Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady...

1.

Wnioski i zalecenia

EKES wyraża zadowolenie z faktu, że dużą wagę przypisuje się cłom na rynku wewnętrznym, oraz z celu wniosku, którym jest wsparcie unii celnej i organów celnych poprzez zapewnienie im nowego instrumentu finansowego ułatwiającego wdrażanie polityki celnej i jednolite zastosowanie przepisów. Uważa, że pod względem politycznym europejskie organy celne, które stosują już wspólny kodeks celny, powinny ostatecznie funkcjonować jako jeden podmiot.

1.1.

Budżet i wdrożenie programu "Cła"

1.1.1.

EKES ocenia, że przewidziana na program "Cła" kwota 950 mln EUR na 7 lat, tj. średnio 5,02 mln EUR na rok na każde państwo (UE-27), może nie być wystarczająca, biorąc pod uwagę zakres celów wniosku i ambitne plany dotyczące pracowników, sieci, technologii i materiałów. Zważywszy, że koszty w znacznej mierze obciążą państwa w dziedzinach leżących w ich kompetencji, Komitet zaleca Komisji, by ułatwić krajowym organom celnym pełne i całkowite korzystanie z programu, jak również z zapowiedzianej synergii między programami. Życzyłby sobie, aby Komisja czuwała nad elastycznością pomiędzy priorytetami budżetowymi wieloletnich ram finansowych (WRF).

1.1.2.

EKES uważa, że trudno jest przyjąć założenia liczbowe dotyczące kosztów brexitu, które mogą być bardzo wysokie. Zaleca zatem, by stopniowo dostosowywano omawiany dokument, nie utrudniając urzeczywistnienia rynku wewnętrznego 27 państw, z uwzględnieniem istotnego wymogu zapewnienia dobrze przeszkolonych urzędników, a także wspólnych instrumentów i procedur celnych konkurencyjnych wobec takich krajów jak Stany Zjednoczone i Chiny.

1.2.

Systemy informatyczne w programie

Jako że chodzi o największą oczekiwaną wartość dodaną programu i wziąwszy pod uwagę potrzebę zapewnienia sprawnego opracowywania strategii dotyczącej celnych systemów informatycznych 1 , EKES przyjmuje z zadowoleniem uwzględnienie narzędzi mających na celu finansowanie i ułatwianie rozwoju i konserwacji transeuropejskich celnych systemów informatycznych, a zwłaszcza narzędzi planowania informatycznego w części normatywnej, szczególnie jeżeli przyczyniają się do zmniejszenia różnic między państwami członkowskimi.

1.2.1.

Innowacje technologiczne: EKES zaleca, by program był wykorzystywany w celu jednoczesnego rozpowszechniania innowacji technologicznych we wszystkich państwach uczestniczących.

1.2.2.

Współpraca cyfrowa: w celu osiągnięcia jak najlepszych wyników EKES zaleca, by zachęcić państwa członkowskie do działań na rzecz zmniejszenia nierówności w zakresie praktyk i umiejętności oraz by zwiększyć wspólną gotowość do zwalczania nadużyć finansowych.

1.3.

Budowanie zdolności

EKES uważa, że budowanie zdolności urzędników administracji oraz szkolenia w dziedzinie ceł są niezbędne do dobrego przebiegu współpracy celnej UE. Zaleca pełne wykorzystanie programu w celu dalszego podążania obraną już ścieżką rozwoju? 2 , która wiele lat po programie Matthaeus może doprowadzić do stworzenia programu "Erasmus Celny" (tymczasowa wymiana urzędników wszystkich kategorii).

1.3.1.

EKES zaleca, by organom celnym zagwarantowano tytuł "organów uprawnionych" do dostępu do systemów interoperacyjnych kontroli osób na granicach 3 .

1.4.

Prawa podstawowe

EKES zaleca, by w obszarze swego działania program przyczyniał się do większego poszanowania praw podstawowych i lepszej ochrony danych.

1.5.

