Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady...

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

Przyroda i środowisko naturalne w UE znajdują się w stanie prawdziwego kryzysu. Zdaniem Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego (EKES-u) program LIFE, na który przeznaczono zbyt mało środków, nie jest właściwą odpowiedzią na obecny kryzys ekologiczny i nie może w tym względzie przynieść istotnych zmian. Zasadniczo przyjmuje on jednak z dużym zadowoleniem kontynuację tego programu.

1.2.

Oprócz znacznego zwiększenia budżetu programu LIFE konieczna byłaby o wiele większa spójność między wszystkimi nurtami polityki UE. EKES wielokrotnie odnosił się krytycznie do braku spójności, który przynosi szkodę przyrodzie i środowisku naturalnemu, lecz nie zaszły na tym polu żadne zmiany.

1.3.

W ostatnich dziesięcioleciach promowane przez Komisję podejście zakładające włączenie tej tematyki do innych kierunków polityki okazało się niewłaściwe z punktu widzenia finansowania ochrony różnorodności biologicznej. Dlatego też EKES podtrzymuje swą propozycję, by program LIFE przekształcić w mechanizm finansowy na rzecz NATURA 2000.

1.4.

Podejście zakładające włączenie działań na rzecz ochrony klimatu do innych kierunków polityki mogłoby być ewentualnie skuteczne w nowym okresie finansowania, zważywszy że co najmniej 25 % środków UE powinno zostać przeznaczonych na określone cele związane z klimatem.

1.5.

W szczególności EKES przyjmuje z zadowoleniem to, że w ramach nowego programu LIFE będzie można finansowo wspierać opracowywanie i wdrażanie oddolnych inicjatyw dotyczących innowacyjnych, zdecentralizowanych i zrównoważonych modeli gospodarczych.

1.6.

EKES z zadowoleniem przyjmuje, że nowe rozporządzenie w sprawie programu LIFE jest mniej restrykcyjne i umożliwia m.in. pełne finansowanie projektów. Dodatkowo pozytywnie ocenia możliwość wspierania organizacji ważnych dla dalszego rozwoju i wdrażania polityki ochrony środowiska w Europie.

2.

Kontekst

2.1.

Komisja przedstawiła swoją koncepcję średniookresowego programowania finansowego na okres 2021-2027. Wobec wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE, a także ustalenia nowych priorytetów będzie ono istotnie oddziaływać na dotychczasową unijną politykę wsparcia, a szczególnie na określone obszary programowe.

2.2.

Dotychczasowa struktura wsparcia w wieloletnich ramach finansowych przewidywała mianowicie 58 różnych programów - liczba ta ma zostać ograniczona do 37.

2.3.

Program LIFE nie został objęty tą zmianą strukturalną, ma pozostać samodzielnym programem, dysponującym własną linią budżetową i wspierać opracowywanie oraz stosowanie innowacyjnych rozwiązań problemów w dziedzinie środowiska i klimatu, jak choćby przejście na czystą energię. Środki własne programu LIFE w następnym budżecie UE będą wynosić 5,45 mld EUR.

3.

Uwagi ogólne

3.1.

W ubiegłych latach EKES niezmiennie oceniał program LIFE jako cenny składnik europejskiej polityki ochrony przyrody i środowiska i dlatego przyjmuje z zadowoleniem jego kontynuację jako samodzielnego programu w nowym okresie finansowania 2021-2027.

3.2.

EKES stwierdza zasadniczo, że przyroda i środowisko naturalne w UE znajdują się w stanie prawdziwego kryzysu. Jest to z jednej strony związane z tym, że zbyt mało środków przeznaczono na program finansowania UE na ochronę przyrody i środowiska naturalnego, a z drugiej - z tym, że różne sektorowe kierunki polityki UE nie są wystarczająco spójne, do czego należy odnieść się krytycznie. EKES wzywa pilnie Komisję i Radę, by zaradziły tym wielokrotnie już przez niego krytykowanym niedociągnięciom. W przeciwnym wypadku program LIFE, z którego finansuje się niewątpliwie bardzo dobre projekty, pozostanie jedynie swego rodzaju usprawiedliwieniem.

3.3.

EKES dostrzega poważną sprzeczność między priorytetami politycznymi wyrażonymi w formie deklaracji, strategii, koncepcji i przepisów a odzwierciedleniem tych rzekomych priorytetów politycznych w budżecie. Sprawdza się zasada, że budżet ukazuje prawdę o faktycznych priorytetach politycznych.

3.4.

EKES wypowiedział się ostatnio na temat programu LIFE w swojej opinii w sprawie śródokresowej oceny programu LIFE 1 i przedstawił liczne propozycje reorganizacji, które niestety nie zostały uwzględnione w nowym wniosku w sprawie rozporządzenia. Dotyczyły one między innymi zakresu kompetencji i puli środków finansowych przeznaczonych na program LIFE.

Pula środków finansowych programu LIFE

3.5.

Same środki budżetowe na nowy podprogram "Przejście na czystą energię" sprawiają, że relatywizacji ulega zwiększenie puli środków finansowych w programie LIFE, które na pierwszy rzut oka robi zdecydowanie imponujące wrażenie - z 3,45 mld EUR (w okresie programowania 2014-2020) do 5,45 mld EUR (w całkowitym okresie 2021-2027). Należy również pamiętać, że około 2,6 mld EUR - a zatem połowa środków budżetowych - to zobowiązania, które według obecnego planowania mogą być rozdysponowane dopiero po 2027 r.

3.6.

Na obszar "Działania w dziedzinie klimatu" przeznacza się w bieżącym okresie programowania 864 mln EUR. W nowym okresie będzie to 1,95 mld EUR, z czego 1 mld EUR przeznaczone jest na nowy podprogram "Przejście na czystą energię", który jest obecnie promowany w ramach programu "Horyzont 2020". Faktyczne zwiększenie puli środków na dotychczasowe działania w dziedzinie klimatu, wynoszące ok. 100 mln EUR (na całe 7 lat), jest więc za niskie.

3.7.

W obszarze "Ochrona środowiska i efektywne gospodarowanie zasobami" dostępnych jest w obecnym okresie programowania 2,59 mld EUR, z czego 1,15 mld EUR przeznacza się na różnorodność biologiczną. Dla nowego okresu programowania przypada znaczne zwiększenie środków, do 2,15 mld EUR (więcej o niemal 100 %), lecz nawet tę liczbę należy postrzegać w odpowiednim kontekście.

3.8.

Jak bardzo słusznie zauważa Komisja w motywie 14, "jedną z głównych przyczyn, dla których nie wdrożono w wystarczającym stopniu przepisów Unii w dziedzinie przyrody oraz strategii ochrony różnorodności biologicznej, jest brak odpowiedniego finansowania". Na niedofinansowanie ochrony różnorodności biologicznej w szczególny sposób zwrócił uwagę Europejski Trybunał Obrachunkowy w swym sprawozdaniu specjalnym dotyczącym sieci Natura 2000 2 .

3.9.

Problem ten nie jest nawet bliski rozwiązania dzięki planowanemu zwiększeniu puli środków, a wręcz przeciwnie: EKES obserwuje z dużym zaniepokojeniem skrajne niedofinansowanie szczególnie sieci Natura 2000, decydującej dla europejskiej ochrony bioróżnorodności. To niedofinansowanie będzie się według EKES-u jeszcze potęgować w nowym okresie programowania 2021-2027, gdyż zostanie ograniczona pula środków na program EFRROW, a także na rozwój regionalny.

3.10.

Komisja proponuje, by zamiast zwiększenia budżetu na program LIFE, które jest zdaniem EKES-u konieczne, zintensyfikowano podejście zakładające włączenie tej tematyki w inne kierunki polityki, co oznacza finansowanie z innych linii budżetowych. EKES odnotowuje, że włączenie tej tematyki w inne kierunki polityki może się sprawdzić, jeżeli odpowiednie środki budżetowe na określone cele będą dostępne w innej części. Odnosi się tu w szczególności do działań na rzecz klimatu, co jest między innymi związane z tym, że Komisja zaproponowała przeznaczyć na nie co najmniej 25 % budżetu UE 3 .

3.11.

Ponadto w przypadku ochrony różnorodności biologicznej zdecydowaną porażką okazało się podejście zakładające włączenie tej tematyki w inne kierunki polityki, które polega na zapewnieniu finansowania sieci Natura 2000 głównie poprzez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz poprzez 2. filar wspólnej polityki rolnej. Z tego względu EKES zaproponował w swojej opinii w sprawie śródokresowej oceny programu LIFE 4 z dnia 23 lutego 2017 r., by z programu uczynić "[główny instrument] finansowania sieci Natura 2000". Odsyła w tym kontekście do tej 5 i innych opinii i opowiada się nadal za odpowiednim zwiększeniem budżetu programu LIFE przeznaczonym na ten właśnie cel. Kolejna propozycja realizacji ambitnych celów środowiskowych mogłaby polegać na tym, że w razie nieprzestrzegania zasad ewentualne salda niewykorzystanych w ramach WPR środków zostają przekierowane na działania mające na celu zachowanie różnorodności biologicznej.

3.12.

Jeżeliby wziąć przeprowadzone w Niemczech obliczenia dotyczące finansowania wdrożenia programu Natura 2000 i przenieść je na UE-28, należałoby liczyć się z potrzebami finansowymi w wysokości do 21 mld EUR rocznie 6 . Zatem zwiększenie budżetu programu LIFE w obszarze "Przyroda i różnorodność biologiczna" o 1 mld EUR na okres siedmioletni jest nie więcej niż kroplą w morzu potrzeb.

3.13.

Ponadto duża część podanych wyżej kosztów związanych z siecią Natura 2000 musi zostać przeznaczona na trwałe utrzymanie i zarządzanie na ponad 27 tys. obszarów Natura 2000. Jednak program LIFE według nowego wniosku oferuje również tylko niewielkie możliwości finansowania nakładów na trwałe utrzymanie na obszarach Natura 2000, w związku z czym zdaniem EKES-u, wbrew wymienionym w motywie 14 potrzebom, nie może odegrać znaczącej roli w przezwyciężaniu kryzysu różnorodności biologicznej w UE.

3.14.

W tym aspekcie EKES wyraża niezmierne rozczarowanie, że nie podjęto jego sugestii. Komisja wyjaśnia wprawdzie we wniosku dotyczącym rozporządzenia, że w ocenie skutków rozważano, w jaki sposób program LIFE "mógłby odgrywać większą rolę w realizacji unijnej polityki ochrony przyrody i różnorodności biologicznej. [...] wariant dotyczący dużego funduszu objętego zarządzaniem dzielonym w ramach programu LIFE został uznany za nieefektywny", lecz nie jest jasne dla EKES-u, w jaki sposób ma zostać rozwiązany problem rażącego niedofinansowania sieci Natura 2000. EKES nigdy zresztą nie domagał się funduszu podlegającego zarządzaniu dzielonemu, gdyż skuteczne zarządzanie takim funduszem byłoby faktycznie trudne. Raczej zalecał, aby zreorganizować w całości program LIFE (jako europejski instrument finansowy na rzecz środowiska), a w rezultacie finansować zobowiązania podjęte przez UE przy wdrażaniu odpowiednich dyrektyw w dziedzinie ochronny środowiska.

3.15.

W motywie 18 podaje się ponadto, że LIFE w przyszłości powinien wspierać również projekty, które przyczyniają się do wdrożenia ramowej dyrektywy wodnej (2000/60/WE). Co do zasady EKES przyjmuje to z zadowoleniem, wskazuje jednak także w tym przypadku, że bez dalszego rozszerzenia budżetu doprowadzi to do dodatkowego niedofinansowania innych ważnych części programu. Zastrzeżenie to EKES zgłasza też w odniesieniu do wspomnianego w motywie 19 wsparcia projektów służących wdrażaniu dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej (2008/56/WE).

3.16.

EKES jest zdumiony, że proponowane rozporządzenie w sprawie programu LIFE tylko w jednym miejscu - i to zdawkowo - odnosi się do przyszłościowej koncepcji zielonej infrastruktury. Ponieważ program finansowania TEN-G dla zielonej infrastruktury proponowany w komunikacie Komisji z 6 maja 2013 r. 7 nie znajduje odzwierciedlenia w wieloletnich ramach finansowych na lata 2021-2027, EKES apeluje, by z programu LIFE o znacznie zwiększonym budżecie finansowano również projekty wyraźnie dotyczące zielonej infrastruktury.

3.17.

Wiele wskazuje obecnie na to, że uzgodnione w UE cele różnorodności biologicznej na 2020 r. nie zostaną osiągnięte. Jeżeli w okresie programowania 2021-2027 dostępnych będzie jeszcze mniej środków, można się obawiać, że nawet do 2030 r. EU nie będzie mogła odnotować znaczącej poprawy. Ta poważna utrata różnorodności biologicznej wymaga, by na program LIFE przeznaczyć dużo środków. EKES zwraca się zatem do Rady i Parlamentu Europejskiego o przedyskutowanie i uwzględnienie przedstawionych przez niego rozważań podczas dalszej debaty na temat średniookresowego programowania finansowego.

4.

Uwagi szczegółowe

4.1.

Komisja w uzasadnieniu wniosku dotyczącego rozporządzenia niejednokrotnie podkreśla małą skalę wspieranych projektów, co odróżnia program LIFE np. od programu "Horyzont Europa". Napisano, że program LIFE "przyczyni się do innowacji na małą skalę, pomagając obywatelom w podejmowaniu działań na rzecz klimatu i społeczności". Właśnie to podejście, polegające na promowaniu oddolnych inicjatyw podejmowanych przez zainteresowane podmioty społeczeństwa obywatelskiego, EKES uważa za niezmiernie ważne i godne dalszego wsparcia.

4.2.

Musi ono jednak wykraczać ponad to, co przedstawiła Komisja w motywach 8 i 10. Z pewnością należy ocenić pozytywnie projekty promujące "ułatwienie korzystania z dostępnej technologii". Jednak rola obywateli dalece wykracza poza realizację opracowanych procedur.

4.3.

Nie tylko bowiem wspomniana we wniosku Europejska Rada ds. Innowacji może, jak pisze Komisja, "zapewnić wsparcie w rozwoju i komercjalizacji nowych przełomowych rozwiązań".

4.4.

Mogą to robić m.in. również MŚP, małe i większe grupy inicjatyw organizowane przez obywateli, związki zawodowe, osoby fizyczne i gminy, które już w tej chwili rozwijają (niekiedy bardzo proste) pomysły, praktyki czy innowacyjne, dostosowane technologie, na które jak dotąd nie wpadli lub nie chcieli wpaść ani przedstawiciele polityki i administracji, ani tradycyjnej gospodarki.

4.5.

Wkład programu LIFE powinien polegać na wspieraniu właśnie na takich zadań, szczególnie że właśnie te nieukształtowane struktury mają duże trudności ze znalezieniem wsparcia na innowacje.

4.6.

Warto to wyjaśnić na dwóch przykładach, które mogłyby dobrze pasować do nowego podprogramu "Przejście na czystą energię":

4.6.1.

Wiadomo, że budowa infrastruktury ładowania pojazdów elektrycznych jest ważnym zadaniem, przed którym stoi również polityka. Inicjatywy obywatelskie zaczynają rozważać na przykład wykorzystywanie bezpośrednio w sposób zdecentralizowany energii elektrycznej wytworzonej w kolektywnie eksploatowanych elektrowniach wiatrowych, aby eksploatować kolektywne stacje ładowania lub aby zasilać prywatne stacje ładowania w domach, na osiedlach mieszkalnych lub w miejscach pracy. To, co w międzyczasie można wielokrotnie obserwować w odniesieniu do słonecznych stacji ładowania (czyli instalacji fotowoltaicznych wyposażonych w porty samochodowe), można by przenieść również na elektrownie wiatrowe. Stworzyłoby to dla podmiotów społeczeństwa obywatelskiego całkowicie nowe możliwości uczestnictwa, istotne zarówno dla rozwoju regionalnego, jak i akceptacji mającej powstać nowej struktury dostaw 8 . W ten sposób można by spełnić postulat UE dotyczący "zaangażowania obywateli w przejście na czystą energię". Takie nowe podejścia koncepcyjne nie są jednak z reguły rozwijane przez tradycyjne podmioty dostarczające energię elektryczną. Wymagają one wsparcia początkowego, szczególnie że niejednokrotnie należy intensywnie przeanalizować warunki prawne i szczegółowe kwestie techniczne. Program LIFE powinien bezwzględnie wspierać takie innowacje, które właśnie nie są jeszcze gotowe do samodzielnego zaistnienia na rynku.

4.6.2.

To samo dotyczy innowacyjnego podejścia opracowanego w podlaskim mieście Łapy, które jednak nie może zostać wdrożone, gdyż nie udało się znaleźć absolutnie żadnych źródeł wsparcia na konieczne pogłębione badania. Miasto boryka się, podobnie jak wiele innych gmin w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, z wysokim poziomem emisji, będących skutkiem spalania węgla w komunalnych systemach ciepłowniczych. Obliczenia wykazały, że zastąpienie węgla odnawialnymi źródłami energii (np. biomasą) lub bardziej niskoemisyjnymi źródłami energii, takimi jak gaz, doprowadziłoby do podniesienia cen detalicznych, co jest nie do przeforsowania w społeczeństwie. Jest bardzo prawdopodobne, że podejście zakładające budowę i eksploatację komunalnej elektrowni wiatrowej, w celu przekształcenia uzyskanego prądu w ciepło za pomocą pomp ciepła, doprowadziłoby do obniżki cen ciepła. Jednak gminie brakuje środków na konieczne badania techniczne i prawne, które są pilnie potrzebne w celu wdrożenia takiego projektu modelowego, i jak dotąd nie ma też żadnego wsparcia z innych źródeł.

4.7.

Dlatego EKES z zadowoleniem przyjmuje informację, że wraz z podprogramem "Przejście na czystą energię" zostanie utworzony nowy priorytet w obszarze "działań na rzecz klimatu", który dysponując kwotą 1 mld EUR w okresie 2012-2027, powinien objąć niemal 20 % łącznego budżetu wynoszącego 5,45 mld EUR.

4.8.

EKES uważa za konieczne, aby wybrać jak najprostsze procedury składania wniosków i realizacji. Z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja stale dokłada starań, aby jeszcze bardziej ograniczać obciążenie biurokratyczne związane ze składaniem wniosków dotyczących projektów i z ich realizacją.

4.9.

Nowe rozporządzenie w sprawie programu LIFE proponuje znacznie mniejsze ograniczenia od obecnie obowiązującego programu i zapewnia Komisji o wiele większą elastyczność przy wyborze i finansowaniu projektów. Zdaniem EKES-u będzie to prowadzić do znacznie skuteczniejszego zastosowania środków.

4.10.

Dobre i innowacyjne projekty nie powinny przepadać tylko dlatego, że wnioskodawcy niekoniecznie dysponują wystarczającymi możliwościami współfinansowania. EKES odnotowuje z zadowoleniem, że nowe rozporządzenie LIFE nie zawiera żadnego dodatkowego artykułu, który wykluczałby pełne finansowanie projektów (zob. art. 20 dawnego rozporządzenia).

