Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie planu działania na rzecz rozwoju produkcji ekologicznej" (COM(2021) 141 final)
Dz.U.UE.C.2021.517.114
Akt nienormatywnyOpinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie planu działania na rzecz rozwoju produkcji ekologicznej"
(2021/C 517/18)
(Dz.U.UE C z dnia 22 grudnia 2021 r.)
Sprawozdawca: Andreas THURNER
Wniosek o opinię Komisja Europejska, 21.4.2021
Podstawa prawna Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego
Data przyjęcia przez sekcję 9.9.2021
Data przyjęcia na sesji plenarnej 22.9.2021
Sesja plenarna nr 563
Wynik głosowania
(za/przeciw/wstrzymało się) 185/3/4
1. Wnioski i zalecenia
Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES):
1.1. Uznaje rolę rolnictwa ekologicznego w realizacji celów Europejskiego Zielonego Ładu i z zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji Europejskiej w sprawie planu działania na rzecz rozwoju produkcji ekologicznej. Postrzega ten plan jako solidną podstawę dalszego zrównoważonego rozwoju sektora ekologicznego.
1.2. Ocenia jako bardzo ambitny cel Europejskiego Zielonego Ładu zakładający, że do 2030 r. 25 % gruntów rolnych w UE zostanie przeznaczonych na uprawy ekologiczne.
1.3. Popiera zwłaszcza zorientowane na rynek podejście Komisji Europejskiej, którego celem jest dalsze zwiększanie popytu na produkty ekologiczne oraz zaufania konsumentów do tych produktów. Równowaga między popytem a podażą ma decydujące znaczenie dla pomyślnego dalszego rozwoju tego sektora.
1.4. Z uwagi na zróżnicowaną sytuację wyjściową w poszczególnych państwach członkowskich zaleca ustanowienie swego rodzaju "mechanizmu partnerskiej współpracy", aby wzmocnić wymianę doświadczeń między państwami członkowskimi. Należy również zachęcać do wymiany między rolnikami. EKES wyraża gotowość do udziału jako partner w działaniach na rzecz podnoszenia świadomości na temat produkcji ekologicznej (np. w ramach corocznych obchodów Dnia Rolnictwa Ekologicznego).
1.5. Wzywa państwa członkowskie, aby z udziałem właściwych zainteresowanych stron opracowały krajowe/regionalne plany działania w zakresie produkcji ekologicznej oraz wykorzystały możliwości dostępne w ramach WPR w celu wsparcia rolnictwa ekologicznego. Szczególną uwagę należy przy tym zwrócić na wymagający etap przestawiania się na ekologiczny model gospodarki.
1.6. Uznaje dużą wagę zaproponowanych środków mających na celu poprawę przejrzystości rynku i dostępnych danych w sektorze ekologicznym. Zachęca zatem, by również na dorocznej konferencji DG AGRI poświęconej perspektywom rolnictwa odpowiednio przedstawiano zmiany zachodzące w sektorze ekologicznym.
1.7. Przypomina, że konsumenci coraz bardziej cenią sobie żywność regionalną. Jego zdaniem krótsze, lokalne i uwzględniające również aspekt sezonowości łańcuchy produkcji ekologicznej i wprowadzania do obrotu produktów ekologicznych mogą być obiecującym sposobem tworzenia większej wartości dodanej w całym łańcuchu dostaw żywności. Dostrzega również związany z nimi potencjał w zakresie tworzenia dodatkowych miejsc pracy na obszarach wiejskich.
1.8. Zwraca uwagę, że produkty ekologiczne są zazwyczaj droższe niż te konwencjonalne. Dla niektórych grup społecznych o niskich dochodach stanowi to przeszkodę w dostępie do takich produktów. EKES proponuje zatem ustanowienie odpowiednich środków towarzyszących, dzięki którym produkty ekologiczne będą dostępne również dla słabszych grup społecznych.
1.9. Uważa, że zwłaszcza na sektorze publicznym (administracji gminnej, miejskiej, regionalnej, krajowej) spoczywa odpowiedzialność za to, by w ramach zamówień publicznych (np. w przypadku stołówek) przywiązywać większą wagę do regionalnej żywności ekologicznej. Należy przy tym uwzględnić również aspekt sezonowości.
1.10. Podkreśla, jak ważne jest zapewnienie wystarczająco dużych nakładów finansowych na badania naukowe i innowacje mające wspierać sektor ekologiczny.
2. Kontekst
2.1. W ramach Europejskiego Zielonego Ładu w strategii "od pola do stołu" oraz strategii na rzecz bioróżnorodności Komisja Europejska wytyczyła ambitny cel dla produkcji ekologicznej: do 2030 r. co najmniej 25 % gruntów rolnych powinno zostać przeznaczonych na uprawy ekologiczne. W dniu 25 marca 2021 r. Komisja Europejska opublikowała ponadto plan działania na rzecz produkcji ekologicznej 1 , który powinien wspierać państwa członkowskie w realizacji tego celu.
2.2. Jak podaje Komisja Europejska, plan działania na rzecz produkcji ekologicznej opiera się na osiągnięciach planu działania na lata 2014-2020 i uwzględnia wyniki konsultacji publicznych, które zostały przeprowadzone w okresie od września do listopada 2020 r. 2 . Plan ten podzielono na trzy powiązane ze sobą osie:
- Oś 1: pobudzanie popytu i zapewnienie zaufania konsumentów
- Oś 2: stymulowanie konwersji i wzmacnianie całego łańcucha wartości
- Oś 3: zwiększenie wkładu rolnictwa ekologicznego w zrównoważony rozwój
2.3. Te trzy priorytety opierają się na 23 działaniach i mają zostać uruchomione dla nich różne źródła finansowania. Wsparcie finansowe rolnictwa ekologicznego będzie nadal oferowane na mocy zobowiązań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich (II filar), przy czym dodatkowy strumień środków może zostać udostępniony za pośrednictwem ekoprogramów (I filar). Ponadto na zwiększenie konsumpcji produktów ekologicznych będzie przeznaczony ambitny budżet w ramach unijnej polityki promocyjnej.
2.4. Konieczne jest rozwinięcie usług doradczych dla gospodarstw rolnych w celu promowania wymiany wiedzy na temat rolnictwa ekologicznego. Aby wesprzeć cele planu działania, Komisja Europejska zamierza przeznaczyć co najmniej 30 % budżetu przewidzianego na działania w zakresie badań naukowych i innowacji w dziedzinie rolnictwa, leśnictwa i obszarów wiejskich na tematy dotyczące sektora ekologicznego lub istotne dla tego sektora, takie jak na przykład zwiększenie plonów, różnorodność genetyczna oraz rozwiązania alternatywne wobec kontrowersyjnych produktów.
2.5. W ujęciu bardziej szczegółowym w ramach trzech różnych osi proponowane działania mają następujące cele:
Oś 1: pobudzanie popytu i zapewnienie zaufania konsumentów
a) Promowanie rolnictwa ekologicznego i unijnego logo
b) Promowanie stołówek ekologicznych i zwiększanie zastosowania zielonych zamówień publicznych
c) Rozszerzenie programów żywienia ekologicznego dla szkół
d) Zapobieganie fałszowaniu żywności i wzmacnianie zaufania konsumentów
e) Poprawienie identyfikowalności
f) Ułatwienie wkładu sektora prywatnego
Oś 2: stymulowanie konwersji i wzmacnianie całego łańcucha wartości
a) Zachęcanie do konwersji, inwestowania i wymiany najlepszych praktyk
b) Rozwijanie analizy sektorowej w celu zwiększenia przejrzystości rynku
c) Wspieranie organizacji łańcucha żywnościowego
d) Wzmocnienie lokalnych i małych przetwórców oraz wspieranie krótkiego obiegu handlowego
e) Lepsze żywienie zwierząt zgodnie z zasadami produkcji ekologicznej
f) Wzmocnienie akwakultury ekologicznej
Oś 3: zwiększenie wkładu rolnictwa ekologicznego w zrównoważony rozwój
a) Zmniejszenie śladu środowiskowego i ograniczenie działań przyczyniających się do zmiany klimatu
b) Zwiększanie różnorodności genetycznej i plonów
c) opracowywanie rozwiązań alternatywnych w stosunku do spornych czynników produkcji i inne środki ochrony roślin
d) poprawa dobrostanu zwierząt
e) efektywniejsze wykorzystanie zasobów
2.6. Komisja Europejska zaleca, aby z myślą o wdrożeniu państwa członkowskie opracowały odpowiednie krajowe plany działania w zakresie produkcji ekologicznej zawierające jasne cele, z uwzględnieniem uwarunkowań regionalnych, i odpowiednio włączyły je do krajowego planu strategicznego WPR.
2.7. Niniejsza opinia powinna być czytana w kontekście wcześniejszych opinii EKES-u dotyczących zrównoważonej produkcji i konsumpcji żywności (między innymi opinii "Zgodność polityki handlowej UE z Europejskim Zielonym Ładem" 3 , "Strategia »od pola do stołu« na rzecz sprawiedliwego, zdrowego i przyjaznego dla środowiska systemu żywnościowego" 4 , "Wspieranie krótkich i alternatywnych łańcuchów dostaw żywności w UE: rola rolnictwa ekologicznego" 5 oraz "Promowanie zdrowego i zrównoważonego odżywiania w UE" 6 ).
3. Uwagi ogólne
3.1. EKES ocenia jako bardzo ambitny cel Europejskiego Zielonego Ładu zakładający, że do 2030 r. 25 % gruntów rolnych w UE zostanie przeznaczonych na uprawy ekologiczne. Obecnie w UE rolnictwo ekologiczne zajmuje średnio około 8,5 % gruntów rolnych. Oznacza to, że do 2030 r. powierzchnia gruntów rolnych zajmowana przez uprawy ekologiczne powinna być niemal trzykrotnie większa. Dla porównania: w latach 2009-2019 obszary zajmowane przez uprawy ekologiczne zwiększyły się z około 8,3 mln do około 13,8 mln hektarów (+70 %), przy czym daje się zauważyć tendencja wzrostowa. Cel 25 % oznacza powiększenie gruntów rolnych zajmowanych przez uprawy ekologiczne do około 40 mln hektarów, czyli znacznie powyżej obecnej tendencji.
3.2. EKES z zadowoleniem przyjmuje zorientowane na rynek podejście Komisji Europejskiej mające na celu dalsze zwiększenie popytu konsumentów na produkty ekologiczne i zaufania do nich. Równowaga między popytem a podażą ma decydujące znaczenie dla pomyślnego dalszego rozwoju sektora ekologicznego.
3.3. Rozwój produkcji ekologicznej musi też następować w sposób nastawiony na popyt. Należy zadbać o to, by rosnącą podaż antycypować również za pomocą odpowiedniego wzrostu popytu. Jeżeli przyśpieszenie wzrostu produkcji żywności ekologicznej będzie większe niż rozwój popytu, doprowadzi to niechybnie do negatywnej konkurencji na rynku, a w dalszej perspektywie - do spadku cen producentów.
3.4. Ekologiczny model gospodarczy oznacza zazwyczaj wyższe koszty produkcji na jednostkę produktu (z powodu wyższych nakładów i niższych plonów) w porównaniu z produkcją konwencjonalną. Aby zapewnić zrównoważony rozwój sektora ekologicznego, te wyższe koszty muszą również zostać pokryte z odpowiednich dochodów rynkowych. Jednak w miarę postępującej profesjonalizacji w całym łańcuchu dostaw żywności ekologicznej stosunek jakości do ceny powinien się rozwijać pozytywnie.
3.5. Sytuacja wyjściowa w poszczególnych państwach członkowskich jest bardzo zróżnicowana. Z jednej strony, w niektórych państwach członkowskich rolnictwo ekologiczne i wprowadzanie do obrotu produktów ekologicznych są już dobrze ugruntowane. Z drugiej strony, w niektórych państwach członkowskich odsetek obszarów przeznaczonych na uprawy ekologiczne wynosi jedynie kilka procent. Planując środki, należy odpowiednio uwzględnić te zróżnicowane sytuacje wyjściowe poszczególnych regionów. EKES zaleca ustanowienie w tym celu swego rodzaju "mechanizmu partnerskiej współpracy", aby wzmocnić wymianę doświadczeń między państwami członkowskimi. Państwa członkowskie, w których sektor ekologiczny ma dobrze ugruntowaną pozycję, często wybierały podejście typu "push-pull" (podażowo-popytowe), wprowadzając zarówno środki wspierające produkcję ekologiczną, jak i środki zwiększające popyt na produkty ekologiczne. W dalszym rozwoju sektora ekologicznego istotną rolę odgrywa również handel detaliczny artykułami spożywczymi.
3.6. Różnorodne struktury i duże różnice regionalne w Europie sprawiają, że podczas wdrażania przepisów rozporządzenia w sprawie produkcji ekologicznej nieustannie pojawiają się złożone problemy i zagadnienia. Aby zadbać o pomyślny dalszy rozwój sektora, należy znaleźć przy wdrażaniu równowagę, która pozwoli spełnić wymóg jednolitego wdrażania przepisów w całej UE oraz sprostać oczekiwaniom konsumentów, a jednocześnie zapewni elastyczność niezbędną do tego, by odpowiednio uwzględnić różnice i uwarunkowania lokalne w zakresie, w jakim pozwala na to rozporządzenie.
3.7. Obecny plan działania Komisji Europejskiej w zakresie produkcji ekologicznej, który skupia się na trzech obszarach priorytetowych (promowanie konsumpcji, rozwój produkcji i dalsze wzmacnianie zrównoważonego rozwoju), stanowi solidną podstawę dalszego zrównoważonego rozwoju sektora ekologicznego. Wdrażanie tego planu w państwach członkowskich należy wspierać ciągłym procesem monitorowania i oceny.
3.8. Państwa członkowskie powinny - z udziałem właściwych zainteresowanych stron - opracować krajowe/regionalne plany działania w zakresie produkcji ekologicznej oraz wykorzystać dostępne w ramach WPR możliwości (m.in. podczas sporządzania krajowych planów strategicznych WPR) w celu wsparcia rolnictwa ekologicznego.
4. Uwagi szczegółowe
4.1. Warunkiem wstępnym powodzenia rolnictwa ekologicznego jest duże zaufanie konsumentów. Konsumenci muszą mieć pewność co do spełnienia obowiązujących norm produkcji przez cały łańcuch dostaw żywności, począwszy od produkcji przez przetwarzanie, a skończywszy na konsumpcji. W związku z tym szczególnie istotne są środki przewidziane w celu zapobiegania oszustwom i poprawy identyfikowalności. Warto wykorzystać do tego zwłaszcza możliwości, jakie oferuje cyfryzacja.
4.2. Planowane środki mające na celu poprawę przejrzystości rynku i ulepszenie dostępnych danych w sektorze ekologicznym pomogą podmiotom gospodarczym w wyciągnięciu odpowiednich wniosków. Do tej pory w statystykach na poziomie europejskim nie dokonywano najczęściej rozróżnienia między segmentami produktów konwencjonalnych i ekologicznych. Właściwym krokiem jest uwzględnienie produkcji ekologicznej w analizach przeprowadzanych przez centra monitorowania rynku DG AGRI. Proponuje się, by również na dorocznej konferencji DG AGRI poświęconej perspektywom rolnictwa odpowiednio przedstawiono zmiany zachodzące w sektorze ekologicznym.
4.3. Istotnymi środkami towarzyszącymi są przewidywane rozwinięcie usług doradczych dla gospodarstw rolnych i środków promujących wymianę wiedzy na temat rolnictwa ekologicznego. Należy zintensyfikować wymianę informacji między środowiskiem naukowym, doradcami, placówkami edukacyjnymi, rolnikami i społeczeństwem. Regionalne i międzynarodowe programy wymiany mogą przynieść duże korzyści zwłaszcza dla młodych rolników.
4.4. Również konsumentów należy informować o zaletach produktów ekologicznych i związanych z nimi wyzwaniach poprzez odpowiednie działania na rzecz zwiększania świadomości, najlepiej zaczynając już od szkół. Stosownym punktem wyjścia jest w tym względzie unijny program dla szkół ("Owoce, warzywa i mleko w szkole" 7 ).
4.5. Aby podnieść poziom świadomości na temat produkcji ekologicznej, Komisja Europejska planuje między innymi organizację corocznego ogólnounijnego Dnia Rolnictwa Ekologicznego oraz przyznawanie nagród za doskonałość we wszystkich sektorach łańcucha dostaw żywności ekologicznej. EKES wyraża gotowość do współpracy partnerskiej w tym zakresie.
4.6. Konsumenci przykładają coraz większą wagę do żywności regionalnej. Pandemia COVID-19 sprawia, że ludzie są jeszcze bardziej uwrażliwieni na jakość żywności. W związku z tym połączenie krótszych i lokalnych łańcuchów produkcji ekologicznej i wprowadzania do obrotu produktów ekologicznych może być obiecującym sposobem tworzenia większej wartości dodanej. Również z myślą o zrównoważonym rozwoju należy w miarę możliwości łącznie rozpatrywać aspekty produkcji ekologicznej, lokalnej i sezonowej. Dalsze wzmocnienie unijnego logo produkcji ekologicznej powinno współgrać ze wzmacnianiem ugruntowanych krajowych/regionalnych etykiet ekologicznych. Informacje na temat pochodzenia produktów spożywczych (surowców) powinny być jak najbardziej konkretne, wykraczać poza etykietowanie "rolnictwo UE/rolnictwo spoza UE" i w miarę możliwości określać kraj albo region.
4.7. Duży potencjał, jeśli chodzi o produkty ekologiczne, może tkwić w branży turystycznej i gastronomicznej. Niezbędne jest jednak zapewnienie przejrzystości i wiarygodnych systemów certyfikacji.
4.8. Ze względu na bardziej zróżnicowane procesy produkcyjne rolnictwo ekologiczne wymaga często zwiększonego nakładu pracy, a zatem kryje w sobie również potencjał w zakresie tworzenia dodatkowych miejsc pracy na obszarach wiejskich. Z drugiej strony wysokie koszty pracy mogą hamować rozwój sektora ekologicznego.
4.9. Produkty ekologiczne zazwyczaj kosztują więcej niż produkty konwencjonalne, przy czym obserwuje się tendencję do malejących różnic cenowych (z jednej strony dzięki zwiększeniu wydajności rolnictwa ekologicznego, a z drugiej strony - dzięki stawianiu coraz większych wymogów środowiskowych przed innymi formami rolnictwa w ramach dalszego rozwoju WPR). Dla niektórych grup społecznych o niskich dochodach, w tym dla emerytów, osób młodych lub rodzin z warstw społecznych o niższych dochodach, stanowi to przeszkodę w dostępie do takich produktów. EKES proponuje zatem ustanowienie odpowiednich środków, dzięki którym produkty ekologiczne będą dostępne również dla tych grup społecznych.
4.9.1. Organy ds. ochrony konsumentów zwracają m.in. uwagę, że marże procentowe w handlu produktami ekologicznymi są niekiedy znacznie wyższe niż w przypadku produktów innych niż ekologiczne, co z kolei również może mieć wpływ na to, jak kształtują się ceny produktów ekologicznych w porównaniu z cenami żywności konwencjonalnej. Marże handlowe powinny być rozsądne.
4.9.2. W niektórych państwach członkowskich ten niekiedy wyraźny rozdźwięk cenowy w stosunku do produktów konwencjonalnych stanowi poważną przeszkodę we wzroście konsumenckiego rynku produktów ekologicznych. Przy czym ceny żywności ekologicznej uwzględniają również większe korzyści z punktu widzenia dóbr publicznych, takie jak na przykład różnorodność gatunkowa na gruntach ornych lub dobrostan zwierząt. W tym kontekście uwzględnienie efektów zewnętrznych (rzeczywistych kosztów) we wszystkich produktach może być sposobem wsparcia sektora rolnictwa ekologicznego.
4.9.3. EKES uważa również, że zwłaszcza na sektorze publicznym (administracji gminnej, miejskiej, regionalnej, krajowej) spoczywa odpowiedzialność za to, by dawać dobry przykład i w ramach zamówień publicznych (np. w przypadku stołówek) przywiązywać większą wagę do sezonowej i regionalnej żywności ekologicznej. Wiele europejskich miast 8 (m.in. Kopenhaga, Wiedeń, Norymberga) wdrożyło już w tym zakresie bardzo skuteczne koncepcje.
4.9.4. Krótsze łańcuchy żywnościowe oraz możliwości marketingu bezpośredniego stwarzają szansę na to, by zarówno producentom, jak i konsumentom zaoferować rozsądne ceny.
4.10. Wraz z rosnącym udziałem gruntów przeznaczonych na uprawy ekologiczne pojawią się nowe wyzwania. W kontekście postępującej zmianą klimatu należy ściśle obserwować i monitorować sposób, w jaki rozwijają się presja agrofagów i choroby roślin. Potrzebne są wystarczająco duże nakłady finansowe na badania stosowane w celu wyhodowania odmian odpowiednich dla rolnictwa ekologicznego, jak również opracowania skutecznych środków ochrony roślin i innowacyjnych rozwiązań. EKES podkreśla również, że należy zapewnić utrzymanie swobodnego dostępu do odmian i materiału siewnego.
4.11. W żywieniu zwierząt już od kilku lat występują trudności z pozyskiwaniem wystarczającej ilości paszy białkowej oraz niezbędnych aminokwasów (witaminy B) z produkcji ekologicznej. Pilnie potrzebna jest zapowiedziana intensyfikacja badań nad rozwiązaniami alternatywnymi w tej dziedzinie i przyjmuje się ją z dużym zadowoleniem.
4.12. Okres konwersji jest dla rolników dużym wyzwaniem, ponieważ w tym czasie odczuwają już zwiększone wydatki (np. koszty kontroli i nakłady na ekologiczne środki produkcji), natomiast nie mogą jeszcze wprowadzać wytworzonych produktów do obrotu jako produktów ekologicznych. Państwa członkowskie powinny przewidzieć w związku z tym odpowiednie środki wsparcia. Należy zbadać możliwość utworzenia również rynku "produktów w okresie konwersji" (będących swego rodzaju formą przejściową między produktami konwencjonalnymi a ekologicznymi).
| Bruksela, dnia 22 września 2021 r. | |
| Christa SCHWENG | |
| Przewodnicząca | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |