Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady...

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES uważa, że zamiar ustanowienia europejskiego systemu informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS) w celu określenia ryzyka związanego z wjeżdżaniem na terytorium strefy Schengen osób zwolnionych z obowiązku wizowego to obecnie nieunikniony krok w związku z zagrożeniami spowodowanymi przez wewnętrzne i zewnętrzne okoliczności.

1.2.

Komitet z zadowoleniem przyjmuje fakt, że ETIAS wpisuje się w ogólną strategię UE w dziedzinie migracji i bezpieczeństwa, określoną przez Komisję w 2011 r. w jej programie w zakresie inteligentnych granic, oraz że informacje zgromadzone za pośrednictwem systemu umożliwią uprzednią weryfikację potencjalnych zagrożeń w dziedzinie bezpieczeństwa lub nieuregulowanej migracji, z myślą o ochronie obywateli UE przed osobami wjeżdżającymi na jej terytorium w złych zamiarach.

1.3.

Komitet zdecydowanie podkreśla, że w ramach ETIAS należy w pełni przestrzegać podstawowych praw wnioskodawców i unikać wszelkiej dyskryminacji. Należy chronić wszystkie dane gromadzone przez system, w szczególności odnoszące się do poufnych informacji na temat zdrowia, edukacji, karalności itp., a dostęp do nich powinien być ściśle ograniczony do organów prowadzących dochodzenie w sprawie działalności przestępczej, terroryzmu, nieuregulowanej imigracji i innych zagrożeń. ETIAS musi również szanować prawa wnioskodawców do odwołania się od odmowy udzielenia im zezwolenia na podróż lub do jego wycofania.

1.4.

Komitet zdaje sobie sprawę z potrzeby rozwiązania wielu problemów technicznych dotyczących systemu ETIAS, w szczególności w zakresie interoperacyjności i powiązania z innymi systemami gromadzenia danych i zarządzania nimi. ETIAS powinien opierać się na właściwej równowadze między ryzykiem a bezpieczeństwem, unikając jednocześnie zwiększenia obciążeń administracyjnych i barier dla osób podróżujących często do UE w celach biznesowych, edukacyjnych, medycznych itp.

1.5.

Komisja i Rada powinny również zwrócić uwagę na polityczne aspekty ustanowienia systemu ETIAS. Należy poinformować odnośne kraje o powodach obowiązku uzyskania zezwolenia na podróż pomimo ruchu bezwizowego oraz o zaletach umożliwienia podróżnym dysponującym zezwoleniem na podróż sprawnego i szybkiego przekraczania granic. Komisja powinna również zadbać o to, aby wszelkie ewentualne środki wzajemne innych krajów w stosunku do obywateli UE były proporcjonalne do środków unijnych.

1.6.

W ramach ETIAS należałoby pamiętać o osobach, które nie są w stanie wypełnić wniosku w internecie, i udostępnić "kabiny do składania wniosków" w głównych portach morskich i lotniczych, a także na głównych lądowych przejściach granicznych. Wszyscy wnioskodawcy powinni mieć możliwość korzystania z usług pośredników, takich jak biura podróży czy przedsiębiorstwa transportowe. Jednakże koszty, jakie pobieraliby ci pośrednicy za swoje usługi, powinny być monitorowane i oceniane przez delegatury UE w państwach trzecich.

1.7.

Niezbędne będzie również odpowiednie określenie kryteriów dotyczących proponowanych kategorii obywateli państw trzecich zwolnionych z obowiązku uzyskania zezwolenia na podróż z uwzględnieniem zagrożeń związanych z migracją, bezpieczeństwem lub zdrowiem publicznym.

1.8.

Komitet wzywa do znalezienia rozwiązań dla państw członkowskich, które nie wdrożyły jeszcze w pełni dorobku Schengen (Bułgaria, Chorwacja, Cypr i Rumunia) i w związku z tym nie mają dostępu do SIS, VIS ani do systemu wjazdu/ wyjazdu.

2.

Kontekst opinii

2.1.

Obywatele Unii Europejskiej oczekują od władz zapewnienia im bezpieczeństwa w otwartej Europie. Liczą na skuteczne zarządzanie zewnętrznymi granicami strefy Schengen w celu zapobiegania nielegalnej migracji, zapewnienia zarówno większego bezpieczeństwa wewnętrznego, jak i swobodnego przepływu osób w obrębie strefy Schengen, a także ułatwienia przekraczania granic zewnętrznych UE w dobie mobilności.

2.2.

Obecnie około 1,4 mld ludzi z około 60 państw na całym świecie 1 podróżujących do Unii Europejskiej korzysta z ruchu bezwizowego i z zasady wzajemności, służącej również obywatelom UE dzięki umożliwianiu im ruchu bezwizowego podczas podróży za granicę. Liczba obywateli państw trzecich podróżujących do krajów strefy Schengen i zwolnionych z obowiązku wizowego będzie nadal rosnąć i zakłada się, że do 2020 r. zwiększy się o 30 % - z 30 mln osób w 2014 r. do 39-40 mln osób w 2020 r. 2 .

2.3.

Dane te wskazują na konieczność wprowadzenia systemu zezwoleń na podróż, na wzór systemów obowiązujących już w niektórych krajach (Stany Zjednoczone 3 , od 2009 r., Australia 4 , od 1996 r., Kanada 5 , od 2016 r.), z myślą o dokonaniu oceny potencjalnego ryzyka nieuregulowanej migracji i zagrożeń dla bezpieczeństwa związanych z obywatelami państw trzecich podróżującymi do UE oraz zarządzaniu tymi zagrożeniami, lecz w mniej restrykcyjny i bardziej przyjazny podróżnym sposób niż standardowy system wizowy, zgodnie z celami unijnej polityki liberalizacji reżimu wizowego.

2.4.

Z punktu widzenia zagrożeń i w porównaniu z informacjami o obywatelach państw trzecich objętych obowiązkiem wizowym, właściwe służby graniczne i organy ścigania dysponują niewielką ilością informacji na temat obywateli państw trzecich zwolnionych z obowiązku wizowego przed ich przybyciem na granicę ze strefą Schengen. Uzupełnienie brakujących danych i dodanie oceny ryzyka w odniesieniu do podróżnych z państw objętych ruchem bezwizowym znacznie zwiększyłoby skuteczność obecnych środków służących utrzymaniu i zwiększeniu bezpieczeństwa strefy Schengen oraz umożliwiłoby tym podróżnym korzystanie z bezwizowego statusu.

2.5.

W swoim programie dotyczącym inteligentnych granic z 2011 r. Komisja stwierdziła potrzebę bardziej nowoczesnego i efektywnego systemu zarządzania przepływem podróżnych na zewnętrznych granicach UE z wykorzystaniem nowych technologii, w celu ułatwienia życia obcokrajowcom często podróżującym do UE oraz skuteczniejszego monitorowania obywateli z krajów trzecich przekraczających granice.

2.6.

W związku z nowymi zagrożeniami i wyzwaniami, które wyłoniły się w kolejnych latach, pojawiła się konieczność wprowadzenia zmian do pierwotnego programu inteligentnych granic, a po przeprowadzeniu analiz technicznych i konsultacji, w 2016 r. opublikowano nowy wniosek ustawodawczy dotyczący rozporządzenia ustanawiającego system wjazdu/wyjazdu. EKES przyjął opinię w sprawie systemu wjazdu/wyjazdu we wrześniu 2016 r. 6 . Niedawno zaproponowane zmiany do kodeksu granicznego Schengen 7 ukierunkowane na zwiększenie kontroli na granicach zewnętrznych w ramach odpowiednich baz danych (SIS, bazy danych Interpolu zawierające dane na temat skradzionych lub utraconych dokumentów podróży oraz inne europejskie bazy danych) mają na celu wprowadzenie obowiązku sprawdzania wszystkich obywateli państw trzecich oraz obywateli UE, zarówno przy wjeździe, jak i przy wyjeździe z Unii Europejskiej.

2.7.

Na zakończenie tego przeglądu Komisja opublikowała wniosek w sprawie ustanowienia europejskiego systemu informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS), aby wzmocnić kontrole bezpieczeństwa podróżnych zwolnionych z obowiązku wizowego 8 . Będzie to zautomatyzowany system informatyczny mający umożliwić określenie zagrożeń związanych z podróżnymi nieobjętymi obowiązkiem wizowym wjeżdżającymi do strefy Schengen. Od uruchomienia systemu w 2021 r. oczekuje się napływu 40 mln wniosków 9 .

2.8.

Informacje gromadzone za pośrednictwem systemu umożliwią uprzednie zweryfikowanie potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa lub związanych z nieuregulowaną migracją przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych i ochrony danych.

2.9.

Zezwolenie na podróż w ramach systemu ETIAS nie stanowi wizy. Obywatele państw zwolnionych z obowiązku wizowego nadal będą mogli podróżować bez wizy, ale obowiązkowym warunkiem wjazdu do strefy Schengen drogą lotniczą, morską lub lądową będzie uzyskanie zezwolenia na podróż jeszcze przed jej rozpoczęciem i po uiszczeniu opłaty (proponowana kwota to 5 EUR). W celu podjęcia decyzji o wydaniu lub odmówieniu zezwolenia na podróż do UE system przeprowadzi automatyczne kontrole (oczekuje się 95 % pozytywnych wyników). W razie potrzeby przeprowadzane będą dodatkowe kontrole ręczne przed przyjazdem, a następnie zostanie udzielone, lub nie, zezwolenie na podróż. Wnioskodawca będzie mógł poznać wyniki procedury w bardzo krótkim czasie (kilka minut lub maksymalnie 72 godzin, jeżeli potrzebne są dodatkowe kontrole). Ostateczną decyzję o udzieleniu zezwolenia na podróż lub jego odmowie będą podejmowali funkcjonariusze straży granicznej przeprowadzający kontrole graniczne zgodnie z kodeksem granicznym Schengen.

2.10.

Niemniej uprzednia weryfikacja obywateli państw trzecich zwolnionych z obowiązku wizowego ułatwi kontrole graniczne oraz zapewni skoordynowaną i zharmonizowaną ocenę ryzyka związanego z wjazdem obywateli państw trzecich, a także znacznie zmniejszy liczbę odmów wjazdu na przejściach granicznych. Chociaż zezwolenie na podróż jest ważne przez okres 5 lat lub do czasu wygaśnięcia ważności dokumentu podróży, może zostać uchylone lub unieważnione, jeżeli warunki, na podstawie których zostało wydane, nie mają już zastosowania.

2.11.

Proponowane rozporządzenie zawiera zasadę ogólną, w myśl której ETIAS opiera się na interoperacyjności systemów informacyjnych, w których zasięga się informacji, oraz na ponownym wykorzystywaniu elementów opracowanych dla tych systemów informacyjnych, w szczególności systemu wjazdu/wyjazdu. Takie podejście doprowadzi również do znacznych oszczędności kosztów związanych z tworzeniem i funkcjonowaniem ETIAS. ETIAS i system wjazdu/ wyjazdu miałyby wspólne repozytorium danych osobowych obywateli państw trzecich, w którym dodatkowe dane z wniosków ETIAS (takie jak informacje o pobycie, odpowiedzi na pytania ogólne, adres IP itp.) oraz rejestry wjazdu/ wyjazdu EES byłyby przechowywane oddzielnie, ale powiązane z jednym wspólnym plikiem identyfikacyjnym. Podejście to jest w pełni zgodne ze strategią dotyczącą interoperacyjności i obejmowałyby wszystkie odpowiednie gwarancje ochrony danych.

2.12.

Europol zaangażowany zostanie w opracowanie kontroli przesiewowej i listy ostrzegawczej ETIAS, zawierającej dane osób podejrzanych o popełnienie przestępstwa bądź udział w nim, lub osób, co do których istnieją przesłanki faktyczne lub uzasadnione podstawy, aby sądzić, że mogą popełnić poważne przestępstwo lub stanowią inne zagrożenie dla bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego.

2.13.

Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (eu-LISA) opracuje system informacyjny ETIAS i będzie odpowiadać za techniczne zarządzanie nim. Koszt opracowania ETIAS szacowany jest na 212,1 mln EUR, a średnie roczne koszty operacyjne na 85 mln EUR. Oczekuje się, że ETIAS będzie funkcjonalny już w 2020 r.

3.

Uwagi ogólne

3.1.

EKES uważa, że zamiar utworzenia ETIAS to obecnie nieunikniony krok związany z zagrożeniami wywołanymi przez wewnętrzne i zewnętrzne okoliczności. Choć może on nie spotkać się z pozytywnym przyjęciem podróżnych z państw trzecich objętych ruchem bezwizowym, wpisuje się w ogólną strategię UE w dziedzinie migracji i bezpieczeństwa, zdefiniowaną przez Komisję w programie w zakresie inteligentnych granic z 2011 r.

3.2.

Komitet zauważa, że wniosek w sprawie ETIAS ma na celu wypełnienie luki w zarządzaniu zewnętrznymi granicami UE, która umożliwia obecnie obywatelom państw zwolnionych z obowiązku wizowego przekroczenie granic UE, nawet jeżeli przed ich przybyciem na granicę strefy Schengen nie dysponowano odpowiednimi informacjami na temat zagrożeń, które ci obywatele państw trzecich mogą stworzyć.

3.3.

Wniosek w sprawie ETIAS skupia się na aspektach technicznych systemu, jego zarządzaniu, niezbędnych technologiach informacyjnych oraz interoperacyjności i powiązaniach z innymi systemami gromadzenia i analizy danych 10 . Komitet zdaje sobie sprawę z bardzo złożonego charakteru tych zagadnień oraz z konieczności rozwiązania wielu kwestii technicznych, tak aby system mógł być w pełni operacyjny po jego uruchomieniu zaplanowanym na rok 2021. ETIAS powinien znaleźć właściwą równowagę między ryzykiem a bezpieczeństwem, unikając jednocześnie zwiększania obciążeń administracyjnych i barier dla osób podróżujących często do UE, zwłaszcza w celach biznesowych, związanych z pracą, badaniami czy nauką.

3.4.

Komitet jest przekonany, że Komisja i Rada powinny zwrócić uwagę również na polityczne aspekty utworzenia ETIAS i wyjaśnić odpowiednim krajom powody jego ustanowienia, w tym korzyści wynikające z umożliwienia podróżnym dysponującym zezwoleniem na podróż sprawnego i szybkiego przekraczania granic oraz zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa; jednocześnie wymogi w zakresie informacji niezbędne do udzielenia takiego zezwolenia byłyby lżejsze i mniej uciążliwe od standardowej procedury wizowej. Komisja powinna również zadbać o to, by ewentualne środki wzajemne innych krajów w stosunku do obywateli UE były proporcjonalne w odniesieniu do środków unijnych.

3.5.

EKES zaleca, by odpowiednie kraje zostały poinformowane o proponowanym systemie w odpowiednim czasie i by przeprowadzono kampanie informacyjne, tak aby podróżni byli należycie informowani, a system wprowadzano stopniowo, na początku czyniąc go opcjonalnym. System stałby się obowiązkowy po jego właściwym wprowadzeniu w życie i stwierdzeniu wykonalności technicznej.

3.6.

Komitet wzywa Komisję do podjęcia decyzji w sprawie możliwych sposobów współpracy z unijnymi służbami bezpieczeństwa oraz do korzystania z ich wiedzy fachowej w celu ustanowienia profili ryzyka i sporządzenia listy ostrzegawczej ETIAS.

3.7.

W swojej opinii w sprawie pakietu dotyczącego inteligentnych granic Komitet podkreślił potrzebę rygorystycznego przestrzegania praw podstawowych i zasady niedyskryminacji, a także stosowania środków proceduralnych i instytucjonalnych, by mieć pewność, że wszystkie zebrane i przechowywane w systemie dane są odpowiednio chronione i wykorzystywane 11 . Odnosi się to w szczególności do poufnych danych osobowych w dziedzinie edukacji, zdrowia, karalności itp. W związku z tym Komitet ponawia swój apel i nalega na to, by dostęp do danych powiązanych z zezwoleniem na podróż był ściśle ograniczony do władz prowadzących dochodzenie w sprawie działalności przestępczej, terroryzmu, nielegalnej imigracji i innych zagrożeń.

3.8.

Komitet popiera proponowaną strukturę ETIAS, składającą się z systemu informatycznego, jednostki centralnej ETIAS w ramach Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz jednostek krajowych. Konieczne będzie monitorowanie równego i pełnego wdrożenia ETIAS przez wszystkie państwa członkowskie. Komitet popiera utworzenie Komisji ds. Zarządzania Programem, która jest niezbędna do zapewnienia skutecznego powiązania głównego zespołu zajmującego się rozwojem z państwami członkowskimi, co okazało się bardzo przydatne podczas tworzenia systemu SIS II.

3.9.

Komitet zdecydowanie apeluje o pełną interoperacyjność systemu ETIAS z innymi europejskimi systemami informacyjnymi i o powiązanie go z bazami danych Interpolu oraz o wykorzystanie elementów innych europejskich systemów, w szczególności systemu wjazdu/wyjazdu, przy jednoczesnym poszanowaniu praw podstawowych i ochrony danych osobowych.

3.9.1.

W związku z tym Komitet wzywa Komisję i współprawodawców do uwzględnienia uwag i zaleceń przedstawionych przez Europejskiego Inspektora Ochrony Danych w jego opinii w sprawie wniosku dotyczącego ETIAS 12 , a zwłaszcza wymogów w zakresie znaczących różnic między migracją a obszarami polityki bezpieczeństwa, ograniczenia dostępu do danych osobowych, rozważenia wiarygodności i przydatności zgromadzonych danych dotyczących zdrowia, lepszego zdefiniowania narzędzi profilowania służących prowadzeniu badań przesiewowych wniosków i innych.

3.10.

Lista ostrzegawcza ETIAS zawiera dane dotyczące osób, które są podejrzane o popełnienie poważnego przestępstwa, zgodnie z podaną we wniosku definicją, bądź o udział w nim, lub osób, co do których istnieją przesłanki faktyczne lub uzasadnione podstawy, aby sądzić, że popełnią tego rodzaju poważne przestępstwo, lub reprezentują inne zagrożenia dla bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego. Komitet sugeruje, że wnioskodawcy, zgodnie z normami europejskimi, powinni mieć prawo poznać powody odmowy oraz posiadać możliwość odwołania się.

4.

Uwagi szczegółowe

4.1.

Komitet zgadza się, że okres przechowywania danych powinien wynosić 5 lat, jak ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w sprawie systemu wjazdu/wyjazdu.

4.2.

EKES podkreśla, że ETIAS powinien umożliwiać elastyczne i skuteczne reagowanie na zmiany w modelach migracji oraz w dziedzinie bezpieczeństwa i zagrożeń dla zdrowia publicznego, bez konieczności uruchamiania długich procedur legislacyjnych za pomocą aktów wykonawczych i delegowanych, pod warunkiem że podlegałby on kontroli demokratycznej.

4.3.

W ramach ETIAS nie należy zapominać o osobach, które z ważnego powodu nie są w stanie złożyć wniosku w internecie. Komitet popiera zamiar udostępnienia "kabin do składania wniosków" w głównych portach morskich i lotniczych, a także na głównych lądowych przejściach granicznych. Wszyscy wnioskodawcy będą mieć możliwość korzystania z usług pośredników, takich jak biura podróży czy przedsiębiorstwa transportowe. Jednakże koszty pobierane przez tych pośredników za świadczenie usług powinny być monitorowane i oceniane przez delegatury UE w państwach trzecich.

4.4.

Biorąc pod uwagę spodziewany wzrost częstotliwości przekraczania granic zewnętrznych UE (zwłaszcza jej granic lądowych), należy wykorzystać wszelką możliwość zwiększenia skuteczności kontroli granicznych, zgodnie z celami rozporządzenia. Komitet proponuje w związku z tym, by niektóre informacje zawarte we wniosku o zezwolenie na podróż udostępniano organom granicznym.

4.5.

Komitet chciałby uniknąć potencjalnych opóźnień w funkcjonowaniu ETIAS spowodowanych zbyt krótkim okresem na ręczne rozpatrzenie wniosków o zezwolenie na podróż, jako że niezbędne są wysokiej jakości badania przesiewowe wnioskodawców potencjalnie obejmujące konsultacje z innymi państwami członkowskimi i Europolem. W związku z tym Komitet proponuje wydłużenie terminów ręcznego rozpatrzenia i ustanowienie ścisłych kryteriów dla tego rodzaju wydłużeń.

4.6.

Niezbędne będzie również odpowiednie określenie kryteriów dotyczących proponowanych kategorii obywateli państw trzecich zwolnionych z obowiązku uzyskania zezwolenia na podróż, biorąc pod uwagę zagrożenia związane z migracją, bezpieczeństwem lub zdrowiem publicznym.

4.7.

Jeśli chodzi o proponowaną opłatę za wniosek w sprawie zezwolenia na podróż, Komitet wnosi o spełnienie następujących kryteriów: opłata za rozpatrzenie wniosku i sposoby jego składania nie powinny uniemożliwiać niektórym grupom osób zwracania się o zezwolenie na podróż; z kolei opłata mogłaby także działać jako filtr uniemożliwiający składanie wielokrotnych wniosków.

4.8.

Należy odpowiednio zagwarantować odporność ETIAS na oszustwa dotyczące tożsamości, w tym ewentualne wykorzystanie danych biometrycznych w przyszłości.

4.9.

Komitet popiera prawa wnioskodawców do odwołania się od decyzji odmownej dotyczącej zezwolenia na podróż oraz od decyzji cofających lub unieważniających wydane zezwolenie.

4.10.

Komitet zwraca uwagę na fakt, że niektóre państwa członkowskie nie wdrożyły jeszcze w pełni dorobku Schengen (Bułgaria, Chorwacja, Cypr i Rumunia) i w związku z tym nie mają dostępu do SIS, VIS i systemu wjazdu/wyjazdu. We wniosku w sprawie rozporządzenia nie wyjaśnia się, w jaki sposób ETIAS ma funkcjonować w tych krajach i Komitet wzywa do znalezienia odpowiednich rozwiązań.

4.11.

Komitet pragnie zwrócić uwagę na fakt, że w przypadku przewozów pasażerskich na śródlądowych drogach wodnych, takich jak rejsy wycieczkowe po Dunaju, do których w państwach nienależących do UE lub do strefy Schengen mogliby dołączać nowi pasażerowie niepotrzebujący wizy by wjechać do UE, ETIAS musiałby uwzględniać przekraczanie granic strefy Schengen drogą wodną.

Wniosek o konsultację	Komisja Europejska, 17.2.2017
	Parlament Europejski, 19.1.2017
Podstawa prawna	Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Data przyjęcia przez sekcję	3.4.2017
Data przyjęcia na sesji plenarnej	27.4.2017
Sesja plenarna nr	525
Wynik głosowania	184/0/4
(za/przeciw/wstrzymało się)

	Georges DASSIS
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Dz.U.UE.C.2017.246.28