4.11.

EKES z zadowoleniem przyjmuje ponadto fakt, że program LIFE jest nadal stale rozwijany i że obecnie podkreśla się funkcję katalizatora, jaką powinien pełnić program LIFE lub wspierane przez niego projekty. Niejasne jest jednak dla EKES-u, jak ta funkcja katalizatora konkretnie powinna powstać.

4.12.

EKES może sobie łatwo wyobrazić, że Komisja wybierze pewną część wspieranych projektów, które wydawały się szczególnie innowacyjne, i w ramach małego projektu dodatkowego poprosi beneficjentów o dokładniejsze opisanie okoliczności, które przesądziły o powodzeniu lub niepowodzeniu projektu. Wiele innowacyjnych pomysłów (zob. pkt 3.8) ponosi dziś porażkę np. ze względu na obciążenia biurokratyczne lub brak ram prawnych albo ich utrudniający charakter. Aby decydenci polityczni mogli uczyć się i wyciągać wnioski z projektów wspieranych w programie LIFE, ważne jest dokładne poznanie czynników decydujących o sukcesie lub porażce.

4.13.

W motywie 17 stwierdzono, że społeczeństwo dużą wagę przywiązuje do problemu zanieczyszczenia powietrza i oczekuje "od władz podjęcia działań". To prawda, a program LIFE może również w tym przypadku odegrać w przyszłości istotną rolę, w ten sposób, że wynikające z projektów wskazówki będą mogły zostać wprowadzone do praktycznej polityki.

4.14.

Programowi LIFE nie można i nie wolno jednak przypisywać funkcji naprawiającej bezczynność organów władzy. Utrzymywanie czystości powietrza w Europie można istotnie poprawić już teraz, gdyby na przykład: a) przestrzegać już określonych wartości dopuszczalnych, b) konsekwentnie realizować obiecaną internalizację kosztów zewnętrznych oraz c) zlikwidować szkodliwe dla środowiska subwencje - zgodnie z obietnicą sprzed lat.

4.15.

W motywie 27 słusznie zatem poruszono również aspekty stosowania prawa, w tym procedury nadzoru i wydawania zezwoleń, jakość kontroli środowiskowej i mechanizm egzekwowania prawa. Ponadto z uwagi na ich wkład w realizację tych celów, Europejska Sieć Wdrażania i Egzekwowania Prawa Ochrony Środowiska (IMPEL), Europejska Sieć Prokuratorów ds. Ochrony Środowiska (ENPE) oraz europejskie forum sędziów w sprawach ochrony środowiska (EUFJE), zgodnie z art. 12 wniosku powinny "otrzymywać dotacje bez zaproszenia do składania wniosków", czyli otrzymywać wsparcie instytucjonalne. EKES przyjmuje z zadowoleniem takie wsparcie i podkreśla, że trzeba również umożliwić stosunkowo niebiurokratyczne wspieranie innych znaczących podmiotów społecznych, które mogą propagować politykę ochrony środowiska UE, tak jak przewiduje to art. 10 ust. 5 wniosku.

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 14.6.2018
	Rada, 2.7.2018
Podstawa prawna	Art. 192 ust. 1 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	22.5.2018
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego
Data przyjęcia przez sekcję	5.10.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	18.10.2018
Sesja plenarna nr	538
Wynik głosowania	133/7/2
(za/przeciw/wstrzymało się)

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program działań na rzecz środowiska i klimatu (LIFE) i uchylającego rozporządzenie (UE) nr 1293/2013" (COM(2018) 385 final - 2018/209 (COD)).

Dz.U.UE.C.2019.62.226

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program działań na rzecz środowiska i klimatu (LIFE) i uchylającego rozporządzenie (UE) nr 1293/2013"

	Luca JAHIER
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego