprawozdań, choć podsumowanie Komisji winno być gotowe do 15 czerwca roku n + 1; nie określono adresatów sprawozdań, ani też wymogów dotyczących ich publikacji. Ponadto istnieją inne wymogi w zakresie corocznej sprawozdawczości, takie jak sporządzenie sprawozdania na temat przestrzegania wyznaczonych terminów, wymaganego na mocy art. 106 ust. 6, oraz wymogi dotyczące sprawozdawczości, określone w art. 54 i 87 ust. 5, które można by uwzględnić w rocznym sprawozdaniu z działalności. Wymogi te obecnie określone są tylko w odniesieniu do Komisji. Zdaniem Trybunału wynikająca z tej sytuacji wielość rocznych sprawozdań z działalności i innych sprawozdań rocznych różniących się pod względem formy, zawartości i terminarza jest sprzeczna z zasadą uproszczenia.
11. W celu zapewnienia spójności i realizacji zasady uproszczenia Trybunał zaleca, aby w przepisach wykonawczych określono wymogi dotyczące zawartości i publikacji rocznych sprawozdań z działalności jednakowe dla wszystkich instytucji, uwzględniające wymogi odnoszące się do corocznej sprawozdawczości, przywołane w poprzednim punkcie.
12. Artykuł 117 ust. 1 tiret czwarte stanowi, że "W sektorach, dla których charakterystyczny jest szybki rozwój technologiczny i zmiany cen, umowy ramowe, w przypadku których nie jest przewidywane ponowne otwieranie procedury konkursowej, zawierają warunek, zgodnie z którym przeprowadza się ich śródterminowy przegląd. Jeśli ustalone początkowo warunki przestały przystawać do tendencji cenowych bądź rozwoju technologicznego, instytucja zamawiająca nie korzysta z odnośnej umowy ramowej i podejmuje odpowiednie kroki, aby ją rozwiązać". Przepis ten powinien być stosowany wyłącznie w odniesieniu do umów ramowych, których zamówienia szczególne są przyznawane bez ponownego otwierania procedury konkursowej. W umowie ramowej należy również sprecyzować, co się stanie z bieżącymi zamówieniami szczególnymi w razie jej rozwiązania. Istnieje ryzyko, że przepis ten stanie się źródłem sporów z powodu ogólnikowości jego zapisów. W związku z tym, zamiast przewidzianego przeglądu śródokresowego, należy w przepisach wykonawczych położyć nacisk na fakt, że okres obowiązywania umów ramowych powinien być dostosowany do obszarów, w których następują raptowne zmiany technologiczne lub ekonomiczne, a w umowach powinna znaleźć się klauzula przewidująca rewizję cen. Ponadto umowy wiążące szereg podmiotów gospodarczych powinny przewidywać, że zamówienia szczególne są przyznawane po ponownym otwarciu procedury konkursowej.
13. Artykuł 118 ust. 4 tiret drugie ppkt ii) jest zbędny, gdyż art. 158a nakłada wymóg obowiązywania zasady standstill przez dziesięć dni, licząc od daty, która przypada dzień po publikacji ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
14. Artykuł 130 ust. 4 lit. c), w którym proponuje się zmianę do wzoru umowy odnośnie do prawa, które ma być stosowane, jest zbędny, gdyż strony umowy będą automatycznie związane traktatami oraz stosownymi decyzjami i rozporządzeniami, bez konieczności uszczegóławiania tej kwestii. Ponadto, wobec tego, że zmiana ta ma wyłącznie zastosowanie w odniesieniu do Komisji, pozostałe instytucje nie są już zobowiązane wskazywać właściwego prawa w podpisywanych przez siebie umowach. Trybunał zaleca zatem, aby aktualna treść tego artykułu pozostała bez zmian.
15. Zgodnie z art. 93 ust. 2 lit. b) rozporządzenia finansowego podwykonawców obowiązują te same kryteria co głównych wykonawców w zakresie wykluczenia z udziału w procedurach udzielania zamówień. Jednakże art. 130 ust. 5 nie zapewnia wystarczającej ochrony interesów finansowych Wspólnot. Po pierwsze, kandydat lub oferent obowiązany jest wyłącznie do przedłożenia informacji dotyczących "możliwości finansowych i operacyjnych", podwykonawców, a nie informacji na temat ich możliwości "finansowych, gospodarczych, technicznych i zawodowych", wymaganych zgodnie z art. 135 ust. 2 przy dokonywaniu oceny wykonawcy lub oferenta. Po drugie, informacje, których należy dostarczyć zgodnie z art. 130 ust. 5, nie obejmują informacji koniecznych przy dokonywaniu oceny, czy dany podwykonawca powinien zostać wykluczony z udziału w procedurze przetargowej zgodnie z art. 93 ust. 1 rozporządzenia finansowego. Brak wystarczających informacji stwarza ryzyko, że kandydat, który zostałby wykluczony z bezpośredniego udziału, mógłby zostać zaakceptowany w drodze selekcji pośredniej jako podwykonawca.
16. W art. 145 i 146 określono obowiązki dotyczące międzyinstytucjonalnych procedur przetargowych. Zgodnie z obecnym projektem każda z uczestniczących instytucji będzie zobowiązana do powołania komitetów do spraw otwierania i oceny ofert, co oznacza niepotrzebne powielanie zadań. Trybunał zaleca, aby instytucja zamawiająca, odpowiedzialna za międzyinstytucjonalną procedurę przetargową, otrzymała prawo powoływania pojedynczych międzyinstytucjonalnych komitetów do spraw otwierania i oceny ofert.
17. Zgodnie z art. 158a ust. 1 wnioski lub uwagi odrzuconych lub poszkodowanych oferentów lub kandydatów "muszą wpłynąć w ciągu dziesięciu dni kalendarzowych od dnia powiadomienia o decyzji o odrzuceniu oferty bądź udzieleniu zamówienia (...)". Będzie to termin dziesięciu dni od otrzymania powiadomienia przez oferenta, co może nie zbiegnąć się w czasie z dziesięciodniowym okresem standstill, który obowiązuje przed podpisaniem umowy i liczony jest "od dnia następującego po dniu równoległego poinformowania o decyzjach o udzieleniu zamówienia (...)". Trybunał zaleca zharmonizowanie obu wymogów ze względu na potrzebę zapewnienia przejrzystości i uniknięcia niepewności prawnej.
18. Artykuł 169a ustanawia szereg środków, które Komisja powinna podjąć w celu zapewnienia wnioskodawcom ubiegającym się o dotacje informacji i wskazówek. Niektóre z nich, jak np. monitorowanie "rozmiaru i czytelności formularzy zgłoszeniowych" oraz organizowanie seminariów dla wnioskodawców, mogą stać się źródłem odwołań wnoszonych przez wnioskodawców, których wnioski odrzucono, co potencjalnie może skomplikować zarządzanie i spowodować opóźnienia w całym procesie. Trybunał zaleca, aby takie szczegóły zostały ustanowione wyłącznie w instrukcjach operacyjnych.
19. W art. 172a określono kryteria kwalifikowalności. Te ujęte w ust. 1 zawierają powtórzenia, takie jak: lit. a) w stosunku do lit. c) oraz lit. d) w stosunku do lit. e). Kryteria opisane w ust. 2 stanowią zbędne uszczegółowienie, gdyż, jako niewiążące, będą przedstawione w akcie podstawowym. Trybunał zaleca racjonalizację i uproszczenie wymogów zgodnie z zasadami przedstawionymi w załączonym załączniku.
Sprzeczność w stosunku do wymogów rozporządzenia finansowego
20. Artykuł 3 ust. 2 wyznacza progi odzyskiwania odsetek od prefinansowania w obszarze działań zewnętrznych(10) (250.000 euro) i pomocy humanitarnej (750.000 euro) na dużo wyższym poziomie niż przewiduje to ogólna zasada (50.000 euro). W przypadku kwot, do których odnoszą się te progi, istnieje możliwość uzyskania istotnych dochodów z tytułu odsetek, co stoi w sprzeczności z zasadą braku zysku, określoną w art. 109 ust. 2 rozporządzenia finansowego. W celu zachowania tej zasady, przy jednoczesnym unikaniu skomplikowanych procedur odzyskiwania odsetek, Trybunał zaleca, aby wszystkie odsetki od kwot wypłaconych z tytułu prefinansowania były przeznaczane przez beneficjenta na dany program lub działanie.
21. Artykuł 35 ust. 6 stanowi, że "niezależna kontrola zewnętrzna" powinna być przeprowadzana przez "jednostkę kontroli co najmniej funkcjonalnie niezależną od podmiotu", w którym przeprowadzana jest kontrola. Zastosowanie terminu "funkcjonalny" może być interpretowane jako zezwolenie na przeprowadzanie takich kontroli przez jednostki kontroli wewnętrznej, co stałoby w sprzeczności z określoną w rozporządzeniu finansowym zasadą, w myśl której kontroler powinien był kontrolerem zewnętrznym. Ponadto Trybunał sugeruje, aby w przepisach wykonawczych wprowadzono odesłanie do norm, do których kontroler powinien się stosować - takich jak międzynarodowe standardy kontroli - oraz by wyraźnie w nich przewidziano zapewnienie Komisji i Trybunałowi dostępu do roboczych dokumentów kontrolera.
