Opinia w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie nowej strategii Unii Europejskiej w zakresie zdrowia zwierząt (2007–2013) - "Lepiej zapobiegać niż leczyć".
Dz.U.UE.C.2008.151.13
Akt nienormatywnyCOM(2007) 539 wersja ostateczna
(2008/C 151/05)
(Dz.U.UE C z dnia 17 czerwca 2008 r.)
Dnia 19 września 2007 r. Komisja Europejska, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie nowej strategii Unii Europejskiej w zakresie zdrowia zwierząt (2007-2013) - "Lepiej zapobiegać niż leczyć".
Dnia 25 września 2007 r. Prezydium Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego powierzyło przygotowanie opinii w tej sprawie Sekcji Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego.
Mając na względzie pilny charakter prac, na 441. sesji plenarnej w dniach 16-17 stycznia 2008 r. (posiedzenie z 16 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wyznaczył Leifa Erlanda NIELSENA na sprawozdawcę generalnego oraz przyjął 108 głosami - 2 osoby wstrzymały się od głosu - następującą opinię:
1. Wnioski
1.1 Poważne choroby zakaźne zwierząt stanowią rosnące zagrożenie dla ludzi i zwierząt. UE powinna zintensyfikować wysiłki zmierzające do zapobiegania tym chorobom, ich kontroli i zwalczania. EKES popiera strategię zaproponowaną przez Komisję i docenia znaczenie przeprowadzonych przez nią gruntownych prac przygotowawczych. W odniesieniu do krajów rozwijających się starania te powinny jednak być jeszcze większe. Jednym z priorytetów powinno być opracowanie wskaźników, jako że mają one fundamentalne znaczenie.
1.2 Należy założyć, że regulacje UE będą stanowić przykład dla innych partnerów handlowych, i Wspólnota Europejska powinna w dłuższej perspektywie dążyć do członkostwa w Światowej Organizacji Zdrowia Zwierząt (OIE - Office International des Epizooties). Komisja powinna działać na rzecz jasnego rozumienia nowego prawodawstwa UE w krajach trzecich oraz - w ramach zaproponowanej strategii eksportu - wykorzystywać wiedzę fachową i zasoby państw członkowskich przy rozwiązywaniu sytuacji kryzysowych.
1.3 Kontrola weterynaryjna na granicach powinna opierać się na całościowej ocenie konkretnego ryzyka i stosować także kontrole wyrywkowe, przede wszystkim na terenach przygranicznych, w celu odstraszenia od nielegalnego handlu.
1.4 Niezależnie od uwzględniania wymogów sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego powinna istnieć możliwość podziału na strefy i obszary na podstawie zharmonizowanych kryteriów oraz wymogów dotyczących testów lub kwarantanny, zgodnie z przepisami kodeksu OIE.
1.5 Zarządzanie jest istotnym czynnikiem w zwalczaniu chorób zakaźnych i w dziedzinie ochrony zwierząt. Należy wspierać jego rozwój poprzez wymagania w zakresie szkolenia i doradztwa.
1.6 W celu zminimalizowania ryzyka rozprzestrzeniania się infekcji powinno się rozważyć wprowadzenie ograniczeń przewozu żywych zwierząt.
1.7 Powinno się utrzymać Fundusz Weterynaryjny i finansową odpowiedzialność UE. Aby nie doszło do zakłócenia konkurencji, należy wprowadzić stałe, zharmonizowane ramy określające współfinansowanie krajowe. W opracowywanie systemu finansowania oraz jego stosowanie przez Komitet Doradczy ds. Zdrowia Zwierząt trzeba zaangażować zainteresowane strony.
1.8 Mając m. in. na względzie akceptację ze strony społeczeństwa należy w ramach zwalczania chorób zakaźnych zwierząt stosować szczepienia, jeżeli w ten sposób można zapobiec likwidacji zdrowych zwierząt lub ją ograniczyć. Jak stwierdza Komisja, decyzja o szczepieniu powinna jednak zapadać z uwzględnieniem szeregu określonych kryteriów oraz konkretnej sytuacji.