Wskaźniki

EKES zaleca, by pomóc państwom uczestniczącym w dobrym wypełnianiu zobowiązań polegających na przedstawianiu sprawozdania w sprawie wdrożenia programu zgodnie z zaproponowanymi wskaźnikami, ze względu na to, że ograniczenia budżetu publicznego nie zawsze będą umożliwiać administracjom krajowym dysponowanie odpowiednią ilością czasu/liczbą urzędników. Sugeruje, aby przynajmniej w ciągu pierwszych 5 lat dokonywano porównania wszystkich państw członkowskich.

1.6.

Zarządzanie

EKES opowiada się za prowadzeniem między państwami członkowskimi, Komisją i zainteresowanymi stronami otwartego dialogu w sprawie realizacji programu. Zaleca, by w ujęciu horyzontalnym odnowione poparcie Rady Europejskiej zapewniało na przestrzeni lat dostrzegalność programu i by stworzono warunki do jego całkowitego powodzenia, takie jak harmonizacja fiskalna między państwami członkowskimi, zaangażowanie wszystkich krajów uczestniczących w szkolenia oraz ich chęć do włączenia się we współpracę, zwalczania nadużyć finansowych i prowadzenia uczciwego handlu.

2.

Wstęp

2.1.

W wieloletnich ramach finansowych zaproponowanych przez Komisję Europejską program "Cła" ma na celu wsparcie współpracy między organami celnymi i ochronę interesów gospodarczych i finansowych Unii. Po 50 latach unia celna działa w oparciu o ramy prawne zharmonizowane na szczeblu europejskim. Jednak konieczne jest dokonanie postępów w celu zadbania o to, by organy celne państw członkowskich wykonywały swe zadania w sposób jednolity i równoważny. Istnieje wspólny obszar celny i wspólna taryfa zewnętrzna, które zabraniają opłat celnych i opłat o skutku równoważnym między państwami członkowskimi. Jednak nierówności wciąż istnieją, a "turystyka celna", równoznaczna z nieuczciwą konkurencją, wciąż wypełnia luki w zastosowaniu zasad, które wraz z sankcjami celnymi wynikają z prawa krajowego.

2.2.

Jednolite wdrażanie jest tym trudniejsze do przeprowadzenia, że rola organów celnych jest wielowymiarowa. Znajduje się ona w punkcie równowagi politycznej między krajowymi, europejskimi i międzynarodowymi przepisami w zakresie handlu i swobody przemieszczania się. Harmonizacja dotyczy towarów - legalnych, których przepływ powinna wspierać, nielegalnych, które powinna przechwycić, oraz niebezpiecznych, które powinna zatrzymać. W niektórych państwach członkowskich w ramach harmonizacji opracowuje się statystyki dotyczące handlu zewnętrznego.

2.3.

Organy celne czuwają ponadto nad przestrzeganiem wielu aktów prawnych spoza obszaru ceł:

2.4.

Organy celne korzystają już z urządzeń i technologii cyfrowych, które skróciły czas kontroli i zmniejszyły wydatki publiczne pomimo rosnącego wolumenu handlu światowego i przestępczości transgranicznej. Jest to narzędzie niezbędne dla rządów i Unii. Organy celne mogą zostać zmobilizowane na całym terytorium UE w celu ochrony jej interesów finansowych (np. opłaty celne/Stany Zjednoczone) i interesów obywateli (np. gąbczasta encefalopatia bydła). Będzie je wspierać Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna 4 .

3.

Krótki opis proponowanego rozporządzenia

3.1.

Na okres 2021-2027 5 Komisja Europejska ukierunkowała swój cały plan budżetowy na cele polityczne Unii-27. Jednym z tych celów jest większa ciągłość programu "Cła" z programem "Cła 2020" oraz wsparcie wdrażania unijnego kodeksu celnego (UKC) 6 i polityki celnej. Dlatego też kładzie on nacisk na zorganizowaną, metodologiczną i budżetową współpracę, a także pogłębienie współpracy operacyjnej między państwami członkowskimi oraz państwami uczestniczącymi, które obejmują zwłaszcza państwa kandydujące i przystępujące.

3.2.

Liczba zgłoszeń celnych rośnie (około 310 mln w 2016 r., tj. 10 zgłoszeń na sekundę, przy czym 98 % zgłoszeń celnych dokonywanych jest drogą elektroniczną). UKC uruchomił już projekt masowej cyfryzacji zakładający wdrożenie 17 systemów elektronicznych do 2020-2025. Dotyczą one konkurencyjności europejskich przedsiębiorstw. Komisja uważa, że systemy te będą największą wartością dodaną programu "Cła".

3.3.

Z ocen wpływów wynika, że konieczne jest budowanie kompetencji i rozwijanie koordynacji między administracjami celnymi UE oraz uproszczonych wskaźników w celu zmniejszenia obciążeń administracyjnych. Wniosek przewiduje intensyfikację działań, zarówno pod względem operacyjnym, obejmującym strukturalną wymianę dobrych praktyk i wiedzy operacyjnej pomiędzy państwami członkowskimi, jak i w zakresie systemów i infrastruktury IT w celu kompleksowego załatwiania formalności celnych 7 przez internet. Projekty realizowane będą na przestrzeni kilku lat w oczywistej synergii z programem Fiscalis.

3.4.

Komisja będzie przestrzegać międzynarodowych zobowiązań UE w zakresie WTO, a administracje celne państw członkowskich, aby dostosować się do politycznego przekazu zawartego w komunikacje dotyczącym zarządzania 8 , powinny funkcjonować tak, jak gdyby stanowiły jednym podmiotem.

3.5.

Łącząc oszczędności związane z brexitem, reformami i programami oszczędnościowymi oraz nowe wkłady, o które poproszone zostaną państwa członkowskie, Komisja proponuje ogólne wieloletnie ramy finansowe Unii wynoszące 1 279 mld EUR na okres 2021-2027, tj. 1,11 % bogactwa wytworzonego przez 27 państw, przy czym 950 mln EUR dla programu "Cła".

3.5.1.

Połączenie różnych źródeł finansowania umożliwi synergie przez stworzenie większej elastyczności pomiędzy różnymi obszarami w zarządzaniu budżetem ogólnym np. w zakresie systemów informatycznych. Krajowe organy celne będą mogły uruchomić Fundusz Zintegrowanego Zarządzania Granicami w celu ulepszenia sprzętu do kontroli (zakup, utrzymanie i modernizacja kwalifikującego się sprzętu), natomiast program "Cła" będzie wspierał wszelkie działania z tym powiązane, takie jak działania z zakresu współpracy dotyczącej oceny potrzeb sprzętowych lub szkolenia w odniesieniu do zakupionego sprzętu.

3.5.2.

Program wspierania reform strukturalnych umożliwi zwiększenie zdolności administracyjnych organów celnych Unii. Program "Cła" pomoże organom celnym chronić interesy finansowe UE i sam będzie wspierany przez program zwalczania nadużyć finansowych, który zostanie wdrożony po obecnym programie Herkules III 9 i systemie informacji w celu zwalczania nadużyć finansowych, który wspiera wzajemną pomoc w kwestiach celnych. Będzie on pozostawał w synergii z programem Fiscalis, działaniami prowadzonymi przez Prokuraturę Europejską i z programem "Sprawiedliwość" w ramach Funduszu "Sprawiedliwość, Prawa i Wartości" w odniesieniu do szkoleń w zakresie stosowania prawa celnego UE.

4.

Uwagi ogólne

4.1.

Realizacja programu "Cła"

4.1.1.

Dnia 24 marca 2018 r. Parlament Europejski zalecił zwiększenie całkowitego budżetu Unii o 219 mld EUR. Komisja chce podkreślić europejską wartość dodaną w stosunku do krajowych wydatków publicznych. Tymczasem ogólny wzrost procentowy wynosi zaledwie 1,11 % bogactwa wytwarzanego 10 przez UE (1,13 % w ubiegłym okresie). Średnia w latach 1993-1999 wynosiła 1,25 %. EKES, który od lat opowiada się za zwiększeniem zasobów własnych UE 11 , życzyłby sobie, by w odniesieniu do polityki celnej wyrażona została polityczna wola zakończenia tworzenia rynku wewnętrznego oraz by udzielono wsparcia w jego wdrażaniu krajowym organom celnym.

4.1.2.

Komitet zastanawia się, w jaki sposób ustalono kwotę 950 mln EUR na lata 2021-2027 (wniosek art. 4 ust. 1): 137,7 mln EUR na rok, tj. 5,02 mln EUR na rok na kraj (UE-27) na różnych poziomach rozwoju, wydaje się niewielką kwotą.

4.2.

We wniosku przewidziano działania przez udzielanie zamówień i przyznawanie dotacji zarządzanych bezpośrednio. Elastyczność nowego modelu wieloletnich ram finansowych umożliwiłaby stworzenie synergii między różnymi programami oraz między różnymi zadaniami organów celnych, relacjami z innymi administracjami, innymi obszarami działań UE, np. programem "Cyfrowa Europa" 12 , Fiscalis, "Sprawiedliwość" itp. oraz kwestiami budżetowymi z nimi związanymi. EKES uważa, że jest to dobra zasada, jednak zastanawia się, jakie będą kryteria kwalifikowalności w odniesieniu do przydzielania wnioskowanej pomocy między częściami każdego z programów, które wzajemnie się przenikają. Obawia się przepaści między teorią a praktyką takich metod finansowania w przypadkach, w których w ramach różnych działań w tym samym czasie zamierzano skorzystać z tego samego funduszu, który nie mógłby zostać zwielokrotniony.

4.3.

Komisja, jak się zdaje, uważa, że może zaistnieć dobra koniunktura dla dochodów państw członkowskich UE, jednak jest to tylko założenie, które ciężko zweryfikować w ciągu 7 lat.

4.4.

Wniosek pozostawia sporą część odpowiedzialności budżetowej po stronie państw członkowskich, które powinny opracowywać aspekty krajowe, uwzględniając również krajowe ograniczenia. Muszą one jednak zawsze stawić czoła polityce oszczędnościowej narzuconej przez europejski semestr oraz wzrostowi, który umacnia się bardzo powoli, szczególnie w strefie euro. Niemniej dzięki narzędziu zorganizowanej współpracy wniosek umożliwi państwom członkowskim współdziałanie, zwłaszcza w zakresie opracowywania elementów systemów informatycznych.

5.

Uwagi szczegółowe EKES-u

5.1.

Systemy informatyczne

5.1.1.

Są one uważane za największą wartość dodaną programu 13 . Organy celne są prawdopodobnie pierwszym elementem administracji elektronicznej, jaki otrzymała Unia. System narzędzi kontroli i zgłoszeń w coraz większym zakresie wymaga wzajemnej łączności i interoperacyjności. W tym celu konieczne jest po pierwsze, aby wszystkie państwa członkowskie posiadały efektywną szerokopasmową infrastrukturę informatyczną w obszarze celnym. EKES życzyłby sobie, aby organy celne 27 państw członkowskich zostały uznane ponadto za "organy uprawnione" do korzystania z przyszłej architektury systemów interoperacyjnych kontroli na granicach 14 .

5.1.2.

Art. 7 ust. 5 i art. 8 wniosku przewidują, że w wypadku działań na rzecz współpracy stawka finansowania stosowana w przypadku projektów przez Komisję mogłaby wynieść nawet 100 %. Gdy dane działanie dotyczyć będzie rozwoju i eksploatacji europejskiego systemu elektronicznego, Unia pokryje jedynie koszty dotyczące wspólnych elementów i koordynacji, a państwa członkowskie poniosą koszty związane z powierzonymi im na mocy dokumentu obowiązkami.

5.1.3.

Innowacje infor matyczne

5.1.3.1.

Sieci cyfrowe o bardzo dużej przepustowości wspierają wszystkie innowacyjne usługi cyfrowe. Aby wartość dodana celnych systemów informatycznych przyniosła spodziewane rezultaty, wszystkie podmioty prywatne (przedsiębiorstwa) i publiczne (organy państw trzecich) związane z organami celnymi muszą mieć dostęp do materiałów i usług na jak najwyższym poziomie.

5.1.3.2.

Jeżeli wieloletni plan strategiczny odnoszący się do elektronicznych systemów celnych (e-customs MASP-C) 15 będzie obejmować program "Cła", wszelkie innowacje cyfrowe będą od niego zależne. EKES życzy sobie, by wszelkie innowacje zatwierdzone przez organy celne zostały rozpowszechnione w zabezpieczony sposób w całym wzajemnie połączonym systemie celnym w Unii, tak by uniknąć straty czasu po zatwierdzeniu przez organy celne oraz nieprawidłowości w obrocie.

5.1.3.3.

We wszystkich dziedzinach wskazuje się potrzebę cyberbezpieczeństwa danych i sieci. Im więcej wzajemnych połączeń, tym więcej zagrożeń. EKES uważa, że jest to wystarczająco ważne, by znaleźć się w programie i uzyskać fundusze, tym bardziej że działania organów celnych przyjmują wymiar strategiczny.

5.2.

Wskaźniki

5.2.1.

Komisja podkreśla wsparcie, jakie program może stanowić dla jednolitego wdrażania przepisów prawa celnego i polityki w dziedzinie ceł i proponuje oryginalne wskaźniki jakościowe w celu ich oceny.

5.2.2.

Komitet zaleca, by państwa uczestniczące zostały przygotowane do tego ciekawego zbioru danych dzięki przewidzianym w programie szkoleniom zarówno w zakresie gromadzenia, jak i przetwarzania danych. W okresie ograniczania budżetów publicznych może się zdarzyć, że organy celne nie będą miały czasu/wystarczającej liczby urzędników, by rozwijać te badania, których wiarygodność może być zatem wątpliwa. Istnieją już narzędzia pomiaru, a oprogramowania mogłyby bezpośrednio dostarczyć informacje np. o "dostępności europejskich systemów elektronicznych".

5.3.

Zarządzanie

5.3.1.

Aby zapobiec nieprawidłowościom w obrocie i konkurencyjności, celem Komisji jest koordynowanie działań w kierunku ujednolicenia stosowania zasad. Podobnie jak w przeszłości chce ona otoczyć się komitetami i grupami ekspertów i podkreśla rolę uczestników społeczeństwa obywatelskiego.

5.3.2.

Koordynacja powinna odbywać się we współpracy z krajowymi organami celnymi, z wyspecjalizowanymi przedstawicielami, na szczeblu operacyjnym i w perspektywie długoterminowej. EKES opowiada się za otwartym dialogiem z podmiotami takimi jak eksperci zewnętrzni i przedstawiciele władz publicznych, w szczególności krajów trzecich, z przedstawicielami organizacji międzynarodowych, podmiotami gospodarczymi i społeczeństwa obywatelskiego; Komitet przyjąłby z zadowoleniem 1) aby do końca programu "Cła" Rada Europejska go promowała i wyrażała swe zainteresowanie jego pełną realizacją; 2) aby program zawierał szczegółowe informacje dotyczące uczestników społeczeństwa obywatelskiego i dostępu do środków dochodzenia roszczeń, którymi mogliby dysponować obywatele w celu obrony swoich praw.

5.3.3.

Komitet uważa, że aby osiągnąć to ujednolicenie, wszystkie państwa i instytucje UE powinny pracować w tym samym kierunku z zachowaniem przejrzystości. EKES byłby zadowolony, gdyby po decyzjach politycznych dotyczących priorytetów można było odróżnić działania związane z kontrolą towarów legalnych od działań związanych z towarami nielegalnymi oraz z kontrolą osób na granicy (przy poszanowaniu polityki celnej i migracyjnej).

5.3.4.

Wskazane jest poruszenie kwestii ogólnych, które przyczyniłyby się do powodzenia programu "Cła", takich jak harmonizacja fiskalna między państwami członkowskimi, zaangażowanie wszystkich krajów uczestniczących w szkolenia oraz ich chęć do włączenia się we współpracę, zwalczania nadużyć finansowych i prowadzenia uczciwego handlu.

5.4.

Budowanie potencjału ludzkiego

5.4.1.

Organy celne nie zaczynają od zera: posiadają już pracowników, materiały, wiedzę. Ten bardzo ważny aspekt jest ujęty w programie, jednak nie został rozwinięty. Każda administracja krajowa powinna kwalifikować się do programu dotyczącego infrastruktury i rozwoju wiedzy.

5.4.2.

Komitet zaleca rozpowszechnienie wspólnych szkoleń europejskich na wzór działań podejmowanych przez Europol. Mogłyby one mieć charakter tematyczny i dotyczyć interoperacyjności, audytów AEO 16 , zwalczania nadużyć finansowych, cyberbezpieczeństwa, bezpieczeństwa wewnętrznego itp. Oprócz wspólnych modułów przekształconych już przez Komisję Europejską na format cyfrowy, uzupełnieniem tych szkoleń mógłby być program "Erasmus Celny" dotyczący ustawicznego szkolenia zawodowego, który umożliwiałby tymczasową wymianę urzędników wszystkich stopni zaszeregowania i byłby finansowany w ramach programu "Cła".

5.4.3.

Komitet jest przekonany, że aby udała się współpraca administracji krajowych o różnych kulturach oraz aby wskazać dobre praktyki i dzielić się nimi, niezbędni są urzędnicy, którzy nauczyli się rozumieć siebie wzajemnie i wykonywać swój zawód w podobny sposób 17 , przy użyciu technologii cyfrowych, ale nie tylko (kompetencje administracyjne). EKES uważa, że dla państw członkowskich i Unii właściwą polityką byłoby utrzymanie obecności administracji celnej w terenie, pomimo coraz większych wymogów technicznych. Życzyłby sobie, aby oszczędności połączone z ambitnymi celami programu nie doprowadziły do redukcji personelu publicznego oraz aby wszyscy mieli możliwość wzbogacania swojej wiedzy w celu współpracy ze swymi europejskimi odpowiednikami.

5.5.

Ochrona praw podstawowych

5.5.1.

Komitet podkreśla, że program "Cła" nie jest tylko instrumentem wdrażania polityki celnej, lecz może również sprzyjać poszanowaniu praw podstawowych dzięki ujednoliconym szkoleniom prowadzonym wśród urzędników i przedstawicieli uczestniczących państw trzecich oraz że ważne jest, by skorzystać z tej możliwości.

5.5.2.

Ogólne rozporządzenie o ochronie danych (RODO 18 ) obowiązuje w całej Unii. Użytkownicy komercyjni, przedsiębiorstwa i urzędnicy powinni go przestrzegać i powinno być ono przestrzegane w odniesieniu do nich. Ochrona danych, zarówno cywilnych, jak i przemysłowych i handlowych, może mieć zasadnicze znaczenie i musi zostać zagwarantowana przez systemy krajowe i wspólne w odniesieniu do prawidłowych postępowań, postępowań spornych, handlu elektronicznego i statystyk związanych ze wskaźnikami postępów w realizacji programu.

5.5.2.1.

Zarządzanie zewnętrznymi granicami Unii we współpracy z agencją Frontex może prowadzić do przypadków, w których zagrożone będą prawa człowieka. Administracja celna powinna przestrzegać praw człowieka, zarówno wobec domniemanych przestępców, jak i urzędników.

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 14.6.2018
	Rada Unii Europejskiej, 27.6.2018
Podstawa prawna	Art. 114, 33 i 207 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji
Data przyjęcia przez sekcję	2.10.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	17.10.2018
Sesja plenarna nr	538
Wynik głosowania	191/3/5
(za/przeciw/wstrzymało się)

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program Cła" na rzecz współpracy w dziedzinie ceł" (COM(2018) 442 final - 2018/0232 (COD)).

Dz.U.UE.C.2019.62.45

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program »Cła« na rzecz współpracy w dziedzinie ceł"

	Luca JAHIER
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego