Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji pewnych aspektów prawa dotyczącego niewypłacalności"(COM(2022) 702 final - 2022/0408 (COD))
Dz.U.UE.C.2023.184.34
Akt nienormatywnyOpinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji pewnych aspektów prawa dotyczącego niewypłacalności"
(2023/C 184/06)
(Dz.U.UE C z dnia 25 maja 2023 r.)
Sprawozdawczyni: Sandra PARTHIE
Współsprawozdawca: Philip VON BROCKDORFF
| Wniosek o konsultację | Parlament Europejski, 26.1.2023 |
| Rada Unii Europejskiej, 30.1.2023 | |
| Podstawa prawna | Art. 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna | Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji |
| Data przyjęcia przez sekcję | 10.3.2023 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej | 22.3.2023 |
| Sesja plenarna nr | 577 |
| Wynik głosowania | |
| (za/przeciw/wstrzymało się) | 207/0/3 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) podkreśla, że odpowiednio opracowane zasady postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności powinny pomóc rentownym przedsiębiorstwom w utrzymaniu działalności i uniknięciu przedwczesnej likwidacji. Celem powinno być znalezienie równowagi pomiędzy zbyt wczesnym stwierdzeniem niewypłacalności a zbyt późnym rozpoczęciem postępowania. Kluczowym czynnikiem w tym kontekście jest przejrzystość postępowania, a także łatwy dostęp do informacji o wynikach działalności przedsiębiorstwa. Ponadto odpowiednio opracowane zasady postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności powinny również zniechęcać pożyczkodawców do udzielania pożyczek wysokiego ryzyka, a kadrę zarządzającą i udziałowców do korzystania z takich pożyczek oraz podejmowania innych lekkomyślnych decyzji finansowych 1 .
1.2. EKES uważa, że reformy dotyczące niewypłacalności, które mają na celu zachęcanie do restrukturyzacji zadłużenia i reorganizacji wewnętrznej, przyczyniają się do utrzymania miejsc pracy, a jednocześnie zmniejszają zarówno odsetek upadających małych i średnich przedsiębiorstw, jak i odsetek likwidacji przedsiębiorstw przynoszących zyski. EKES z zadowoleniem przyjąłby jednak propozycje rozwiązania nierozstrzygniętej kwestii niewypłacalności osób fizycznych.
1.3. EKES ma wątpliwości, czy przedmiotowy wniosek, który przedstawiono jest jako ważny krok w wypełnianiu istotnych luk w celu usprawnienia unii rynków kapitałowych UE, może rzeczywiście spełnić to oczekiwanie. Wniosek nie zapewnia zharmonizowanej definicji podstaw niewypłacalności i kolejności spłacania wierzytelności, które to elementy są kluczowe dla zwiększenia skuteczności i ograniczenia obecnej fragmentacji krajowych przepisów prawa upadłościowego.
1.4. EKES wzywa zatem Komisję, Parlament i Radę do zmiany propozycji zawartej w art. 27, aby zobowiązać kontrahentów, np. dostawców przedsiębiorstwa, wobec którego wszczęto postępowanie upadłościowe, do podpisywania umów niewykonanych, które są następnie cedowane na nabywcę przedsiębiorstwa, bez zgody kontrahenta. Takie działanie w sposób sztuczny wiąże ich z partnerem, którego nigdy nie wybrali ani nie sprawdzili, i ogranicza ich swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Ograniczenie umownych praw do rozwiązania umowy w przypadku niewypłacalności zmniejszy gotowość kluczowych dostawców do udzielania pożyczek czy kredytów, zwłaszcza w przypadku MMŚP borykających się z trudnościami finansowymi.
1.5. Niemniej EKES z aprobatą przyjmuje propozycję wprowadzenia specjalnej procedury ułatwiającej i przyspieszającej likwidację mikroprzedsiębiorstw, która umożliwia bardziej racjonalne pod względem kosztów postępowanie upadłościowe w przypadku tych przedsiębiorstw. Rozwiązania te wspierają również uporządkowaną likwidację mikroprzedsiębiorstw, które nie posiadają aktywów, rozwiązując problem polegający na tym, że niektóre państwa członkowskie odmawiają dostępu do postępowania upadłościowego, jeżeli przewidywana wysokość odzyskanej kwoty jest niższa od kosztów sądowych. EKES podkreśla, że dotyczy to około 90 % upadłości w UE, i dlatego uważa tę procedurę za bardzo istotną.
1.6. Chociaż EKES popiera wprowadzenie tej specjalnej procedury, ostrzega, że wymogi związane z wykonywaniem tych zadań przez sądy krajowe mogą prowadzić do nadmiernego obciążenia krajowych systemów sądowych, jeżeli staną się odpowiedzialne za ocenę, czy mikroprzedsiębiorstwo jest rzeczywiście niewypłacalne, oraz za przeprowadzanie niezbędnych długotrwałych postępowań, w tym upłynniania aktywów i podziału uzyskanych środków. W związku z tym EKES zaleca wykorzystanie innych kompetentnych podmiotów, takich jak zarządcy, w celu zmniejszenia obciążenia systemu sądownictwa 2 .
1.7. Ponadto EKES pragnie zwrócić uwagę, że nieskuteczne postępowania upadłościowe mogą skutkować wyższym poziomem kredytów zagrożonych zagrażającym stabilności finansowej, a także mieć wpływ na kredyty, inflację i realny PKB. EKES jest zdania, że zasady dotyczące niewypłacalności oraz praw wierzycieli/dłużników (ICR) są jednym z uzupełniających narzędzi, którymi dysponują decydenci i które służą ograniczeniu wzrostu liczby kredytów zagrożonych poprzez zwiększenie prawdopodobieństwa spłaty i szybsze dostosowanie poziomu kredytów zagrożonych.
2. Streszczenie wniosku Komisji
2.1. Celem wniosku jest zmniejszenie różnic w krajowych przepisach dotyczących niewypłacalności, a tym samym rozwiązanie problemu potencjalnie nieskutecznych ram dotyczących niewypłacalności w państwach członkowskich, w których takie różnice istnieją, a ponadto zwiększenie przejrzystości postępowań upadłościowych oraz ograniczenie przeszkód utrudniających swobodny przepływ kapitału. Celem wniosku jest w szczególności zmniejszenie kosztów inwestorów transgranicznych związanych z pozyskiwaniem informacji i uczeniem się dzięki harmonizacji docelowych aspektów przepisów dotyczących niewypłacalności. Bardziej jednolite przepisy dotyczące niewypłacalności powinny, jak się oczekuje, spowodować rozszerzenie wyboru finansowania dostępnego dla przedsiębiorstw w całej Unii.
2.2. Omawiany wniosek ma na celu wypełnienie pewnych luk w dotychczasowych przepisach UE dotyczących prawa upadłościowego, tj. w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1023 3 i rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/848 4 , w szczególności jeżeli chodzi o odzyskanie aktywów z likwidowanej masy upadłości, skuteczność postępowań oraz przewidywalny i sprawiedliwy podział odzyskanej kwoty pomiędzy wierzycieli. Obejmuje to kwestie związane z pozwami o stwierdzenie bezskuteczności czynności, śledzeniem aktywów, obowiązkami i odpowiedzialnością członków zarządu, sprzedażą spółki jako działającego przedsiębiorstwa w ramach postępowania w trybie przygotowanej likwidacji, przesłanką wszczęcia postępowania upadłościowego, specjalnymi zasadami postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw, kolejnością spłacania wierzytelności i komitetami wierzycieli.
2.3. Zauważono, że w ramach istniejących krajowych przepisów prawa upadłościowego w państwach członkowskich istnieją znaczne różnice pod względem czasu potrzebnego do likwidacji przedsiębiorstwa oraz kwotą, którą można ostatecznie odzyskać. W niektórych państwach członkowskich prowadzi to do długotrwałych postępowań upadłościowych i niskiej średniej wysokości odzyskanej kwoty w przypadku likwidacji. Zdaniem Komisji Europejskiej stanowi to przeszkodę dla powstania unii rynków kapitałowych i dla inwestycji transgranicznych w UE.
3. Uwagi ogólne
3.1. EKES z aprobatą przyjmuje propozycję Komisji dotyczącą większej przejrzystości i dostępności informacji na temat przepisów prawa upadłościowego i postępowań upadłościowych w wymiarze transgranicznym. EKES jest jednak zdania, że propozycja ta stanowi jedynie pierwszy krok w kierunku osiągnięcia konwergencji zasad postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności w państwach członkowskich UE. EKES z zadowoleniem przyjąłby także propozycje rozwiązania nierozstrzygniętej kwestii niewypłacalności osób fizycznych.
3.2. EKES podkreśla, że odpowiednio opracowane zasady postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności powinny pomóc rentownym przedsiębiorstwom w utrzymaniu działalności i uniknięciu przedwczesnej likwidacji. Powinny również zniechęcać pożyczkodawców do udzielania pożyczek wysokiego ryzyka, a kadrę zarządzającą i udziałowców do korzystania z takich pożyczek oraz podejmowania innych lekkomyślnych decyzji finansowych 5 . Przedsiębiorstwo doświadczające trudności w wyniku tymczasowego pogorszenia koniunktury gospodarczej lub błędnej decyzji może jeszcze uda się uratować, jeżeli sytuacja gospodarcza się poprawi lub przedsiębiorstwo podejmie działania naprawcze. Gdy tak się dzieje, korzyści odnoszą wszystkie zainteresowane strony. Wierzyciele mogą odzyskać większą część swojej inwestycji, więcej pracowników zachowuje pracę, a sieć dostawców i klientów zostaje zachowana.
3.3. W tym kontekście EKES wskazuje na badania, z których wynika, że skuteczne reformy praw wierzycieli wiążą się z niższymi kosztami pożyczek, większym dostępem do pożyczek, łatwiejszym odzyskiwaniem należności przez wierzycieli i skuteczniejszą ochroną miejsc pracy 6 . Należy również zwiększyć prawa komitetu wierzycieli do partycypacji wraz z możliwością ewentualnego udziału przedstawiciela pracowników. Jeżeli po zakończeniu postępowania upadłościowego wierzyciele odzyskają większość swojej inwestycji, będą mogli dalej inwestować w przedsiębiorstwa i zwiększać dostęp przedsiębiorstw do pożyczek. Podobnie jeżeli zasady dotyczące upadłości przewidują bezwzględne pierwszeństwo wierzytelności, zabezpieczeni wierzyciele mogą nadal udzielać pożyczek, a system postępowań upadłościowych przyczynia się do zaufania 7 .
3.4. EKES uważa, że reformy dotyczące niewypłacalności, które mają na celu zachęcanie do restrukturyzacji zadłużenia i reorganizacji wewnętrznej, przyczyniają się do utrzymania miejsc pracy i zmniejszają zarówno odsetek upadających małych i średnich przedsiębiorstw, jak i odsetek likwidacji przedsiębiorstw przynoszących zyski.
3.5. Znaczne rozbieżności w krajowych przepisach dotyczących niewypłacalności często wskazuje się - podobnie jak przepisy podatkowe - jako przeszkodę dla inwestycji transgranicznych. EKES uważa, że większy stopień zbieżności przepisów dotyczących niewypłacalności przyczyniłby się do lepszego funkcjonowania rynków kapitałowych, ułatwiając tym samym inwestycje w całej UE. Jednakże wniosek nie harmonizuje kluczowych aspektów prawa upadłościowego, takich jak definicja podstaw niewypłacalności i kolejności spłacania wierzytelności, a oba te elementy są kluczowe dla zwiększenia skuteczności i ograniczenia obecnej fragmentacji krajowych przepisów prawa upadłościowego. Nie jest to dobry znak, jeśli chodzi o osiągnięcie bardzo potrzebnego, lecz ambitnego celu dotyczącego unii rynków kapitałowych.
3.6. EKES podkreśla jednak swoje niezachwiane poparcie dla większego otwarcia rynku kapitałowego w całej UE, co zapewni przedsiębiorstwom szerszy dostęp do inwestycji, i zgadza się z ustaleniami Komisji i Banku Światowego 8 , że wzrost stopy odzyskiwania aktywów w kontekście większej skuteczności prawa upadłościowego i praw wierzycieli (ICR) zwiększa dostęp do pożyczek dla przedsiębiorstw europejskich.
4. Uwagi szczegółowe
4.1. EKES przyznaje, że postępowania upadłościowe różnią się znacznie w zależności od państwa członkowskiego - w niektórych krajach preferuje się podejście typu "dłużnik sprawujący zarząd własny", podejście skupione na prawach wierzyciela bądź też podejście, w którym priorytetem jest zatrudnienie i przepisy prawa pracy. Prowadzi to do różnych preferencji w kwestii likwidacji przedsiębiorstw, kolejności zaspokajania wierzytelności oraz roli członków zarządu, zarządców i sądów. Przy opracowywaniu polityki należy również uwzględnić różnice między udziałowcami a wierzycielami - podczas gdy dla tych pierwszych bardziej istotne są narzędzia zapobiegawcze i usprawniające, dla tych drugich ważniejsza jest dostępność narzędzi restrukturyzacyjnych. EKES uważa, że propozycje Komisji stanowią pierwszy krok ku konwergencji w całej UE, ale nadal nie doprowadzą do skutecznej harmonizacji i nie rozwiązują nierozstrzygniętej kwestii niewypłacalności osób fizycznych.
4.2. EKES popiera pogląd Komisji, że krajowe przepisy dotyczące niewypłacalności są kluczowym czynnikiem dla inwestorów zagranicznych. EKES zwraca jednak uwagę, że liczba upadłości, w przypadku których doszło do transgranicznego udzielenia pożyczki, nie przekracza 20 % wszystkich przypadków, a z danych dotyczących krajów grupy G-20 wynika, że skuteczny system praw zwiększa poziom bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) jedynie o 23 % PKB. Ponadto znaczna część BIZ wynika raczej z połączeń i przejęć istniejących przedsiębiorstw niż z inwestycji w nowe.
4.3. W związku z tym EKES przestrzega, by nie oczekiwać zbyt wiele od wpływu konwergencji przepisów dotyczących niewypłacalności na inwestycje. EKES dostrzega jednak, że zapewnienie skutecznego systemu praw wierzycieli i większej przejrzystości w zakresie przepisów dotyczących niewypłacalności dla wszystkich potencjalnych inwestorów oraz równej informacji o sytuacji prawnej może mieć pozytywny wpływ na inwestycje zagraniczne. Pewność co do zasad dotyczących praw wierzycieli i dłużników oraz większa harmonizacja procedur usuwania zabezpieczeń w państwach członkowskich zmniejszy ryzyko i będzie dodatkowym bodźcem dla inwestycji transgranicznych i handlu wewnętrznego.
4.4. EKES uważa ponadto, że bardzo ważne jest zapewnienie inwestorom informacji i przejrzystości w kwestiach związanych z pozwami o stwierdzenie bezskuteczności czynności, śledzeniem aktywów, obowiązkami i odpowiedzialnością członków zarządu, sprzedażą spółki jako działającego przedsiębiorstwa w ramach postępowania w trybie przygotowanej likwidacji, przesłanką wszczęcia postępowania upadłościowego, specjalnymi zasadami postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw, kolejnością spłacania wierzytelności i komitetami wierzycieli.
4.5. EKES z aprobatą przyjmuje również fakt, że we wniosku wprowadza się specjalną procedurę ułatwiającą i przyspieszającą likwidację mikroprzedsiębiorstw, która umożliwia bardziej racjonalne pod względem kosztów postępowanie upadłościowe w przypadku tych przedsiębiorstw. Rozwiązania te wspierają również uporządkowaną likwidację mikroprzedsiębiorstw, które nie posiadają aktywów, rozwiązując problem polegający na tym, że niektóre państwa członkowskie odmawiają dostępu do postępowania upadłościowego, jeżeli przewidywana wysokość odzyskanej kwoty jest niższa od kosztów sądowych. EKES podkreśla, że dotyczy to około 90 % upadłości w UE, i dlatego uważa tę procedurę za bardzo istotną.
4.6. Jednak chociaż EKES popiera wprowadzenie tej specjalnej procedury, ostrzega, że wymogi związane z wykonywaniem tych zadań przez sądy krajowe, zgodnie z art. 12ff dyrektywy, mogą prowadzić do nadmiernego obciążenia krajowych systemów sądowych, jeżeli staną się odpowiedzialne za ocenę, czy mikroprzedsiębiorstwo jest rzeczywiście niewypłacalne, oraz za przeprowadzanie niezbędnych długotrwałych postępowań. W ocenie Komitetu częściowo utrudniłoby to osiągnięcie celu proponowanych przepisów. W poprzednich opiniach 9 EKES stwierdził, że systematyczne korzystanie z organu sądowego nie jest najlepszym rozwiązaniem, i zalecił powołanie nowych organów, które przejęłyby to zadanie. Skuteczny udział niezależnych zarządców okazał się korzystny zwłaszcza dla słabo zorganizowanych mikroprzedsiębiorców w uproszczonym postępowaniu likwidacyjnym i EKES jest zdania, że należy aktywnie rozważyć angażowanie zarządców 10 .
4.7. EKES zaleca ponadto, by w wypadku prawnie uzasadnionego interesu zarządcy mieli bezpośredni i szybki dostęp do krajowych rejestrów aktywów, niezależnie od państwa członkowskiego, w którym ich powołano. EKES zwraca również uwagę, że takie rejestry nie powstały jeszcze we wszystkich państwach członkowskich, i wzywa odpowiednie organy do szybkiego zaradzenia tej sytuacji.
4.8. Ponieważ zwiększy to skuteczność, EKES z aprobatą przyjmuje propozycję dotyczącą postępowania w trybie przygotowanej likwidacji, w ramach którego sprzedaż przedsiębiorstwa dłużnika (lub jego części) przygotowuje się i negocjuje przed formalnym wszczęciem postępowania upadłościowego. Umożliwia to przeprowadzenie sprzedaży i uzyskanie wpływów w krótkim czasie po wszczęciu formalnego postępowania upadłościowego mającego na celu likwidację przedsiębiorstwa. EKES ostrzega jednak przed przyjęciem zawartej w art. 27 propozycji, aby zobowiązać kontrahentów, np. dostawców przedsiębiorstwa, wobec którego wszczęto postępowanie upadłościowe, do podpisywania umów niewykonanych, które są następnie cedowane na nabywcę przedsiębiorstwa, bez zgody kontrahenta. Takie działanie w sposób sztuczny wiąże ich z partnerem, którego nigdy nie wybrali ani nie sprawdzili, i ogranicza ich swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Dotyczy to tym bardziej pracowników, których wolności wyboru zawodu nie może naruszać przymusowa zmiana pracodawcy. EKES wzywa zatem Komisję, Parlament i Radę do zmiany tej propozycji. Ponadto w postępowaniu w trybie przygotowanej likwidacji trzeba zwiększyć możliwość udziału i kontroli przez komitet wierzycieli.
4.9. EKES zwraca również uwagę na to, że w dyrektywie nie poruszono kwestii konwergencji w zakresie kolejności spłacania wierzytelności ani nie zawarto definicji podstaw niewypłacalności. Ponieważ elementy te są kluczowe dla zharmonizowanego postępowania upadłościowego, EKES wyraża głębokie ubolewanie, że Komisja nie podjęła dalszych działań w tym zakresie.
4.10. Podobnie chociaż w komunikacie w sprawie dyrektywy twierdzono inaczej, we wniosku nie uwzględniono w wystarczającym stopniu przesłanek wszczęcia postępowania upadłościowego. We wniosku stwierdzono, że dwie zwyczajowe przesłanki wszczęcia standardowego postępowania upadłościowego w państwach członkowskich to test niewypłacalności i test bilansowy.
4.11. W celu uproszczenia postępowania upadłościowego, co EKES zasadniczo popiera, w dyrektywie zaproponowano, aby niezdolność do spłaty długów w miarę ich zapadania stanowiła kryterium wszczęcia uproszczonego postępowania likwidacyjnego. Zamiast przedstawić wytyczne dotyczące sposobu określenia konkretnych warunków, w jakich kryterium to jest spełnione, we wniosku zwrócono się do państw członkowskich o samodzielne zdefiniowanie tej kwestii i nie wykorzystano możliwości zapewnienia spójności w całej UE.
4.12. EKES zauważa również, że banki są zazwyczaj podstawowymi pośrednikami finansowymi i mają zasadnicze znaczenie dla stabilności systemu finansowego. Kredyty zagrożone obniżają rentowność i mogą szkodzić wypłacalności banków. Zasady dotyczące niewypłacalności oraz praw wierzycieli/dłużników (ICR) są jednym z uzupełniających narzędzi, którymi dysponują decydenci i które służą ograniczeniu wzrostu liczby kredytów zagrożonych i pomagają w rozwiązywaniu tego problemu, gdy poziom takich kredytów stanie się zbyt wysoki. Z analizy na poziomie przedsiębiorstw wynika, że reformy zasad postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności, które zmniejszają bariery dla restrukturyzacji przedsiębiorstw i osobiste koszty związane z niepowodzeniem w działalności gospodarczej, mogą zmniejszyć udział kapitału utopionego w tzw. firmach zombie. Korzyści te częściowo uzyskuje się dzięki restrukturyzacji przedsiębiorstw o słabych wynikach, co z kolei powoduje przenoszenie kapitału do bardziej produktywnych przedsiębiorstw.
4.13. EKES zaleca ponadto, aby Komisja regularnie publikowała dane statystyczne dotyczące przypadków niewypłacalności na podstawie odpowiedniego rozporządzenia w sprawie postępowania upadłościowego, tak aby można było okresowo oceniać skuteczność ustanowionego systemu.
Bruksela, dnia 22 marca 2023 r.