1.9 Transfer wiedzy jest kluczowym czynnikiem pozwalającym wykorzystać wyniki badań do celów produkcji, doradztwa i kontroli. Proponowany przez Komisję plan działania na rzecz badań powinien w równym stopniu uwzględniać działania zapobiegawcze.
2. Streszczenie komunikatu Komisji
2.1 Wspólnotowa polityka w zakresie zdrowia zwierząt ujęta jest w ponad 300 dyrektywach, których większość powstała w latach 1988-1995 w związku z konkretnymi przypadkami chorób zakaźnych zwierząt. Wprawdzie poważne choroby zwierzęce występują obecnie rzadziej, pojawiły się jednak nowe wyzwania: pryszczyca, choroba niebieskiego języka i grypa ptaków stanowią nowe, istotne zagrożenia, którym trzeba stawić czoło. Ponadto znacznie nasiliło się przemieszczanie żywych zwierząt, a przez to wzrosło ryzyko rozprzestrzenienia się chorób.
2.2 Nauka, technologie oraz istniejące ramy instytucjonalne umożliwiły opracowanie nowej, bardziej racjonalnej i ambitnej strategii w zakresie zdrowia zwierząt. Realizacja tej strategii przewidywana jest na okres 2007-2013, a jej motto ma brzmieć "Lepiej zapobiegać niż leczyć". Celem strategii jest zapewnienie wysokiego poziomu zdrowia publicznego i bezpieczeństwa żywności, minimalizacja występowania chorób, zapewnienie swobodnego przepływu towarów oraz profilaktyka obejmująca zwierzęta hodowlane. Strategia obejmuje wyznaczenie priorytetów interwencji UE, wspólne ramy prawne w zakresie zdrowia zwierząt, zapobieganie, nadzór i gotowość w sytuacjach kryzysowych oraz włączenie nauki, innowacji i badań. Konkretne działania będą opracowywane na zasadzie partnerskiej współpracy w ramach Komitetu Doradczego ds. Zdrowia Zwierząt, w skład którego mają wejść przedstawiciele producentów, konsumentów i rządów. Będzie on doradzał w sprawie odpowiednich i właściwych standardów dotyczących ochrony zwierząt, optymalnego kształtu działań itp.
2.3 Priorytety obejmują kategoryzację ryzyka biologicznego i chemicznego oraz związaną z tym strategię oceny ryzyka i zarządzania ryzykiem. Ma zostać ustalony "dopuszczalny poziom ryzyka" oraz jasny podział odpowiedzialności za dane działania. Ponadto kategoryzacja będzie stanowiła podstawę do ustalenia zapotrzebowania na zasoby oraz podziału kompetencji i kosztów.
2.4 Ramy prawne regulujące kwestie związane ze zdrowiem zwierząt powinny być opracowane jako zbiór przepisów określających wysokie standardy i wspólne zasady. Prawodawstwo unijne już teraz w znacznym stopniu opiera się na zaleceniach i standardach kodeksu OIE i respektuje zobowiązania UE w ramach porozumienia WTO w sprawie stosowania środków sanitarnych i fitosanitarnych (porozumienie SPS). Komisja jest jednak zdania, że UE powinna jeszcze bardziej zbliżyć się do tych standardów. Jeżeli jednak istnieje odpowiednie uzasadnienie naukowe, UE może w określonych przypadkach wprowadzać lub utrzymywać środki sanitarne lub fitosanitarne zapewniające wyższy stopień ochrony sanitarnej lub fitosanitarnej. Komisja będzie podejmować starania, by standardy UE zostały przyjęte w ramach kodeksu OIE. Co do przywozu strategia przewiduje poprawę komunikacji w zakresie wymagań wobec partnerów handlowych UE oraz wzmocnienie zdolności negocjacyjnych UE w kwestiach związanych z wywozem.
2.5 W ramach zapobiegania zagrożeniom związanym ze zdrowiem zwierząt, nadzoru i gotowości w sytuacjach kryzysowych przewidziane są: środki bezpieczeństwa w gospodarstwach, identyfikacja elektroniczna oraz połączenie różnych elementów systemu identyfikowalności w odniesieniu do żywych zwierząt. Dąży się do poprawy bezpieczeństwa biologicznego na granicach. Wspólnota ma także udzielać określonym krajom rozwijającym się fachowej pomocy w zwalczaniu egzotycznych chorób zwierzęcych. Sytuacje kryzysowe mają być opanowywane niezwłocznie i skutecznie, co wymaga między innymi ustalenia priorytetów nadzoru, określenia wskaźników, zbierania danych, tworzenia sieci współpracy zainteresowanych stron, analizy ryzyka oraz informowania społeczeństwa, w tym także szkolenia osób, których takie sytuacje mogą dotyczyć.
2.6 Wspieraniu nauki, innowacji i badań mają służyć sieci współpracy, w których uczestniczyć będą europejskie agencje oraz instytucje krajowe. Komisja zamierza opracować plan działania, który ma zbadać niedoskonałości w zakresie obowiązujących narzędzi służących do nadzoru, diagnozowania, szczepienia i leczenia oraz zapewnić odpowiednie finansowanie, korzystając ze środków partnerstw publiczno-prywatnych. Przewiduje się ponadto wsparcie dla działalności badawczej w krajach trzecich poprzez współpracę międzynarodową obejmującą głównie choroby egzotyczne o istotnym znaczeniu lub choroby odzwierzęce, które mają poważne następstwa dla tych krajów.
3. Uwagi ogólne
3.1 Poważne choroby zakaźne zwierząt stanowią rosnące zagrożenie dla ludzi i zwierząt na całym świecie. Wynika to z ciągłego wzrostu liczby ludności, stale rosnącej produkcji zwierzęcej, rosnącej wymiany handlowej i ogólnie rozwijających się powiązań międzynarodowych, a także ze zmian klimatu, które powodują zmiany w geograficznym rozprzestrzenianiu się chorób. W ten sposób choroby odzwierzęce i inne choroby rozprzestrzeniają się lub występują na nowo i nadal istnieje ryzyko wybuchu pandemii, jak choćby w związku z grypą ptaków. Dlatego UE powinna przykładać większą wagę do zapobiegania i zwalczania, zarówno wewnątrz Wspólnoty, jak i na skalę międzynarodową - w tym ostatnim przypadku także w krajach rozwijających się.
3.2 Jako przedstawiciel zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego EKES uważa za niezbędne realizowanie w tej dziedzinie najbardziej odpowiedniej strategii, mającej na celu zapobieganie poważnym skutkom gospodarczym i społecznym. Wyraża gotowość aktywnego uczestniczenia w tych działaniach w takim zakresie, w jakim to będzie możliwe. Komitet docenia znaczenie gruntownych prac przygotowawczych przeprowadzonych przez Komisję i w najwyższym stopniu popiera zaproponowaną strategię, która znajduje szeroką akceptację w zainteresowanych kręgach. Podejście partnerskie jest niezbędne do osiągnięcia dobrych i trwałych rezultatów w zakresie zdrowia zwierząt w przypadkach, gdy odpowiedzialność z konieczności rozkłada się na kilka podmiotów. Zdaniem Komitetu można rozważyć zastosowanie tego modelu także w innych dziedzinach, w których wydaje się wskazane włączenie do współpracy części społeczeństwa obywatelskiego.
3.3 Główne elementy strategii, jak cele, wizja, ocena ryzyka jako główne narzędzia, celowe wspieranie komunikacji w sprawach ogólnych i związanych z ryzykiem oraz zwiększona koncentracja na kontrolach granicznych to decydujące działania zapobiegające wybuchowi i rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt. Niezwykle ważna jest komunikacja z konkretnymi grupami docelowymi, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych. Niewłaściwe wyobrażenia pociągają bowiem za sobą skutki dotykające producentów i organów kontroli oraz mogą mieć także konsekwencje polityczne, gdyż na ich podstawie dochodzi do bojkotu produktów i podejmowania nieuzasadnionych lub zbyt daleko idących środków. Należy więc zapobiegać takim sytuacjom, jak np. niekorzystne zjawiska na rynku spowodowane nieuzasadnioną niepewnością co do mięsa szczepionych zwierząt.
3.4 Wypełnienie odpowiednich postanowień UE wymaga jednak dotrzymywania przez instytucje unijne i państwa członkowskie podjętych przez nie same decyzji oraz ustalonych terminów przedkładania, przyjmowania i wdrażania konkretnych przepisów, co jak dotąd nie zawsze było regułą.
4. Uwagi szczegółowe
Priorytety interwencji UE
4.1 Ustalenie priorytetów interwencji UE ma decydujące znaczenie dla strategii opartej na ocenie ryzyka, która przede wszystkim uwzględnia zagrożenie, jakie dane choroby stwarzają dla zdrowia ludzi oraz skutki gospodarcze, jakie mogą im towarzyszyć. Z punktu widzenia partnerstwa, istotnym wyzwaniem będzie tu zdefiniowanie "dopuszczalnego poziomu ryzyka", jako że zadanie to wymaga wysokiego stopnia wiedzy fachowej i naukowej. Przyjęcie zasady przezorności w przypadku nowych, niewystarczająco udokumentowanych zagrożeń, jest ważne i konieczne, aby móc niezwłocznie reagować. Równie ważne jest jednak ustalenie strategii zakończenia interwencji, gdy zagrożenie minie lub gdy uzasadni to nowy stan wiedzy naukowej.
4.2 Wskaźniki stosowane przy mierzeniu, ocenie i ustalaniu priorytetów muszą być jasne, zrozumiałe, dające się zastosować oraz mierzalne. Biorąc pod uwagę ich fundamentalne znaczenie w tym procesie, powinny także powstać możliwie jak najszybciej. Dlatego też ich opracowanie przy udziale nawiązanych partnerstw powinno być jednym z pierwszych priorytetów. Proste i wiarygodne wskaźniki realizacji ułatwią ponadto pomiar postępów w osiąganiu celów strategii.
Jednolite ramy regulacyjne
4.3 EKES bez zastrzeżeń popiera proponowane jednolite ramy regulacyjne w postaci bardziej przejrzystego zbioru przepisów, w których ujęte będą wspólne zasady i wymogi. W związku z rosnącym znaczeniem UE jest ponadto wskazane, by dążyć do zgodności z obowiązującymi standardami międzynarodowymi oraz by tak dalece, jak to możliwe, brać udział w kształtowaniu przyszłych przepisów OIE, także w połączeniu ze stosowaniem zasady przezorności. Komisja zwróciła uwagę, że WE powinna w dłuższej perspektywie dążyć do członkostwa w OIE, ponieważ przyczyniłoby się to do poprawy spójności ze standardami, wytycznymi i innymi postanowieniami przyjętymi przez OIE. Należy zakładać, że przepisy unijne staną się przykładem dla innych partnerów handlowych, co przyczyniłoby się do podniesienia poziomu ochrony zdrowia. Ponadto można w ten sposób uniknąć nieadekwatnych ograniczeń międzynarodowej konkurencji. Jednocześnie UE powinna wspierać w tej kwestii niektóre kraje rozwijające się i przekazywać zainteresowanym krajom trzecim jasny obraz nowych unijnych przepisów prawnych.
4.4 W wyniku rozszerzenia UE oraz rynku wewnętrznego zwiększyło się ryzyko rozprzestrzenienia chorób zwierzęcych na większe obszary. Organizacja Narodów Zjednoczonych do Spraw Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) już kilka lat temu ostrzegała przed wzrostem zagrożeń związanych z przewozem zwierząt na dalekie odległości, nowymi drogami transportu do krajów trzecich, intensywniejszymi kontaktami z krajami o nieustabilizowanej sytuacji oraz postępującą koncentracją pogłowia zwierząt w konkretnych rejonach UE. Z komunikatu wynika, że Komisja chce doprowadzić do równowagi w zakresie przemieszczania zwierząt, która będzie uwzględniała z jednej strony swobodę przemieszczania zwierząt, z drugiej zaś ryzyko wprowadzenia chorób i ich rozprzestrzeniania się oraz dobrostan zwierząt podczas transportu. Biorąc pod uwagę ryzyko rozprzestrzeniania się infekcji oraz kwestię ochrony zwierząt, EKES uważa za wskazane ograniczenie przewozu żywych zwierząt.
4.5 Kwestia finansowania to podstawowy element w prawodawstwie UE. Ważne jest zachowanie wspólnej odpowiedzialności w zakresie finansowania polityki weterynaryjnej. Oznacza to, że należy utrzymać Fundusz Weterynaryjny oraz finansową odpowiedzialność UE. Muszą istnieć zachęty do niezwłocznego zgłaszania podejrzanych przypadków oraz do niezwłocznego stwierdzania wybuchu choroby; nie może dochodzić do opóźnień powodowanych niepewnością co do rekompensaty kosztów bezpośrednich i pośrednich. Planowany model kosztów, efektywny i oparty na odpowiedzialności, rodzi wiele pytań. Można go będzie ocenić dopiero wtedy, gdy przedstawione zostaną konkretne propozycje m. in. harmonijnego modelu finansowania.
4.6 Aby nie doszło do zakłócenia konkurencji, należy kontynuować współfinansowanie krajowe, potrzebne są też ustalone, zharmonizowane ramy określające współfinansowanie ze strony producentów. Przy podziale kosztów na jednolitych zasadach w państwach członkowskich, należy ustalić zarówno koszty, jak i podział odpowiedzialności oraz ich wzajemny stosunek. Kwestiami do rozważenia są także włączenie zainteresowanych stron poprzez konsultacje lub wspólne decyzje oraz wykorzystanie zasobów do celów zapobiegania chorobom i ich zwalczania. Producenci będą musieli - tak jak dotychczas - ponosić różnorakie koszty związane z zapobieganiem chorobom i ich zwalczaniem, dlatego powinno się włączyć ich m. in. w kwestie planowania finansów przez Komitet Doradczy ds. Zdrowia Zwierząt.
4.7 Propozycja zastosowania "środków pozalegislacyjnych" obejmuje m. in. wprowadzanie środków zapobiegania chorobom, form wspólnego ponoszenia odpowiedzialności oraz mechanizmów ubezpieczeniowych, które już same w sobie powinny stanowić motywację do lepszego zarządzania ryzykiem i ograniczania skutków gospodarczych. EKES uznaje, że konieczne jest rozważenie powyższych kwestii, jednak nie wypowie się na temat tej propozycji, gdyż nie dysponuje dostatecznymi informacjami.
4.8 Możliwość regionalizacji ma duże znaczenie dla zwalczania chorób, chociaż jedną z kluczowych kwestii w zakresie zdrowia zwierząt jest oczywiście także funkcjonujący rynek wewnętrzny. Powinna zatem istnieć możliwość, że jedno lub kilka państw członkowskich zwalczy ognisko choroby i otrzyma w związku z tym specjalny status. Należy przy tym opierać się na zharmonizowanych kryteriach i wymogach odnośnie do testów lub kwarantanny, zgodnie z przepisami kodeksu OIE dotyczącymi podziału na strefy i obszary. Warunkiem powinna tu być także naukowa zasadność ograniczeń oraz ich proporcjonalność w stosunku do zagrożenia chorobą w danym przypadku.
