Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wieloletnia polityka strategiczna w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami" [COM(2023) 146 final]
Dz.U.UE.C.2023.868
Akt nienormatywnyOpinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wieloletnia polityka strategiczna w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami"
(C/2023/868)
(Dz.U.UE C z dnia 8 grudnia 2023 r.)
Sprawozdawca: Cristian PÎRVULESCU
Współsprawozdawca: José Antonio MORENO DÍAZ
| Wniosek o konsultację | Komisja Europejska, pismo z 2.5.2023 |
| Podstawa prawna | Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna | Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa |
| Data przyjęcia przez sekcję | 5.9.2023 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) | 79/0/7 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej | 20.9.2023 |
| Sesja plenarna nr | 581 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) | 179/4/6 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) z zadowoleniem przyjmuje strategię zintegrowanego zarządzania granicami Unii Europejskiej, gdyż jest ona instrumentem zarządzania zmierzającym do poprawy koordynacji i wspólnych celów państw członkowskich w odniesieniu do granic zewnętrznych.
1.2. EKES zdaje sobie sprawę z tego, jak ważne jest posiadanie wspólnej strategii na rzecz lepszego zarządzania granicami zewnętrznymi zapewniającej bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej oraz bezpieczeństwo jej mieszkańców, a jednocześnie ochronę praw podstawowych i gwarancje swobodnego przepływu osób w obrębie UE.
1.3. Komitet z zadowoleniem przyjmuje to, że w ramach europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami (EUIBM) podkreśla się konieczność usprawnienia koordynacji między agencjami i instrumentami europejskimi a agencjami i instrumentami państw członkowskich, których prace dotyczą kwestii związanych z zarządzaniem granicami, w szczególności jeżeli chodzi o wymianę informacji i tworzenie wspólnej kultury straży granicznej zapewniającej ochronę praw człowieka i podstawowych gwarancji.
1.4. EKES w pełni popiera strategiczne wytyczne zawarte w EUIBM, zgodnie z którymi Frontex i właściwe organy państw członkowskich powinny uwzględniać zabezpieczenia praw podstawowych we wszystkich swoich działaniach. Jednak wdrożenie tych strategicznych wytycznych - w całej ich złożoności - opiera się przede wszystkim na istnieniu i pracy obserwatorów praw podstawowych w ramach Fronteksu. EKES wzywa Komisję i Frontex do dokonania przeglądu strategii w zakresie praw podstawowych z myślą o uwzględnieniu konkretnych celów związanych z pracą i oddziaływaniem obserwatorów praw podstawowych.
1.5. Ponieważ w strategii nie sprecyzowano zobowiązań spoczywających na krajowych instytucjach granicznych, EKES zaleca, by Komisja wykorzystała ramy EUIBM, aby domagać się od każdego państwa członkowskiego sporządzenia planu dotyczącego praw podstawowych w dziedzinie zarządzania granicami. Powinien on odzwierciedlać i uzupełniać plan przyświecający działaniom Fronteksu.
1.6. EKES podkreśla potrzebę utworzenia faktycznego, wspólnego europejskiego systemu azylowego, który byłby sprawny, bezpieczny i zabezpieczony oraz obowiązkowy dla 27 państw członkowskich. Jednocześnie potwierdza swoje stanowisko, że należy zapewnić legalne, bezpieczne i skuteczne kanały dostępu na potrzeby imigracji w celach zawodowych. Ponadto ponownie zwraca uwagę na potrzebę udostępnienia skutecznych i pragmatycznych legalnych i bezpiecznych dróg migracji do UE, aby ułatwić zrównoważoną politykę migracyjną.
1.7. EKES ubolewa, że w ramach EUIBM praktyka zawracania nie jest odpowiednio uznawana i nie przeciwdziała się jej. Zwraca się do Komisji o opracowanie jasnych planów w tym względzie i o zwrócenie się do krajowych instytucji granicznych o porzucenie tych niedopuszczalnych praktyk.
1.8. Chociaż przydatne jest promowanie kultury EUIBM charakteryzującej się zgodnością z prawem unijnym i międzynarodowym, w tym z zasadą non-refoulement, oraz pełnym poszanowaniem praw podstawowych, to EKES zwraca uwagę, że poszanowanie praw podstawowych jest prawnym obowiązkiem wszystkich instytucji unijnych i krajowych i tak powinno być traktowane.
1.9. Komitet podkreśla, że w żadnym wypadku polityka zagraniczna UE lub jej polityka współpracy nie powinna być zależna od kooperacji krajów pochodzenia w procesie powrotu i readmisji.
1.10. Obecnie funkcjonujący system powrotów, w których jedynie pięć państw członkowskich odpowiada za 80 % powrotów ułatwianych przez Frontex, pokazuje, że nie chodzi wyłącznie o zdolności instytucjonalne lub koordynację. Wszystkie państwa UE mają w tej dziedzinie różne uwarunkowania geograficzne oraz zróżnicowane ramy prawne i praktyki, tak więc błędem strategicznym i politycznym byłoby doprowadzenie do sytuacji, w której UE naciska na prowadzanie szeroko zakrojonych powrotów.
1.11. EKES zachęca wszystkie rządy krajowe w UE do działania na rzecz umocnienia jedności UE przez włączenie Bułgarii i Rumunii do strefy Schengen, pomoc obywatelom Unii w swobodnym przemieszczaniu się na terytorium UE i zwiększenie skuteczności zarządzania granicami przez dostosowanie instytucji obu tych państw do unijnych celów.
2. Uwagi ogólne
2.1. W strategicznej analizie ryzyka opracowanej przez Frontex określono szereg trendów, które mają wpływ na zarządzanie granicami zewnętrznymi. Oprócz bardziej krótkoterminowych wyzwań geopolitycznych występują również trendy takie jak globalne nierówności, zmiana klimatu, wzrost demograficzny oraz potencjalne powszechne pandemie. I tak na przykład rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie jest kolejnym potwierdzeniem istnienia wrogich warunków geopolitycznych na wschodnich granicach Europy. Wszystkie te wyzwania mają znaczący wpływ na zarządzanie migracjami i powroty oraz na sposób, w jaki należy zarządzać granicami zewnętrznymi UE.
2.2. Na nadzwyczajnym posiedzeniu 9 lutego 2023 r. Rada Europejska ponownie potwierdziła, jak istotne jest zapewnienie skutecznej kontroli zewnętrznych granic UE w ramach kompleksowego podejścia do migracji. W odpowiedzi na ten wniosek Komisja Europejska przedstawiła komunikat ustanawiający wieloletnią politykę strategiczną w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami (EUIBM). Jest to pierwszy wieloletni instrument zapewniający wspólne ramy i wytyczne dotyczące skutecznego wdrożenia zintegrowanego zarządzania granicami europejskimi na lata 2023-2027.
2.3. EUIBM opiera się na rozporządzeniu ustanawiającym Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną i służy nadaniu kierunku pracom organów krajowych państw członkowskich odpowiedzialnych za zarządzanie granicami oraz za Frontex. Na poziomie operacyjnym strategia ta stanowi wspólne ramy, które powinny wyznaczać kierunek pracy ponad 120 tys. funkcjonariuszy straży granicznej Fronteksu i państw członkowskich, by zapewnić sprawne, skuteczne i zintegrowane zarządzania granicami europejskimi.
2.4. Ostatecznym celem zintegrowanego zarządzania wspólnymi granicami zewnętrznymi jest podniesienie poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego Unii Europejskiej w sposób w pełni szanujący prawa podstawowe i dający niezbędne gwarancje swobodnego przepływu osób w obrębie UE. W szczególności celem EUIBM jest: ułatwianie legalnego przekraczania granic oraz zwiększenie wydajności polityki powrotowej Unii; zapewnienie skutecznego zapobiegania przypadkom niedozwolonego przekraczania granic zewnętrznych UE; zapobieganie przestępstwom transgranicznym, takim jak przemyt migrantów, handel ludźmi, terroryzm i handel narkotykami oraz ich wykrywanie; zapewnienie skutecznej współpracy z państwami trzecimi oraz udzielanie opieki osobom potrzebującym ochrony międzynarodowej.
2.5. Zasady europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami są określone w rozporządzeniu w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz obejmują wspólną odpowiedzialność organów państw członkowskich posiadających kompetencje w dziedzinie zarządzania granicami i powrotów oraz Fronteksu, co dotyczy również współpracy i wymiany informacji. Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami oparte jest również na czteropoziomowym modelu kontroli dostępu, który obejmuje środki w państwach trzecich, środki w sąsiadujących państwach trzecich, środki kontroli granicznej na granicach zewnętrznych oraz środki w obrębie strefy Schengen i powroty. Podobnie, EUIBM wymaga kompleksowej znajomości sytuacji w czasie zbliżonym do rzeczywistego na potrzeby zapewniania szybkiej reakcji oraz stałej gotowości do reagowania na pojawiające się zagrożenia z wykorzystaniem niezbędnych i odpowiednich narzędzi. Europejskie zintegrowane zarządzanie granicami wymaga ponadto wysokiego stopnia specjalizacji i profesjonalizmu z myślą o wypracowaniu wspólnej kultury straży granicznej w drodze szkoleń i z uwzględnieniem wartości etycznych i integralności.
2.6. Celem pięcioletniego planu prac EUIBM jest zapewnienie strategicznej odpowiedzi na zidentyfikowane wyzwania gwarantującej skuteczne zarządzanie granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej przez tworzenie synergii między UE a rządami krajowymi.
3. Uwagi szczegółowe
3.1. EKES uznaje znaczenie Europejskiej Straży Granicznej oraz z zadowoleniem przyjmuje strategię zintegrowanego zarządzania granicami Unii Europejskiej, gdyż jest ona instrumentem zarządzania zmierzającym do poprawy koordynacji i wspólnych celów państw członkowskich w odniesieniu do granic zewnętrznych.
3.2. EKES zdaje sobie sprawę z tego, jak ważne jest posiadanie wspólnej strategii na rzecz lepszego zarządzania granicami zewnętrznymi zapewniającej bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej oraz bezpieczeństwo jej obywateli i mieszkańców, a jednocześnie ochronę praw podstawowych i gwarancje swobodnego przepływu osób w obrębie UE.
3.3. Komitet z zadowoleniem przyjmuje to, że w ramach europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami podkreśla się konieczność usprawnienia koordynacji między agencjami i instrumentami europejskimi a agencjami i instrumentami państw członkowskich, których prace dotyczą kwestii związanych z zarządzaniem granicami, w szczególności jeżeli chodzi o wymianę informacji i tworzenie wspólnej kultury straży granicznej zapewniającej ochronę praw człowieka i podstawowych gwarancji.
3.4. EKES uważa, że współpraca z instytucjami i urzędnikami państw członkowskich ma kluczowe znaczenie dla powodzenia strategii. Chociaż Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) ma własne problemy z funkcjonowaniem, to wydaje się, że szybciej rozwija zdolności, szkolenia i monitorowanie personelu oraz usprawnia procedury pracy. Należy zachęcać krajowe instytucje graniczne, by dostosowywały się do wyzwań związanych ze wspólnym zarządzaniem granicami. To na nich spoczywa większość obowiązków i to one dysponują większością zasobów, ale ich kultura organizacyjna jest mniej podatna na reformy i współpracę.
3.5. EKES w pełni popiera strategiczne wytyczne określone w ramach EUIBM, zgodnie z którymi Frontex i właściwe organy państw członkowskich powinny uwzględniać gwarancje praw podstawowych we wszystkich swoich działaniach, w tym w działaniach operacyjnych, analizach i ocenach ryzyka, działaniach związanych z planowaniem, działaniach w obszarze powrotów, szkoleniach i rozwoju, a także w ramach współpracy i kontaktów z partnerami zewnętrznymi 1 .
3.6. Jednak wdrożenie tych strategicznych wytycznych - w całejich złożoności - opiera się przede wszystkim na istnieniu i pracy obserwatorów praw podstawowych w ramach Fronteksu, pod przewodnictwem urzędnika ds. praw podstawowych 2 . Potrzebna jest wystarczająca liczba obserwatorów praw podstawowych, którzy muszą również być dobrze wykwalifikowani, niezależni i obecni we wszystkich odpowiednich miejscach, w tym w puntach granicznych, aby mogli wywierać rzeczywisty wpływ. EKES wzywa Komisję i Frontex do dokonania przeglądu strategii w zakresie praw podstawowych z myślą o uwzględnieniu konkretnych celów związanych z pracą i oddziaływaniem obserwatorów praw podstawowych.
3.7. Pod tym względem w strategii nie sprecyzowano zobowiązań krajowych instytucji granicznych, co ma poważne i negatywne konsekwencje. Na tym poziomie w bardzo małym stopniu określono zabezpieczenia praw podstawowych, procedury, obowiązki i zdolności. EKES zaleca, by Komisja wykorzystała ramy EUIBM, aby domagać się od każdego państwa członkowskiego sporządzenia planu dotyczącego praw podstawowych w dziedzinie zarządzania granicami. Powinien on odzwierciedlać i uzupełniać plan przyświecający działaniom Fronteksu.
3.8. Komitet ubolewa, że w ramach europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami umacnia się narrację, zgodnie z którą imigracja i azyl stanowią potencjalne źródła zagrożeń dla Unii Europejskiej. Uznawanie imigracji nieuregulowanej za takie samo zagrożenie jak handel ludźmi, nielegalny handel bronią lub terroryzm jest absolutnie niedopuszczalne i powoduje wypaczenie odpowiedzi udzielanych osobom chcącym legalnie dostać się na terytorium UE, które mogą wymagać ochrony międzynarodowej.
3.9. EKES nalega, aby utworzyć faktyczny wspólny europejski system azylowy, który byłby sprawny, bezpieczny i zabezpieczony oraz obowiązkowy dla 27 państw członkowskich, a jednocześnie potwierdza swoje stanowisko, że należy zapewnić legalne, bezpieczne i skuteczne kanały imigracji do celów zawodowych. Dopóki Unia trzyma się wypaczonej koncepcji twierdzy Europa, przepływy migracyjne będą przybiegać różnymi drogami dostępu, które niestety w wielu przypadkach nie będą zgodne z prawem.
3.10. EKES ma nadzieję, że osobom uczestniczącym w procedurze granicznej zostaną przyznane większe gwarancje proceduralne w ramach międzyinstytucjonalnych negocjacji między Radą UE, prezydencjami Rady i Parlamentem Europejskim w sprawie wdrożenia nowego paktu o migracji i azylu. W niedawnym stanowisku przyjętym przez Radę UE zaproponowano kroki we właściwym kierunku, np. zapewnienie osobom ubiegającym się o azyl usług tłumaczki ustnej/tłumacza ustnego lub prawo do pomocy i reprezentacji prawnej 3 . Procedura graniczna wiąże się jednak ze znacznymi zagrożeniami dla ochrony praw podstawowych ze względu na związaną z nią niepewność, konieczność skrócenia czasu trwania procedur oraz skuteczny dostęp do ochrony i wsparcia.
3.11. EKES ubolewa, że w ramach EUIBM praktyka zawracania nie jest odpowiednio uznawana i nie przeciwdziała się jej. Strategie i przepisy tracą wszelką wartość tak długo, jak ludzie cierpią, a czasem umierają, ponieważ niektórzy funkcjonariusze straży granicznej czasem nie wykonują prawidłowo swoich obowiązków. Zwraca się do Komisji o opracowanie jasnych planów w tym względzie i o zażądanie od krajowych instytucji granicznych porzucenia tych niedopuszczalnych praktyk.
3.12. W działaniach krajowych funkcjonariuszy straży granicznej i innych pracowników organów ścigania należy kierować się jasnymi zasadami i procedurami w kontaktach z osobami, zwłaszcza tymi, które znajdują się w sytuacji bezpośredniego zagrożenia. Należy ujednolicić zasady i procedury, a postępowanie personelu powinno być w przejrzysty sposób monitorowane przez instytucje krajowe, organy UE i organizacje społeczeństwa obywatelskiego.
3.13. Komitet za problematyczne uważa stwierdzenie przez Komisję w komunikacie, że ochrona praw podstawowych przez Frontex i państwa członkowskie jest kwestią stanowiącą element "kultur[y] EUIBM charakteryzując[ej] się przestrzeganiem prawa unijnego i międzynarodowego, w tym zasady non-refoulement, i pełnym poszanowaniem praw podstawowych". Taką kulturę należy promować, ale przestrzeganie praw podstawowych ma status zobowiązania prawnego dla wszystkich unijnych i krajowych instytucji i należy je odpowiednio traktować.
3.14. Komitet zdaje sobie sprawę z trudności w przeprowadzeniu skutecznego powrotu, jakie występują w większości państw członkowskich, oraz z dążenia Komisji do utworzenia wspólnego i funkcjonalnego europejskiego systemu powrotów. W każdym przypadku należy zawsze gwarantować prawa podstawowe osób, które mają zostać odesłane, przede wszystkim zasadę non-refoulement, zgodnie z którą nikt nie może zostać odesłany do kraju, gdzie jej/jego życie lub wolność byłyby zagrożone ze względu na pochodzenie etniczne, religię, narodowość, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne..
3.15. Niemniej jednak Komitet pragnie zauważyć, że większość powrotów nie przebiega prawidłowo ze względu na brak zaangażowania i udziału państw pochodzenia oraz ryzyko kształtowania unijnej polityki migracyjnej w oparciu o wolę państw trzecich (i żądane przez nie zachęty). EKES nalega, aby w żadnych okolicznościach nie uzależniać unijnej polityki zagranicznej ani polityki w zakresie współpracy od współpracy z państwami pochodzenia w ramach procesów powrotu i readmisji: wręcz przeciwnie - polityka UE musi opierać się na wymogu, aby współpraca z państwami trzecimi przebiegała na podstawie poszanowania praw człowieka i praworządności.
3.16. Obecnie funkcjonujący system powrotów, w których jedynie pięć państw członkowskich odpowiada za 80 % powrotów ułatwianych przez Frontex, pokazuje, że nie chodzi wyłącznie o zdolności instytucjonalne lub koordynację. Wszystkie państwa UE mają w tej dziedzinie różne uwarunkowania geograficzne oraz zróżnicowane ramy prawne i praktyki, tak więc błędem strategicznym i politycznym byłoby doprowadzenie do sytuacji, w której UE naciska na prowadzanie szeroko zakrojonych powrotów.
3.17. EKES podkreśla, że stosowanie takich terminów jak "instrumentalizacja" mogłoby prowadzić do kryminalizacji przepływów migracyjnych, zwłaszcza w przypadku osób potrzebujących ochrony międzynarodowej. Co więcej, jego zdaniem samo pojęcie "instrumentalizacji imigracji" również jest wykorzystywane jako polityczna wymówka w celu ukrycia postaw obstrukcyjnych względem poszanowania praw człowieka w poważnych kryzysach humanitarnych.
3.18. Nawet w przypadku finansowanej przez państwo instrumentalizacji migrantów na granicy zewnętrznej UE, którą EKES w pełni potępia, reakcja powinna opierać się na najwyższych standardach prawa unijnego i międzynarodowego oraz zapewniać pełne i natychmiastowe uznanie praw osób 4 .
3.19. EKES z zadowoleniem przyjmuje zwrócenie uwagi na napiętą sytuację w zakresie ochrony praw człowieka i przestrzegania zobowiązań międzynarodowych na świecie oraz zaangażowanie UE w ich ochronę. Wskazuje na konieczność przestrzegania obowiązujących obecnie międzynarodowych ram na rzecz uchodźców oraz na podstawowe znaczenie ochrony prawa do azylu i konieczność zapewnienia szczególnej ochrony tego prawa na granicach zewnętrznych UE.
3.20. Komitet podkreśla, że wsparcie na rzecz państw trzecich - zwłaszcza wsparcie udzielane w ramach Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej - "Globalny wymiar Europy" oraz Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA III) - nie może wiązać się z przesuwaniem zasobów przeznaczonych na główne cele rozwojowe i przeznaczaniem ich na kontrolę migracji.
3.21. EKES uważa, że zachodzi znaczna dysproporcja, jeżeli chodzi o rozwój poszczególnych elementów europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, gdyż uwagę poświęca się przede wszystkim zagadnieniom związanym z kontrolą graniczną lub powrotami, a w niewystarczającym stopniu zagadnieniom takim jak ochrona praw podstawowych lub szkolenie osób zajmujących się powiązanymi kwestiami.
3.22. Komitet ubolewa, że nie opracowuje się większej liczby narzędzi do celów oceny i monitorowania działań osób zaangażowanych w realizację zadań związanych z ochroną granic zewnętrznych, mając na uwadze przypadki nadużyć i łamania praw, do których dochodzi w ostatnich latach.
3.23. EKES uważa, że kwestią najwyższej wagi jest poczynienie postępów w zakresie koordynacji i wymiany informacji między instytucjami i agencjami Unii Europejskiej i państw członkowskich zajmującymi się kwestiami z zakresu kontroli granicznej, oraz dostrzega wartość nowych technologii w tym kontekście. Podkreśla, że zawsze należy zapewniać ochronę i wymianę danych 5 (VIS), zwłaszcza danych dotyczących osób wymagających szczególnego traktowania 6 .
3.24. Komitet z zadowoleniem przyjmuje zobowiązanie Komisji do przeprowadzenia za cztery lata oceny rozwoju europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, ale jest zdania, że w załączonym wniosku nie przedstawiono szczegółowych działań wykraczających poza strategiczne kierunki i priorytety.
3.25. EKES zachęca wszystkie rządy krajowe w UE do działania na rzecz umocnienia jedności UE przez włączenie Bułgarii i Rumunii do strefy Schengen, pomoc obywatelom Unii w swobodnym przemieszczaniu się na terytorium UE i zwiększenie skuteczności zarządzania granicami przez dostosowanie instytucji obu tych państw do unijnych celów.
Bruksela, dnia 20 września 2023 r.