Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady...

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

Komitet jest przekonany, że zrównoważona reindustrializacja oraz konkurencyjny wzrost stwarzający możliwości nowego i lepszego zatrudnienia są kwestiami o zasadniczym znaczeniu dla Europy oraz że system handlu uprawnieniami do emisji CO₂ UE powinien stanowić w tym kontekście kluczowy instrument europejskiej polityki przeciwdziałania zmianie klimatu oraz procesu dekarbonizacji gospodarki światowej.

1.2.

Komitet uważa, że unijny system handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS), jako instrument służący zmniejszeniu emisji UE związanych z energią, musi być źródłem sygnałów cenowych dotyczących emisji dwutlenku węgla, lecz musi również pozytywnie wpływać na zrównoważone inwestycje w nowe technologie niskoemisyjne.

1.3.

Według EKES-u należy zwiększyć stabilność i elastyczność rynku emisji, a także jego otwartość na wszystkich dużych partnerów na szczeblu światowym, w oparciu o szczegółowe i skoordynowane ramy działania, aby osiągnąć cel, którym jest stworzenie konkurencyjnego i zrównoważonego systemu przemysłu wytwórczego.

1.4.

Komitet twierdzi, że Komisja musi ściśle przestrzegać zaleceń określonych w ramach politycznych dotyczących klimatu i energii na okres do 2030 r., uzgodnionych przez Radę Europejską w dniach 23 i 24 października 2014 r., a w szczególności wyraźnych wskazówek dotyczących przepisów w sprawie ucieczki emisji, które należy rozwinąć w ramach reformy systemu EU ETS.

1.5.

Według Komitetu należy zapewnić odpowiednie mechanizmy przejściowe w celu ochrony konkurencyjności przemysłu europejskiego oraz uniknięcia ucieczki inwestycji i narażenia przemysłu europejskiego na nieuczciwą konkurencję ze strony krajów, w których nie istnieją porównywalne instrumenty regulacyjne dotyczące zmiany klimatu.

1.6.

EKES zaleca, by zapewniono odpowiednie zasady ramowe - dotyczące w szczególności wielkości przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, dopuszczalnej ucieczki emisji, zmiany parametrów benchmarkingu, rekompensaty kosztów związanych z zakupem energii elektrycznej - w celu zagwarantowania 100 % przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji i pełnej rekompensaty kosztów pośrednich we wszystkich państwach członkowskich na poziomie 10 % najbardziej efektywnych instalacji w sektorach narażonych na wysokie ryzyko ucieczki emisji.

1.7.

EKES zaleca w szczególności następujące punkty jako kluczowe dla reformy:

1.8.

Ponadto Komitet zaleca jak najwyższą spójność, pełne współdziałanie, możliwie najmniejsze nakładanie się zaleceń i usunięcie nadmiernych obciążeń biurokratycznych między nowymi przepisami zmieniającymi unijny system handlu uprawnieniami do emisji a równoległymi i uzupełniającymi przepisami, z którymi te pierwsze współdziałają.

1.9.

EKES uważa, że należy zapewnić ramy dotyczące handlu międzynarodowymi jednostkami emisji, które musiałyby odgrywać określoną rolę w realizacji szerszych celów redukcji emisji w Europie, przy wsparciu ze strony międzynarodowych porozumień wielostronnych i dwustronnych.

1.10.

Komitet uważa, że ważne jest, aby po zakończeniu konferencji paryskiej pod koniec 2015 r. opracować opinię z inicjatywy własnej dotyczącą tej kwestii.

2.

Wprowadzenie

2.1.

System handlu uprawnieniami do emisji UE (EU ETS, Emissions Trading System) zaczął funkcjonować od 1 stycznia 2005 r. i stanowi jeden z najważniejszych instrumentów polityki klimatycznej UE, dzięki możliwościom, jakie oferuje w zakresie zmniejszania emisji gazów cieplarnianych.

2.2.

Od chwili jego ustanowienia system EU ETS miał na celu ustalanie wartości odniesienia dla dwutlenku węgla, aby umożliwić ograniczenie emisji ze wszystkich sektorów gospodarki europejskiej, odpowiedzialnych za mniej więcej połowę emisji gazów cieplarnianych.

2.3.

EKES zawsze uważał EU ETS za kluczowy instrument unijnej polityki klimatyczno-energetycznej, służący zmniejszeniu emisji przemysłowych UE, i wzywał do jego prawdziwej reformy, aby osiągnąć cele klimatyczne UE na 2030 r., a jednocześnie ochronić konkurencyjność unijnego przemysłu i uniknąć ucieczki inwestycji.

2.4.

Dnia 21 marca 2014 r. Rada Europejska zaapelowała o środki pełnej rekompensaty kosztów bezpośrednich i pośrednich polityki przeciwdziałania zmianie klimatu w UE dla sektorów narażonych na globalną konkurencję aż do czasu ustanowienia w umowie międzynarodowej w sprawie klimatu równych warunków na szczeblu światowym.

2.4.1.

Niemniej EKES zgadza się z uwagami Trybunału Obrachunkowego, według którego istnieją "istotne uchybienia we wdrażaniu [...] ETS", i przedstawia szereg zaleceń mających na celu poprawienie integralności i wdrażania tego systemu, potwierdzając koncepcję efektywności przemysłowej zapewniającą pełną konkurencyjność gospodarki UE.

2.5.

W dniach 23 i 24 października 2014 r. Rada Europejska ustaliła ramy polityczne dotyczące klimatu i energii na okres do 2030 r. Przyjęła także konkluzje, a przede wszystkim zatwierdziła kilka istotnych celów:

2.5.1.

Unijny cel redukcji wewnętrznych emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 40 %, formalnie zatwierdzony na posiedzeniu Rady ds. Środowiska dnia 6 marca 2015 r., stanowi podstawę wkładu UE w negocjacje w sprawie nowego światowego porozumienia dotyczącego zmiany klimatu.

2.5.2.

Wszystkie te elementy ramowe będą okresowo ponownie analizowane przez Radę, która w dalszym ciągu będzie dostarczać wytycznych strategicznych, zarówno w odniesieniu do sektorów objętych, jak i nieobjętych systemem ETS, a także w kwestii połączeń międzysystemowych i efektywności energetycznej.

2.5.3.

Instrumenty i środki muszą być nakierowane na globalne i technologicznie neutralne podejście, aby promować zmniejszanie emisji i efektywność energetyczną.

2.6.

Dnia 13 maja 2015 r. zostało zawarte porozumienie między Radą a PE dotyczące reformy systemu EU ETS, z decyzją w sprawie rezerwy stabilności rynkowej:

2.7.

W ramach strategii unii energetycznej i w związku ze zbliżającą się konferencją klimatyczną w Paryżu Komisja zaproponowała pakiet środków mających na celu m.in. przegląd unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji zgodnie ze wskazówkami Rady, przy zachowaniu priorytetów reindustrializacji gospodarki europejskiej oraz międzynarodowej konkurencyjności tych sektorów przemysłu, które są najbardziej narażone na ryzyko delokalizacji produkcji.

2.8.

Środki mające na celu przegląd unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji dotyczą nie tylko polityki energetycznej, ale także wielu innych dziedzin polityki UE.

2.9.

EKES zainicjował analizę wpływu środków sfinansowanych dzięki wykorzystaniu instrumentów UE przeznaczonych na ochronę środowiska 2 , w której podkreśla się znaczenie skutecznego wykorzystywania dochodów uzyskanych dzięki instrumentom opartym na rynku w celu poprawy stanu środowiska w myśl promocji zielonej gospodarki oraz dochodów uzyskanych dzięki systemowi handlu uprawnieniami do emisji UE, które są szczególnie ważne dla finansowania tych ulepszeń oraz dla przekształcania przemysłu i zatrudnienia w kierunku gospodarki bezemisyjnej.

3.

Propozycje Komisji

3.1.

Inicjatywa Komisji dotycząca zmiany dyrektywy EU ETS 2003/87/WE ma na celu - za pomocą szeregu powiązanych ze sobą propozycji - położenie nacisku na poziom rocznej redukcji dozwolonych emisji, w taki sposób, aby poziom uprawnień do emisji przyznawanych co roku w całym Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) od 2021 r. zmniejszał się o współczynnik liniowy wynoszący ponad 2,2 %, osiągając w 2030 r. 43 % redukcji w stosunku do poziomu z 2005 r.

3.2.

Wniosek określa różne mechanizmy finansowania, mające na celu wspieranie podmiotów gospodarczych, które muszą walczyć z ucieczką emisji i stawiać czoła wielkim wyzwaniom w zakresie innowacji i inwestycji koniecznych dla modernizacji ich instalacji oraz dla efektywności energetycznej z punktu widzenia zmniejszenia emisji.

4.

Systemy handlu uprawnieniami do emisji na poziomie międzynarodowym

4.1.

Liczba systemów handlu uprawnieniami do emisji rośnie na całym świecie, również poza UE, i w wielu krajach funkcjonują już takie systemy na szczeblu krajowym i niższym niż krajowy.

4.2.

W USA prezydent Obama ogłosił zasady planu Clean Power - CPP, które będą określały, dla każdego stanu, normy redukcji emisji przez elektrownie dwutlenku węgla - pochodzącego głównie ze spalania węgla i gazu - do 2030 r.

4.2.1.

W Kalifornii istnieje program pułapów i handlu ogłoszony w 2012 r. W stanach Connecticut, Delaware, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, Nowy Jork, Rhode Island i Vermont obowiązuje Regional Greenhouse Gas Initiative - RGGI.

4.3.

W Australii funkcjonuje system handlu uprawnieniami do emisji, który zgodnie z porozumieniem zawartym z Komisją Europejską w 2012 r. połączy się z systemem europejskim do 2018 r.

4.4.

W Kanadzie w 2012 r. został wprowadzony Québec's Cap-and-Trade System for Greenhouse Gas Emissions (system pułapów i handlu dla emisji gazów cieplarnianych w Quebecu), który od 2013 r. obejmuje 85 % emisji w Quebecu.

4.5.

W Nowej Zelandii od 2008 r. działa system handlu uprawnieniami do emisji NZ ETS, obejmujący również leśnictwo i rolnictwo, płynne paliwa kopalne, elektrownie i procesy przemysłowe.

4.6.

UE i Chiny na szczycie dwustronnym, który odbył się pod koniec czerwca 2015 r., osiągnęły porozumienie w sprawie współpracy w dziedzinie przeciwdziałania zmianie klimatu.

4.7.

W Korei Południowej od stycznia 2015 r. działa program KETS, pierwszy program operacyjny w Azji na szczeblu krajowym i drugi po EU ETS na szczeblu światowym.

4.8.

W Japonii Tokyo Cap-and-Trade Program - TMG ETS jest pierwszym systemem obowiązkowego handlu uprawnieniami, wprowadzonym w kwietniu 2010 r.

4.9.

W Szwajcarii program ETS-CH został zainicjowany w 2008 r., przy czym przez pierwsze 5 lat miał charakter dobrowolny jako opcja alternatywna względem podatku od CO₂ na paliwa kopalne, natomiast od 2013 r. stał się obowiązkowy dla dużych przedsiębiorstw energetycznych o wysokiej energochłonności.

5.

Uwagi ogólne

5.1.

Komitet uważa, że system EU ETS jest efektywnym kluczowym instrumentem służącym zmniejszeniu emisji UE związanych z energią, jeżeli opiera się na zasadach rynkowych, będąc źródłem sygnałów cenowych dotyczących emisji dwutlenku węgla zgodnie z celami, lecz również pozytywnie wpływając na inwestycje w technologie niskoemisyjne oraz na rozwój energii odnawialnych i na wzrost efektywności energetycznej.

5.1.1.

EKES jest zaniepokojony możliwością przyspieszenia procesu ucieczki inwestycji (investment leakage) jako szczególną formą ucieczki emisji gazów cieplarnianych w zagrożonych sektorach. Proces ten może obniżyć jeszcze bardziej konkurencyjność tych sektorów i ich zdolność do przyjęcia środków niezbędnych dla gospodarki zasobooszczędnej i niskoemisyjnej zgodnie z wytycznymi przedstawionymi w niedawnych opiniach 3 .

5.2.

EKES jest przekonany, że należy zwiększyć stabilność i elastyczność rynku emisji, a także jego otwartość na wszystkich dużych partnerów na szczeblu światowym.

5.3.

Ramy polityczne dotyczące klimatu i energii do 2030 r., uzgodnione przez Radę Europejską w dniach 23 i 24 października 2014 r., wyznaczają ambitne cele jednostronnej redukcji, lecz także dostarczają dokładnych wytycznych dotyczących przepisów w zakresie ucieczki emisji, które muszą zostać rozwinięte w ramach reformy systemu EU ETS.

5.3.1.

EKES uważa ponadto, że reforma EU ETS powinna stworzyć skoordynowane ramy polityczne, zwłaszcza wspólnie z reformą sektorów nieobjętych systemem ETS (Effort Sharing Decisions-ESD) oraz z polityką dotyczącą energii odnawialnej (RED) i efektywności energetycznej (EED i EPBD).

5.4.

EKES uważa, że jako kluczowe punkty reformy powinny zostać uwzględnione:

5.4.1.

Przedsiębiorstwom zagrożonym delokalizacją powinna zostać przyznana darmowa pula pozwoleń na emisję.

5.5.

Według Komitetu należy zapewnić odpowiednie mechanizmy przejściowe w dążeniu do zrównoważonego ograniczenia bezpłatnych uprawnień do emisji CO₂ w celu ochrony konkurencyjności przemysłu europejskiego oraz uniknięcia ucieczki inwestycji i narażenia przemysłu europejskiego i europejskich sektorów zatrudnienia na nieuczciwą konkurencję ze strony krajów, w których nie istnieją porównywalne ramy regulacyjne.

5.5.1.

W szczególności należy zapewnić pakiet odpowiednich zasad dotyczących wielkości przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, dopuszczalnej ucieczki emisji, zmiany parametrów benchmarkingu, rekompensaty kosztów związanych z zakupem energii elektrycznej - w celu zagwarantowania 100 % przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji i pełnej rekompensaty kosztów pośrednich we wszystkich państwach członkowskich na poziomie 10 % najbardziej efektywnych instalacji w sektorach narażonych na wysokie ryzyko ucieczki emisji.

5.5.2.

Ponadto należałoby przeanalizować możliwości rozszerzenia na społeczeństwo obywatelskie mechanizmów premiowania grup osiągających najlepsze wyniki, poprzez zapewnienie bonusów ETS rodzinom, wspólnotom i organom administracji publicznej, które w znaczny sposób obniżają swoje zużycie energii będące źródłem CO₂ lub które kompensują emisje za pomocą inwestycji ekologicznych.

5.6.

EKES uważa, że należy zachować, poprawić i wzmocnić mechanizm czystego rozwoju (CDM) oraz odpowiednio wesprzeć powiązania pomiędzy systemem EU ETS a nowymi systemami, które powstają w innych częściach świata.

5.7.

Zmiana klimatu wymaga globalnego rozwiązania poprzez porozumienie zawierające wyraźnie określone i pewne cele dla wszystkich wielkich gospodarek światowych.

6.

Uwagi szczegółowe

6.1.

Komitet zaleca dokonanie przeglądu sposobu podziału uprawnień do emisji, tak aby zapewnić uprawnionym podmiotom odpowiedni bezpłatny procent, umożliwiający zaspokojenie ich potrzeb. Wykaz sektorów zagrożonych delokalizacją od roku 2020 może się znacząco skrócić przy progu 0,18 stosowanym jako wstępny wymóg kwalifikowalności.

6.2.

EKES jest zaniepokojony zaostrzeniem poziomów referencyjnych, które miałoby dodatkowo negatywny wpływ na przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji: przekrojowe zmniejszenie poziomów referencyjnych poprzez jeden liniowy współczynnik korygujący, ustalony na poziomie od min. 0,5 % do maksymalnie 1,5 % rocznie, nie uwzględnia okresu eksploatacji maszyn i rzeczywistej sytuacji technologicznej w bardzo zróżnicowanych sektorach.

6.3.

EKES uważa, że parametry benchmarkingu ucieczki emisji dwutlenku węgla powinny być wykonalne pod względem technicznym i ekonomicznym, aby odzwierciedlać rzeczywisty postęp technologiczny, oraz zaleca, aby metoda przyjęta przy ograniczaniu liczby sektorów wpisanych do wykazu dotyczącego ucieczki emisji dwutlenku węgla ze 177 do 52 w latach 2021-2030 została zatwierdzona przez partnerów społecznych oraz aby towarzyszyły jej środki wycofywania.

6.4.

Ponadto EKES uważa, że należy znieść międzysektorowy współczynnik korygujący. Niewłaściwie obliczony współczynnik korygujący wprowadziłby niepewność co do przydziału bezpłatnych uprawnień i naraziłby najbardziej zagrożone instalacje na nieuzasadnione koszty.

6.5.

Według EKES-u należy opracować zharmonizowany na poziomie europejskim mechanizm rekompensaty kosztów pośrednich, przyznawanej na podstawie już ustalonych parametrów 4 , tak aby uniknąć obecnie występujących zakłóceń rynku wewnętrznego, nadając obowiązkowy charakter obecnemu systemowi opartemu na pomocy państwa i obligując państwa członkowskie do przeznaczenia przynajmniej części zysków z przetargów na wystarczająco wysoką rekompensatę kosztów pośrednich ponoszonych przez grupę osiągającą najlepsze wyniki w zakresie ochrony środowiska w narażonych sektorach.

6.6.

EKES wzywa do przyznawania bezpłatnych uprawnień do emisji w bardziej elastyczny i dynamiczny sposób, w oparciu o rzeczywiste, aktualne poziomy produkcji, wspierając jednostki, które poprawiają efektywność, poprzez zachowanie dla nich takich samych bezpłatnych uprawnień.

6.7.

Większa elastyczność kryterium ucieczki emisji jest konieczna do lepszego odzwierciedlenia wpływu ceny dwutlenku węgla na konkurencyjność różnych sektorów, szczególnie dla MŚP, zgodnie z kryterium jakościowym zdefiniowanym w 2008 r.

6.8.

EKES uważa, że fundusze systemu EU ETS - fundusz rezerwy stabilności, fundusz innowacyjny, fundusz modernizacyjny - powinny być analizowane w zestawieniu, aby zapewnić prawidłowość ich działania oraz odpowiednie systemy zarządzania/kontroli w celu uniknięcia kumulacji i nakładania się poszczególnych funduszy.

6.9.

Według EKES-u:

6.10.

Komitet wyraża nadzieję, że środki przewidziane dla małych instalacji o emisji poniżej 25 000 t CO₂ zostaną rozszerzone na instalacje o emisji poniżej 50 000 t CO₂, które na szczeblu europejskim stanowią około 75 % instalacji w ETS, jednak reprezentują tylko 5 % wszystkich emisji.

6.11.

Jeżeli chodzi o emisje pochodzące z procesu mineralogicznego, możliwość ich redukcji przez operatorów jest praktycznie zerowa i w związku z tym powinni oni korzystać z bezpłatnego całościowego przydziału uprawnień do emisji.

6.12.

Ponieważ środki mające na celu przegląd unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji dotyczą nie tylko polityki energetycznej, ale także wielu innych dziedzin polityki UE, Komitet zaleca najwyższą spójność i usunięcie nadmiernych obciążeń biurokratycznych między nowymi przepisami a innymi, z którymi te pierwsze współdziałają.

Bruksela, dnia 9 grudnia 2015 r.

	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
	Georges DASSIS

Dz.U.UE.C.2016.71.57

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia racjonalnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych