Opinia Europejskiego Komitetu Regionów - Sprawozdanie w sprawie polityki konkurencji za 2022 r.
Dz.U.UE.C.2024.1039
Akt nienormatywnyOpinia Europejskiego Komitetu Regionów - Sprawozdanie w sprawie polityki konkurencji za 2022 r.
(Dz.U.UE C z dnia 9 lutego 2024 r.)
| Sprawozdawca: | Antonio MAZZEO (IT/PES), przewodniczący Rady Regionalnej i radny regionu Toskania |
| Dokument źródłowy: | Sprawozdanie w sprawie polityki konkurencji za 2022 r. i dokument roboczy służb Komisji |
ZALECENIA POLITYCZNE
EUROPEJSKI KOMITET REGIONÓW (KR)
Wprowadzenie
1. Uznaje, że europejska polityka konkurencji jest podstawą funkcjonowania jednolitego rynku, praw konsumentów oraz realizacji celów Unii Europejskiej zapisanych w art. 3 TUE, a także celów Europejskiego Zielonego Ładu i cyfrowego kompasu. Jednocześnie uznaje, że począwszy od stopniowego rozszerzania rynku wewnętrznego, po kryzysy gospodarcze, finansowe, polityczne i w dziedzinie zdrowia publicznego, aż po rozwój innowacyjnych technologii i procesów przemysłowych Komisja Europejska (dalej "Komisja") musiała stale dostosowywać reguły konkurencji do nowych potrzeb Unii, bez narażania na szwank ich integralności.
2. Odnotowuje, że Komisja postanowiła wykorzystać reguły konkurencji, zwłaszcza system pomocy państwa, aby - dzięki przyjęciu dwóch tymczasowych ram pomocy państwa 1 - najpierw poradzić sobie z kryzysem wywołanym pandemią COVID-19, a następnie z tym wynikającym z wojny w Ukrainie i szoku energetycznego. Umożliwiło to państwom członkowskim, w tym władzom publicznym szczebla niższego niż krajowy, wspieranie przedsiębiorstw w tej nadzwyczajnej i nieprzewidywalnej sytuacji.
3. Z zadowoleniem przyjmuje program Next Generation EU (NGEU) 2 , a w szczególności Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności 3 , zarówno w odniesieniu do jego mechanizmu finansowania, który przewiduje wykorzystanie zasobów własnych Unii, jak i ze względu na to, że ten program reorganizuje priorytety polityki gospodarczej i przemysłowej każdego państwa w świetle wspólnych celów europejskich, zwłaszcza dwojakiej transformacji ekologicznej i cyfrowej.
4. Z zadowoleniem przyjmuje to, że w obliczu zmiany klimatu oraz w kontekście odnośnego prawodawstwa Komisja dokonuje przeglądu wytycznych 4 w sprawie pomocy państwa i dostosowuje je w taki sposób, by umożliwić wdrożenie Europejskiego Zielonego Ładu przy jak najmniejszych zakłóceniach konkurencji.
5. Przypomina opinie KR-u w sprawie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF), a zwłaszcza tę dotyczącą sprawozdania z przeglądu wdrażania RRF 5 , i ponownie ubolewa nad nieistniejącym w znacznej mierze udziałem władz lokalnych i regionalnych. Wprowadzana w ten sposób centralizacja oznacza, że najbliższy obywatelom poziom administracji jest wyłączony z programowania funduszy.
6. Zaznacza, że aby zaradzić skutkom przedłużającej się wojny w Ukrainie, w październiku 2022 r. Komisja zmieniła tymczasowe kryzysowe ramy pomocy państwa i określiła zasady dokapitalizowania przedsiębiorstw, zwłaszcza tych działających w sektorze energetycznym, a także zwiększyła dopuszczalne poziomy pomocy i elastyczność gwarancji dla tych przedsiębiorstw energetycznych.
7. Dodaje, że Komisja ustanowiła nowe tymczasowe ramy 6 ukierunkowane na rynek energii, zgodnie z inicjatywą REPowerEU 7 . Uprościła przepisy dotyczące rekompensaty kosztów energii, wprowadziła nowe środki, by zmniejszyć popyt na energię, i określiła ogólne zasady dokapitalizowania, zwłaszcza przedsiębiorstw energetycznych.
8. Przywołuje art. 174 TFUE, zgodnie z którym "[...] Unia zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych". Podkreśla, że polityka spójności stanowi podstawowy mechanizm integracji europejskiej oraz ważny instrument inwestycji i rozwoju regionów Europy za pośrednictwem funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.
9. W związku z tym apeluje, aby zasada "nie szkodzić spójności" stanowiła podstawę wszystkich strategii politycznych i inicjatyw Unii, w tym wdrażania polityki dotyczącej rynku wewnętrznego, w szczególności w odniesieniu do zasad pomocy państwa.
10. W świetle powyższych uwag uznaje się za wewnątrzinstytucjonalnego partnera Komisji w dziedzinie spójności. Jednocześnie wzywa Komisję, by udoskonaliła politykę spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, tak aby obie polityki - w dziedzinie konkurencji i spójności - nie były przeciwstawne, lecz komplementarne i by odgrywały niezbędną rolę w realizacji projektu integracji europejskiej, zapewniając zgodny z celami Europejskiego Zielonego Ładu zrównoważony wzrost regionów, prowincji i miast Europy.
11. Uznając, że polityka konkurencji UE, stanowiąca wyłączną kompetencję Unii Europejskiej, nie wchodzi w zakres zasady pomocniczości w jej rozumieniu prawnym, KR wzywa Komisję do stosowania zasad lepszego stanowienia prawa w dziedzinie polityki konkurencji i do zaangażowania KR-u na wczesnym etapie przeglądu reguł konkurencji w celu lepszej oceny ich oddziaływania terytorialnego. Ponadto KR popiera apel o porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie polityki konkurencji.
Postępy w europejskiej polityce konkurencji
12. Z zadowoleniem przyjmuje to, że Komisja stawia czoła obecnym i wciąż zmieniającym się wyzwaniom i przyjęła ważne instrumenty dotyczące funkcjonowania jednolitego rynku, takie jak akt o rynkach cyfrowych 8 , który ma stworzyć sprawiedliwe i kontestowalne środowisko cyfrowe dla podstawowych usług platformowych - zarówno z myślą o konsumentach końcowych, jak i użytkownikach biznesowych. Ci ostatni to często małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP), które działają w różnych regionach Europy.
13. Zaznacza, że akt o rynkach cyfrowych reguluje cyfrowych strażników dostępu, którzy łączą producentów z konsumentami końcowymi, w związku z czym są często niezbędni i mają ogromną siłę rynkową. Akt o rynkach cyfrowych zapobiega temu, by ich praktyki stały się nieuczciwe i antykonkurencyjne, przez co mogłyby utrudniać konkurencję i powodować negatywne skutki gospodarcze i społeczne - nie tylko na szczeblu krajowym, ale także w odniesieniu do lokalnej i regionalnej struktury produkcyjnej.
14. Dodaje, że rozporządzenie w sprawie subsydiów zagranicznych 9 wypełnia lukę regulacyjną, jeśli chodzi o monitorowanie subsydiów przyznawanych przez państwa trzecie przedsiębiorstwom działającym na rynkach europejskich. Te ostatnie bezpośrednio konkurują z firmami europejskimi, które w przeciwieństwie do firm zagranicznych podlegają europejskim zasadom pomocy państwa i innym regulacjom, np. socjalnym i środowiskowym.
15. W związku z tym z zadowoleniem przyjmuje wdrożenie rozporządzenia, które wspiera ochronę przedsiębiorstw europejskich na rynku wewnętrznym, a jednocześnie zachęca Komisję do zwiększenia ochrony europejskich przedsiębiorstw konkurujących z przedsiębiorstwami mającymi siedzibę w państwach trzecich za pomocą unijnej polityki konkurencji.
16. Zaznacza, że wspomniane rozporządzenie upoważnia Komisję do zawieszenia procedur udzielania zamówień publicznych, w tym przeprowadzanych przez władze lokalne i regionalne, w przypadku wystąpienia zakłóceń na rynku spowodowanych zagranicznym finansowaniem przedsiębiorstw uczestniczących w przetargu. W związku z tym wzywa Komisję do współpracy z władzami lokalnymi i regionalnymi w celu wdrażania przepisów i koordynowania ich stosowania.
17. Stwierdza, że Komisja wprowadziła jaśniejsze zasady 10 określania, kiedy reguły konkurencji nie mają zastosowania do osób prowadzących działalność na własny rachunek, które łączą się w celu przystąpienia do rokowań zbiorowych.W ten sposób Komisja potwierdziła, że konkurencja nie może być przeszkodą dla poprawy warunków europejskich pracowników.
18. Zachęca Komisję do dalszego wspierania egzekwowania przepisów antymonopolowych w celu zwiększenia konkurencji na rynkach, z korzyścią nie tylko dla producentów, ale ostatecznie dla konsumentów, którzy zmagają się z rosnącymi cenami, a także z wyzwaniami międzynarodowymi, które doprowadziły do istotnych zakłóceń w łańcuchu wartości.
Uwagi szczegółowe dotyczące pomocy państwa z perspektywy lokalnej i regionalnej
19. Przypomina, że europejski system pomocy państwa odegrał zasadniczą rolę w zarządzaniu kryzysami gospodarczymi, finansowymi i społecznymi mającymi miejsce w ostatnich latach, ponieważ umożliwił państwom członkowskim wspieranie przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji - zarówno dzięki jednorazowej pomocy, jak i planom dokapitalizowania. Zwraca uwagę, że celem wszystkich szczebli sprawowania rządów jest współpraca na rzecz reagowania na pojawiające się kryzysy, a Komisja powinna nadal działać szybko i zgodnie z zasadą pomocniczości, aby złagodzić skutki kryzysów poprzez środki elastyczności.
20. Zwraca uwagę na to, że ramy tymczasowe nie tylko wspierają tkankę produkcyjną Europy, ale są wykorzystywane przez państwa członkowskie do niwelowania wewnętrznych nierówności między regionami. Liczne badania 11 pokazują bowiem, że choć różnice regionalne ogólnie zmniejszyły się z perspektywy całego terytorium europejskiego, to w niektórych krajach uległy zwiększeniu. Mowa tu zwłaszcza o krajach charakteryzujących się niskim wzrostem, na przykład usytuowanych w regionie śródziemnomorskim, oraz o krajach o niskim dochodzie na mieszkańca, na przykład w regionie Europy Wschodniej.
21. Podkreśla jednak, że wdrożenie dwóch tymczasowych ram doprowadziło do ogólnego poluzowania normalnego systemu pomocy państwa, a także do zakłóceń konkurencji na jednolitym rynku, oraz miało negatywny wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi ze względu na brak równowagi w geograficznym rozkładzie pomocy państwa w Unii. Zostało to wskazane w sprawozdaniu w sprawie konkurencji, które jest przedmiotem niniejszej opinii 12 , i w którym stwierdzono, że w 2022 r. 53 % zatwierdzonej pomocy państwa zostało zgłoszone przez Niemcy, 24 % przez Francję, a 23 % przez pozostałe dwadzieścia pięć państw członkowskich. Komitet podkreśla, że ta niezrównoważona możliwość udzielania pomocy państwa zakłóca równe warunki działania.
22. Zaznacza, że dane przedstawione w sprawozdaniu odnoszą się do budżetu pomocy państwa, który został zatwierdzony dla poszczególnych państw członkowskich, a nie do kwot, które zostały ostatecznie wypłacone przez właściwe organy krajowe. Zauważa, że rządy dysponujące wyższymi zdolnościami finansowymi są w stanie bardziej wspierać przedsiębiorstwa mające siedzibę na ich terytorium, w przeciwieństwie do krajów mających mniejsze środki, co oznacza, że nie ma równych warunków działania i niewątpliwie prowadzi do niekorzystnej sytuacji na jednolitym rynku dla przedsiębiorstw w tych drugich państwach członkowskich.
23. Zwraca uwagę Komisji na to, że przedłużające się poluzowanie reguł konkurencji mogłoby zatem skutkować dalszym pogłębianiem się dysproporcji między regionami Europy i pozostawiać w tyle te obszary, które ze względu na swoje cechy naturalne lub demograficzne lub z uwagi na to, że są obszarami wiejskimi lub przechodzącymi transformację przemysłową, mogłyby nie skorzystać na równi z innymi ze wsparcia publicznego, zwłaszcza w czasie kryzysów. KR zauważa także, że możliwości finansowe władz szczebla niższego niż krajowy nie wszędzie odpowiadają możliwościom władz na poziomie krajowym oraz że konieczne może być zwiększenie wydatków publicznych. W związku z tym wzywa Komisję do podjęcia działań w celu złagodzenia zakłóceń na rynku, zarówno w perspektywie krótko-, jak i średnio- i długoterminowej, aby stopniowo przywrócić zwykłe reguły konkurencji.
24. Z zadowoleniem przyjmuje publikację niektórych instrumentów prawa miękkiego, w szczególności przegląd wytycznych w sprawie regionalnej pomocy państwa 13 . Umożliwiają one rządom wspieranie regionów znajdujących się w najbardziej niekorzystnej sytuacji dzięki bezpośredniemu odniesieniu do potrzeby koordynowania działań z polityką spójności i zwiększeniu poziomu pomocy udzielanej władzom lokalnym i regionalnym - zwłaszcza wtedy, gdy wsparcie jest powiązane z celami Europejskiego Zielonego Ładu i strategii cyfrowej UE. Chodzi tu o osiągnięcie równowagi między celem spójności a podniesieniem poziomu inwestycji, zwłaszcza w świetle transformacji ekologicznej.
25. Domaga się, by w regulacjach dotyczących pomocy państwa Komisja wzmocniła przepisy horyzontalne odnoszące się do terytoriów wyspiarskich, w tym archipelagów, regionów peryferyjnych i najbardziej oddalonych, które wymagają szczególnego i szerszego podejścia prawnego - mowa tu zwłaszcza o obszarach, które nie są połączone z kontynentem europejskim.
26. Podkreśla, że nowe przepisy dotyczące ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania 14 ("projekty IPCEI") mają pomóc państwom członkowskim wzmocnić strategiczne projekty trans- graniczne, takie jak te już realizowane w zakresie komponentów mikroelektronicznych, baterii i wodoru. To ułatwi europejskim przedsiębiorstwom osiągniecie celów przemysłowych Europy w perspektywie dwojakiej transformacji cyfrowej i ekologicznej.
27. Sugeruje jednak Komisji, by wzmocniła zarówno tę inicjatywę, jak i koordynację projektów - od etapu projektowania do etapu wdrażania - oraz by angażowała podmioty lokalne i regionalne, ponieważ takie transnarodowe projekty przemysłowe wymagają również zakotwiczenia terytorialnego, jeśli ich wdrożenie ma być skuteczniejsze i sprawniejsze pod względem administracyjnym.
28. Z zadowoleniem przyjmuje nowe przepisy dotyczące pomocy na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną 15 , które zwiększają intensywność pomocy i rozszerzają sposoby jej przyznawania, zważywszy, że działalność badawczo-rozwojowa ułatwia wprowadzanie nowych produktów i usług do gospodarki, a także bardziej zaawansowanych procesów produkcyjnych, które poprawiają rozwój technologiczny i przemysłowy oraz podnoszą ogólny europejski poziom gospodarczy.
29. Aprobuje nowe "Wytyczne w sprawie pomocy państwa na sieci szerokopasmowe" 16 , które ułatwiają realizację projektów mających na celu stworzenie i wzmocnienie infrastruktury niezbędnej dla wzrostu gospodarczego - takich jak projekty dotyczące wdrażania światłowodów w regionach, które tego potrzebują. Te wytyczne precyzują również warunki partnerstw publiczno-prywatnych, za pośrednictwem których taka infrastruktura jest często realizowana.
30. Zwraca się do Komisji o przeprowadzenie strukturalnej reformy zasad pomocy państwa w celu uproszczenia ram regulacyjnych w oparciu o zasadę pewności prawa. Umożliwiłoby to szybsze i elastyczniejsze pod względem administracyjnym wdrażanie przepisów dotyczących pomocy - zarówno przez przedsiębiorstwa inwestujące i konkurujące na rynkach - w szczególności MŚP - jak i przez władze lokalne i regionalne, które muszą ocenić, czy wypłata dostępnych im środków jest zgodna z europejskimi przepisami. Należy przy tym mieć na uwadze, że niektóre programy pomocy są często zarządzane centralnie, niekoniecznie z udziałem władz regionalnych i lokalnych, mimo że to władze będą musiały dokonać płatności końcowych.
31. Precyzuje, że reforma systemu pomocy państwa musi uwzględniać główny cel, jakim jest utrzymanie poziomu konkurencji między państwami członkowskimi i zachowanie równych warunków działania dla podmiotów działających na jednolitym rynku. Należy przy tym znaleźć równowagę między tym celem a potrzebą podniesienia poziomu inwestycji w Europie, aby osiągnąć cele dwojakiej transformacji ekologicznej i cyfrowej, a jednocześnie utrzymać współpracę między wszystkimi szczeblami sprawowania rządów oraz wysoki poziom spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej z myślą o zharmonizowaniu wzrostu gospodarczego i standardów dobrobytu.
32. Proponuje podniesienie poziomu pomocy de minimis zarówno w ogólnym rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis 17 , jak i w rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis przyznawanej w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym 18 , które wygasną z końcem 2023 r., przy czym należy zwiększyć ten poziom proporcjonalnie do stop inflacji w Europie z ostatnich 10 lat oraz przede wszystkim zmieniającej się sytuacji gospodarczej wynikającej ze zmian makroekonomicznych, skutków pandemii COVID-19 oraz zwiększonych kosztów budowy i energii wynikających z rosyjskiej agresji na Ukrainę. Chodzi zatem o więcej niż o dostosowanie wynikające wyłącznie z inflacji.
33. Wzywa Komisję do podkreślenia kluczowejroli, jaką usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym - zazwyczaj przez władze lokalne i regionalne - odegrały podczas pandemii COVID-19 i nadal odgrywają w zaspokajaniu podstawowych potrzeb obywateli, aby nie tylko utrzymać, ale wręcz zwiększyć gwarancję świadczenia tych podstawowych usług we wszystkich regionach Europy. Przypomina tu o tzw. efekcie nożyc opisanym w Dorocznym barometrze regionalnym i lokalnym UE. Zjawisko to polega na spadku przychodów przy rosnących wydatkach i wiele gmin wciąż się z nim boryka 19 .
Rozwój sytuacji w dziedzinie konkurencji i polityki przemysłowej
34. Podkreśla propozycję ustanowienia Platformy na rzecz technologii strategicznych dla Europy (STEP) 20 , lecz zauważa także, że wydaje się ona mniej ambitna niż wcześniej zapowiedziany Fundusz na rzecz Suwerenności, jeśli chodzi o osiągnięcie europejskich celów przemysłowych.
35. Zaznacza, że pomimo tego, że platforma STEP ma zwiększać konkurencyjność europejskich przedsiębiorstw na rynkach międzynarodowych, to istnieje ryzyko, że nie zapewni ona wystarczającego wsparcia w obliczu wielorakich skutków dwojakiej transformacji ekologicznej i cyfrowej na poziomie lokalnym i regionalnym. Istnieje też ryzyko, że będzie ona w dużej mierze polegać na realokacji już przydzielonych środków bądź na budżetach poszczególnych państw członkowskich.
36. Sugeruje, aby Komisja, po pierwsze, wykorzystała alternatywne mechanizmy finansowania do realokacji środków, które zostały już przydzielone na spójność, biorąc pod uwagę znaczenie spójności gospodarczej, terytorialnej i społecznej dla utrzymania równowagi rynku wewnętrznego i osiągnięcia jednolitego poziomu gospodarczego i dobrobytu we wszystkich regionach Europy, a po drugie, aby sprawdziła w praktyce, czy nie dochodzi do koncentracji zasobów, która mogłaby utrudnić osiągnięcie celów spójności.
37. Ponadto apeluje, by polityka konkurencji wspierała zarządzanie transformacją ekologiczną i cyfrową w Unii Europejskiej przekrojowo we wszystkich instrumentach.
Bruksela, dnia 29 listopada 2023 r.