4.9 Nagłe sytuacje kryzysowe związane z wywozem były dotychczas rozwiązywane pomiędzy danym państwem członkowskim a państwem trzecim. Problemy te wymagają szybkich i skutecznych działań, dlatego też powinna w dalszym ciągu istnieć możliwość ich rozwiązywania drogą indywidualnych negocjacji. Proponowane przez Komisję regionalne zespoły UE ds. dostępu do rynku, których członkowie będą pochodzili z Komisji, ambasad państw członkowskich oraz organizacji krajowych, mogą przyczynić się do wzmocnienia roli UE przy negocjowaniu warunków wywozu. Nawet jeżeli Komisja, m. in. w ramach proponowanej strategii eksportu, jest w stanie zwiększyć zrozumienie unijnej polityki, przez co w praktyce będzie mniej przypadków wątpliwych, to ze szczegółowego planu działania powinno jednak wynikać, że będzie ona wykorzystywać wiedzę fachową i zasoby państw członkowskich.
Zapobieganie, nadzór i gotowość w sytuacjach kryzysowych
4.10 Wszystkie doświadczenia pokazują, że zarządzanie jest jednym z najważniejszych czynników zwalczania chorób i ochrony zwierząt oraz że podejmowane w przyszłości inicjatywy muszą zawierać wymogi dotyczące szkolenia i doradztwa. Podstawowe zasady bezpieczeństwa biologicznego w gospodarstwach, w tym konieczność wprowadzenia nowych urządzeń produkcyjnych, powinny być ustalone w formie przepisów prawnych, przy czym z przepisów tych musi także jasno wynikać, jakich skutków odnośnie do rekompensat można spodziewać się w przypadku wybuchu choroby. Podstawę stosowania dodatkowych kryteriów i uszczegółowionych przepisów powinny jednak stanowić wytyczne dotyczące poszczególnych rodzajów produkcji oraz kampania informacyjna kształtowana wspólnie przez właściwe władze i producentów. Należy także zwrócić się w sposób bardziej ukierunkowany do hodowców hobbystów, aby zwiększyć wśród nich zrozumienie dla konieczności działań ochronnych. Powinni oni ponadto podlegać rejestracji oraz wymogom w zakresie przemieszczania zwierząt i dostępu do nich.
4.11 W kontekście utworzenia przez państwa członkowskie skutecznego systemu kontroli weterynaryjnej na granicach powinno się dokonać kompleksowej oceny konkretnego ryzyka przedostania się choroby oraz jego skutków. W ramach tego systemu powinno się także na szeroką skalę stosować kontrole wyrywkowe na obszarach przygranicznych, aby odstraszyć od nielegalnego handlu. Celowe byłoby także zadbanie o lepszą koordynację działań służb weterynaryjnych i urzędów celnych oraz elastyczniejsze funkcjonowanie systemu kontroli granicznych tak, by bardziej uwzględniał on aktualne ryzyko i szybciej reagował na nowe zagrożenia.
4.12 Mając m. in. na względzie akceptację ze strony społeczeństwa należy w ramach zwalczania chorób zwierząt stosować szczepienia, jeżeli w ten sposób można zapobiec likwidacji zdrowych zwierząt lub ją ograniczyć. Komisja stwierdza jednak, że decyzja o szczepieniu powinna zapadać w odniesieniu do konkretnej sytuacji oraz na podstawie uznanych zasad i czynników, takich jak dostępność i skuteczność szczepionek, zatwierdzone testy, międzynarodowe wytyczne i możliwe utrudnienia w handlu, efektywność pod względem kosztów, możliwe ryzyko związane z użyciem szczepionek. Istnieje ponadto potrzeba dalszych prac badawczo-rozwojowych w tym zakresie.
Nauka itp.
4.13 Nauka, innowacje i badania są kluczowe dla osiągnięcia celów strategii. Zakłada się przy tym, że wyniki badań będą mogły być wykorzystane do celów produkcji, doradztwa i kontroli, dlatego też strategia powinna być silniej ukierunkowana na możliwości transferu wiedzy. To samo tyczy się zaproponowanego przez Komisję planu działania na rzecz badań.
Bruksela, 16 stycznia 2008 r.
Przewodniczący
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
Dimitris DIMITRIADIS