Internetowa baza tekstów prawnych OpenLEX

I.

ZALECENIA POLITYCZNE

1.

Z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę Komisji Europejskiej, dotyczącą utworzenia Unii obywateli, przedstawioną w zielonej księdze i poddaną ogólnoeuropejskiej debacie na temat szans wdrożenia prawodawstwa w dwóch różnych, aczkolwiek powiązanych ze sobą, obszarach:

2.

Zauważa, że dokumentami urzędowymi mogą być różne akty i dokumenty administracyjne, notarialne i sądowe oraz akty stany cywilnego, które definiują i stanowią przełomowe momenty w życiu człowieka. Zauważa ponadto, iż akty stanu cywilnego takie jak akt małżeństwa, zgonu, rozwodu czy urodzenia bądź na przykład poświadczenie zmiany nazwiska są niezmiernie istotne z perspektywy tożsamości danej osoby i możliwości jej pełnego uczestnictwa w życiu społecznym, gospodarczym i politycznym.

3.

Podkreśla fakt, iż dokumenty urzędowe wypełniają niezbędną funkcję, gwarantując osobom, których dotyczą, skuteczne korzystanie z praw przysługujących im zgodnie z przepisami UE. Prawa te obejmują: swobodny przepływ obywateli i ich rodzin, swobodny przepływ pracowników, swobodę przedsiębiorczości, ubezpieczenia społeczne, swobodny przepływ towarów i usług, dostęp obywateli do skutecznego wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych i handlowych; faktycznie przy respektowaniu unijnych praw brana jest pod uwagę bardzo duża liczba różnych dokumentów urzędowych.

4.

Zgadza się z ogólnym celem Komisji, polegającym na określaniu i usuwaniu przeszkód na drodze do korzystania z praw przewidzianych przez UE - szczególnie w sytuacjach transgranicznych - oraz ogólnie na ograniczeniu procedur biurokratycznych, aby ułatwić współpracę transgraniczną i umożliwić obywatelom doświadczanie dalszych praktycznych i widocznych korzyści płynących z integracji europejskiej. Wzywa do tego, by rozwój polityki w omawianym obszarze koncentrował się na spełnianiu potrzeb obywateli Unii.

5.

Podkreśla fakt, iż fundamentalne różnice między poszczególnymi systemami regulującymi stan cywilny (opartymi na wydarzeniach, osobach lub rejestrze meldunkowym) oraz wielorakie procedury funkcjonujące w ich obrębie w całej UE odzwierciedlają prawne i konstytucyjne struktury władzy publicznej, reprezentując tym samym odmienne wartości społeczne. Dobrym przykładem zróżnicowania jest to, że analogiczne akty stanu cywilnego nie mają tej samej wagi prawnej w różnych państwach członkowskich.

6.

Jest zdania, że systemy rejestracji stanu cywilnego funkcjonują raczej efektywnie w poszczególnych państwach członkowskich, zaś kłopoty pojawiają się najczęściej w sytuacjach transgranicznych. Zauważa przy okazji, iż około jedna trzecia dokumentów świadczących o stanie cywilnym w UE dotyczy tego typu sytuacji, a wraz ze wzrastającą mobilnością piętrzą się problemy natury administracyjnej. Kolejnym czynnikiem utrudniającym obywatelom rozwiązywanie kwestii transgranicznych jest różnorodność obowiązującego prawa, gdyż każdy kraj stosuje własne normy kolizyjne.

7.

Zwraca uwagę na to, iż niektóre dokumenty urzędowe (np. zaświadczenia dotyczące kwalifikacji zawodowych) podlegają co prawda prawu UE, ale prawodawstwo w zakresie stanu cywilnego pozostaje w wyłącznej gestii państw członkowskich oraz władz lokalnych i regionalnych. Zauważa jednocześnie, iż przestrzeganie zasad pomocniczości i proporcjonalności wymagane jest w kontekście rozwoju polityki UE oraz prawodawstwa w omawianym obszarze.

8.

Podkreśla, że wśród organów zajmujących się legalizacją dokumentów występują znaczące różnice zarówno w samych państwach członkowskich, jak i między nimi. Jeszcze większa liczba urzędów państwowych odpowiada za akty stanu cywilnego - odpowiedzialne za to są organy sądowe, kościelne bądź administracyjne na różnych szczeblach sprawowania władzy. Niemniej jednak Komitet wskazuje na to, że obywatele mają najczęściej kontakt z władzami lokalnymi i regionalnymi, a na terenie całej UE znajduje się około 80 tysięcy lokalnych urzędów rejestrujących.

9.

Stoi na stanowisku, że omawianych kwestii nie powinno się rozpatrywać odrębnie, ale w szerszym kontekście strategii politycznych UE takich jak: polityka gospodarcza, agenda cyfrowa, polityka społeczna i polityka zewnętrza, tak by poprawić spójność, efektywność i ciągłość działań Unii.

10.

Zauważa, że w normalnych warunkach do ustalenia domniemania autentyczności stosuje się legalizację zagranicznego dokumentu urzędowego, jako że władze jednego państwa mogą nie być zaznajomione ze stemplami, pieczęciami czy podpisami organu wydającego dokument urzędowy w innym kraju. Przyznaje jednak, że niektóre dokumenty urzędowe - np. paszporty, prawa jazdy i wyroki sądowe - są uznawane bez podejmowania dalszych środków legalizacyjnych.

11.

Uważa, iż legalizacja jest procesem kosztownym, czasochłonnym i wymagającym wysiłku, a ponadto sama w sobie nie wystarczy do zapobieżenia oszustwom w zakresie posługiwania się dokumentami urzędowymi w sytuacjach transgranicznych. Zgadza się z wytycznymi programu sztokholmskiego, według których UE winna aktywnie wykorzystywać swe członkowstwo w Haskiej Konferencji Prawa Prywatnego Międzynarodowego w celu propagowania stosownych konwencji (także tych odnoszących się do Międzynarodowej Komisji Stanu Cywilnego). Jeśli chodzi o konwencje dotyczące legalizacji dokumentów, państwa członkowskie jak dotąd ze sobą nie współpracowały.

12.

Uznaje, że stosowanie istniejących konwencji dotyczących legalizacji dokumentów oraz licznych traktatów dwustronnych ma charakter fragmentaryczny. Na przykład konwencja brukselska z roku 1987 znosząca obowiązek legalizacji dokumentów urzędowych między państwami członkowskimi podpisana została przez niecałą połowę krajów należących do Unii, natomiast jej ratyfikacji i wstępnej implementacji podjęła się jeszcze mniejsza liczba państw członkowskich.

13.

Zgadza się ze stanowiskiem, według którego legalizacja dokumentów urzędowych między państwami członkowskimi nie powinna być konieczna w Unii zbudowanej na wzajemnym zaufaniu. Podobnie uważa, że inne formalności administracyjne, stanowiące barierę dla obywatelstwa Unii Europejskiej i swobodnego przepływu - np. zaświadczenie o zdolności do zawarcia małżeństwa albo wyciąg z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - także mogą stać się zbędne między państwami członkowskimi.

14.

Ponieważ jednak wymiana informacji między urzędami rejestrującymi stan cywilny w poszczególnych państwach członkowskich jest niesolidna i niepełna (de facto niektóre kraje ani nie przesyłają, ani nie otrzymują danych dotyczących "obcych" zdarzeń z zakresu stanu cywilnego), Komitet sugeruje, by przed wprowadzeniem rozwiązań ustawowych zastanowić się nad implementacją środków umożliwiających współpracę administracyjną urzędów stanu cywilnego z różnych państw członkowskich, tak by urzędnicy mogli w razie potrzeby wnosić o uwierzytelnianie zagranicznych dokumentów. Podobne formy kooperacji trzeba by być może zastosować w celu ułatwienia poświadczania autentyczności innych dokumentów urzędowych takich jak zaświadczenia o wykształceniu czy akty notarialne. Dodatkowo taka współpraca mogłyby umożliwić urzędnikom skuteczną weryfikację treści i autentyczności dokumentów.

15.

Uważa ponadto, że należy przeanalizować, dlaczego państwa członkowskie są niechętne ratyfikacji odpowiednich konwencji (takich jak konwencja brukselska z roku 1987), oraz przyjrzeć się doświadczeniom państw członkowskich, które zdecydowały się na wstępne wprowadzenie zapisów konwencji brukselskiej.

16.

Tymczasem, mając na względzie ułatwianie kontaktów z krajami spoza UE, Komitet jest zdania, że państwa członkowskie powinny rozważyć możliwość powszechnego stosowania programu e-APP⁽¹⁾, służącego do wydawania apostili elektronicznych i korzystania z nich oraz wyposażonego w rejestr elektroniczny (e-Register) z dostępem internetowym. Rozwiązanie to wprowadziła niedawno Hiszpania w ramach projektu e-APP for Europe, wspieranego przez Komisję Europejską.

17.

Kładzie nacisk na fakt, iż dużym problemem dla wielu obywateli jest przekazywanie dokumentacji dotyczącej stanu cywilnego za granicę. W niektórych państwach członkowskich wymagane jest osobiste stawiennictwo osoby zainteresowanej uzyskaniem dostępu do własnej dokumentacji stanu cywilnego bądź wydaniem apostili. Taki przejaw zbytecznej biurokracji może zmuszać ludzi zamieszkujących poza własnym państwem do ponoszenia wysokich kosztów. Respektując zasadę pomocniczości, Komitet sugeruje rozważenie wydania wskazówek dla państw członkowskich dotyczących najlepszych praktyk, tak by ułatwiać udostępnianie aktów stanu cywilnego w sytuacjach transgranicznych, przy zachowaniu właściwych środków ochrony przeciw oszustwom.

18.

Podkreśla, że każde państwo członkowskie dysponuje własnym dorobkiem w zakresie obywatelstwa i stanu cywilnego, opartym na historii, kulturze i systemie prawno-politycznym. Wprowadzenie zbyt daleko idących zmian doprowadziłoby do poważnych konsekwencji konstytucyjnych, prawnych i gospodarczych dla władz w państwach członkowskich oraz wiązało się z koniecznością wdrożenia szeroko zakrojonych zmian administracyjno-prawnych w obrębie struktur i procesów. Całe społeczeństwo musiałoby najprawdopodobniej zmierzyć się z daleko idącymi zmianami społecznymi i kulturowymi.

19.

Zdaje sobie jednakże sprawę z tego, że obywatele UE, szczególnie ci mieszkający i pracujący w innym państwie członkowskim, chcieliby uniknąć niepotrzebnych utrudnień natury biurokratycznej przy załatwianiu spraw związanych ze stanem cywilnym w kontekście transgranicznym.

20.

Jest świadomy tego, że obsługa logistyczna i koszty przeprowadzenia szkoleń dla około 125 tysięcy pracowników urzędów stanu cywilnego z całej UE, dotyczących systemów i procesów funkcjonujących w innych państwach członkowskich, w praktyce uniemożliwiają ich zorganizowanie, wobec czego podkreśla konieczność przygotowania bardziej realistycznych rozwiązań problemów, z którymi borykają się obywatele.

21.

Przyjmuje do wiadomości to, że obecne kontakty pomiędzy urzędami stanu cywilnego w różnych państwach członkowskich są niekompletne i doraźne, co wynika z trudności o charakterze prawnym, proceduralnym, logistycznym i nade wszystko językowym. Proponuje zatem, by Komisja Europejska powołała do życia grupę ekspercką złożoną z fachowców z każdego państwa członkowskiego, wyspecjalizowanych w sprawach dot. stanu cywilnego, po to, żeby propozycje rozwiązania problemów transgranicznych pochodziły od jak najszerszego grona oraz aby ułatwić państwom UE wspólne działania na forach międzynarodowych.

22.

Jest zdania, iż powinno się ograniczyć potrzebę dokonywania drogich i czasochłonnych tłumaczeń oraz uwierzytelnionych przekładów dokumentów urzędowych dzięki szerszemu stosowaniu standardowych formularzy oraz elektronicznych systemów kodowania i odczytu dokumentów. Uważa, że rozwiązania tego typu można opracować w ramach szerokich forów międzynarodowych.

23.

Zdaje sobie sprawę z ogólnej potrzeby uproszczenia procedur biurokratycznych, a nie tylko przeniesienia procesów opartych na dokumentach papierowych do sieci. W połączeniu z możliwościami elektronicznej transmisji i magazynowania danych przynosi to szansę modernizacji i centralizacji systemów informacyjnych oraz stanowi zachętę do takich działań.

24.

Uważa, że rejestracja wszystkich zdarzeń dotyczących stanu cywilnego danej osoby w lokalizacji centralnej jest celem, do realizacji którego powinny dążyć państwa członkowskie nie prowadzące jeszcze rejestracji tego typu. Jest zdania, iż takie rozwiązanie ułatwiałoby archiwizację "ponadnarodowych" zdarzeń dotyczących stanu cywilnego, ale jednocześnie mogłoby się wiązać z dodatkowymi kosztami i komplikowałoby kwestię pomocniczości dla odpowiedzialnych władz, a ponadto mogłoby nie być wykonalne politycznie we wszystkich przypadkach.

25.

Zdaje sobie jednak sprawę z faktu, iż zcentralizowane systemy rejestracji funkcjonują już w wielu państwach członkowskich, a pojedynczy punkt kontaktowy pomaga minimalizować praktyczne problemy, z którymi borykają się zarówno urzędnicy, jak i obywatele. Jest jednak zdania, że przy uwzględnieniu kwestii takich jak elektroniczna dostępność danych, wielkość kraju, podział odpowiedzialności prawnej, język itd. w poszczególnych państwach członkowskich, centralne punkty informacyjne mogłyby zostać utworzone na szczeblu regionalnym.

26.

Widzi potrzebę udowodnienia, że programy pilotażowe - realizowane z myślą o elektronicznej wymianie dokumentacji stanu cywilnego - mogą być efektywne i wydajne oraz że można je wykorzystywać w szerszym zakresie. Z zadowoleniem przyjąłby przegląd istniejących narzędzi elektronicznych, ułatwiających współpracę między władzami publicznymi w UE. Za kwestię priorytetową uważa wprowadzenie środków bezpieczeństwa przeciwdziałających oszustwom i chroniących prywatność oraz dane osobowe obywateli.

27.

Uważa, że można byłoby wzmocnić powiązania między źródłami informacji UE a właściwymi dostawcami danych w państwach członkowskich, ze szczególnym uwzględnieniem przekazywania obywatelom ogólnych informacji o ich prawach wynikających z przepisów UE. Uważa, że władze regionalne i lokalne posiadają właściwe kompetencje do prowadzenia działań w tym zakresie.

28.

Zdaje sobie sprawę z tego, że jednolite europejskie zaświadczenie z ksiąg stanu cywilnego to idea niezwykle ambitna, ponieważ poszczególne państwa członkowskie stosują odmienne kryteria dotyczące charakteru, formy i treści zaświadczeń o stanie cywilnym. Na przykład akty urodzenia w UE - oprócz tego, że różnią się wartością dowodową i sposobami nanoszenia poprawek - mogą zawierać informacje o prawowitości i religii dziecka, a także o małżeńskim i społeczno-ekonomicznym statusie rodziców.

29.

Zgodnie z tym, co zasugerowano, wydawanie europejskich zaświadczeń z ksiąg stanu cywilnego wiązałoby się początkowo z jednoczesnym stosowaniem systemów krajowych i unijnych, co mogłoby prowadzić do powstania problemów z interpretacją prawną spójności i względności różnych systemów. Należy wziąć pod uwagę fakt, iż już teraz istnieje wiele kombinacji i permutacji przepisów cywilnych, religijnych i zagranicznych, które być może musiałyby podlegać rozpatrzeniu przez sądy poszczególnych państw członkowskich.

30.

Ze względu na różnorodne struktury i procesy prawno-administracyjne związane z ewidencją ludności w całej UE propozycja automatycznego uznawania aktów stanu cywilnego, wydanych przez inne państwo członkowskie wydaje się nie mniej problematyczna i nie byłaby wykonalna bez wprowadzenia daleko idących zmian w prawodawstwie krajowym państw członkowskich w celu likwidacji rozbieżności w traktowaniu obywateli.

31.

Uwzględniając różnice między państwami członkowskimi dotyczące omawianych kwestii, uważa, iż Komisja Europejska powinna podjąć starania - oparte ewentualnie na wzmocnionej współpracy - o standaryzację kwestii związanych z kolizją przepisów prawnych i sądownictwem w sprawach z zakresu stanu cywilnego po to, by obywatele lepiej orientowali się w sytuacji.

32.

Jednocześnie wyraża przekonanie, iż pozwolenie obywatelom na wybór prawa obowiązującego w odniesieniu do zdarzeń z zakresu stanu cywilnego w jednym państwie członkowskim kosztem drugiego również nie wydaje się rozwiązaniem optymalnym. Para może na przykład nie zgadzać się co do wyboru jurysdykcji, a także mogłoby to prowadzić do pojawienia się zjawiska polegającego na tym, że obywatele porównują stosowane praktyki i decydują się na te, które umożliwiają korzystniejsze dla nich rozstrzygnięcie.

33.

Stoi na stanowisku, że nie należy ignorować możliwości utworzenia Europejskiego Urzędu Stanu Cywilnego - pod warunkiem wykazania, iż organ ten pracowałby efektywniej i wydajniej od całego szeregu nowych biur albo jego utworzenie przyniosłoby więcej korzyści niż utrzymanie podobnych urzędów w poszczególnych państwach członkowskich. Poza tym uważa, iż Europejski Urząd Stanu Cywilnego mógłby: a) pomóc w opracowaniu bardziej jednolitej strategii europejskiej odnośnie do konwencji międzynarodowych; b) pogłębić współpracę administracyjną poprzez zbieranie i wymianę najlepszych praktyk i doświadczeń - np. w zakresie kompatybilności w dziedzinach związanych z technologią informacyjną - oraz doradzać władzom krajowym w sprawach międzynarodowych; c) występować w roli centralnego punktu kontaktowego w kwestiach związanych ze stanem cywilnym w kontekście transgranicznym, co byłoby korzystne zarówno dla urzędników, jak i obywateli starających się rozwiązać utrzymujące się problemy, jakie napotykają, chcąc skorzystać z przysługujących im praw w UE; d) pełnić ewentualnie funkcję centralnego urzędu UE, który działa jako dodatkowe lub referencyjne archiwum dokumentacji dotyczącej stanu cywilnego.

34.

Nakłania do szybszej transpozycji i stosowania istniejącego prawodawstwa wpływającego na korzystanie z praw związanych z obywatelstwem UE. Popiera głębszą współpracę państw członkowskich w ramach uczestnictwa w działających obecnie organizacjach międzyrządowych w celu ułatwienia kooperacji międzynarodowej w zakresie spraw związanych z aktami stanu cywilnego oraz powszechniejszej ratyfikacji obowiązujących konwencji.

35.

Zachęca organy rejestrujące w państwach członkowskich do przesyłania wzorów aktów stanu cywilnego (wraz z ich tłumaczeniami) w formie elektronicznej po to, by "zagraniczni" urzędnicy mogli się z nimi choćby powierzchownie zapoznać. Komisja Europejska mogłaby ewentualnie pomóc w koordynowaniu lub ułatwianiu realizacji tej inicjatywy.

36.

Poparłby utworzenie przez Komisję Europejską sieci urzędników/ekspertów konsularnych ze wszystkich państw członkowskich, której zadaniem byłoby przeanalizowanie, czy możliwe byłoby nawiązanie wystarczająco zaawansowanej współpracy administracyjnej ukierunkowanej na zniesienie legalizacji dokumentów, a także poparłby działania mające na celu opracowanie propozycji dotyczących harmonizacji kwestii z zakresu kolizji przepisów prawnych. Uważa jednocześnie, że wzajemne uznawanie oraz europejskie zaświadczenia z ksiąg stanu cywilnego to zagadnienia, które mogą wymagać przeprowadzenia dalszych, szczegółowych deliberacji.

37.

Przyznaje, że zielona księga odnosi się do omawianych kwestii z długoterminowej perspektywy i w kontekście UE 27, ale Komitet podkreśla jednocześnie, iż problemy stojące przed obywatelami w życiu codziennym, szczególnie tymi, którzy mieszkają w rejonach przygranicznych i mogą mieszkać i pracować w obszarach podlegających różnym systemom, mogłyby być rozwiązywane także na szczeblu lokalnym. Zachęca w tym względzie do dalszego zawierania umów dwustronnych i wielostronnych między państwami członkowskimi oraz innymi krajami, a także do realizowania inicjatyw na poziomie niższym niż krajowy, takich jak projekty dotyczące europejskich ugrupowań współpracy terytorialnej (EUWT).

38.

Zwraca uwagę na fakt, iż ocena skutków każdego proponowanego aktu prawnego winna być prowadzona przede wszystkim z uwzględnieniem jego społecznych, ekonomicznych i prawnych implikacji w poszczególnych państwach członkowskich.

39.

Biorąc pod uwagę zakres odpowiedzialności władz lokalnych i regionalnych, KR pragnie aktywnie uczestniczyć w prowadzonej debacie oraz zaoferować Komisji Europejskiej możliwość skorzystania w tym kontekście z pomocy jego sieci konsultacyjnych⁽²⁾.

Bruksela, 14 grudnia 2011 r.

	Przewodnicząca Komitetu Regionów
	Mercedes BRESSO

KOMITET REGIONÓW
-	Zauważa, iż akty stanu cywilnego takie jak akt małżeństwa, zgonu, rozwodu czy urodzenia bądź na przykład poświadczenie zmiany nazwiska są niezmiernie istotne z perspektywy tożsamości danej osoby i możliwości jej pełnego uczestnictwa w życiu społecznym, gospodarczym i politycznym.
-	Podkreśla fakt, iż dokumenty urzędowe wypełniają niezbędną funkcję, gwarantując osobom, których dotyczą, skuteczne korzystanie z praw przysługujących im zgodnie z przepisami UE.
-	Zwraca uwagę na to, iż prawodawstwo w zakresie stanu cywilnego pozostaje w wyłącznej gestii państw członkowskich oraz władz lokalnych i regionalnych. Podkreśla, iż w tym kontekście wymagane jest przestrzeganie zasad pomocniczości i proporcjonalności.
-	Zgadza się z ogólnym celem Komisji, polegającym na określaniu i usuwaniu przeszkód na drodze do korzystania z praw przewidzianych przez UE - szczególnie w sytuacjach transgranicznych - oraz umożliwieniu obywatelom doświadczania dalszych praktycznych i widocznych korzyści płynących z integracji europejskiej. Wzywa do tego, by rozwój polityki w omawianym obszarze koncentrował się na spełnianiu potrzeb obywateli Unii.
-	Zgadza się ze stanowiskiem, według którego legalizacja dokumentów urzędowych między państwami członkowskimi nie powinna być konieczna, jednak ponieważ wymiana informacji między urzędami rejestrującymi stan cywilny w poszczególnych państwach członkowskich jest niesolidna i niepełna, sugeruje, by przed wprowadzeniem rozwiązań ustawowych zastanowić się nad implementacją środków umożliwiających współpracę administracyjną urzędów stanu cywilnego, tak by urzędnicy mogli w razie potrzeby wnosić o uwierzytelnianie zagranicznych dokumentów. Tymczasem, mając również na względzie ułatwianie kontaktów z krajami spoza UE, Komitet jest zdania, że państwa członkowskie powinny rozważyć możliwość powszechnego stosowania programu e-APP, służącego do wydawania i korzystania z apostili elektronicznych.
-	Stoi na stanowisku, że nie należy ignorować możliwości utworzenia Europejskiego Urzędu Stanu Cywilnego - pod warunkiem wykazania, iż organ ten pracuje efektywniej i wydajniej od całego szeregu nowych biur albo jego utworzenie przynosi więcej korzyści niż utrzymanie podobnych urzędów w poszczególnych państwach członkowskich.
-	Sugeruje rozważenie wydania z myślą o państwach członkowskich wskazówek dotyczących najlepszych praktyk, tak by ułatwiać udostępnianie aktów stanu cywilnego w sytuacjach transgranicznych.
Sprawozdawca		Patrick McGOWAN (IE/ALDE), członek Rady Hrabstwa Donegal oraz Władz Regionu Border
Dokument źródłowy		Zielona księga "Ograniczenie formalności administracyjnych w stosunku do obywateli - swobodny przepływ dokumentów urzędowych i uznawanie skutków powodowanych przez akty stanu cywilnego"
		COM(2010) 747

Opinia "Ograniczenie formalności administracyjnych w stosunku do obywateli - swobodny przepływ dokumentów urzędowych i uznawanie skutków powodowanych przez akty stanu cywilnego".

Dz.U.UE.C.2012.54.23