22. Artykuł 43 ust. 2 lit. d) definiuje Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Fundusz Inwestycyjny jako organizacje międzynarodowe w rozumieniu art. 53 rozporządzenia finansowego. Jednakże stoi to w sprzeczności z art. 54 ust. 2 lit. b) rozporządzenia finansowego, w którym organizacje te zostały określone jako "wyspecjalizowane organy wspólnotowe" i który to artykuł powinien stanowić podstawę dla wszystkich przekazywanych kompetencji.
23. Artykuł 118 ust. 4 tiret trzecie odnosi się do sytuacji, w której umowy ramowe nie przekraczają określonych w art. 158 progów dotyczących publikacji, podczas gdy wynikające z nich zamówienia szczególne nie mieszczą się w tych limitach. Jednakże aby spełnić wymóg określony w art. 90 rozporządzenia finansowego i aby zapobiec niewłaściwemu stosowaniu umowy ramowej, instytucja zamawiająca obowiązana jest wcześniej ocenić wartość zamówień, które mają zostać udzielone na podstawie umowy ramowej, zanim zostanie ona zawarta. W obecnym kształcie proponowane przepisy stoją w sprzeczności z rozporządzeniem finansowym lub są co najmniej zbędne.
24. Artykuł 125c pozwala instytucjom zdecydować, "że stosuje się przepisy proceduralne mające zastosowanie do instytucji zamawiającej z państwa członkowskiego, pod warunkiem że można je uznać za równoważne z przepisami proceduralnymi danej instytucji". Jest to sprzeczne z art. 91 rozporządzenia finansowego, który nie przewiduje stosowania procedur innych niż te przedstawione w rozporządzeniu finansowym. Ponadto proponowany artykuł nie rozwija w wystarczającym stopniu zasad wykonania art. 91 rozporządzenia finansowego: "procedura przetargowa może zostać przeprowadzona wspólnie przez daną instytucję i wspomnianą instytucję zamawiającą zgodnie z przepisami wykonawczymi". Na przykład nie precyzuje on, kto powinien podjąć ostateczną decyzję o udzieleniu zamówienia ani też który system prawny w razie sporu będzie właściwy.
25. Artykuł 160e ust. 1 stanowi, że "roczny program prac określa (...), czy dotacje objęte są wyłącznie decyzją czy wymagają również pisemnej umowy". Użycie słowa "również" wydaje się być w sprzeczności z art. 108 rozporządzenia finansowego, w którym stwierdza się, że dotacje są "objęte pisemną umową lub decyzją Komisji przekazaną wybranemu ubiegającemu się o dotację". Trybunał zaleca, aby usunięto tę niejednoznaczność.
26. Zmieniony art. 122 rozporządzenia finansowego stanowi, że sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami powinno zawierać informacje na temat stopnia, w jakim środki zostały wykorzystane, oraz zestawienie informacji dotyczących przesunięć środków. Jednakże w art. 185 przepisów wykonawczych nie określono informacji, które mają być przekazywane, przedstawiono w nim zaś inne wymogi, a mianowicie wymóg podania informacji na temat osiągniętych celów oraz wydarzeń, które miały wpływ na działalność w ciągu danego roku. Trybunał zaleca, aby przepisy wykonawcze objęły wszystkie aspekty sprawozdawczości.
27. Ponadto, obok powyższych uwag, należy zaznaczyć, że zmiany dotyczące art. 28a, 30a, 33, 72, 73a, 96 i 166 ust. 3 lit. a) proponowanego rozporządzenia finansowego winny być odzwierciedlone odpowiednio w art. 23a, 23b, 78, 84, 85b, 134b oraz 233a ust. 1 lit. i) przepisów wykonawczych.
Niniejsza opinia została przyjęta przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 25 stycznia 2007 r.
| W imieniu Trybunału Obrachunkowego | |
| Hubert WEBER | |
| Prezes |
______
(1) Dz.U. L 248 z 16.9.2002.
(2) Dokument Komisji COM(2006) 213 wersja ostateczna.
(3) Dz.U. C 273 z 9.11.2006, str. 2.
(4) Dz.U. L 390 z 30.12.2006.
(5) Dz.U. C 107 z 30.4.2004.
(6) Dz.U. C 203 z 25.8.2006, str. 1.
(7) Dz.U. L 357 z 31.12.2002.
(8) Dz.U. L 227 z 19.8.2006, str. 3.
(9) Dokument Komisji SEC(2006) 866 wersja ostateczna.
(10) W projekcie rozporządzenia nadal przywoływane są działy stosowane przy perspektywie finansowej na lata 2000-2006, podczas gdy na ich miejsce w perspektywie finansowej na lata 2007-2013 wprowadzono nowe działy.