Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w...

1.

Wnioski i zalecenia

Pakiet dotyczący kredytów zagrożonych

1.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje pakiet Komisji, który stanowi główny element w ofensywie UE mającej na celu rozwiązanie utrzymującego się problemu kredytów zagrożonych oraz podstawę postępu w kierunku unii bankowej.

1.2.

Instytucje finansowe w UE poczyniły postępy zarówno pod względem jakości portfeli kredytowych, jak i wolumenu kredytów zagrożonych ogółem. Aby jednak zapobiec gromadzeniu się kredytów zagrożonych w przyszłości, konieczne są dodatkowe środki na szczeblu UE.

1.3.

Przy każdym porównaniu poziomu kredytów zagrożonych w UE należy uwzględniać fakt, że we wczesnej fazie kryzysu (2008-2012) banki w niektórych krajach korzystały ze znacznych kwot pomocy państwa, natomiast inne nie miały takiej możliwości z uwagi na zmiany zasad pomocy państwa.

1.4.

EKES zwraca uwagę na społeczne konsekwencje kryzysu finansowego w kategoriach wykluczenia społecznego, sprawiedliwości społecznej i przeszkód na drodze do urzeczywistnienia rynku wewnętrznego.

1.5.

Eliminowanie zagrożonych długów z rachunków instytucji finansowych ma zasadnicze znaczenie dla uniknięcia konsekwencji w postaci nadmiernego zadłużenia w przyszłości. EKES wzywa też instytucje finansowe do odpowiedzialnego udzielania kredytów.

1.6.

EKES zgadza się ze stosowaniem obowiązkowych ostrożnościowych mechanizmów ochronnych jako środka zapobiegawczego, który ma zapewnić odpowiednie zabezpieczenie strat kredytowych z tytułu przyszłych kredytów zagrożonych.

1.7.

EKES zwraca uwagę na uzasadnienie wniosku przez Komisję i dodaje, że mechanizmy ochronne byłyby uzasadnione różnymi celami standardów rachunkowości w odniesieniu do regulacji ostrożnościowej.

1.8.

EKES musi jednak również zaznaczyć, że:

1.9.

Komisja powinna w miarę możliwości uwzględnić szczególną sytuację mniejszych i wyspecjalizowanych firm o mniej złożonej strukturze aktywów.

1.10.

EKES uważa, że Międzynarodowy Standard Sprawozdawczości Finansowej nr 9 (MSSF 9) musi być obowiązkowy dla wszystkich banków w UE.

1.11.

EKES proponuje uruchomienie specjalnej oceny skutków mającej na celu oszacowanie potencjalnego wpływu wnioskowanego rozporządzenia na banki, na przenoszenie kredytów na gospodarstwa domowe, na MŚP i na wzrost PKB.

1.12.

EKES zwraca uwagę na fakt, że EBC już wydał addendum, nie uwzględniając zasad dotyczących pierwszego filaru, które mają zostać wydane przez Parlament/Radę/Komisję, ani nie czekając na wytyczne Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB).

1.13.

EKES przyznaje, że Komisja udziela odpowiedzi na wiele problemów fragmentarycznych rynków wtórnych kredytów zagrożonych w UE, i podkreśla konkretne propozycje w tym względzie. Jednak jest zdania, że organy regulacyjne nie mogą zachęcać do sprzedaży kredytów zagrożonych.

1.14.

Propozycje EKES-u dotyczące konsekwencji przenoszenia kredytów:

1.15.

EKES podkreśla pozytywny aspekt, którym jest prawo do rzetelnego procesu sądowego w sądzie krajowym, jeżeli jest on konieczny oraz jeżeli zastosowanie tej procedury zgodnie z propozycją zawartą w dyrektywie jest ograniczone.

1.16.

W wielu państwach członkowskich proces egzekucji jest już skuteczny. Problem kredytów zagrożonych można rozwiązać przede wszystkim w drodze umocnienia procedur sądowych w całej UE.

2.

Wnioski Komisji Europejskiej

2.1.

Dnia 14 marca Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia 1 w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) nr 575/2013 w odniesieniu do minimalnego pokrycia strat z tytułu ekspozycji nieobsługiwanych, wraz z wnioskiem dotyczącym dyrektywy 2 w sprawie podmiotów obsługujących kredyty, nabywców kredytów oraz egzekucji z zabezpieczenia.

2.2.

Obydwu wnioskom towarzyszyły dokumenty robocze służb Komisji i oceny skutków, a tego samego dnia Komisja opublikowała również drugie sprawozdanie z postępów 3 w zmniejszaniu wolumenu kredytów zagrożonych w Europie oraz plan 4 dostarczający wskazówek technicznych na temat tworzenia krajowych spółek zarządzania aktywami.

2.3.

Wnioski te stanowią ważne elementy dążeń Komisji do wzmocnienia europejskiej unii gospodarczej i walutowej (UGW) oraz mają zasadnicze znaczenie dla urzeczywistnienia unii bankowej. Rozwiązanie problemu wysokich wolumenów kredytów zagrożonych i ekspozycji nieobsługiwanych, jak również zapobieżenie ich ewentualnej akumulacji w przyszłości stanowi nieodłączną część wysiłków Unii zmierzających do dalszego ograniczenia ryzyka w systemie bankowym i sprawienia, by banki mogłyby skoncentrować się na udzielaniu kredytów przedsiębiorstwom i osobom fizycznym.

2.4.

We wniosku dotyczącym rozporządzenia Komisja proponuje ustanowienie obowiązkowego ostrożnościowego mechanizmu ochronnego poprzez ustalenie wspólnych minimalnych poziomów pokrycia nowo udzielanych kredytów, które następnie zostaną sklasyfikowane jako zagrożone, w celu zapobieżenia nadmiernemu narastaniu w przyszłości wolumenu kredytów zagrożonych bez wystarczającego zabezpieczenia przed ewentualnymi stratami w bilansach banków i ułatwienia ich restrukturyzacji.

2.5.

We wniosku dotyczącym dyrektywy Komisja dąży do zwiększenia skuteczności procedur odzyskiwania wierzytelności dzięki dostępności odrębnej wspólnej procedury przyspieszonej egzekucji z zabezpieczenia na drodze pozasądowej. Wniosek sprzyja też rozwojowi rynku wtórnego kredytów zagrożonych przez harmonizację wymogów i stworzenie jednolitego rynku obsługi kredytów oraz przekazywanie kredytów stronom trzecim w UE.

3.

Uwagi ogólne

3.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje pakiet Komisji, który stanowi główny element w ofensywie UE mającej na celu rozwiązanie utrzymującego się problemu kredytów zagrożonych 5 oraz podstawę postępu w kierunku unii bankowej.

3.2.

Mając na uwadze, że wypłacalność i stabilność w systemie finansowym mają fundamentalne znaczenie dla UE, duży wolumen kredytów zagrożonych zgromadzonych w bankach niektórych państw członkowskich w czasie kryzysu i wynikająca z tego recesja szkodzi całemu systemowi finansowemu, gospodarce, a w niektórych przypadkach niesie ze sobą wysokie koszty dla podatnika.

3.3.

W ostatnich latach unijne instytucje finansowe poczyniły postępy zarówno w zakresie jakości portfeli kredytowych, jak i wolumenu kredytów zagrożonych ogółem; ten ostatni utrzymuje się jednak na wysokim poziomie 813 mld EUR brutto 6 . Banki i organy nadzoru dysponują niezbędnymi narzędziami do zmniejszania liczby kredytów zagrożonych lub niespłaconych, ale na szczeblu UE wymagane są dodatkowe środki, aby zapobiec akumulacji takich kredytów na przyszłość.

3.4.

EKES zaznacza, że we wczesnej fazie kryzysu (2008-2012) banki w niektórych krajach korzystały ze znacznych kwot pomocy państwa, natomiast inne nie miały takiej możliwości z uwagi na zmiany zasad pomocy państwa dla sektora finansowego. Z tego powodu należy uwzględniać te różnice przy każdym porównaniu poziomu kredytów zagrożonych w UE.

3.5.

EKES zwraca uwagę na społeczne konsekwencje kryzysu finansowego w kategoriach wykluczenia społecznego, sprawiedliwości społecznej i przeszkód na drodze do urzeczywistnienia rynku wewnętrznego. W niektórych państwach członkowskich kredyty zagrożone są odzwierciedleniem tego, jak poważnie ucierpiały rodziny i MŚP, co obejmuje również zagrożenie utraty domów lub egzekucji z nieruchomości.

3.6.

Eliminowanie zagrożonych długów z rachunków instytucji finansowych ma zasadnicze znaczenie dla uniknięcia konsekwencji nadmiernego zadłużenia w przyszłości, a plan ECOFIN musi się przyczyniać do realizacji tego celu. EKES apeluje również o odpowiedzialne udzielanie kredytów, co oznacza większe uwzględnienie przez instytucje kredytowe potrzeb i sytuacji poszczególnych dłużników oraz poszukiwanie instrumentu finansowego najbardziej dostosowanego do okoliczności życiowych każdego dłużnika 7 .

4.

Uwagi szczegółowe

4.1.

Obowiązkowe ostrożnościowe mechanizmy ochronne

4.1.1.

EKES zgadza się ze stosowaniem obowiązkowych ostrożnościowych mechanizmów ochronnych jako środka zapobiegawczego, który ma zapewnić odpowiednie zabezpieczenie strat kredytowych z tytułu przyszłych kredytów zagrożonych.

4.1.2.

Aby zmniejszyć wolumen kredytów zagrożonych i ekspozycji nieobsługiwanych 8 , wnioskowana zmiana rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych obejmuje progresywny harmonogram kredytów zabezpieczonych (do ośmiu lat) i niezabezpieczonych (dwa lata).

4.1.3.

Uzasadnienie wniosku przez Komisję 9 :

4.1.4.

EKES dodałby, że mechanizmy ochronne byłyby uzasadnione różnymi celami standardów rachunkowości w odniesieniu do regulacji ostrożnościowej.

4.1.5.

EKES musi jednak zaznaczyć, co następuje:

4.1.6.

Mimo że wnioskowane mechanizmy ostrożnościowe mogą złagodzić różnice w tworzeniu rezerw wynikające z przyjęcia różnych standardów rachunkowości (MSSF 9 w przeciwieństwie do krajowych ogólnie przyjętych zasad rachunkowości 13 ), EKES uważa, że MSSF 9 powinna być obowiązkowa dla wszystkich banków w UE.

4.1.7.

EKES proponuje uruchomienie specjalnej analizy mającej na celu oszacowanie potencjalnego wpływu wnioskowanego rozporządzenia na banki, na przenoszenie kredytów na gospodarstwa domowe, na MŚP i wzrost PKB.

4.1.8.

Inne rodzaje ryzyka mogą skutkować podobnymi problemami jak w przypadku kredytów zagrożonych, w szczególności ryzyko związane z ciężkimi złożonymi instrumentami pochodnymi oraz przejętymi aktywami poziomu 2 i 3. W związku z tym EKES uważa, że te rodzaje ryzyka powinny znaleźć się na liście priorytetów dotyczących ograniczania ryzyka.

4.1.9.

EKES zwraca uwagę na fakt, że EBC już wydał addendum, nie uwzględniając zasad dotyczących pierwszego filaru, które mają zostać wydane przez Parlament/Radę/Komisję, i nie czekając na wytyczne EUNB (nadal omawiane). Może to naruszać zasady lepszego stanowienia prawa. Addendum EBC w sprawie kredytów zagrożonych należy zatem dostosować do przyszłych standardów filaru 1 dla kredytów zagrożonych, tak aby zachować spójność europejskich przepisów.

4.2.

Środki służące dalszemu rozwojowi rynków wtórnych dla kredytów zagrożonych

4.2.1.

W UE transakcje na rynkach wtórnych są stosunkowo niewielkie 14 . Do przyczyn tego stanu rzeczy zalicza się: fragmentaryczną regulację; ograniczenia prawne dotyczące posiadaczy niektórych klas aktywów, zakresu zaangażowania spółek obsługujących i rodzajów inwestorów (w niektórych przypadkach tylko inne banki mogą obsługiwać lub kupować kredyty zagrożone); oraz różnice w poglądach na temat perspektyw gospodarczych między lokalnymi bankami a inwestorami zagranicznymi. EKES uważa, że Komisja oferuje odpowiedź na wiele z tych problemów.

4.2.2.

Jednym z podstawowych problemów rynku kredytów zagrożonych jest brak wysokiej jakości danych dotyczących tych kredytów, co skutkuje asymetrią informacyjną. EKES z zadowoleniem przyjmuje szablony danych mające na celu zapewnienie jednolitych i znormalizowanych danych dotyczących zagrożonych umów o kredyt.

4.2.3.

EKES uważa jednak, że organy regulacyjne nie mogą zachęcać do sprzedaży kredytów zagrożonych, ponieważ zarządzanie kredytami o obniżonej jakości w bankach może oznaczać wyższą wartość z odzyskania niż z cen uzyskanych za ich sprzedaż.

4.2.4.

EKES podkreśla i popiera następujące aspekty wniosku Komisji:

4.2.5.

Ochrona konsumentów

-

W tym względzie docenia ogólną zasadę zawartą we wniosku, która polega na zapewnieniu "takiego samego poziomu ochrony, niezależnie od tego, kto udzielił kredytu lub kto obsługuje kredyt, oraz niezależnie od systemu prawnego obowiązującego w państwie członkowskim nabywcy kredytu lub podmiotu obsługującego kredyt"; przede wszystkim należy przestrzegać przepisów dyrektywy w sprawie kredytów hipotecznych 15 , dyrektywy w sprawie kredytów konsumenckich 16 oraz dyrektywy w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich 17 .

4.2.6.

Ochrona pracowników

Zawsze w przypadku przenoszenia kredytu na przedsiębiorstwa zewnętrzne właściwe organy muszą mieć na uwadze mobilność i ochronę pracowników przedsiębiorstw uczestniczących w takich transferach zgodnie z prawem UE i prawem krajowym.

4.3.

Przyspieszona egzekucja z zabezpieczenia na drodze pozasądowej

4.3.1.

EKES podkreśla pozytywny aspekt, którym jest zobowiązanie państw członkowskich do dopilnowania, by kredytobiorcy biznesowi mieli prawo odwołania się do sądu krajowego od zastosowania tego mechanizmu (art. 28). Powinno to odpowiednio chronić podstawowe prawo obywateli i przedsiębiorstw do sprawiedliwego procesu 19 , zwłaszcza w przypadku nieuczciwych lub stanowiących nadużycie warunków umownych.

4.3.2.

Niemniej EKES odnotowuje wątpliwości wyrażone przez niektóre państwa członkowskie, że taki instrument mógłby znacznie przyspieszyć proces egzekucji w tych państwach członkowskich, w których postępowania sądowe odbywają się już w krótkim czasie. Wprawdzie procedury pozasądowe mogą być korzystne dla kredytodawcy, lecz rozwiązanie problemu kredytów zagrożonych polega głównie na wzmocnieniu postępowań sądowych w całej UE.

4.3.3.

W każdym razie EKES podkreśla pozytywny aspekt, jakim są ograniczenia stosowania przyspieszonej egzekucji z zabezpieczenia na drodze pozasądowej przewidziane we wniosku. Po pierwsze, uwzględniono jedynie umowy między kredytodawcami a kredytobiorcami biznesowymi. Co więcej, konkretnie wykluczono:

4.4.

Plan działania spółek zarządzania aktywami

Zasady pomocy państwa

4.4.1.

EKES zgadza się z Komisją, że spółki zarządzania aktywami stanowiły ważną część rozwiązań służących wyczyszczeniu bilansów banków w niektórych państwach członkowskich, zwłaszcza w następstwie kryzysu finansowego. Zgadza się jednak również, że w przypadku instrumentów wspieranych lub gwarantowanych przez państwo mogą one również przyczyniać się do zagrożenia stabilności finansowej, w tym potencjalnie wzmacniać tzw. "sprzężenie zwrotne państwa".

4.4.2.

W związku z tym EKES popiera spójność z ramami prawnymi UE, zwłaszcza z dyrektywą w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków 23 oraz z rozporządzeniem w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji 24 .

4.4.3.

W praktyce prawie wszystkie krajowe spółki zarządzania aktywami skorzystały w pewnym stopniu ze wsparcia rządowego, w tym: z gwarancji pokrycia strat lub zagwarantowania finansowania spółki zarządzania aktywami (może to spowodować, że spółka zarządzania aktywami uzyska rating "państwowy", tak że papiery wartościowe spółki zarządzania aktywami kwalifikują się przykładowo jako zabezpieczenie); z nabywania przez spółki zarządzania aktywami aktywów powyżej ich wartości rynkowej (w cenie, jaką zapłaciłby inwestor) wskutek przyjęcia długoterminowej wartości ekonomicznej - nadwyżka wartości ekonomicznej nad wartością rynkową stanowi pomoc państwa i wymaga zatwierdzenia przez Komisję Europejską na poziomie banku; oraz z dokapitalizowania przez rząd banków uczestniczących w programach spółki zarządzania aktywami 25 .

4.4.4.

Nawet jeśli zezwolono na jakąś formę pomocy rządowej, najnowsze przepisy UE zazwyczaj wymagają co najmniej zamiany długu podporządkowanego banku na kapitał (odpisania lub konwersji na kapitał), tak aby wszelkie obciążenia związane z dokapitalizowaniem zostały co najmniej podzielone między sektor publiczny i prywatny.

Wniosek o konsultację	Rada Unii Europejskiej, 24.4.2018; oraz Parlament Europejski, 19.4.2018
Podstawa prawna	Art. 114 i 53 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
Data przyjęcia przez sekcję	27.6.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	11.7.2018
Sesja plenarna nr	536
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	145/0/2

Dz.U.UE.C.2018.367.43

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) nr 575/2013 w odniesieniu do minimalnego pokrycia strat z tytułu ekspozycji nieobsługiwanych"

	Luca JAHIER
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego