Opinia nr 10/2018 (przedstawiona na mocy art. 322 ust. 1 TFUE) w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej [COM(2018) 460 final].

Dzienniki UE

Dz.U.UE.C.2019.45.1

Akt nienormatywny

Wersja od: 4 lutego 2019 r.

OPINIA NR 10/2018

(przedstawiona na mocy art. 322 ust. 1 TFUE)

w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej [COM(2018) 460 final]

(2019/C 45/01)

SPIS TREŚCI

(Dz.U.UE C z dnia 4 lutego 2019 r.)

	Punkty
Streszczenie	I - IV
Wstęp	1 - 9
CZĘŚĆ I: UWAGI OGÓLNE	10 - 19
Uproszczenie i spójność	13 - 14
Elastyczność	15 - 16
Rozliczalność	17 - 18
Szczególne ustalenia dotyczące EFR	19
CZĘŚĆ II: UWAGI SZCZEGÓŁOWE	20 - 68
Tytuł I - Przepisy ogólne (art. 1-9)	20
Rozdział I - Programowanie (art. 10-15)	21 - 29
Rozdział II - Przepisy szczegółowe dotyczące polityki sąsiedztwa (art. 16-18)	30 - 38
Rozdział III - Plany działania, środki i metody wdrażania (art. 19-25)	39 - 48
Rozdział IV - EFZR+, gwarancje budżetowe i pomoc finansowa dla państw trzecich (art. 26-30)	49 - 57
Rozdział V - Monitorowanie, sprawozdawczość i ocena (art. 31-32)	58 - 65
Warunki poświadczenia przez Trybunał wiarygodności	66 - 68
ZAŁĄCZNIK - Analiza wniosku Komisji i sugestie Trybunału

TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 322 ust. 1,

uwzględniając wieloletnie ramy finansowe (WRF) na lata 2021-2027 nakreślone w komunikacie Komisji "Nowoczesny budżet dla Unii, która chroni, wspiera i broni - Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027" ¹ ,

uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii ² ,

uwzględniając opinię Trybunału nr 1/2017 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii ³ ,

uwzględniając wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej ⁴ ,

uwzględniając wniosek Rady z dnia 9 lipca 2018 r. o wydanie opinii na temat wyżej wymienionego wniosku,

mając na uwadze, że celem wniosku jest połączenie wielu instrumentów w jeden szeroki instrument, co ma umożliwić racjonalizację systemów zarządzania i nadzoru, a tym samym zmniejszenie obciążenia administracyjnego zainteresowanych stron,

PRZYJMUJE NASTĘPUJĄCĄ OPINIĘ:

Streszczenie

I. Wniosek, którego dotyczy opinia, sporządzono w kontekście wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021-2027 ⁵ . Przewidziano w nim znaczącą modyfikację struktury instrumentów działań zewnętrznych Unii polegającą na połączeniu kilku z nich w jeden nowy instrument, tj. Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej, który będzie stosowany począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r.

II. Wniosek uzasadnia się dążeniem do "uproszczenia metod działania" i jednocześnie chęcią zapewnienia bardziej spójnego i konsekwentnego charakteru unijnych interwencji, a także osiągnięcia większej elastyczności w reagowaniu na nieprzewidziane trudności i kryzysy. Powyższe cele zostały we wniosku zasadniczo osiągnięte.

III. Włączenie EFR do ISWMR pozwala wyeliminować niespójność między procesem budżetowym a procesem rozliczalności w przypadku EFR. Za sprawą wniosku poszerzone zostałyby uprawnienia budżetowe i ustawodawcze Parlamentu Europejskiego, czego konsekwencją byłby lepszy nadzór demokratyczny sprawowany nad unijną pomocą rozwojową.

IV. Niniejsza opinia zawiera sugestie dotyczące zmiany struktury oraz doprecyzowania niektórych przepisów, co przyczyni się do większej przejrzystości wniosku.

Wstęp

1. W dniu 14 czerwca 2018 r. Komisja opublikowała wniosek dotyczący Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (ISWMR) ⁶  (dalej zwany "wnioskiem") wraz z załącznikami do wniosku dotyczącego Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej ⁷ .

2. Wniosek sporządzono w kontekście wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021-2027 ⁸ , nakreślonych w komunikacie "Nowoczesny budżet dla Unii, która chroni, wspiera i broni - Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027". W dziale "Sąsiedztwo i świat" tego komunikatu wyznaczono główne priorytety i ogólne ramy budżetowe dla programów działań zewnętrznych UE, w tym przewidziano ustanowienie Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej.

3. Zgodnie z wieloletnimi ramami finansowymi na lata 2014-2020 w ramach działu 4 ("Globalny wymiar Europy") współistnieje wiele instrumentów finansowych, z których większość wygaśnie dnia 31 grudnia 2020 r. We wniosku przewidziano - w oparciu o WRF na lata 2021-2027 - znaczącą modyfikację struktury instrumentów działań zewnętrznych Unii polegającą na połączeniu kilku z nich w jeden nowy szeroko zakrojony instrument, tj. Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej, który będzie stosowany począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r. Planowane jest scalenie/połączenie następujących instrumentów/programów:

- Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju ⁹  (DCI),

- Europejski Fundusz Rozwoju ¹⁰  (EFR),

- Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka ¹¹  (EIDHR),

- Europejski Instrument Sąsiedztwa ¹²  (ENI),

- Instrument Partnerstwa ¹³  (IP),

- Instrument na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju ¹⁴  (IcSP),

- Instrument Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego ¹⁵  (INSC);

- upoważnienie EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich ¹⁶ ,

- Fundusz Gwarancyjny dla Działań Zewnętrznych ¹⁷ ,

- Europejski Fundusz na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (EFZR), gwarancja EFZR i fundusz gwarancyjny EFZR ¹⁸ ,

- pomoc makrofinansowa ¹⁹ ,

- wspólne rozporządzenie wykonawcze ²⁰  (CIR).

4. Zgodnie z motywem 8 wniosku wdrożenie ISWMR powinno odbywać się z uwzględnieniem pięciu priorytetów ustanowionych w globalnej strategii na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej ("globalna strategia") ²¹ . Ponadto w motywie 9 zaznaczono, jak ważny jest nowy europejski konsensus w sprawie rozwoju ²²  ("konsensus"), który zapewnia ramy wspólnego podejścia do współpracy na rzecz rozwoju między Unią a jej państwami członkowskimi. Celem konsensusu jest wdrożenie Agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 ²³  i Programu działań z Addis Abeby ²⁴ .

5. Celem Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej jest "umacnianie i propagowanie wartości i interesów unijnych na całym świecie, tak aby dążyć do realizacji celów i zasad działań zewnętrznych" ²⁵ .

6. Kwota finansowania przewidziana na wdrożenie ISWMR w latach 2021-2027 wynosi 89,2 mld euro ²⁶ .

7. Jedna z głównych zmian wynikających z ustanowienia ISWMR polega na włączeniu do niego Europejskiego Funduszu Rozwoju, który obecnie jest finansowany poza budżetem Unii. Fundusz ten, którego budżet na lata 2014-2020 wynosi 30,5 mld euro, jest największym instrumentem działań zewnętrznych ²⁷ . Realizowane aktualnie EFR ²⁸  będą funkcjonowały równolegle z ISWMR, dopóki ich środki nie zostaną wyczerpane.

8. Komisja proponuje, aby wniosek stanowił wsparcie ram dla wdrażania umowy zastępującej obecną umowę z Koto-nu ²⁹ . Oznacza to zupełną zmianę dotychczasowego podejścia, zgodnie z którym to umowa z Kotonu stanowi wsparcie dla Europejskich Funduszy Rozwoju.

9. Analiza przedstawiona przez Trybunał obejmuje szereg uwag ogólnych (część I), uwagi szczegółowe (część II) oraz wykaz konkretnych sugestii dotyczących zmiany brzmienia projektowanych przepisów (załącznik).

CZĘŚĆ  I:

UWAGI OGÓLNE

10. ISWMR w proponowanej postaci to ambitny projekt, który:

a) łączy w jeden instrument kilka programów i instrumentów (tak budżetowych, jak i pozabudżetowych);

b) obejmuje programy geograficzne, programy tematyczne i działania szybkiego reagowania;

c) obejmuje wiele różnych rodzajów finansowania (dotacje, zamówienia publiczne, wsparcie budżetowe, wpłaty na rzecz funduszy powierniczych, instrumenty finansowe, gwarancje budżetowe, działania łączone i redukcję długu).

Czyni to z ISWMR instrument o bardzo kompleksowym i złożonym charakterze.

11. Wniosek uzasadnia się dążeniem do "uproszczenia metod działania" i jednocześnie chęcią zapewnienia bardziej spójnego i konsekwentnego charakteru unijnych interwencji, a także osiągnięcia większej elastyczności w reagowaniu na nieprzewidziane trudności i kryzysy ³⁰ .

12. Ogólnie rzecz biorąc, wniosek uprości ramy prawne w dziedzinie pomocy zewnętrznej. Zapewni większą elastyczność instrumentów budżetowych, a także podobną elastyczność mechanizmów, które dotychczas przewidziane były w ramach EFR.

Uproszczenie i spójność

13. Uproszczenie, do którego dąży Komisja, polega przede wszystkim na połączeniu kilku instrumentów budżetowych i EFR w jeden szeroko zakrojony instrument.

14. Chociaż wniosek stanowi krok we właściwym kierunku i ogranicza luki oraz nakładanie się działań ³¹ , to jednak spójność i konsekwencja będą zależeć od przyjętych rozwiązań dotyczących wdrażania, a także od zastosowanych przez Komisję mechanizmów nadzoru i zarządzania. Budowanie zdolności na rzecz pokoju i bezpieczeństwa może przykładowo, zgodnie z tekstem wniosku, być finansowane zarówno w ramach filaru geograficznego, jak i tematycznego, a wdrażanie projektów z tego zakresu może leżeć w gestii osobnych departamentów Komisji, delegatur UE lub funduszy powierniczych UE. Ponadto podobne działania mogą być finansowane w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (misje szkoleniowe w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, których nie obejmuje mechanizm ATHENA) lub z wykorzystaniem proponowanego Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju.

Elastyczność

15. W komunikacie w sprawie WRF na lata 2021-2027 ³²  podkreślono, że "[k]onieczne będzie ponadto zapewnienie, aby przepisy regulujące Instrument Sąsiedztwa, Rozwoju i Współpracy Międzynarodowej zawierały mechanizmy elastyczności podobne do tych, jakie obowiązują w ramach obecnego Europejskiego Funduszu Rozwoju".

16. We wniosku przewidziano dwa główne środki mające na celu zapewnienie większej elastyczności w reagowaniu na nieprzewidziane trudności i kryzysy: wprowadzenie "rezerwy na nowe wyzwania i priorytety" w wysokości 11 % (art. 6 ust. 3) i złagodzenie zasady jednoroczności poprzez uproszczenie dokonywania przeniesień środków na zobowiązania i umożliwienie ponownego udostępniania środków wynikających z umorzeń na rzecz pierwotnej linii budżetowej (art. 25).

Rozliczalność

17. W sprawozdaniu rocznym dotyczącym EFR za 2017 r. ³³  Trybunał zwrócił uwagę na niespójność, która zachodzi między procesem budżetowym a procesem rozliczalności w przypadku EFR. Parlament Europejski (PE) nie uczestniczy ani w ustanawianiu budżetu EFR i określaniu jego zasad, ani w przydzielaniu odpowiednich zasobów. Do niego jednak -w ramach szczególnej procedury udzielania absolutorium - należy decyzja o udzieleniu absolutorium Komisji Europejskiej z zarządzania EFR. Włączenie EFR do ISWMR stanowi sposób na wyeliminowanie tej niespójności i wzmacnia nadzór demokratyczny nad unijną pomocą rozwojową, który sprawuje Parlament Europejski. Tym samym ulepszona zostanie kontrola demokratyczna nad tą pomocą. Za sprawą wniosku poszerzone zostaną uprawnienia budżetowe i ustawodawcze Parlamentu Europejskiego.

18. W motywie 44 wskazano na spoczywający na Komisji obowiązek uwzględnienia przy sporządzaniu umów zapisu, zgodnie z którym "umowy z państwami i terytoriami trzecimi oraz organizacjami międzynarodowymi, a także każda umowa lub porozumienie wynikające z wykonania niniejszego rozporządzenia powinny zawierać przepisy wyraźnie uprawniające Komisję, Trybunał Obrachunkowy i OLAF do prowadzenia takich audytów, weryfikacji na miejscu i inspekcji, zgodnie z odpowiednimi kompetencjami tych organów, i zapewniać, aby wszelkie osoby trzecie uczestniczące w wykonaniu środków finansowych Unii przyznały tym organom równoważne prawa". Komisja i prawodawcy powinni rozważyć położenie w tych umowach większego nacisku na obowiązek przekazywania Trybunałowi Obrachunkowemu -na jego wniosek - wszelkich dokumentów lub informacji potrzebnych do wykonania powierzonych mu zadań.

Szczególne ustalenia dotyczące EFR

19. Wniosek nie obejmuje kilku istotnych kwestii dotyczących EFR, takich jak wykorzystanie pozostałych środków, rezerw specjalnych i kwot umorzonych, a także przyszłość umowy z Kotonu i instrumentu inwestycyjnego AKP. Będą one zależne od decyzji podjętej przez państwa członkowskie po wygaśnięciu obecnej umowy z Kotonu w 2020 r., a także od umowy zawartej następnie z państwami AKP. Dla krajów partnerskich jest to źródłem niepewności.

CZĘŚĆ  II:

UWAGI SZCZEGÓŁOWE

Tytuł  I

- Przepisy ogólne (art. 1-9)

20. W motywach wskazano na znaczenie równouprawnienia płci i wzmocnienia pozycji kobiet, a także zmiany klimatu, migracji i organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Ani równouprawnienie płci, ani przeciwdziałanie zmianie klimatu nie zostały jednak wymienione wśród celów szczegółowych zawartych w art. 3 ust. 2.

Rozdział  I

Programowanie (art. 10-15)

21. Jeśli chodzi o programowanie, wniosek opiera się w znacznej mierze na rozporządzeniu w sprawie Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju ³⁴  - z wyjątkiem rozdziału na temat zagadnień związanych z polityką sąsiedztwa (rozdział II), wzorowanego na odnośnych przepisach regulujących Europejski Instrument Sąsiedztwa ³⁵ . Dotyczy to zwłaszcza programów geograficznych.

22. W odniesieniu do programów tematycznych we wniosku zawarto również przepisy programowe zaczerpnięte z regulacji dotyczących innych istniejących instrumentów (np. IcSP ³⁶  i IP ³⁷ ). Jako że instrumenty te mają zasadniczo charakter tematyczny i w niektórych kwestiach działają w oparciu o bardzo zbliżone przepisy, za sprawą wniosku uzyskano w konsekwencji znacznie uproszczony zestaw przepisów (zwłaszcza jeśli chodzi o dokumenty programowe).

23. W art. 11 wniosku wskazano szereg zasad programowania, które dotyczą tylko programów o określonym zasięgu geograficznym. Chociaż z samego charakteru niektórych zasad jasno wynika, że mają one zastosowanie tylko do tego typu programów (np. synchronizacja okresu programowania z cyklami strategii krajów partnerskich), to inne nie odnoszą się jedynie do programów geograficznych. Za przykład posłużyć może zasada, zgodnie z którą dokumenty programowe dotyczące programów o określonym zasięgu geograficznym powinny opierać się na wynikach (art. 11 ust. 5). W opinii Trybunału zasadą tą należy objąć także programy tematyczne.

24. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

zastosowanie także do programów tematycznych zasady, zgodnie z którą dokumenty programowe dotyczące programów o określonym zasięgu geograficznym powinny opierać się na wynikach.

25. W art. 11 ust. 1 wniosku wezwano do dialogu między Unią, państwami członkowskimi i krajami partnerskimi w celu programowania działań. Tymczasem ani w opisie procesu przyjmowania, zatwierdzania, zmiany lub poddawania przeglądowi wieloletnich programów indykatywnych (art. 14), ani przy definiowaniu zawartości dokumentów programowych (art. 12 i 13) nie ma mowy o tego rodzaju dialogu, na przykład w postaci wzmianki o głównych zainteresowanych stronach, z którymi prowadzone będą konsultacje w ramach procedury programowania.

26. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

ujęcie we wniosku brakującego odniesienia do dialogu między Unią, państwami członkowskimi i krajami partnerskimi.

27. Ust. 3 art. 14 i ust. 4 art. 14 różnią się pod względem brzmienia jedynie tym, że jeden z nich odnosi się do programów geograficznych (ust. 3), a drugi - do programów tematycznych (ust. 4), przy czym ust. 3 przyjmuje inne brzmienie także w zakończeniu (obejmuje zapis "albo w następstwie sytuacji kryzysowej lub pokryzysowej"). W załączniku znajduje się propozycja zmiany brzmienia tych ustępów.

28. Art. 15 dotyczy "rezerw[y] na nowe wyzwania i priorytety". Nie jest jasne, dlaczego artykuł ten znalazł się w części poświęconej programowaniu (tj. w rozdziale I).

29. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

przeniesienie art. 15 "Rezerwa na nowe wyzwania i priorytety" do sekcji "Przepisy ogólne" i umieszczenie go po art. 6. Dzięki tej zmianie artykuły byłyby uszeregowane w bardziej logiczny sposób, gdyż art. 15 odnosi się do art. 6.

Rozdział  II

Przepisy szczegółowe dotyczące polityki sąsiedztwa (art. 16-18)

30. We wniosku przewidziano osobny rozdział na "przepisy szczegółowe dotyczące polityki sąsiedztwa", które obejmują trzy artykuły związane z programowaniem. Proponowana struktura sprawia, że wniosek jest mniej czytelny.

31. Art. 16 ust. 2 dotyczy zasad programowania w zakresie polityki sąsiedztwa. Mimo że pod względem merytorycznym ustęp ten odnosi się do zasad programowania, tytuł artykułu to "Dokumenty programowe". Jest to niezgodne ze strukturą przyjętą w rozdziale I, w którym "Zasady programowania" (art. 11) i "Dokumenty programowe" (art. 12) stanowią dwa odrębne artykuły.

32. Art. 16 ust. 2 stanowi: "w drodze odstępstwa od art. 11 ust. 2 (...)", tymczasem treść obu ustępów i kryteria programowania wykorzystywane w przypadku krajów partnerskich są częściowo zbieżne.

33. W art. 17 Komisja proponuje wprowadzenie "podejścia opartego na wynikach", ale ma ono zastosowanie tylko do krajów objętych polityką sąsiedztwa, gdyż jedynie w ich przypadku możliwe jest porównanie pewnych aspektów za pomocą wskaźników realizacji celów.

34. Podobny mechanizm ustanowiono także w ramach 11. EFR ³⁸  "w celu stworzenia zachęt do przeprowadzenia reform zorientowanych na wyniki", jednak nie został on przewidziany w proponowanym obecnie wniosku.

35. Ponadto w sprawozdaniu z przeglądu śródokresowego Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa ³⁹  stwierdza się, że: "wdrożenie podejścia motywacyjnego określonego w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa poskutkowało zapewnieniem o wiele większych zasobów finansowych na rzecz tych partnerów, którzy poczynili najbardziej znaczące postępy w zakresie reform politycznych, ale nadal nie dowiedziono, czy podejście to przyczynia się do podejmowania dalszych reform, szczególnie w innych krajach. Europejski Instrument Sąsiedztwa nie był w stanie dostatecznie zmotywować państw, które niechętnie angażowały się w reformy polityczne". Wniosek nie zmienia istniejącego mechanizmu funkcjonowania podejścia opartego na wynikach.

36. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

zastosowanie podobnego mechanizmu funkcjonowania podejścia opartego na wynikach do całego wniosku. Proponowana zmiana sprawi, że podejście to nie będzie się ograniczać tylko do państw objętych polityką sąsiedztwa.

37. Pojęcie "podejścia opartego na wynikach" zawarte w art. 17 nie różni się niczym oprócz zastosowanej terminologii od "podejścia motywacyjnego" przewidzianego w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa ⁴⁰ . Nie zostało ono dostosowane, aby odzwierciedlić nacisk na wykonanie i rezultaty, jaki położono w rozporządzeniu finansowym ⁴¹ .

38. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

wykreślenie rozdziału II "Przepisy szczegółowe dotyczące polityki sąsiedztwa" i włączenie przepisów z tego rozdziału do rozdziału I "Programowanie", co ograniczy do niezbędnego minimum liczbę przepisów szczegółowych dotyczących polityki sąsiedztwa. Proponowana zmiana sprawi, że wniosek będzie bardziej czytelny.

Rozdział  III

Plany działania, środki i metody wdrażania (art. 19-25)

39. Jeśli chodzi o wdrażanie, wniosek sporządzono przede wszystkim w oparciu o wspólne rozporządzenie wykonawcze ⁴² , a także z wykorzystaniem przepisów regulujących wdrażanie niektórych istniejących instrumentów.

40. W porównaniu z obowiązującymi ramami prawnymi we wniosku zawarto znacznie uproszczony wykaz rodzajów środków, które można przyjąć (środki indywidualne, specjalne, wspierające i nadzwyczajne środki pomocy). Trybunał jest zdania, że wniosek byłby bardziej przejrzysty, gdyby opisano choć niektóre sytuacje, w których należy sięgnąć po środki indywidualne.

41. Art. 19 ust. 4 dotyczy nadzwyczajnych środków pomocy. Przez analogię do środków wsparcia, które zostały uregulowane w oddzielnym artykule (art. 20), nadzwyczajne środki pomocy należy również uwzględnić w osobnym artykule z racji tego, że mają charakter nadzwyczajny.

42. W art. 21 Komisja proponuje pułapy (o wysokości odpowiednio 10 i 20 mln euro), poniżej których plany działania i środki nie muszą być przyjmowane "w drodze aktów wykonawczych przyjmowanych zgodnie z procedurą sprawdzającą". Wysokość tych pułapów jest dwa razy wyższa niż w przypadku 11. EFR ⁴³ . Została ona również podwojona dla programów, które są już obecnie finansowane w ramach budżetu. Podwyższenie progów w tych wyjątkowych przypadkach, bez konieczności przyjęcia aktu wykonawczego, osłabia mechanizmy nadzorcze.

43. Art. 25 wniosku wykracza poza zakres rozporządzenia finansowego, gdyż:

a) dopuszcza automatyczne przeniesienie niewykorzystanych środków na zobowiązania i płatności oraz możliwość korzystania z nich do dnia 31 grudnia w kolejnym roku budżetowym;

b) przewiduje ponowne udostępnienie środków na zobowiązania odpowiadających kwocie umorzeń dokonanych w wyniku całkowitego lub częściowego niewykonania działania;

c) stanowi, że art. 114 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia finansowego ⁴⁴  nie ma zastosowania;

d) wprowadza odstępstwo od art. 209 ust. 3 rozporządzenia finansowego w zakresie spłat należności i przychodów generowanych przez instrumenty finansowe.

44. W uzasadnieniu Komisja stwierdza, że przepisy te są niezbędne w celu przejęcia mechanizmów elastyczności EFR, tj. nieprzydzielonych środków i wieloletniego charakteru. Wprowadzanie wyjątków od rozporządzenia finansowego prowadzi do dodatkowej złożoności w stosowaniu prawa.

45. W art. 25 ust. 1 znajduje się następujący zapis: "Przeniesione kwoty wykorzystuje się w kolejnym roku budżetowym w pierwszej kolejności". Tymczasem art. 12 ust. 2 rozporządzenia finansowego stanowi, że instytucja "najpierw wykorzystuje środki zatwierdzone na bieżący rok budżetowy i do czasu ich wyczerpania nie wykorzystuje środków przeniesionych".

46. Na mocy art. 25 ust. 2 wniosku wprowadza się wyjątek od przepisów art. 15 rozporządzenia finansowego ⁴⁵ , gdyż dopuszcza się, by umorzenia dokonane w wyniku całkowitego lub częściowego niewykonania działania zostały ponownie udostępnione na rzecz pierwotnej linii budżetowej.

47. Przepisy art. 25 zapewniają większą elastyczność w wykonywaniu budżetu ISWMR. Wpływ większej elastyczności na zarządzanie środkami finansowymi należy jednak ocenić w kontekście możliwego spadku rozliczalności, tj. mniejszej odpowiedzialności za właściwe zarządzanie środkami.

48. Na umorzone środki pochodzące z poprzednich EFR można ponownie zaciągnąć zobowiązania w ramach obowiązującego EFR, co wymaga konkretnej decyzji Rady. W przypadku gdy decyzja taka nie zapadnie, środki przeznaczane są na rezerwę specjalną do czasu ich przydzielenia ⁴⁶ . W ramach budżetu ogólnego środki umorzone pochodzące z poprzedniego okresu programowania są anulowane. Nie jest jasne, czy art. 25 ust. 2 ma zastosowanie także do środków umorzonych po wygaśnięciu wieloletnich ram finansowych ⁴⁷  - w takim przypadku we wniosku należy ująć osobny przepis dotyczący tej kwestii.

Rozdział  IV

EFZR+, gwarancje budżetowe i pomoc finansowa dla państw trzecich (art. 26-30)

49. Rozdział IV dotyczy w szczególności EFZR+ i gwarancji na działania zewnętrzne.

50. Trybunał zauważa, że gwarancją budżetową można zarządzać wydajniej z wykorzystaniem wspólnego funduszu rezerw.

51. Nie jest jasne, jaką rolę będzie w przyszłości odgrywał Europejski Bank Inwestycyjny, chociaż był to jedyny bank upoważniony do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich i główny partner w przypadku Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju ⁴⁸ .

52. W art. 27 ust. 2 wyszczególniono trzy warunki, które należy spełnić, aby korzystać z gwarancji na działania zewnętrzne. Wśród tych kryteriów nie wymieniono konieczności osiągnięcia efektu dźwigni i efektu mnożnikowego, których podstawę stanowi docelowy zakres wartości oparty na ocenie ex ante gwarancji budżetowej ⁴⁹ .

53. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

dodać osiągnięcie efektu dźwigni do listy warunków, które trzeba spełnić, aby korzystać z gwarancji na działania zewnętrzne. Proponowana zmiana stanowiłaby uzupełnienie listy warunków korzystania z gwarancji na działania zewnętrzne.

54. Na mocy art. 26 ust. 4 wskaźnik tworzenia rezerw wynosi od 9 % do 50 %. Określono wprawdzie, w jakim przypadku stosuje się wskaźnik tworzenia rezerw w wysokości 9 %, jednak nie doprecyzowano, w jakim przypadku należy zastosować jego wyższą wartość (maksymalnie 50 %).

55. Instrumenty wymienione w art. 27 ust. 3 pociągają za sobą różne rodzaje ryzyka. Pożyczki w walucie lokalnej i udziały kapitałowe wiążą się z bardzo wysokim ryzykiem nieodłącznym. W przypadku instrumentu inwestycyjnego AKP przyjęto przykładowo regulacje ograniczające udział kapitałowy do formy niekontrolujących udziałów mniejszościowych. Ponadto określono maksymalną ekspozycję w przypadku udziałów kapitałowych i pożyczek w walucie lokalnej (nie więcej niż 20 % całkowitego wyposażenia kapitałowego). Podobne przepisy należy zawrzeć w umowach operacyjnych.

56. Zgodnie z motywem 35 wniosku należy określić opłatę uiszczaną z tytułu gwarancji, aby nie dopuścić do zakłócenia rynku. Podobnie stanowi art. 209 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego, na mocy którego wynagrodzenie z tytułu gwarancji na działania zewnętrzne nie może zakłócać konkurencji na rynku wewnętrznym. Art. 29 ust. 3 lit. d) wniosku stanowi, że w umowach gwarancji na działania zewnętrzne należy zawrzeć "wynagrodzenie z tytułu gwarancji", jednak wskazane byłoby doprecyzowanie tego zapisu w celu podkreślenia, że nie należy dopuszczać do zakłócenia rynku. Ponadto we wniosku nie wskazano sposobu określenia wysokości wynagrodzenia z tytułu gwarancji ani okoliczności, w jakich wynagrodzenie to mogłoby być dotowane. W umowach operacyjnych wskazane byłoby dalsze doprecyzowanie tego sposobu i okoliczności.

57. Terminologia jest stosowana niespójnie, np. w odniesieniu do terminów "pomoc finansowa", "pomoc makrofinan-sowa" i "pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej".

Rozdział  V

Monitorowanie, sprawozdawczość i ocena (art. 31-32)

58. Art. 31 "Monitorowanie i sprawozdawczość" odnosi się przede wszystkim do instrumentu, z kolei art. 32 "Ocena" dotyczy jedynie sposobu oceny instrumentu. We wniosku nie wprowadzono rozróżnienia na ocenę instrumentu i ocenę działań.

59. Art. 31 ust. 2 wniosku stanowi, że "[m]onitorowanie postępów w odniesieniu do oczekiwanych rezultatów powinno opierać się na jasnych, przejrzystych, a w stosownych przypadkach także mierzalnych wskaźnikach". Wskaźniki mogą mieć charakter ilościowy lub jakościowy, ale aby były przydatne, w każdym przypadku muszą być mierzalne. W związku z tym należy skreślić zapis "w stosownych przypadkach".

60. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

wprowadzenie jasnego rozróżnienia na ocenę działań i ocenę rozporządzenia ustanawiającego ISWMR. Proponowana zmiana przyczyni się do większej przejrzystości wniosku, dzięki wskazaniu, które artykuły mają zastosowanie do działań, a które - do samego rozporządzenia ustanawiającego ISWMR.

61. W załączniku VII do wniosku zamieszczono wykaz kluczowych wskaźników realizacji celów, który "pomaga w pomiarze wkładu Unii do realizacji jej określonych celów".

62. Niektóre z kluczowych wskaźników realizacji celów odnoszą się do kilku celów szczegółowych, w przypadku innych z kolei nie jest jasne, do jakich celów szczegółowych mają zastosowanie. Pewnym celom szczegółowym nie odpowiadają żadne wskaźniki.

63. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

lepsze przyporządkowanie kluczowych wskaźników realizacji celów do celów szczegółowych. Stopień osiągnięcia celów szczegółowych można skuteczniej weryfikować, jeżeli w przejrzysty sposób odpowiadają im kluczowe wskaźniki realizacji celów.

64. W art. 32 ust. 1 przewidziano przeprowadzenie oceny okresowej rozporządzenia, ale nie uściślono jej celu ani zakresu.

65. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

w stosownych przypadkach objęcie oceny okresowej wymogami określonymi w art. 32 ust. 2 dotyczącymi oceny końcowej rozporządzenia. Dzięki proponowanej zmianie wymogi, które musi spełniać ocena okresowa, staną się bardziej przejrzyste.

Warunki poświadczenia przez Trybunał wiarygodności

66. W strategii na lata 2018-2020 Trybunał zasygnalizował zamiar wprowadzenia podejścia atestacyjnego na potrzeby wydawanego przez siebie poświadczenia wiarygodności.

67. Trybunał jest świadomy że celem wniosku nie jest zdefiniowanie lub opisanie ani systemu zarządzania i kontroli, ani też całościowych ram kontroli wewnętrznej i ich obowiązkowych elementów ⁵⁰ .

68. Trybunał zwraca jednak uwagę na fakt, że wniosek w obecnej formie nie przewiduje w wystarczającym stopniu, by systemy zarządzania i kontroli obejmowały ramy kontroli wewnętrznej w takiej postaci, by Trybunał mógł kontynuować wprowadzanie podejścia atestacyjnego.

Niniejsza opinia została przyjęta przez Europejski Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 13 grudnia 2018 r.

	W imieniu Trybunału Obrachunkowego
	Klaus-Heiner LEHNE
	Prezes

ZAŁĄCZNIK

Analiza wniosku Komisji i sugestie Trybunału

Poniższe sugestie dotyczące zmiany brzmienia projektowanych przepisów odzwierciedlają niektóre - chociaż nie wszystkie - kwestie poruszone w niniejszej opinii. Zadaniem prawodawców jest przeanalizowanie przedstawionych zagadnień i uwzględnienie ich w odnośnych artykułach wniosku dotyczącego rozporządzenia.

Tekst wniosku	Tekst proponowany przez Trybunał	Uwagi
Artykuł 8 Zasady ogólne
3. Unia wspiera, stosownie do okoliczności, realizację dwustronnej, regionalnej i wielostronnej współpracy oraz dialogu, umów o partnerstwie oraz trójstronnej współpracy.		3. Należy uściślić termin "trójstronna współpraca".
TYTUŁ II WDRAŻANIE NINIEJSZEGO ROZPORZĄDZENIA	TYTUŁ II WDRAŻANIE NINIEJSZEGO ROZPORZĄDZENIA	TYTUŁ II WDRAŻANIE NINIEJSZEGO ROZPORZĄDZENIA
Rozdział I Programowanie	Rozdział I Programowanie
Artykuł 14 Przyjmowanie i zmiany wieloletnich programów indykatywnych	Artykuł 14 Przyjmowanie i zmiany wieloletnich programów indykatywnych
3. Wieloletnie programy indykatywne dla programów geograficznych mogą zostać w razie konieczności poddane przeglądowi w celu zapewnienia skutecznego ich wdrożenia, w szczególności w przypadku znaczących zmian w ramach polityki, o których mowa w art. 7, albo w następstwie sytuacji kryzysowej lub pokryzysowej.	3. Wieloletnie programy indykatywne dla programów geograficznych mogą zostać w razie konieczności poddane przeglądowi w celu zapewnienia skutecznego ich wdrożenia, w szczególności w przypadku znaczących zmian w ramach polityki, o których mowa w art. 7, albo - w odniesieniu do programów geograficznych - w następstwie sytuacji kryzysowej lub pokryzysowej.
4. Wieloletnie programy indykatywne dla programów tematycznych mogą zostać w razie konieczności poddane przeglądowi w celu zapewnienia skutecznego ich wdrożenia, w szczególności w przypadku znaczących zmian w ramach polityki, o których mowa w art. 7.	4. Wieloletnie programy indykatywne dla programów tematycznych mogą zostać w-razie konieczności poddane przeglądowi w celu zapewnienia skutecznego ich wdrożenia, w szczególności w-przypadku znaczących zmian w-ramach polityki, o-których mowa w art.-7-.
5. Ze względu na należycie uzasadnioną, szczególnie pilną potrzebę związaną z okolicznościami takimi jak kryzysy lub bezpośrednie zagrożenie dla demokracji, praworządności, praw człowieka lub podstawowych wolności Komisja może zmienić aktami wykonawczymi wieloletnie programy indykatywne, o których mowa w art. 12 i 13 niniejszego rozporządzenia, w trybie pilnym, o którym mowa w art. 35 ust. 4.	-54. Ze względu na należycie uzasadnioną, szczególnie pilną potrzebę związaną z okolicznościami takimi jak kryzysy lub bezpośrednie zagrożenie dla demokracji, praworządności, praw człowieka lub podstawowych wolności Komisja może zmienić aktami wykonawczymi wieloletnie programy indykatywne, o których mowa w art. 12 i 13 niniejszego rozporządzenia, w trybie pilnym, o którym mowa w art. 35 ust. 4.
Rozdział II Przepisy szczegółowe dotyczące polityki sąsiedztwa	Rozdział II Przepisy szczegółowe dotyczące polityki sąsiedztwa
Artykuł 17	Artykuł 17
Podejście oparte na wynikach 1. Kwota wynosząca w przybliżeniu 10 % puli środków finansowych określonej w art. 4 ust. 2 lit. a), stanowiącej uzupełnienie krajowych przydziałów środków finansowych, o których mowa w art. 12, zostaje przydzielona do krajów partnerskich wymienionych w załączniku I w celu wdrożenia podejścia opartego na wynikach. Przydziały środków w ramach podejścia opartego na wynikach określa się na podstawie postępów w dziedzinie demokracji, praw człowieka, rządów prawa, współpracy w kwestii migracji, zarządzania gospodarczego i reform. Postępy krajów partnerskich podlegają ocenie rocznej.	Podejście oparte na wynikach 1. Kwota wynosząca w przybliżeniu 10 % puli środków finansowych określonej w art. 4 ust. 2 lit. a)6 ust. 2 lit. a) stanowiącej uzupełnienie krajowych przydziałów środków finansowych, o których mowa w art. 12, zostaje przydzielona do krajów partnerskich wymienionych w załączniku I w celu wdrożenia podejścia opartego na wynikach. Przydziały środków w ramach podejścia opartego na wynikach określa się na podstawie postępów w dziedzinie demokracji, praw człowieka, rządów prawa, współpracy w kwestii migracji, zarządzania gospodarczego i reform. Postępy krajów partnerskich podlegają ocenie rocznej.
Rozdział III Plany działania, środki i metody wdrażania	Rozdział III Plany działania, środki i metody wdrażania
Artykuł 23	Artykuł 23
Formy finansowania UE i metody wykonywania	Formy finansowania UE i metody wykonywania
Podstawą wsparcia budżetowego, o którym mowa w ust. 1 lit. c), w tym udzielanego przy zastosowaniu umów o realizację reformy sektorowej, jest odpowiedzialność państwa, wzajemna rozliczalność i wspólne zobowiązanie się do przestrzegania powszechnych wartości, demokracji, praw człowieka i rządów prawa, a jego celem jest wzmocnienie partnerstwa między Unią a krajami partnerskimi. Wsparcie budżetowe obejmuje wzmocniony dialog polityczny, budowanie zdolności i lepsze zarządzanie, a także stanowi uzupełnienie wysiłków podejmowanych przez parterów na rzecz gromadzenia większej ilości środków i lepszego ich wydawania w celu wsparcia zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu oraz tworzenia miejsc pracy i eliminacji ubóstwa.	4. Podstawą w Wsparcie budżetowe, o którym mowa w ust. 1 lit. c), w tym udzielanego przy zastosowaniu umów o realizację reformy sektorowej, jest zapewniane zgodnie z art. 236 rozporządzenia finansowego. lego podstawą jest odpowiedzialność państwa, wzajemna rozliczalność i wspólne zobowiązanie się do przestrzegania powszechnych wartości, demokracji, praw człowieka i rządów prawa, a jego celem jest wzmocnienie partnerstwa między Unią a krajami partnerskimi. Wsparcie budżetowe obejmuje wzmocniony dialog polityczny, budowanie zdolności i lepsze zarządzanie, a także stanowi uzupełnienie wysiłków podejmowanych przez parterów na rzecz gromadzenia większej ilości środków i lepszego ich wydawania w celu wsparcia zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu oraz tworzenia miejsc pracy i eliminacji ubóstwa.
Każda decyzja o zapewnieniu wsparcia budżetowego opiera się na strategiach wsparcia budżetowego ustalonych przez Unię, jasnym zestawie kryteriów kwalifikowalności oraz dokładnej ocenie ryzyka i korzyści.	Każda decyzja o zapewnieniu wsparcia budżetowego opiera się na strategiach wsparcia budżetowego ustalonych przez Unię, jasnym zestawie kryteriów kwalifikowalności oraz dokładnej ocenie ryzyka i korzyści.
4. Wsparcie budżetowe musi być zróżnicowane, tak aby lepiej odpowiadało sytuacji politycznej, gospodarczej i społecznej danego kraju partnerskiego, z uwzględnieniem sytuacji niestabilności.	4. Wsparcie budżetowe musi być zróżnicowane, tak aby lepiej odpowiadało sytuacji politycznej, gospodarczej i społecznej danego kraju partnerskiego, z uwzględnieniem sytuacji niestabilności.
Udzielając wsparcia budżetowego zgodnie z art. 236 rozporządzenia finansowego, Komisja jasno określa i monitoruje kryteria warunkowości w zakresie wsparcia budżetowego, w tym postępy w reformach i przejrzystość, a także wspiera rozwój parlamentarnej zdolności w dziedzinie kontroli i audytu krajowego oraz zwiększonej przejrzystości i publicznego dostępu do informacji.	Udzielając wsparcia budżetowego zgodnie z-art. 236 rozporządzenia finansowego, Komisja jasno określa i monitoruje kryteria warunkowości w zakresie wsparcia budżetowego, w tym postępy w reformach i przejrzystość, a także wspiera rozwój parlamentarnej zdolności w dziedzinie kontroli i audytu krajowego oraz zwiększonej przejrzystości i publicznego dostępu do informacji.
5. Wypłata środków pochodzących ze wsparcia budżetowego odbywa się w oparciu o wskaźniki wykazujące dokonanie zadowalających postępów w osiąganiu celów uzgodnionych z krajem partnerskim.	5. Wypłata środków pochodzących ze wsparcia budżetowego odbywa się w oparciu o wskaźniki wykazujące dokonanie zadowalających postępów w osiąganiu celów uzgodnionych z krajem partnerskim.
6. Instrumenty finansowe w ramach niniejszego rozporządzenia mogą przyjmować formy takie jak pożyczki, gwarancje, inwestycje kapitałowe lub quasi-kapitałowe, udziały, a także instrumenty podziału ryzyka, w miarę możliwości i zgodnie z zasadami określonymi w art. 209 ust. 1 rozporządzenia finansowego, pod kierownictwem EBI, wielostronnej europejskiej instytucji finansowej takiej jak Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, lub dwustronnej europejskiej instytucji finansowej, np. dwustronnych banków rozwoju, ewentualnie w połączeniu z dodatkowymi innymi formami wsparcia finansowego, zarówno ze strony państw członkowskich, jak i stron trzecich.	6. 5. Instrumenty finansowe w ramach niniejszego rozporządzenia mogą przyjmować formy takie jak pożyczki, gwarancje, inwestycje kapitałowe lub quasi-kapitałowe, udziały, a także instrumenty podziału ryzyka, w miarę możliwości i zgodnie z zasadami określonymi w art. 209 ust. 1 rozporządzenia finansowego, pod kierownictwem EBI, wielostronnej europejskiej instytucji finansowej takiej jak Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, lub dwustronnej europejskiej instytucji finansowej, np. dwustronnych banków rozwoju, ewentualnie w połączeniu z dodatkowymi innymi formami wsparcia finansowego, zarówno ze strony państw członkowskich, jak i stron trzecich.
Wkłady na rzecz instrumentów finansowych Unii w ramach niniejszego rozporządzenia mogą być dokonywane przez państwa członkowskie oraz wszelkie podmioty, o których mowa w art. 62 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego.	Wkłady na rzecz instrumentów finansowych Unii w ramach niniejszego rozporządzenia mogą być dokonywane przez państwa członkowskie oraz wszelkie podmioty, o których mowa w art. 62 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego.
7. Do celów wdrażania i celów sprawozdawczych te instrumenty finansowe mogą zostać połączone w grupy instrumentów finansowych.	7-. Do celów wdrażania i celów sprawozdawczych te instrumenty finansowe mogą zostać połączone w grupy instrumentów finansowych.
8. Unijne finansowanie nie generuje szczególnych podatków, ceł ani opłat i nie stwarza obowiązku ich pobierania.	8-. 6. Unijne finansowanie nie generuje szczególnych podatków, ceł ani opłat i nie stwarza obowiązku ich pobierania.
9. Podatki, cła i opłaty nałożone przez kraje partnerskie mogą spełniać kryteria kwalifikowalności do finansowania w ramach niniejszego rozporządzenia.	9-. 7. Podatki, cła i opłaty nałożone przez kraje partnerskie mogą spełniać kryteria kwalifikowalności do finansowania w ramach niniejszego rozporządzenia.
Rozdział IV EFZR+, gwarancje budżetowe i pomoc finansowa dla państw trzecich	Rozdział IV EFZR+, gwarancje budżetowe i pomoc finansowa dla państw trzecich	Rozdział IV EFZR+, gwarancje budżetowe i pomoc finansowa dla państw trzecich
Artykuł 26
Zakres stosowania i finansowanie
6. EFZR+ i gwarancja na działania zewnętrzne mogą stanowić wsparcie dla operacji finansowania i inwestowania prowadzonych w krajach partnerskich na obszarach geograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 2. Tworzenie rezerw dotyczących gwarancji na działania zewnętrzne finansowane jest z budżetu przeznaczonego na właściwe programy geograficzne, ustanowionego w art. 6 ust. 2 lit. a), i jest przekazywane do wspólnego funduszu rezerw. EFZR+ i gwarancja dla działań zewnętrznych mogą również stanowić wsparcie dla operacji prowadzonych w krajach będących beneficjentami, wymienionych w załączniku I do rozporządzenia IPA III. Pula środków finansowych przeznaczonych na te operacje w ramach EFZR+ oraz na tworzenie rezerw dotyczących gwarancji dla działań zewnętrznych finansowana jest na podstawie rozporządzenia IPA. Tworzenie rezerw dotyczących gwarancji na działania zewnętrzne w odniesieniu do pożyczek dla państw trzecich, o którym mowa w art. 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie Europejskiego Instrumentu na rzecz Bezpieczeństwa Jądrowego, finansowane jest na podstawie rozporządzenia w sprawie Europejskiego Instrumentu na rzecz Bezpieczeństwa Jądrowego.		6. Brakuje informacji na temat przeznaczenia np. dochodów i wszelkich płatności otrzymanych przez Unię zgodnie z umowami w sprawie gwarancji lub umowami pożyczki, jak również na temat przeznaczenia kwot odzyskanych od dłużników zalegających ze spłatami oraz zwrotów z zainwestowania zasobów znajdujących się we wspólnym funduszu rezerw. Nie podano również informacji na temat ewentualnych kosztów.
7. Tworzenie rezerw, o którym mowa w art. 211 ust. 2 rozporządzenia finansowego, odbywa się w oparciu o całkowite nieuregulowane zobowiązania Unii wynikające z każdej operacji, w tym operacji zatwierdzonych przed 2021 r. oraz gwarantowanych przez Unię. Roczna kwota wymaganych rezerw może zostać utworzona w okresie nie dłuższym niż siedem lat.	7. Tworzenie Określenie wskaźnika zasilenia rezerw, o którym mowa w art. 211 ust. 2 rozporządzenia finansowego, odbywa się w oparciu o opiera się na całkowite nieuregulowane zobowiązania całkowitych nieuregulowanych zobowiązaniach Unii wynikające wynikających z każdej operacji, w tym operacji zatwierdzonych przed 2021 r. oraz awarantowanych przez Unię. Kwota ta nie obejmuje wkładów, o których mowa w art. 208 ust. 2 rozporządzenia finansowego (zob. art. 211 ust. 1 rozporządzenia finansowego). Roczna kwota wymaganych rezerw może zostać utworzona w okresie nie dłuższym niż siedem lat.	7. Wydaje się, że art. 211 ust. 6 i art. 211 ust. 7 rozporządzenia finansowego nie zostały wzięte pod uwagę, mimo że są bardzo istotne. Trybunał jest zdania, że w przypadku gdy państwo korzystające z unijnej pomocy finansowej nie dokonuje płatności w terminie wymagalności, Komisja powinna natychmiast poinformować Parlament Europejski i Radę oraz zaproponować odpowiednie działania służące uzupełnieniu środków.
			Czy we wniosku należycie uwzględniono art. 209 ust. 3 i art. 209 ust. 4 rozporządzenia finansowego? Zob. także art. 29 ust. 6 poniżej.
8. Saldo aktywów do 31 grudnia 2020 r. funduszu gwarancyjnego EFZR i Funduszu Gwarancyjnego dla działań zewnętrznych, ustanowionych odpowiednio w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1601 oraz rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 480/2009, zostaje przeniesione do wspólnego funduszu rezerw w celu utworzenia rezerw przeznaczonych na jego odpowiednie operacje w ramach tej samej, jednej gwarancji przewidzianej w ust. 4 niniejszego artykułu.	8. Saldo aktywów do 31 grudnia 2020 r. funduszu gwarancyjnego EFZR i Funduszu Gwarancyjnego dla działań zewnętrznych, ustanowionych odpowiednio w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1601 oraz rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 480/2009, zostaje przeniesione do wspólnego funduszu rezerw w celu utworzenia rezerw przeznaczonych na jego odpowiednie operacje w ramach tej samej, jednej gwarancji przewidzianej w ust. 4.5 niniejszego artykułu.
Artykuł 27
Kwalifikowalność oraz wybór operacji i partnerów
2. Gwarancja na działania zewnętrzne wspiera operacje w zakresie finansowania i inwestycji, które spełniają warunki określone w art. 209 ust. 2 lit. a) do c) rozporządzenia finansowego oraz takie, które:			2. Trybunał zwraca uwagę, że artykuł ten jest niezgodny z art. 219 ust. 3 rozporządzenia finansowego, gdyż nie uwzględnia lit. d) dotyczącej efektu dźwigni i efektu mnożnikowego gwarancji budżetowych. Czy litera ta została pominięta przypadkowo?
a) zapewniają komplementarność z innymi inicjatywami;
b) są wykonalne pod względem gospodarczym i finansowym, z należytym uwzględnieniem możliwości wsparcia i współfinansowania danego projektu przez prywatnych i publicznych partnerów, z jednoczesnym uwzględnieniem konkretnego środowiska działania i zdolności krajów wskazanych jako kraje doświadczające niestabilności lub konfliktu, kraje najsłabiej rozwinięte i głęboko zadłużone kraje ubogie, które mogą czerpać korzyści z preferencyjnych warunków;
c) są wykonalne pod względem technicznym i zrównoważone z perspektywy środowiskowej i społecznej.
5. Kwalifikujący się partnerzy przestrzegają zasad i warunków określonych w art. 62 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego. W przypadku podmiotów prawa prywatnego w państwie członkowskim lub w państwie trzecim, które wniosło wkład w gwarancję na działania zewnętrzne zgodnie z art. 28 niniejszego rozporządzenia, pierwszeństwo mają podmioty, które ujawniają informacje dotyczące kryteriów z zakresu ochrony środowiska, polityki społecznej i ładu korporacyjnego.	5. Kwalifikujący się partnerzy przestrzegają zasad i warunków określonych w art. 62 ust. 2 lit. c)62 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego. W przypadku podmiotów prawa prywatnego w państwie członkowskim lub w państwie trzecim, które wniosło wkład w gwarancję na działania zewnętrzne zgodnie z art. 28 niniejszego rozporządzenia, pierwszeństwo mają podmioty, które ujawniają informacje dotyczące kryteriów z zakresu ochrony środowiska, polityki społecznej i ładu korporacyjnego.
Artykuł 28 Wkłady finansowe od innych darczyńców na rzecz gwarancji na działania zewnętrzne	2. Wkład w formie gwarancji nie może przekraczać 50 % kwoty, o której mowa w art. 26 ust. 226 ust. 3 niniejszeao rozporządzenia.
1. Państwa członkowskie, państwa trzecie i inne strony trzecie mogą wnieść wkład na rzecz gwarancji na działania zewnętrzne.
W drodze odstępstwa od art. 218 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia finansowego umawiające się strony Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym mogą wnieść wkład w formie gwarancji lub środków pieniężnych.		1. W odnośnym artykule rozporządzenia finansowego zastosowano wyraz "mogą", w związku z czym nie jest jasne, dlaczego we wniosku jest mowa o odstępstwie.
Państwa trzecie niebędące umawiającymi się stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym i inne strony trzecie wnoszą wkład w formie środków pieniężnych; wkład ten podlega zatwierdzeniu przez Komisję.
Komisja niezwłocznie informuje Parlament Europejski i Radę o zatwierdzonych wkładach.
Na wniosek państw członkowskich ich wkład może zostać przeznaczony na rozpoczęcie działań w konkretnych regionach, państwach, sektorach lub istniejących oknach inwestycyjnych.
2. Wkład w formie gwarancji nie może przekraczać 50 % kwoty, o której mowa w art. 26 ust. 2 niniejszego rozporządzenia.
Artykuł 29 Wdrożenie umów gwarancji na działania zewnętrzne	Artykuł 29 Wdrożenie umów gwarancji na działania zewnętrzne
5. Gwarancja na działania zewnętrzne może obejmować:	5. Gwarancja na działania zewnętrzne może obejmować:
a) w przypadku instrumentów dłużnych - kwotę główną i wszystkie odsetki oraz kwoty należne względem wybranego kwalifikującego się kontrahenta, lecz nieotrzymane przez niego zgodnie z warunkami finansowania w wyniku niewykonania zobowiązania;	a) w przypadku instrumentów dłużnych - kwotę główną i wszystkie odsetki oraz kwoty należne względem wybranego kwalifikującego się kontrahenta, lecz nieotrzymane przez niego zgodnie z warunkami finansowania w wyniku niewykonania zobowiązania;
a) w przypadku inwestycji kapitałowych - środki zainwestowane i związane z nimi koszty finansowania;	ab) w przypadku inwestycji kapitałowych - środki zainwestowane i związane z nimi koszty finansowania;
c) w przypadku innych działań w zakresie finansowania i inwestycji, o których mowa w art. 27 ust. 2 - kwoty wykorzystane i związane z nimi koszty finansowania;	bc) w przypadku innych działań w zakresie finansowania i inwestycji, o których mowa w art. 27 ust.-227 ust. 3 - kwoty wykorzystane i związane z nimi koszty finansowania;
d) wszystkie stosowne wydatki i koszty odzyskiwania środków związane z niewykonaniem zobowiązania, o ile nie zostały one odliczone od wpbywów z odzyskania środków.	ed) wszystkie stosowne wydatki i koszty odzyskiwania środków związane z niewykonaniem zobowiązania, o ile nie zostały one odliczone od wpływów z odzyskania środków.
6. b) pozostałych do uregulowania zobowiązań finansowych Unii wynikających z działań EFZR+ udzielonych kwalifikującym się partnerom na potrzeby prowadzonych przez nich działań w zakresie finansowania i inwestycji, w rozbiciu na poszczególne działania.		6. b) Nie zachowano pełnej zgodności z art. 219 ust. 6 rozporządzenia finansowego.
Rozdział V Monitorowanie, sprawozdawczość i ocena	Rozdział V Monitorowanie, sprawozdawczość i ocena
Artykuł 31 Monitorowanie i sprawozdawczość	Artykuł 31 Monitorowanie i sprawozdawczość
2. Komisja regularnie monitoruje podejmowane działania i dokonuje przeglądu postępów w realizacji założonych celów, obejmujących efekty i wyniki.	2. Komisja regularnie monitoruje podejmowane działania i dokonuje przeglądu postępów w realizacji założonych celów, obejmujących efekty i wyniki.
Monitorowanie postępów w odniesieniu do oczekiwanych rezultatów powinno opierać się na jasnych, przejrzystych, a w stosownych przypadkach także mierzalnych wskaźnikach. W celu ułatwienia terminowej sprawozdawczości utrzymuje się ograniczoną liczbę wskaźników.	Monitorowanie postępów w odniesieniu do oczekiwanych rezultatów powinno opierać się na jasnych, przejrzystych i, a w stosownych przypadkach-także mierzalnych wskaźnikach. W celu ułatwienia terminowej sprawozdawczości utrzymuje się ograniczoną liczbę wskaźników.
6. Sprawozdanie roczne, które zostanie przygotowane w 2021 г., musi zawierać skonsolidowane informacje ze sprawozdań rocznych odnoszących się do okresu 2014-2020 dotyczące wszelkiego finansowania na podstawie rozporządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 2, w tym informacje o zewnętrznych dochodach przeznaczonych na określony cel oraz wkładach na rzecz funduszy powierniczych; musi również zawierać podział wydatków według państwa, wykorzystania instrumentów finansowych, zobowiązań i płatności. Sprawozdanie to odzwierciedla najważniejsze wnioski i działania podjęte w następstwie zaleceń zawartych w zewnętrznych ocenach przeprowadzanych w poprzednich latach.	6. Sprawozdanie roczne, które zostanie przygotowane w 2021 r., musi zawierać skonsolidowane informacje ze sprawozdań rocznych odnoszących się do okresu 2014-2020 dotyczące wszelkiego finansowania na podstawie rozporządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 2art. 39 ust. 2, w tym informacje o zewnętrznych dochodach przeznaczonych na określony cel oraz wkładach na rzecz funduszy powierniczych; musi również zawierać podział wydatków według państwa, wykorzystania instrumentów finansowych, zobowiązań i płatności. Sprawozdanie to odzwierciedla najważniejsze wnioski i działania podjęte w następstwie zaleceń zawartych w zewnętrznych ocenach przeprowadzanych w poprzednich latach.

¹ COM(2018) 321 final, komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów pt. "Nowoczesny budżet dla Unii, która chroni, wspiera i broni - Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027".

² Dz.U L 193 z 30.7.2018, s. 1, dalej zwane "rozporządzeniem finansowym".

³ Dz.U. C 91 z 23.3.2017, s. 1.

⁴ COM(2018) 460 final.

⁵ COM(2018) 321 final, jw.

⁶ Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej, COM(2018) 460 final.

⁷ Załączniki do wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej, COM(2018) 460 final, załączniki I-VII.

⁸ COM(2018) 321 final, komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów pt. "Nowoczesny budżet dla Unii, która chroni, wspiera i broni - Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027".

⁹ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 233/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju na lata 2014-2020 (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 44).

¹⁰ Umowa wewnętrzna w sprawie 11. EFR (Dz.U. L 210 z 6.8.2013, s. 1); rozporządzenie Rady (UE) 2015/322 z dnia 2 marca 2015 r. w sprawie realizacji 11. Europejskiego Funduszu Rozwoju (Dz.U. L 58 z 3.3.2015, s. 1); decyzja Rady (UE) 2015/334 z dnia 2 marca 2015 r. (Dz.U. L 58 z 3.3.2015, s. 75).

¹¹ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 235/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające instrument finansowy na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka na świecie (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 85).

¹² Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 232/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające Europejski Instrument Sąsiedztwa (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 27).

¹³ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 234/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające Instrument Partnerstwa na rzecz Współpracy z Państwami Trzecimi (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 77).

¹⁴ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 230/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające Instrument na rzecz przyczyniania się do Stabilności i Pokoju (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 1).

¹⁵ Rozporządzenie Rady (Euratom) nr 237/2014 z dnia 13 grudnia 2013 r. ustanawiające Instrument Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 109). We wniosku proponuje się, aby do ISWMR włączyć jedynie ograniczoną liczbę działań w zakresie pokojowego wykorzystania energii jądrowej (zob. pkt 6 lit. i) załącznika II). Zgodnie ze szczególnymi procedurami przewidzianymi w Traktacie Euratom utworzony zostanie dodatkowy instrument, tj. Europejski Instrument na rzecz Bezpieczeństwa Jądrowego, który ma obejmować działania w zakresie zabezpieczeń jądrowych, wsparcia na rzecz infrastruktury i szkoleń oraz dzielenia się przez UE wiedzą fachową (a także finansowanie działań związanych z energią jądrową).

¹⁶ Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/412 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniająca decyzję nr 466/2014/UE w sprawie udzielenia gwarancji UE dla Europejskiego Banku Inwestycyjnego na pokrycie strat poniesionych w związku z działaniami z zakresu finansowania wspierającymi projekty inwestycyjne poza granicami Unii (Dz.U. L 76 z 19.3.2018, s. 30).

¹⁷ Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 480/2009 z dnia 25 maja 2009 r. ustanawiające Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych (Dz.U. L 145 z 10.6.2009, s. 10).

¹⁸ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1601 z dnia 26 września 2017 r. ustanawiające Europejski Fundusz na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (EFZR), gwarancję EFZR oraz fundusz gwarancyjny EFZR (Dz.U. L 249 z 27.9.2017, s. 1).

¹⁹ Z wyjątkiem dotacji pomocy makrofinansowej. Pomoc makrofinansowa będzie udzielana w razie potrzeby, w poszczególnych przypadkach.

²⁰ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 236/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające wspólne zasady i procedury wdrażania unijnych instrumentów na rzecz finansowania działań zewnętrznych (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 95). Wspólne rozporządzenie wykonawcze ma zastosowanie do szeregu instrumentów w ramach działu 4 "Globalny wymiar Europy" wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020.

²¹ "Wspólna wizja, wspólne działanie: silniejsza Europa. Globalna strategia dla polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej" z dnia 19 czerwca 2016 r.

²² Nowy europejski konsensus w sprawie rozwoju "Nasz świat, nasza godność, nasza przyszłość", wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej z dnia 8 czerwca 2017 r.

²³ "Przekształcamy nasz świat: Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030", rezolucja przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych dnia 25 września 2015 r. (A/RES/70/1).

²⁴ Program działań z Addis Abeby przyjęty na trzeciej Międzynarodowej Konferencji w sprawie Finansowania Rozwoju dnia 16 czerwca 2015 r. i zatwierdzony przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych dnia 27 lipca 2015 r. (A/RES/69/313).

²⁵ Zob. art. 3 ust. 5, art. 8 i 21 skonsolidowanego Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).

²⁶ Art. 6 ust. 1 wniosku.

²⁷ Znaczna część działań w ramach Instrumentu na rzecz Pokoju w Afryce - finansowanego obecnie w ramach EFR - będzie nadal objęta pozabudżetowymi mechanizmami finansowania. Dla porównania środki budżetowe przeznaczone na dział 4 "Globalny wymiar Europy" na lata 2014-2020 wynoszą 66,3 mld euro.

²⁸ W przypadku 8., 9. i 10. EFR okres na zaciąganie zobowiązań już się skończył, a okres na zaciąganie zobowiązań dla 11. EFR upłynie w 2020 r. Zob. art. 1 ust. 5 umowy wewnętrznej w sprawie 11. EFR (Dz.U. L 210 z 6.8.2013, s. 1); rozporządzenie Rady (UE) 2015/322 (Dz.U. L 58 z 3.3.2015, s. 1).

²⁹ Por. motyw 20 wniosku.

³⁰ Uzasadnienie wniosku, pkt 1 "Kontekst wniosku".

³¹ W ocenie skutków opracowanej na potrzeby wniosku (SWD(2018) 337 final) wskazano, że jednym z powodów zmiany w struk-turze instrumentów działań zewnętrznych jest chęć ograniczenia występowania luk i nakładania się działań w ramach instrumentów, s. 19.

³² COM(2018) 321 final, Nowoczesny budżet dla Unii, która chroni, wspiera i broni - Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027, przypis 16.

³³ Sprawozdanie roczne dotyczące działań finansowanych z ósmego, dziewiątego, dziesiątego i jedenastego Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) za rok budżetowy 2017, pkt 45 (Dz.U C 357 z 4.10.2018, s. 315).

³⁴ Rozporządzenie (UE) nr 233/2014, jw.

³⁵ Rozporządzenie (UE) nr 232/2014, jw.

³⁶ Rozporządzenie (UE) nr 230/2014, jw.

³⁷ Rozporządzenie (UE) nr 234/2014, jw.

³⁸ Rozporządzenie (UE) 2015/322, jw., art. 7 ust. 2.

³⁹ SWD(2017) 602, dokument roboczy służb Komisji - Evaluation of the European Neighbourhood Instrument [Ocena Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa] towarzyszący sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady - Przegląd śródokresowy instrumentów finansowania zewnętrznego.

⁴⁰ Rozporządzenie (UE) nr 232/2014, jw., art. 4 ust. 2 i 3.

⁴¹ "Należy doprecyzować pojęcie »wykonania« w odniesieniu do budżetu. Wykonanie należy powiązać z bezpośrednim stosowaniem zasady należytego zarządzania finansami. Zasadę należytego zarządzania finansami również należy zdefiniować oraz ustanowić związek pomiędzy ustalonymi celami a wskaźnikami wykonania, rezultatami oraz oszczędnością, efektywnością i skutecznością w wykorzystywaniu środków. Mając na uwadze pewność prawa, należy zdefiniować terminologię dotyczącą wykonania, w szczególności produkt i rezultaty, unikając przy tym kolizji z obowiązującymi ramami wykonania poszczególnych programów" (rozporządzenie finansowe, motyw 9).

⁴² Rozporządzenie (UE) nr 236/2014, jw.

⁴³ Art. 9 ust. 4 rozporządzenia (UE) 2015/322, jw.

⁴⁴ "W działaniach zewnętrznych, w przypadku gdy globalne zobowiązanie budżetowe stanowi podstawę umowy w sprawie finansowania z państwem trzecim, umowę w sprawie finansowania zawiera się do dnia 31 grudnia roku n+1. W tym przypadku globalne zobowiązanie budżetowe pokrywa całkowite koszty zobowiązań prawnych wykonujących zawartą umowę w sprawie finansowania, zaciągniętych w okresie trzech lat od dnia zawarcia umowy w sprawie finansowania".

⁴⁵ W art. 15 ust. 3 dopuszcza się ponowne udostępnienie umorzeń tylko w przypadku, gdy dotyczą one projektów badawczych.

⁴⁶ Art. 1 ust. 4 umowy wewnętrznej w sprawie 11. EFR (Dz.U. L 210 z 6.8.2013, s. 1), jw.

⁴⁷ Podobnie jak w przypadku mechanizmu rezerwy specjalnej EFR, art. 1 ust. 4 umowy wewnętrznej w sprawie 11. EFR (Dz.U. L 210 z 6.8.2013, s. 1), jw.

⁴⁸ Motyw 33 wniosku: "EFZR+ powinien wspierać Europejski plan inwestycji zewnętrznych i mieścić w sobie działania łączone i gwarancje budżetowe objęte gwarancją na działania zewnętrzne, w tym te dotyczące ryzyka związanego z niewypłacalnością państwa w związku z operacjami w dziedzinie udzielania pożyczek, uprzednio prowadzone w ramach upoważnienia Europejskiego Banku Inwestycyjnego do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich. Z uwagi na rolę, jaką na mocy Traktatów pełni Europejski Bank Inwestycyjny oraz jego doświadczenie we wspieraniu polityki Unii w ostatnich dekadach, EBI powinien pozostać naturalnym partnerem Komisji w procesie realizacji działań w ramach gwarancji na działania zewnętrzne".

⁴⁹ Zob. art. 209 ust. 2 lit. d) i art. 219 ust. 3 rozporządzenia finansowego.

⁵⁰ W sekcji 2 oceny skutków finansowych regulacji, która jest załączona do wniosku, określono, w jaki sposób Komisja ma zamiar wprowadzić środki zarządzania.