Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Kontrola stosowania prawa UE" (Analiza Europejskiego Trybunału...

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES przypomina o znaczeniu zasad odpowiedniego i terminowego wdrażania, pomocniczości i proporcjonalności, ostrożności, przewidywalności i zasady "najpierw myśl na małą skalę", zewnętrznego wymiaru konkurencji i testu rynku wewnętrznego dla ustanowienia odpowiednich przepisów umożliwiających osiągnięcie celów art. 3 TUE.

1.2.

Celem prawodawstwa europejskiego powinno być zawsze budowanie ram prawnych umożliwiających obywatelom i przedsiębiorstwom korzystanie z atutów rynku wewnętrznego oraz uniknięcie zbędnych obciążeń administracyjnych. Dlatego EKES uważa, że kontrola stosowania prawa w praktyce ma kluczowe znaczenie. Ponadto opowiada się za prawodawstwem, które jest zdolne do przystosowania się do nowych warunków. Zaznacza, że możliwość dostosowania powinna dotyczyć zarówno treści, jaki i procesu legislacyjnego, tak aby odpowiadały one potrzebom przedsiębiorstw i obywateli.

1.3.

Dlatego uważa, że możliwość stosowania prawa Unii Europejskiej należy uwzględnić na samym początku cyklu prawodawczego, na etapie oceny skutków, a ekosystem europejski w tej dziedzinie powinien się jeszcze rozwinąć.

1.4.

EKES podkreśla jednak, że poprawa uregulowań nie zastępuje decyzji politycznych i w żadnym razie nie może prowadzić do deregulacji ani skutkować ograniczeniem poziomu ochrony socjalnej, ochrony środowiska i praw podstawowych.

1.5.

Większość trudności w stosowaniu i wdrażaniu prawa Unii Europejskiej wynika z braku transpozycji dyrektyw. Dlatego EKES zazwyczaj zaleca w swoich opiniach stosowanie raczej rozporządzeń niż dyrektyw.

1.6.

EKES uważa, że poprawa sposobu przeprowadzania przez Komisję konsultacji z zainteresowanymi stronami ma zasadnicze znaczenie dla procesu tworzenia przepisów łatwych do wdrożenia dla państw członkowskich i zainteresowanych stron.

1.7.

W związku z tym EKES jest przekonany, że mógłby odgrywać użyteczną rolę jako pośrednik między ustawodawcami a użytkownikami prawodawstwa UE. Ze swojej strony EKES stale dostosowuje swoje metody pracy. Ostatnio Komitet podjął decyzję o aktywnym uczestnictwie w ocenie cyklu prawodawczego, dokonując własnych ocen a posteriori dorobku Unii.

2.

Wprowadzenie

2.1.

W dniu 21 grudnia 2016, Pietro Russo, członek Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, poinformował w piśmie do wiceprzewodniczącego EKES-u, Michaela Smytha, ze zostaną nawiązane kontakty na szczeblu administracyjnym w sprawie przekrojowej analizy EKES-u dotyczącej kontroli stosowania prawa UE przeprowadzonej przez Komisję Europejską, zgodnie z nałożonymi na nią obowiązkami. Analiza, o którą wnioskuje Trybunał Obrachunkowy, opiera się na art. 17 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym "Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy. Czuwa ona nad stosowaniem Traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie. Nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. [...]".

2.2.

W dniu 3 maja 2017 r. Leo Brincat, członek Trybunału, przekazał sekretarzowi generalnemu EKES-u dokument zawierający trzy zestawy pytań.

2.3.

W świetle znaczenia politycznego tych dokumentów sekretarz generalny EKES-u przekazał je Prezydium, które postanowiło utworzyć grupę ad hoc składającą się z trzech członków, odpowiedzialną za przygotowanie odpowiedzi w formie opinii z inicjatywy własnej na podstawie art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego EKES-u. Trybunał Obrachunkowy musi otrzymać uwagi EKES-u, aby uwzględnić je we własnym sprawozdaniu przewidzianym na maj 2018 r.

2.4.

Konkretnie Trybunał Obrachunkowy chciałby poznać opinię EKES-u na temat tego, czy działania podejmowane przez Komisję Europejską w celu poszanowania prawa UE stanowią odpowiedź na obawy obywateli europejskich. Trybunał Obrachunkowy chciałby poznać konkretne aspekty kontroli stosowania prawodawstwa, które są przedmiotem szczególnej uwagi EKES-u.

3.

Pytania Trybunału

3.1.

Trybunał Obrachunkowy sformułował trzy zestawy pytań, których celem jest poznanie stanowiska EKES-u w następujących sprawach:

3.2.

Odpowiedzi przedstawione w niniejszej opinii nie są wyczerpujące i opierają się na stanowiskach wyrażonych w licznych opiniach EKES-u 2 .

4.

Uwagi ogólne

4.1.

Cele Unii określa art. 3 TUE. Unia w szczególności "[d]ziała na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska. [...] Wspiera spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między Państwami Członkowskimi".

4.2.

W tym kontekście EKES przypomina o znaczeniu już określonych zasad w celu ustanowienia odpowiedniego prawodawstwa umożliwiającego osiągnięcie określonych powyżej celów. Dotyczy to m.in. zasad odpowiedniego i terminowego wdrażania, zasad pomocniczości i proporcjonalności, ostrożności, przewidywalności, zasady "najpierw myśl na małą skalę", zewnętrznego wymiaru konkurencyjności i testu rynku wewnętrznego 3 .

5.

Uwagi szczegółowe

5.1.

Kluczowe inicjatywy podjęte przez Komisję w celu lepszego stosowania prawa Unii ("Lepsze stanowienie prawa" 4 i "Prawo Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu" 5 ).

5.1.1.

EKES od dawna zajmuje się kwestą "lepszego stanowienia prawa" i poświęcił jej wiele opinii i raportów informacyjnych 6 , a także liczne debaty, seminaria, badania i wysłuchania 7 .

5.1.2.

Jeżeli chodzi o stosowanie zasad programu "Lepsze stanowienie prawa", EKES uważa, że przepisy nie są same w sobie przeszkodą, a przeciwnie, mają istotne znaczenie dla osiągania celów wyznaczonych w traktacie. Komitet z zadowoleniem przyjmuje zatem fakt, że wiceprzewodniczący Timmermans wielokrotnie przypominał o tym, że program REFIT nie może prowadzić do deregulacji dorobku UE ani nie może skutkować obniżeniem poziomu ochrony socjalnej, ochrony środowiska i praw podstawowych 8 .

5.1.3.

EKES uważa, że poprawa uregulowań i uczynienie z nich uregulowań inteligentnych to zadanie, które podlega wspólnej odpowiedzialności wszystkich instytucji europejskich i państw członkowskich w interesie obywateli, przedsiębiorstw, konsumentów i pracowników. EKES podkreśla jednak że ulepszanie przepisów nie może i nie powinno zastępować decyzji politycznych.

5.1.4.

Zatem w opinii na temat komunikatu dotyczącego lepszego stanowienia prawa EKES 9 :

5.1.5.

Ponadto, akceptując zaproszenie Komisji do udziału w platformie REFIT i formułując propozycje mające na celu poprawę funkcjonowania platformy 10 , EKES dowiódł zaangażowania na rzecz ram prawnych UE umożliwiających przedsiębiorstwom i obywatelom korzystanie z atutów rynku wewnętrznego i unikanie niepotrzebnych obciążeń administracyjnych.

5.1.6.

W ramach udziału w grupie analitycznej zainteresowanych stron platformy REFIT EKES brał aktywny udział w redagowaniu kilku opinii platformy, które zostały uwzględnione w rocznym programie pracy Komisji i nadal będą wykorzystywane w tym celu. Priorytety EKES-u zostały zdefiniowane na podstawie elementów dostarczonych przez jego sekcje i obejmowały między innymi propozycję uproszczenia w odniesieniu do problemów nakładania się i powtarzających się wymogów wynikających z różnych aktów prawnych UE, a także konieczność jasnych i kompletnych norm europejskich w odniesieniu do materiałów budowlanych (rozporządzenie w sprawie materiałów budowlanych). Komitet uczestniczył również w opracowaniu pełnej listy propozycji dotyczących sposobu poprawy mechanizmów konsultacji Komisji Europejskiej z zainteresowanymi stronami, która zostanie wykorzystana w obecnym przeglądzie wytycznych i narzędzi w celu lepszego stanowienia prawa.

5.2.

Kluczowe tematy związane z lepszym stosowaniem prawa UE (możliwość stosowania przepisów, przejrzystość i informowanie społeczeństwa)

5.2.1.

Zastosowanie

5.2.1.1.

EKES stale dostosowuje swoje metody pracy, aby uczestniczyć w ocenie jakości stosowania prawa UE. Niecałe dwa lata temu Komitet podjął decyzję o aktywnym uczestnictwie w ocenie cyklu prawodawczego, dokonując własnych ocen a posteriori dorobku Unii.

5.2.1.2.

EKES 11 uważa, że możliwość stosowania prawa UE należy uwzględnić na samym początku cyklu prawodawczego, na etapie oceny skutków. Mimo poczynionych już postępów ekosystem europejski w dziedzinie oceny skutków powinien jeszcze bardziej się rozwinąć. EKES proponuje kilka kierunków poprawy w celu wzmocnienia jakości oceny skutków, w tym specyfikację badań w dziedzinie oceny skutków, która byłaby przejrzysta, dostępna i pluralistyczna, rozszerzenie europejskiego rejestru ocen skutków, konieczność przyjęcia podejścia jakościowego i zbieżnego podejścia metodologicznego na poziomie matrycy badań dotyczących oceny skutków między różnymi instytucjami europejskimi. W przyszłości EKES powinien również analizować niektóre oceny skutków (dotyczące tematów, w których instytucja ma silną pozycję), dokonywać przeglądu aspektów metodologicznych i wydawać opinie na temat ewentualnego uwzględnienia wymiaru ekonomicznego, społecznego, środowiskowego lub terytorialnego na bardziej zaawansowanym etapie cyklu prawodawczego. Praca ta pozwoliłaby również ułatwić opracowywanie ewentualnych opinii konsultacyjnych EKES-u związanych z wnioskami legislacyjnymi przygotowanymi na podstawie tych ocen skutków.

5.2.1.3.

Dla EKES-u 12 celem prawodawstwa europejskiego powinno być zawsze budowanie ram prawnych umożliwiających obywatelom i przedsiębiorstwom korzystanie z atutów rynku wewnętrznego oraz uniknięcie zbędnych obciążeń administracyjnych. EKES uważa zatem, że kontrola stosowania prawa w praktyce ma kluczowe znaczenie. Ponadto opowiada się za prawodawstwem, które jest zdolne do przystosowania się do nowych warunków.

5.2.1.4.

Prawodawstwo europejskie powinno wytyczać zdecydowane cele - zawsze zgodne z celami wskazanymi w traktatach - oraz gwarantować elastyczność procesu transpozycji do prawa krajowego 13 . W tym kontekście EKES opowiada się za wyjaśnieniem zasad pomocniczości i proporcjonalności.

5.2.1.5.

EKES zaznacza ponadto, że zarówno treść, jaki i proces legislacyjny muszą przystosowywać się do nowych warunków, tak aby odpowiadały one potrzebom przedsiębiorstw i obywateli 14 . W tym kontekście EKES zaleca 15 :

5.2.1.6.

Większość trudności w stosowaniu i wdrażaniu prawa UE wynika z braku transpozycji dyrektyw. Dlatego EKES zazwyczaj zaleca w swoich opiniach stosowanie raczej rozporządzeń niż dyrektyw 16 .

5.2.1.7.

W ramach programu REFIT Komisja ogłosiła, że konsultacje powinny być prowadzone w odniesieniu do ocen, bilansów jakości i opracowywania aktów delegowanych i aktów wykonawczych. W tym względzie Komisja powinna również w większym stopniu uwzględniać opinie Rady ds. Kontroli Regulacyjnej Komisji Europejskiej, która obecnie jest uprawniona do przeprowadzania ocen na późniejszym etapie.

5.2.1.8.

EKES uważa, że poprawa sposobu przeprowadzania przez Komisję konsultacji z zainteresowanymi stronami ma zasadnicze znaczenie dla procesu tworzenia przepisów łatwych do wdrożenia przez państwa członkowskie i zainteresowane strony. W związku z tym Komitet już przedstawił propozycje mające na celu poprawę procesu konsultacji w sposób strukturalny i zapewnienia jego nadzoru 17 .

5.2.1.9.

EKES miał okazję wyrazić ubolewanie, że środki z programu lepszego stanowienia prawa niewystarczająco podejmują kwestię ustanowionej w Traktatach roli, funkcji i reprezentatywności EKES-u, a w związku z tym pozostaje niewykorzystany potencjał fachowej wiedzy i kompetencji jego członków i realizacji zadań EKES-u. Udział EKES-u w platformie REFIT (obszar ex post) nie odzwierciedla niestety w wystarczający sposób jego zadań i odpowiedzialności za wzmocnienie legitymacji demokratycznej i skuteczności instytucji 18 .

5.2.1.10.

Komitet uważa, że niedostateczne stosowanie dorobku UE wynika również często z braku woli politycznej ze strony władz krajowych do przestrzegania i egzekwowania przepisów postrzeganych jako obce krajowemu porządkowi prawnemu i tradycji oraz utrzymującej się tendencji do uzupełniania przepisów wspólnotowych nowymi, zbędnymi uregulowaniami bądź do wybierania pewnych elementów przepisów, a ignorowania pozostałych 19 .

5.2.1.11.

EKES uważa wreszcie, że system EU Pilot (nieformalny dialog między Komisją a państwami członkowskimi w sprawie niestosowania prawa UE przed uruchomieniem nieformalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego) jest innym krokiem w dobrym kierunku, jednak jego funkcjonowanie wymaga dalszej oceny. Ponadto system nie może być stosowany do zastąpienia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

5.2.2.

Przejrzystość

5.2.2.1.

EKES 20 jest przekonany, że wszelkie przepisy muszą być wynikiem publicznych debat politycznych. Komitet sądzi, że europejski proces legislacyjny zasługuje na przegląd w kontekście traktatu z Lizbony i, w razie konieczności, w ramach nowego traktatu, tak aby polityki europejskie przynosiły jak najlepsze wyniki. EKES pragnie rzucić światło na jakość, legitymizację, przejrzystość i sprzyjający włączeniu charakter przepisów.

5.2.2.2.

Posiedzenia Rady, na których decyzje podejmuje się w drodze głosowania większością kwalifikowaną, powinny być publicznie dostępne w trosce o przejrzystość i demokrację. EKES jest zdania, że stosowanie procedury przyspieszonej w ramach rozmów trójstronnych powinno mieć miejsce jedynie w sytuacjach niecierpiących zwłoki, co jest zresztą zgodne z postanowieniami Traktatu 21 .

5.2.2.3.

W przeciwieństwie do komisji Parlamentu Europejskiego posiedzenia trójstronne nie są ani przejrzyste, ani dostępne. Zredukowanie procedury ustawodawczej do jednego czytania oznacza ograniczenie udziału społeczeństwa obywatelskiego 22 .

5.2.2.4.

Należy w lepszy sposób włączyć Parlament Europejski i takie organy jak Europejski Komitet Regionów (KR) i EKES do europejskiego semestru 23 .

5.2.2.5.

W odniesieniu do aktów delegowanych, Komisja powinna zapewnić większą przejrzystość podejmowanych decyzji (zob. art. 290 TFUE), na co Komitet wielokrotnie zwracał uwagę 24 .

5.2.2.6.

Ponadto mnogość nazw agend i programów (lepsze stanowienie prawa, inteligentne regulacje, zasada "najpierw myśl na małą skalę" itp.) doprowadziła do pewnej dezorientacji. Należy uściślić hierarchię tych programów i projektów, a także ich wzajemne powiązania wymagają uściślenia, aby obywatele lepiej zrozumieli, do kogo są one adresowane 25 .

5.2.2.7.

Ponadto w interesie przejrzystości i legitymacji EKES zaapelował, 26 aby konsultacje odbywały się bez szkody dla zorganizowanego dialogu obywatelskiego (art. 11 ust. 2 TUE), dla konsultacji prowadzonych w określonych ramach, takich jak konsultacje z partnerami społecznymi w ramach dialogu społecznego (art. 154 TFUE), ani dla konsultacji z organami doradczymi, jak EKES (art. 304 TFUE).

5.2.3.

Informowanie opinii publicznej

5.2.3.1.

Należy wzmocnić i poprawić informowanie opinii publicznej. Komunikacja wzbudza zainteresowanie, które jest źródłem zrozumienia. Tak zwana nowa narracja dla Europy powinna rozpoczynać się od strategii komunikacji i uproszczeń po stronie Komisji i państw członkowskich. W tym względzie użyteczne wydaje się przypomnienie tego, co EKES podkreślał swego czasu w opinii w sprawie Aktu o jednolitym rynku, tj. że partie polityczne, media, instytucje oświatowe i wszystkie zainteresowane strony ponoszą historyczną odpowiedzialność: muszą one zadbać o to, by UE zdołała poradzić sobie z wyzwaniami w zglobalizowanym świecie, w oparciu o wartości, którymi jak dotąd charakteryzowały się nasze społeczne gospodarki rynkowe 27 .

5.2.3.2.

Sieci wsparcia ustanowione przez Komisję są jeszcze zbyt mało znane; dotyczy to w szczególności sieci SOLVIT, której celem jest wspieranie obywateli i przedsiębiorstw UE w sytuacjach, gdy ich prawa nie są respektowane przez administrację publiczną innego państwa członkowskiego. EKES z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę Komisji mającą na celu promowanie tej sieci.

5.2.3.3.

Jedną z możliwości 28 byłoby położenie w tym względzie przez Komisję większego nacisku na informowanie społeczeństwa o takich naruszeniach, gdyż ostatecznie to rządy państw członkowskich nie dokonały transpozycji lub zrobiły to nieprawidłowo albo z opóźnieniem. To one wyraziły zgodę w Radzie na ustanowienie danego prawa. To one odpowiadają za ogólnie niedostateczne wprowadzanie w życie dorobku UE, które jest corocznie stwierdzane w sprawozdaniach dotyczących stosowania prawa wspólnotowego. Komisja powinna ponadto systematycznie sprawdzać, które środki są nieodzowne do gruntownej zmiany obecnej sytuacji, i uwzględnić wcześniejsze propozycje EKES-u 29 w tej kwestii.

5.3.

Kluczowe obowiązki Komisji w dziedzinie lepszego stanowienia prawa UE (kontrola stosowania prawa UE 30 i poszanowanie tego prawa przez państwa członkowskie).

5.3.1.

EKES wyraża troskę o kontrolę stosowania prawa UE, dlatego poświęcił tej kwestii specjalne opinie 31 . Poruszał ją również w opiniach dotyczących innych tematów (w sprawie inteligentnych przepisów, lepszego stanowienia prawa, programu RFIT itp.) oraz podczas wysłuchań i seminariów poświęconych temu tematowi (zwłaszcza w ramach Centrum Monitorowania Jednolitego Rynku).

5.3.2.

W tym kontekście EKES często wzywał Komisję do przedstawienia mu sprawozdania rocznego do opinii w celu uwzględnienia punktu widzenia organizacji społeczeństwa obywatelskiego w kwestii wdrażania prawodawstwa UE i wspomagania w ten sposób stosowania prawa w UE 32 .

5.3.3.

EKES uważa zatem, że może odgrywać użyteczną rolę jako pośrednik między ustawodawcami a użytkownikami prawodawstwa UE. Może na przykład wnieść szczególny wkład do sprawozdania z własnej inicjatywy Parlamentu Europejskiego na temat sprawozdania rocznego dotyczącego wdrażania prawodawstwa UE przez państwa członkowskie, skupiając się na uzupełnieniach wprowadzonych przez państwa członkowskie w trakcie transpozycji 33 .

5.3.4.

Ponadto EKES 34 proponował środki mające na celu poprawę transpozycji dyrektyw, a w szczególności:

5.3.5.

Tym samym EKES uważa, że odpowiednie monitorowanie spraw europejskich w państwach członkowskich byłoby szczególnie przydatne dla Komisji i poprawiłoby jakość jej działania 35 .

Decyzja Prezydium	30.5.2017
Podstawa prawna	Art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego EKES-u
Data przyjęcia na sesji plenarnej	18.10.2017
Sesja plenarna nr	529
Wynik głosowania	176/0/1
(za/przeciw/wstrzymało się)

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Kontrola stosowania prawa UE" (Analiza Europejskiego Trybunału Obrachunkowego) (opinia z inicjatywy własnej).

Dz.U.UE.C.2018.81.81

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Kontrola stosowania prawa UE"

	Georges DASSIS
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego