Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady...

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

Komitet zachęca do łączenia zasobów państw członkowskich w walce z nielegalnym handlem bronią i amunicją oraz w zwalczaniu terroryzmu. Więcej środków ochronnych na poziomie europejskim i krajowym może jednak mieć efekt kumulacyjny i ogólnie negatywny wpływ na prawa podstawowe. Skutkowałoby to z pewnością porażką Unii Europejskiej w jej najważniejszej misji.

1.2.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny uważa, że wniosek dotyczący dyrektywy oraz komunikat są niezbędne do budowania Europy bezpieczniejszej dla wszystkich osób mieszkających na jej terytorium, jako że walka z terroryzmem należy do kompetencji dzielonych między państwa członkowskie i Unię. Z uwagi na ten podział kompetencji nasuwa się pytanie dotyczące możliwych środków wiążących, które można by próbować narzucić państwom członkowskim w dyrektywie. Zadaniem państw członkowskich jest dołożenie wszelkich możliwych starań w celu zapobiegania wszelkim formom przestępczości zorganizowanej, a w szczególności terroryzmu, niezależnie od jego motywów, oraz zwalczania tych zjawisk. Natomiast instytucje Unii Europejskiej muszą włożyć swój wkład w koordynację i harmonizację wysiłków koniecznych do ograniczenia rozprzestrzeniania się tego rodzaju aktów przemocy.

1.3.

EKES stanowczo nalega i postuluje, by zasada proporcjonalności nieodłącznie związana z każdym państwem prawa była przestrzegana przez wszystkie organy państwa i wymiaru sprawiedliwości. By zapobiec mylnym interpretacjom czy też nadużyciom niezbędnych środków ochronnych, EKES stwierdza, że zgodnie z rezolucją nr 1566 Rady Bezpieczeństwa ONZ o akcie terroru można mówić wyłącznie wówczas, gdy celem groźby lub postępowania zmierzającego do pozbawienia życia, poważnego uszkodzenia ciała, wzięcia zakładników lub poważnego uszkodzenia infrastruktury jest wywołanie przerażenia, zastraszenie ludności lub zastosowanie przymusu wobec rządu.

1.4.

Omawiane zmiany legislacyjne są częścią szerszych działań, prowadzonych z trudem w obecnych międzynarodowych warunkach politycznych, by stawić czoła zagrożeniu, które z samej swej natury zmierza do obalenia podstaw europejskich systemów demokratycznych. Oczekiwanymi skutkami aktów terrorystycznych są szerzenie strachu, podział opinii publicznej, umacnianie stereotypów na temat pewnych określonych grup ludności, zachwianie równowagi organów władzy publicznej i wzmocnienie instytucji autorytarnych na niekorzyść tych, które odpowiadają za demokratyczną reprezentację obywateli. Akty te należy zwalczać z determinacją i zdecydowaniem. Komitet uważa, że w Europie mamy prawo zarówno do bezpieczeństwa, jak i do wolności.

1.5.

Komitet uważa za niebezpieczne dla wszelkiej formy demokracji wprowadzanie do ustawodawstwa przestępstw, których popełnienie się antycypuje (oskarżenie o naruszenie prawa lub przestępstwo, które jeszcze nie zostały popełnione). Trzeba usunąć art. 3 ust. 2 lit. i) wniosku, ponieważ nie należy mylić sprawiedliwości i bezpieczeństwa. Również art. 15 proponowanej dyrektywy nie gwarantuje wolności obywatelskich ani domniemania niewinności. Ponadto Komitet jest zaniepokojony kwestią dowodu zamiaru i uważa, że we wszystkich przypadkach wymienionych w artykułach 5-13 zarzuty powinny zostać udowodnione w sądzie.

1.6.

EKES uważa, że należy wdrożyć narzędzia służące zapobieganiu radykalizacji postaw w ramach szerszego programu dotyczącego społecznych, gospodarczych, kulturowych, religijnych i politycznych przyczyn rozprzestrzenienia się tego zagrożenia. Narzędzia te należy skoordynować z działaniami związanymi ze zwalczaniem terroryzmu i przeciwdziałaniem temu zjawisku. Jednakże radykalizacja postaw niekoniecznie oznacza predyspozycję do przemocy lub nawoływanie do niej. Prewencyjne programy i strategie polityczne muszą być ukierunkowane na osoby i grupy najbardziej skłonne uciec się do przemocy w celach terrorystycznych. Kluczową rolę w eliminowaniu warunków sprzyjających radykalizacji postaw i predysponujących do stosowania przemocy odgrywa społeczeństwo obywatelskie.

1.7.

Oprócz wyjaśnienia przepisów i zacieśnienia współpracy państw członkowskich w powyższych dziedzinach, potrzebna jest koordynacja europejskiej polityki zagranicznej w regionie Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej. Region ten przeszedł ostatnio wielu istotnych przemian, podczas których wiele osób doświadczyło przemocy i które w pewnych wypadkach doprowadziły do niestabilności i konfliktów. Zagrożenie terrorystyczne tak znacząco zwiększyło się w ostatnich latach, ponieważ obszary, na których toczy się konflikt, stanowią punkt spotkań, gdzie wielu obywateli europejskich może znaleźć motywację dla swoich działań, a także się wyszkolić. Również występowanie przewlekłych konfliktów w tym regionie, w tym konfliktów zamrożonych, zachęca niektóre grupy i pojedyncze jednostki do mobilizacji w celu organizowania zamachów terrorystycznych. Komitet uważa za priorytet, by bardziej zdecydowanie zaangażować się w działania na rzecz stabilizacji, rozwoju i demokratyzacji w tym regionie. Priorytetem powinno być zwalczanie ubóstwa, korupcji oraz wykluczenia politycznego i społecznego.

1.8.

Komitet uważa, że drastyczne ograniczenie dostępu do broni palnej, amunicji i materiałów wybuchowych powinno znaleźć się wśród priorytetów państw członkowskich i instytucji europejskich. Niedawne ataki terrorystyczne w Europie pokazały, że osoby zaangażowane w działalność terrorystyczną nabywały niebezpieczną broń na czarnym rynku, gdzie jej oferta jest bardzo urozmaicona. Powiązanie grup terrorystycznych z grupami przestępczości zorganizowanej stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli w Europie i na całym świecie.

1.9.

Komitet popiera doprecyzowanie przepisów dotyczących ofiar terroryzmu. Osoby te należy otoczyć natychmiastową i skuteczną opieką, nie tylko bezpośrednio po zdarzeniach, lecz również w średnim i długim okresie. Ponadto zachodzi potrzeba lepszego zrozumienia konsekwencji społecznych, gospodarczych i psychologicznych, jakie zamachy terrorystyczne mają dla społeczności, poszczególnych osób i różnych sektorów działalności gospodarczej. Komitet wzywa Komisję Europejską, by zbadała tę kwestię i zaproponowała odpowiednie środki w tym zakresie w zależności od wyników prac. Niedawne zamachy mogą wpłynąć na takie sektory, jak turystyka i transport, w związku z czym na instytucjach europejskich i krajowych spoczywa odpowiedzialność za opracowanie programów wsparcia w tym zakresie. Komitet zwraca uwagę na fakt, że zapobieganie terroryzmowi i jego zwalczanie wiążą się z kosztami, i zwraca się do Unii Europejskiej, by rozważyła wsparcie finansowe wysiłków na poziomie krajowym w tej dziedzinie.

2.

Obecna sytuacja - pogodzenie potrzeby większego bezpieczeństwa z poszanowaniem praw podstawowych

2.1.

Jak EKES stwierdzał już w swoich opiniach w sprawie programu haskiego, programu sztokholmskiego oraz komunikatu Komisji "Otwarta i bezpieczna Europa: realizacja założeń", podstawą i punktem wyjścia wszelkiej polityki w dziedzinie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości powinna być stała i niedyskryminująca ochrona praw podstawowych zagwarantowanych w europejskiej konwencji praw człowieka i Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej 1 .

2.2.

W odniesieniu do walki z terroryzmem, EKES uważa, że w obecnym kontekście międzynarodowym logiczne jest przeprowadzenie przeglądu obowiązujących ram prawnych, tak aby czyny związane z działalnością terrorystyczną były uznawane za przestępstwo. Komitet zauważa, że w części wniosku dotyczącego dyrektywy poświęconej prawom podstawowym (punkt 3 uzasadnienia) nawiązuje się do potrzeby wykluczenia wszelkich form arbitralności, i stwierdza - podobnie jak wyrażał to w innych opiniach w tej sprawie - że wobec tego zagrożenia należy priorytetowo potraktować prawa podstawowe oraz potrzebę utrzymania stabilnej i dobrze funkcjonującej atmosfery demokratycznej 2 .

2.3.

Komitet zwraca uwagę na znaczenie utrzymania strefy Schengen, będącej urzeczywistnieniem zasad zawartych w Traktacie. Odwodzi państwa członkowskie od uciekania się do różnych sposobów ograniczenia przemieszczania się wewnątrz Unii.

2.4.

EKES jest świadomy trudnych wyzwań związanych z obecną sytuacją geopolityczną i zauważa, że definicje zawarte we wniosku w sprawie dyrektywy nie są wystarczająco jasne, by można było zagwarantować prawa obywatelskie uznane w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej i zapisane w Traktacie. Zwraca uwagę, że margines interpretacji tych terminów jest zbyt duży i że w obecnych okolicznościach interpretacja ta nie została pozostawiona sędziom, lecz prokuraturze i organom ścigania. Komitet zwraca także uwagę na możliwą pokusę włączania środków nadzwyczajnych do prawa powszechnego, zarówno na szczeblu krajowym, jak i na szczeblu europejskim, co zdaje się sugerować wniosek dotyczący dyrektywy w dziedzinie wchodzącej w zakres kompetencji dzielonych.

2.5.

EKES z zadowoleniem przyjmuje wdrożenie interoperacyjności cyfrowych systemów informacyjnych, gdyż mają one się przyczynić się do zatrzymywania terrorystów. W tym względzie Komitet uważa, że system informacyjny Schengen (SIS) jest ważnym filarem narzędzi informacyjnych Unii, oraz zaleca decydentom dołożenie wszelkich starań, aby zagwarantować, że uczestniczą w nim wszystkie państwa członkowskie.

3.

Uwagi ogólne i szczegółowe

3.1.

Plan działania UE przeciwko nielegalnemu handlowi bronią palną i materiałami wybuchowymi 3.1.1. Uwagi ogólne

3.1.1.1.

Komitet z zadowoleniem przyjmuje propozycje zawarte w komunikacie. Należy dokonać znaczącego zacieśnienia współpracy instytucjonalnej między państwami członkowskimi, zarówno w zakresie wymiany informacji, jak i ujednolicenia istniejących baz danych. Należałoby wyraźnie wspomnieć o programach szkoleń dla pracowników organów administracji krajowej, które dotychczas nie były traktowane priorytetowo.

3.1.1.2.

EKES uważa, że interoperacyjność baz danych i zachęcanie władz krajowych do gromadzenia danych są kluczowymi elementami prawidłowej analizy kontroli wykorzystania broni palnej i materiałów wybuchowych.

3.1.1.3.

Komitet z zadowoleniem zauważa, że zwrócono uwagę na konieczność zablokowania nielegalnego zaopatrywania się w broń palną przez internet (sieć widoczna i niewidoczna) oraz na zagrożenia związane z innowacjami technicznymi, takimi jak drukowanie przestrzenne.

3.1.1.4.

Chociaż konieczne są dalsze działania zarówno w zakresie wykorzystywania technologii wykrywania, jak i harmonizacji ich stosowania, Komitet zwraca uwagę na ryzyko powstania "rynku" tych technologii. Wprowadzające je na rynek podmioty gospodarcze mogłyby być skłonne do przesadnego opisywania potencjalnych zagrożeń związanych z bezpieczeństwem i w związku z tym do szerzenia strachu wśród obywateli. Ponadto Komitet nie wzywa do upowszechnienia technologii wykrywania, tylko do jej selektywnego stosowania w zależności od potrzeb i zagrożeń.

3.1.1.5.

Komitet zachęca Komisję Europejską do wspierania ścisłej współpracy między Europolem, Interpolem, głównymi podmiotami globalnego mechanizmu raportowania w zakresie nielegalnych transferów broni konwencjonalnej i amunicji (iTrace) i innymi właściwymi organami, jak służby celne oraz organy wydające pozwolenia na import i eksport broni palnej, w celu optymalizacji współpracy operacyjnej, identyfikowalności i zapobiegania przedostawaniu się broni palnej na czarny rynek.

3.1.1.6.

Komitet z zadowoleniem przyjmuje przedstawione intencje w dziedzinie wzmocnienia działalności operacyjnej i rozszerzenia zakresu planu działania UE-Europa Południowo-Wschodnia oraz zacieśnienia współpracy z krajami Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej (region MENA). Również w tej dziedzinie bardzo ważna jest współpraca z krajami trzecimi.

3.1.1.7.

Komitet zwraca uwagę na fakt, że w większości z tych krajów występują problemy o charakterze instytucjonalnym, dotyczące zwłaszcza uczciwości sił policyjnych. Oprócz współpracy w zakresie samej broni palnej, Unia Europejska musi zachęcać do przeprowadzania reform instytucjonalnych w tych krajach i wspierać takie reformy.

3.2.

Dyrektywa w sprawie zwalczania terroryzmu

3.2.1.

Uwagi ogólne

3.2.1.1.

Komitet uważa, że przepisy i procedury instytucjonalne należy stale dostosowywać do zmieniających się okoliczności i do zagrożeń dla bezpieczeństwa. Ostatnie wydarzenia pokazały, że zjawisko terroryzmu ulega umiędzynarodowieniu zarówno dzięki infrastrukturze komunikacyjnej, jak i konfliktom na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej.

3.2.1.2.

Finansowanie, szkolenie, podżeganie czy podróżowanie w celu brania udziału w działaniach grupy terrorystycznej są działaniami związanymi z samymi aktami terrorystycznymi. Komitet zachęca instytucje unijne i państwa członkowskie do stosowania zasady proporcjonalności; zakres karania i zwalczania takich działań powinien być proporcjonalny do ich powagi i intencjonalnego charakteru.

3.2.1.3.

Jest również zdania, że rozsądne jest karanie działań polegających na zachęcaniu do popełniania przestępstw terrorystycznych lub ich koordynowania; przestępstwa te są najczęściej popełniane przez osoby, które nie ujawniają się bezpośrednio, tylko działają za pośrednictwem innych jednostek.

3.2.1.4.

Jednocześnie Komitet wyraża swoje zaniepokojenie kwestią niejednakowych zdolności i dobrej woli państw członkowskich w zakresie ochrony praw podstawowych oraz zagwarantowania, że postanowienia konstytucyjne i zapisy umów międzynarodowych są przestrzegane w praktyce. Wprowadzenie stanu wyjątkowego we Francji w następstwie zamachów terrorystycznych pod koniec ubiegłego roku umożliwiło państwu francuskiemu podjęcie działań zakwestionowanych przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego z punktu widzenia praw podstawowych 3 . Komitet zachęca władze krajowe do wykonywania własnych zadań w proporcjonalny i skuteczny sposób oraz do unikania działań przynoszących skutki przeciwne do zamierzonych. Terroryzm można zwalczać i zapobiegać mu jedynie z poszanowaniem zasad praworządności, praw podstawowych i traktatów międzynarodowych. EKES uważa, że należy stale monitorować środki podejmowane przez państwa członkowskie w związku z terroryzmem. W tym celu zachęca Komisję Europejską do rozważenia wprowadzenia procedur umożliwiających wykrycie i naprawienie ewentualnych odchyleń. Jedną z możliwości w tym względzie byłoby wykorzystanie mechanizmu kontroli przestrzegania praworządności (wprowadzonego przez Komisję Europejską), który umożliwia wykrycie uchybień i ustanowienie procedury korekty.

3.2.1.5.

Aby zapewnić skuteczną koordynację wysiłków na rzecz zapobiegania terroryzmowi, jego zwalczania oraz zarządzania jego skutkami, a także jednolitą praktykę pod tym względem, również z punktu widzenia poszanowania praw podstawowych, Komitet wzywa Komisję i inne instytucje UE do rozważenia możliwości utworzenia europejskiej agencji ds. zwalczania terroryzmu.

3.2.2.

Uwagi szczegółowe

3.2.2.1.

W odniesieniu do definicji przestępstw terrorystycznych (tytuł II art. 3), istnieje niebezpieczeństwo zbyt szerokiej definicji terroryzmu i działań z nim związanych.

3.2.2.2.

Na przykład zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. d) za akt terroryzmu może zostać uznane "spowodowanie rozległych zniszczeń [...] infrastruktury, w tym zniszczeń systemu informacyjnego". Nie zaznaczono wyraźnie, czy za akt terrorystyczny może zostać uznane łamanie zabezpieczeń informatycznych (hacking). W niektórych przypadkach działania tego rodzaju mają na celu ujawnienie dokumentów interesu publicznego i nawet jeśli za ich przejęcie i opublikowanie grozi kara, czyny te nie mieszczą się w typowej definicji terroryzmu.

3.2.2.3.

W art. 3 ust. 2 lit. i) mowa jest o tym, że "grożenie popełnieniem czynów" lub działań terrorystycznych jest równoznaczne z popełnieniem tego rodzaju przestępstwa. Punkt ten ma szczególnie problematyczny charakter, zwłaszcza w sytuacji nieprzestrzegania zasady proporcjonalności. Groźby nie można utożsamiać z faktem, ponieważ dotyczy ona ewentualności, a nie rzeczywiście popełnionego czynu. Komitet sugeruje usunięcie art. 3 ust. 2 lit. i) wniosku w sprawie dyrektywy.

3.2.2.4.

W przypadku "publicznego nawoływania do popełnienia przestępstwa terrorystycznego" (tytuł III art. 5) definicja przestępstwa nie jest jasna. Jeśli gwarantuje się wolność prasy i wolność wypowiedzi, należy zadać sobie pytanie o warunki, w których zwykłe publiczne rozpowszechnianie informacji o zamachu terrorystycznym staje się nawoływaniem do terroryzmu. Ponadto wraz z rozwojem platform sieci społecznościowych, gdzie każdy użytkownik jest również autorem treści, śledzenie i rozróżnianie w odpowiedni sposób elementów będących informacją i nawoływaniem jest bardzo trudne.

3.2.2.5.

W odniesieniu do nadawania charakteru przestępstwa czynności "podróżowania za granicę w celach terrorystycznych" (tytuł III art. 9), definicję "celów terrorystycznych" cechuje poważna niejasność. W przypadku organizacji zamachu lub udziału w działaniach szkoleniowych sytuacja jest jasna, lecz przedstawia się ona zupełnie inaczej w przypadku udziału osoby w powstaniu, zbrojnej rebelii lub w wojnie domowej, jak na przykład w Syrii lub w Libii. Czy udział w wojnie quasi-konwencjonalnej uważa się za działanie mające cel terrorystyczny 4 ? Można tutaj przywołać przypadek europejskich bojowników walczących u boku grup powstańczych uznanych za terrorystyczne przez władze krajowe, na których terytorium te grupy działają, lub przez rządy państw trzecich.

3.2.2.6.

W tym kontekście bardzo trudno jest określić, czy dana grupa ma charakter "terrorystyczny", czy nie. Trudności te mają zarówno charakter analityczny, jak i instytucjonalny. Unia Europejska posiada własny system sporządzania wykazu organizacji terrorystycznych oraz usuwania tych organizacji z wykazu, w szczególności w przypadku organizacji umieszczonych na "niezależnej" liście, zarządzanej odrębnie od wykazu ustanowionego przez ONZ 5 . Praktyki lub definicja charakteru terrorystycznego stosowane w danym państwie mogą różnić się od stosowanych przez UE. W takich przypadkach konieczna jest koordynacja działań państw członkowskich i instytucji unijnych, a w szczególności z działaniami organów właściwych w przedmiotowej dziedzinie (na przykład Europol).

3.2.2.7.

W odniesieniu do art. od 12 do 14, nie jest oczywista konieczność kryminalizacji wymienionych czynów w oddzieleniu od czynów, które są normalnie uważane za przestępcze na podstawie kodeksów karnych poszczególnych państw członkowskich. Jednak możliwe jest uznanie celu terrorystycznego za okoliczność obciążającą w przypadku przedmiotowych czynów, co, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, powinno stanowić uzasadnienie dla cięższej sankcji karnej.

3.2.2.8.

W odniesieniu do "związku z przestępstwami terrorystycznymi" (art. 15) wątpliwości budzi stwierdzenie: "Aby przestępstwo, o którym mowa w art. 4 i tytule III, było karalne, nie jest konieczne, by przestępstwo terrorystyczne zostało faktycznie popełnione". W jaki sposób można stwierdzić istnienie celu terrorystycznego, czyli to, czy dane działanie jest elementem łańcucha działań prowadzących do rzeczywiście popełnionego przestępstwa, a nie pojedynczym działaniem? Ten aspekt może mieć negatywne konsekwencje dla praw podstawowych.

3.2.2.9.

Komitet kwestionuje zasadność zawartej w art. 17 propozycji dotyczącej kar dla osób fizycznych, w której wzywa się państwa członkowskie do zagwarantowania, że ustanowione przez nie kary mogą skutkować ekstradycją.

3.2.2.10.

We wniosku wspomina się o 12-miesięcznym terminie transpozycji dyrektywy. Komitet zachęca państwa członkowskie do maksymalnego skrócenia tego okresu, by przyspieszyć jej wdrożenie.

Bruksela, dnia 17 marca 2016 r.

	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
	Georges DASSIS

Dz.U.UE.C.2016.177.51