Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Procedura dotycząca zakłóceń równowagi społecznej" (opinia rozpoznawcza na wniosek prezydencji hiszpańskiej)
Dz.U.UE.C.2023.228.58
Akt nienormatywnyOpinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Procedura dotycząca zakłóceń równowagi społecznej"
(opinia rozpoznawcza na wniosek prezydencji hiszpańskiej)
(2023/C 228/07)
| Wniosek ze strony hiszpańskiej prezydencji w Radzie UE | Pismo, 27.7.2022 |
| Podstawa prawna | Artykuł 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Organ odpowiedzialny | Opinia rozpoznawcza Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa |
| Data przyjęcia przez sekcję | 3.4.2023 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej | 27.4.2023 |
| Sesja plenarna nr | 578 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) | 234/7/5 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) uważa, że Unia Europejska i państwa członkowskie powinny rozwijać się w sposób zrównoważony pod względem gospodarczym, społecznym i środowiskowym, aby dochodziło do pozytywnej konwergencji w tych trzech wymiarach przy wysokim poziomie przestrzegania praw człowieka. Osiąganie takiego wspólnego rozwoju jest związane z wieloma wyzwaniami.
1.2. EKES zauważa, że w obliczu wielokryzysowości oraz na wypadek przyszłych kryzysów należy przemyśleć unijny zestaw narzędzi zarządzania społecznego w celu osiągnięcia pozytywnej konwergencji społecznej i zmniejszenia nierówności.
1.3. W UE wobec wielu kryzysów i ich długoterminowych skutków zagrożona jest pozytywna konwergencja społeczna, a zarządzanie fiskalne i makroekonomiczne oraz zarządzanie środowiskowe są lepiej rozwinięte i skoordynowane między sobą, niż ma to miejsce w przypadku zarządzania społecznego. EKES postrzega procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi społecznej (SIP) jako okazję do poprawy koordynacji krajowych wysiłków na rzecz osiągnięcia pozytywnej konwergencji społecznej. Ta procedura powinna również prowadzić do lepszego wykorzystywania obecnej struktury zarządzania w UE.
1.4. EKES zaleca wdrożenie SIP i jej dalszy rozwój w ramach zintegrowanego systemu koordynacji polityki UE i państw członkowskich w kontekście semestru europejskiego. Ważne jest, aby SIP uzupełniała istniejące procesy i narzędzia monitorowania oraz wnosiła wyraźną wartość dodaną w zakresie ułatwiania pozytywnej konwergencji społecznej.
1.5. Najlepszym sposobem na wdrożenie SIP jest podejście stopniowe, które opierałoby się w stosownych przypadkach na już obecnie stosowanych procedurach i systemach monitoringu wyników społecznych związanych z Europejskim filarem praw socjalnych (EPSR) oraz planem jego realizacji i byłoby w te procedury i systemy włączone.
1.6. EKES proponuje, aby zdefiniować nierównowagi społeczne jako sytuacje krytyczne zidentyfikowane przez tablicę wskaźników społecznych oraz wyraźne odstępstwa od ścieżki osiągania celów planu realizacji EPSR. Należy dążyć do poprawy jakości metodologii pomiaru wyników społecznych, aby w pełni uwzględniała zasady EPSR oraz kilkuletnie trendy.
1.7. EKES zaleca włączenie SIP do europejskiego semestru na różnych jego etapach. Komisja i Rada powinny wykorzystywać wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu, sprawozdania krajowe oraz szczegółowe oceny sytuacji ad hoc w celu identyfikowania i eliminowania zakłóceń równowagi społecznej. W zaleceniach dla poszczególnych krajów - w preambule w odrębnym punkcie i w treści zaleceń - powinny zostać uwzględnione zakłócenia równowagi społecznej opisane w sprawozdaniu krajowym. Zalecenia powinny zachęcać państwa członkowskie do wdrażania konkretnych reform, które według analiz Komisji oraz ocen państw członkowskich, krajowych partnerów społecznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego najbardziej przyczynić się mogą do poprawy sytuacji w obszarach zidentyfikowanych jako krytyczne. W odpowiedzi dane państwo członkowskie powinno - po konsultacji z partnerami społecznymi i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego - zaproponować inicjatywy i reformy, które mają zostać wdrożone w celu poprawy ustalonych sytuacji krytycznych. Taki plan mógłby obejmować również ocenę spójności między uwzględnionymi inicjatywami a polityką makroekonomiczną i budżetową prowadzoną przez państwo członkowskie, tak aby zapewnić właściwą równowagę między wymiarem gospodarczym, społecznym i budżetowym.
1.8. Komisja Europejska i państwa członkowskie powinny rozważyć zwiększenie elastyczności istniejących zasad przyznawania funduszy (w tym funduszy ESI, RRF i innych), aby można je było szybko dostosować do obecnych wyzwań społecznych i krytycznych sytuacji zidentyfikowanych podczas wdrażania SIP.
2. Uwagi ogólne
2.1. Niniejsza opinia jest odpowiedzią na wniosek prezydencji hiszpańskiej o sporządzenie przez EKES opinii rozpoznawczej na temat procedury dotyczącej zakłóceń równowagi społecznej (SIP). Zadaniem EKES-u jest odpowiedzieć na pytania: (i) Jaki jest zdaniem EKES-u najlepszy sposób opracowania SIP jako specjalnego mechanizmu wykrywania i monitorowania rosnących nierówności społecznych w Unii Europejskiej? (ii) W jaki sposób najlepiej wpisać SIP w obecną strukturę instytucjonalną i schemat semestru europejskiego, ograniczając obciążenia administracyjne wywołane ewentualnym wprowadzeniem tej procedury? (iii) W jaki sposób można powiązać Europejski filar praw socjalnych z systemem monitorowania wynikającym z utworzenia SIP? (iv) W jaki sposób można wykorzystać obecny proces zarządzania gospodarczego do wzmocnienia spójności i harmonii między makroekonomicznymi i społecznymi aspektami europejskiego semestru?
2.2. W celu osiągnięcia sprawiedliwej transformacji ekologicznej i cyfrowej oraz by niwelować negatywne skutki pandemii COVID-19, Unia Europejska i jej państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na przyczyny nierówności społecznych i dążyć do zrównoważenia rozwoju gospodarczego i rozwoju społecznego, sprzyjających włączeniu społecznemu, w oparciu o zasady Europejskiego filaru praw socjalnych (EPSR) 1 .
2.3. Podczas szczytu społecznego w Porto w maju 2021 r. Belgia i Hiszpania zaproponowały poszerzenie zmienionej tablicy wskaźników społecznych (ang. social scoreboard) o mechanizm ostrzegania, który umożliwiałby uruchamianie działań następczych oraz podejmowanie dyskusji na szczeblu Komisji i ministrów, opierając się na podejściu do zakłóceń równowagi makroekonomicznej zawartym w sprawozdaniu przedkładanym w ramach mechanizmu ostrzegania (AMR) 2 .
2.4. Dyskusja mająca na celu wzmocnienie społecznego wymiaru europejskiego semestru poprzez wprowadzenie procedury dotyczącej zakłóceń równowagi społecznej (ang. social imbalances procedure, SIP) była kontynuowana na forum Rady EPSCO w październiku i grudniu 2021 r., a prezydencja francuska włączyła ją do debaty i harmonogramu prac w I połowie 2022 r. Wnioski z dyskusji zostały omówione na posiedzeniu Rady EPSCO w czerwcu 2022 r.
2.5. W ramach wdrażania EPSR UE i państwa członkowskie uzgodniły plan realizacji EPSR z trzema głównymi celami i celami pomocniczymi. Każde państwo członkowskie postawiło też własne cele w tym zakresie. Ponadto prowadzony jest monitoring realizacji EPSR w państwach członkowskich za pomocą złożonej metodologii tablicy wyników zawierającej wskaźniki społeczne (ang. social scoreboard, SBB) 3 ze wskaźnikami głównymi i pomocniczymi. Na podstawie monitoringu określone zostają pozycje państw członkowskich w odniesieniu do średniej w wymiarach określonych przez wskaźniki. Pozwalają one określić obszary EPSR, które w poszczególnych państwach wymagają podejmowania działań (sytuacje społecznie krytyczne).
2.6. Semestr europejski 4 jest procesem koordynacji polityki UE i polityk państw członkowskich w zakresie instrumentów osiągania celów gospodarczych, społecznych i środowiskowych. W ramach semestru uwzględniany jest też EPSR, plan jego realizacji oraz monitoring wyników społecznych.
3. W stronę pozytywnej konwergencji społecznej
3.1. EKES uważa, że w obliczu wielokryzysowości, a także na wypadek przyszłych kryzysów i zakłóceń równowagi gospodarczej i społecznej należy przemyśleć unijny zestaw narzędzi zarządzania społecznego w celu osiągnięcia pozytywnej konwergencji społecznej i zmniejszenia nierówności 5 . W 2022 r. wśród Europejczyków było więcej osób niezgadzających się lub zdecydowanie niezgadzających się ze stwierdzeniem, że ludzie dostają w swoim kraju to, na co zasługują (37 %) - niż osób, które się z tym stwierdzeniem zgadzały (35 %) 6 .
3.2. Zdaniem EKES-u równoczesne osiąganie celów gospodarczych, społecznych i środowiskowych w ramach wszechstronnej pozytywnej konwergencji jest dużym wyzwaniem. W ostatnich latach rozwinięto procedury zarządzania fiskalnego i makroekonomicznego, procedury zarządzania środowiskowego w zakresie ograniczania emisji gazów cieplarnianych oraz koordynację między nimi. Wymiar społeczny w zarządzaniu UE pozostaje w tyle w stosunku do rozwoju tych obszarów i koordynacji między nimi.
3.3. W czasie kryzysu energetycznego, migracyjnego, wojennego, klimatycznego i post-COVID-owego Europa potrzebuje silnego przywództwa gospodarczego i społecznego - zarówno na poziomie całej wspólnoty, jak i państw członkowskich. W związku z tym EKES zaleca wdrożenie SIP jako mechanizmu monitorowania i koordynacji, który pomógłby osiągnąć lepsze cele społeczne i gospodarcze, przyczyniając się jednocześnie do konwergencji społecznej w całej UE.
3.4. Komisja Europejska i państwa członkowskie powinny rozważyć zwiększenie elastyczności istniejących zasad przyznawania funduszy (w tym funduszy ESI, RRF i innych), tak aby można je było szybko dostosować do obecnych wyzwań społecznych i krytycznych sytuacji zidentyfikowanych m.in. podczas wdrażania SIP. COVID-19, wojna w Ukrainie, kryzys kosztów życia, kryzys klimatyczny i migracyjny wymagają lepszych krajowych i, w stosownych przypadkach, unijnych reakcji na długotrwałe skutki kryzysów i nowe rodzaje wykluczeń. Wzrost kosztów życia jest obecnie najpilniejszym problemem według 93 % Europejczyków, a ubóstwo i wykluczenie społeczne są najpilniejszym problemem dla 82 % 7 . Z innego badania Eurobarometr wynika, że 78 % Europejczyków uważa, że ogólne wydatki publiczne na kluczowe polityki społeczne powinny wzrosnąć 8 .
4. Odpowiedzi na pytania prezydencji hiszpańskiej
4.1. EKES proponuje, aby zdefiniować nierównowagi społeczne jako sytuacje krytyczne zidentyfikowane przez tablicę wskaźników społecznych oraz wyraźne odstępstwa od ścieżki osiągania celów planu realizacji EPSR. Należy dążyć do poprawy jakości metodologii pomiaru wyników społecznych, aby w pełni uwzględniała zasady EPSR oraz kilkuletnie trendy. Jeżeli chodzi o pomiar postępów w osiąganiu celów planu realizacji ERSP, należy brać pod uwagę jedynie wiarygodne i porównywalne wskaźniki.
4.2. EKES zaleca wdrożenie SIP i jej dalszy rozwój w ramach zintegrowanego systemu koordynacji polityki UE i państw członkowskich w kontekście semestru europejskiego. Ważne jest, aby SIP uzupełniała istniejące procesy i narzędzia monitorowania oraz wnosiła wyraźną wartość dodaną w zakresie ułatwiania pozytywnej konwergencji społecznej. Jednocześnie należy unikać zbędnych obciążeń administracyjnych, aby zapewnić poczucie odpowiedzialności i zaangażowania w państwach członkowskich.
4.3. SIP jest procedurą, która ma na celu usprawnienie koordynacji między UE i państwami członkowskimi w celu osiągania pozytywnej konwergencji społecznej według zasad EPSR. EKES zakłada, że jest ona już częściowo realizowana w ramach planu realizacji EPSR i jego celów do roku 2030 oraz monitoringu wyników społecznych. Obawia się jednak, że osiągnięcie tych celów będzie utrudnione ze względu na brak reform i inwestycji społecznych w tych państwach członkowskich, które według tablicy wskaźników społecznych znajdują się w krytycznej sytuacji społecznej. Sytuacje te zagrażają realizacji celów planu realizacji EPSR oraz pozytywnej konwergencji społecznej i dlatego powinny być objęte szczególną uwagą w ramach SIP.
4.4. EKES uważa, że procedurze SIP powinno się nadać takie samo znaczenie jak paktowi stabilności i wzrostu lub procedurze dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, SIP może jeszcze bardziej poprawić to, co już osiągnięto w zarządzaniu społecznym, poprzez bardziej efektywne wykorzystanie istniejących procesów i sposobów mierzenia konwergencji społecznej oraz w miarę potrzeb rozwój nowych. Procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej i SIP powinny być skoordynowane i nie powinny się pokrywać.
4.5. EKES chce zwrócić uwagę, że Unia Europejska i państwa członkowskie mają różne kompetencje w zakresie kształtowania polityki społecznej dotyczącej pracy, edukacji, ochrony zdrowia i ochrony socjalnej, które są objęte Europejskim filarem praw socjalnych (EPSR). Główne kompetencje i zadania w tym zakresie mają państwa członkowskie rozumiane jako rządy i samorządy oraz różni interesariusze, jak związki zawodowe, organizacje pracodawców i organizacje społeczeństwa obywatelskiego. W wyniku podziału kompetencji między UE a państwa członkowskie Unia Europejska podejmuje wiele inicjatyw w tych obszarach o charakterze koordynacyjnym, regulacyjnym i finansowym w ramach polityki spójności i jej społecznych priorytetów.
4.6. Zdaniem EKES-u wdrożenie SIP w obecnej sytuacji prawnej w UE jest możliwe. UE ma ważne zadania społeczne i może je realizować przede wszystkim na drodze deklaracji (EPSR i plan jego realizacji) i zaleceń, instrumentów finansowych (np. warunkowość społeczna i priorytety społeczne polityki spójności) oraz instrumentów koordynacji (semestr europejski i monitoring wyników społecznych opartych na EPSR). Podejście to uwzględnia określone kompetencje na różnych szczeblach, a także rolę różnych interesariuszy, tj. organizacji pracodawców, związków zawodowych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego. SIP może wspierać decydentów politycznych w ich wysiłkach na rzecz osiągnięcia pozytywnej konwergencji społecznej i zmniejszania nierówności. Powinna uwzględniać odpowiednie wymiary społeczne określone wspólnie przez państwa członkowskie i różnych interesariuszy.
4.7. Jeśli SIP zostanie dobrze powiązana z istniejącymi już mechanizmami, takimi jak europejski semestr, a zwłaszcza tablica wskaźników społecznych, może przyczynić się do wzmocnienia dotychczasowych osiągnięć, tj. Planu działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych oraz monitorowania wyników społecznych w oparciu o Europejski filar praw socjalnych.
4.8. Biorąc pod uwagę powyższe warunki, EKES sądzi, że pierwszym krokiem w rozwoju SIP powinno być wprowadzenie zmian w zasadach, jakimi kieruje się Komisja Europejska, przygotowując w ramach semestru wspólny raport o zatrudnieniu (JER), sprawozdania krajowe (CR) i zalecenia dla poszczególnych krajów (CSRs).
4.9. We wspólnym raporcie o zatrudnieniu oraz w sprawozdaniach krajowych należy zawrzeć odrębny podrozdział dotyczący zakłóceń równowagi społecznej zagrażających pozytywnej konwergencji społecznej, w którym zostaną omówione obszary zidentyfikowane w ramach monitoringu wskaźników społecznych (SSB) jako krytyczne. Dotyczyć to będzie więc tylko tych państw członkowskich, w których takie obszary zostały zidentyfikowane.
4.10. EKES zaleca włączenie SIP do europejskiego semestru na różnych jego etapach. Komisja i Rada powinny wykorzystywać wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu, sprawozdania krajowe oraz szczegółowe oceny sytuacji ad hoc w celu identyfikowania i eliminowania zakłóceń równowagi społecznej.
4.11. W zaleceniach dla poszczególnych krajów - w preambule w odrębnym punkcie i w treści zaleceń - powinny zostać uwzględnione zakłócenia równowagi społecznej opisane w sprawozdaniu krajowym. Zalecenia powinny zachęcać państwa członkowskie do wdrażania konkretnych reform, które według analiz Komisji oraz ocen państw członkowskich, krajowych partnerów społecznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego najbardziej przyczynić się mogą do poprawy sytuacji w obszarach zidentyfikowanych jako krytyczne. W odpowiedzi dane państwo członkowskie powinno, po konsultacji z partnerami społecznymi i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, zaproponować inicjatywy i reformy, które zostaną wdrożone w celu poprawy ustalonych sytuacji krytycznych. Taki plan dotyczący inicjatyw i reform mógłby obejmować również ocenę spójności między uwzględnionymi inicjatywami a polityką makroekonomiczną i budżetową prowadzoną przez dane państwo członkowskie, tak aby zapewnić właściwą równowagę między wymiarem gospodarczym, społecznym i budżetowym.
4.12. UE powinna wdrożyć nowe i lepiej finansowane instrumenty służące bezpośredniemu informowaniu ludności państw członkowskich o SIP i zaleceniach wynikających z europejskiego semestru, aby zapewnić przejrzystość i wpływ na sytuację w państwach członkowskich.
4.13. Aby uniknąć konwergencji w dół, państwa członkowskie objęte procedurą nadmiernego deficytu powinny być zobligowane do przyjęcia planu reform i inwestycji w obszarach zidentyfikowanych jako krytyczne. W takiej sytuacji dane państwa członkowskie powinny mieć prawo renegocjować plany wydatków innych funduszy, w tym w stosownych wypadkach RRF, w uzgodnieniu z Komisją.
4.14. Wskazany sposób pierwszego kroku w rozwoju SIP, jaki zaproponowano powyżej, w najmniejszym możliwym stopniu obciąża dodatkowymi czynnościami analitycznoadministracyjnymi po stronie zarówno UE, jak i państw członkowskich. Nie proponuje dodatkowej sprawozdawczości dla wszystkich państw członkowskich ani też nie dodaje nowych procedur monitoringu i sprawozdawczości do już wdrożonych.
4.15. Obecny system monitorowania wyników społecznych (SSB) opracowany dla EPSR już został ustanowiony i opiera się na złożonej metodologii interpretacji dużego zestawu wskaźników. Odpowiadają one głównym obszarom EPSR. Monitoringowi podlegają też postępy w realizacji celów planu realizacji europejskiego filaru praw socjalnych. SIP powinna zostać włączona do istniejącego procesu europejskiego semestru i wykorzystywać istniejące wskaźniki (tablica wskaźników społecznych).
4.16. Jako następny krok we wdrażaniu SIP należy odpowiednio opracować obszar pomiaru i wskaźniki stosownie do przyjętej definicji nierównowag społecznych w kontekście pozytywnej konwergencji społecznej.
4.17. W ramach przyszłych analiz i konsultacji nt. SIP powinny być zawarte odpowiedzi na pytania, w jakim stopniu wskaźniki monitoringu SSB odpowiadają wszystkim zasadom EPSR, a także w jakim stopniu i w jaki sposób zidentyfikowane obszary krytyczne powodują problemy w pozytywnej konwergencji społecznej.
4.18. Ogólna kondycja państw członkowskich, w tym w wymiarze gospodarczym, zasadniczo wpływa na skalę i dynamikę problemów społecznych, które dotykają ich mieszkańców, a tym samym również na pozytywną konwergencję społeczną. Jeżeli warunkiem dobrych wyników społecznych są dobre wyniki gospodarcze, to mechanizmy koordynacji zapewniające te drugie (SGP i MIP) będą miały kluczowe znaczenie dla tych pierwszych. Zaproponowany przez EKES pierwszy krok w rozwoju SIP uwzględnia powyższe podejście, na którym zbudowana jest logika zarządzania fiskalnego i makroekonomicznego w UE.
5. Wyzwania i priorytety związane z rozwojem SIP
5.1. Dalszy rozwój SIP w ramach zintegrowanego systemu koordynacji polityki UE i państw członkowskich w ramach semestru europejskiego, ale też innych instrumentów UE, powinien być przedmiotem kolejnych analiz i dyskusji KE, Rady, państw członkowskich, partnerów społecznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego, celem wdrożenia równocześnie ze zreformowanym zarządzaniem fiskalnym i makroekonomicznym 9 .
5.2. Należy bardziej szczegółowo przeanalizować polityczną, administracyjną i ekonomiczną wykonalność wdrożenia i rozwoju SIP. Trzeba zadbać o to, by nie dublować procedur i w ten sposób utrzymać obciążenia biurokratyczne na minimalnym poziomie, oraz o to, by autentycznie włączyć partnerów społecznych i organizacje społeczeństwa obywatelskiego w ten proces.
5.3. EKES podkreśla, że należy wzmocnić rolę Rady EPSCO w SIP, aby zwiększyć polityczne poparcie dla wyników tego instrumentu. Udział Rady EPSCO można zapewnić poprzez przyjmowanie konkluzji Rady w sprawie SIP pod koniec tego procesu.
5.4. EKES podkreśla, że kluczowe dla wdrożenia SIP jest wyprowadzenie konkretnych wniosków praktycznych z monitoringu wyników społecznych i poziomu realizacji celów społecznych UE w państwach członkowskich.
(a) Pierwszy wniosek dotyczy koordynacji między zarządzaniem fiskalnym i makroekonomicznym a SIP. Państwa członkowskie objęte procedurami nadmiernego deficytu i/lub zagrożone wystąpieniem nierównowag makroekonomicznych oraz mające jednocześnie obszary krytyczne w tablicy wskaźników społecznych oraz odstępstwa od ścieżki
(b) Drugi wniosek praktyczny dotyczy wdrożenia wniosku pierwszego w ramach semestru europejskiego 10 . Komisja Europejska powinna uwzględnić w sprawozdaniach krajowych w odrębnym podrozdziale analizę nierównowag społecznych na podstawie monitoringu wyników społecznych i postępów w realizacji celów społecznych. Powinna je też uwzględnić w zaleceniach dla poszczególnych krajów zarówno w preambule, jak i w treści samych rekomendacji.
Należy również zagwarantować rolę Rady EPSCO, partnerów społecznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego w tym procesie.
Bruksela, dnia 27 kwietnia 2023 r.