Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego...

1.

Podsumowanie wniosków i zaleceń EKES-u

1.1.

W ramach uwag wstępnych EKES z zadowoleniem przyjmuje wynik oceny adekwatności dyrektyw dotyczących ochrony przyrody. Oznacza to, że są one wskazane jako podstawa szerszej polityki w zakresie różnorodności biologicznej, lecz ich wdrażanie należy znacznie usprawnić.

1.2.

Nawet jeżeli każde z piętnastu działań indywidualnych przedstawionych w nowym planie działania ma sens, to jednak sam plan wywołuje dezorientację, gdyż niejasne jest jego powiązanie z istniejącymi strategiami dotyczącymi różnorodności biologicznej, zwłaszcza że treść została wielokrotnie powielona, a wprowadzono jedynie drugorzędne zmiany. Komitet uważa, że ocena i, w razie potrzeby, uzupełnienie istniejących strategii dotyczących różnorodności biologicznej miałyby większy sens.

1.3.

Z punktu widzenia skutecznej polityki różnorodności biologicznej kluczowym problemem jest to, że dla właścicieli i użytkowników gruntów środki promujące lub podtrzymujące różnorodność biologiczną nie stanowią obecnie w większości źródła dochodów, lecz czynnik kosztotwórczy. Działania w zakresie różnorodności biologicznej zarówno na obszarach Natura 2000, jak i poza nimi, muszą być opłacalne ekonomicznie dla podmiotów, które są zobowiązane do ich podjęcia. Koszty tych działań nie mogą i nie powinny stanowić dla nich obciążenia. Żaden z przedstawionych dotychczas przez UE i państwa członkowskie programów nie doprowadził do rozstrzygnięcia tego zasadniczego dylematu. Również plan działania, w którym wiele mówi się o sytuacjach korzystnych dla wszystkich, nie oferuje niestety żadnych skutecznych wskazówek.

1.4.

Brak finansowania jest nie tylko głównym problemem z punktu widzenia osiągnięcia uzgodnionych celów różnorodności biologicznej, lecz również symptomem niedoskonałości polityki europejskiej. Ustanawiane są przepisy, które wiążą się z powstaniem kosztów, jednak nie uzgadnia się, kto za te koszty odpowiada i w jaki sposób zostaną one pokryte.

1.5.

EKES wzywa ponownie Komisję, by przedstawiła aktualną ekstrapolację kosztów w odniesieniu do sieci Natura 2000. Uważa, że wspominane wciąż koszty w wysokości 6,1 mld EUR nie oddają adekwatnie zapotrzebowania finansowego sieci Natura 2000 i że należy raczej podwoić lub potroić ich wysokość.

1.6.

Zdaniem EKES-u niezbędne jest przedstawienie długoterminowej strategii pokrywania potrzeb finansowych w ramach polityki w dziedzinie różnorodności biologicznej 1 . Dyskusja na temat perspektywy finansowej po 2021 r. zapewnia odpowiednie ramy, lecz ani plan działania, ani dotychczasowe podejście przedstawione w dokumencie otwierającym debatę na temat przyszłości finansów UE 2 nie wskazują na to, że sytuacja może się znacząco poprawić.

1.7.

EKES ze szczególnym zadowoleniem przyjmuje fakt, że w ramach planu działania Komisja Europejska zamierza dalej rozwijać strategię na rzecz zielonej infrastruktury. Również w odniesieniu do tej nowatorskiej koncepcji wskazuje, że jeżeli nie będą jej towarzyszyć środki finansowe, nie przyniesie ona żadnych zmian.

2.

Kontekst opinii

2.1.

Już w 1998 r. UE ustanowiła pierwszą strategię w zakresie różnorodności biologicznej 3 , by powstrzymać utratę dzikiej fauny i flory, a także jej siedlisk. W przyjętej w 2001 r. strategii UE na rzecz zrównoważonego rozwoju (strategii göteborskiej) określono jasne cele w zakresie różnorodności biologicznej, takie jak zatrzymanie procesu utraty różnorodności biologicznej w UE do 2010 r. oraz zadbanie o przywrócenie siedlisk i naturalnych ekosystemów.

2.2.

Następnie opracowano kolejne środki, m.in. w 2001 r. plan działania na rzecz różnorodności biologicznej 4 , a w maju 2006 r. kolejny plan działania na rzecz różnorodności biologicznej 5 , który pod względem treści prawie nie różnił się od pierwszego.

2.3.

Ponieważ uznano, iż wytyczony i obiecany cel jest niemożliwy do realizacji, na podstawie komunikatu Komisji "Warianty wizji i celu UE w zakresie różnorodności biologicznej na okres po 2010 r." 6 przyjęto kolejną, nową "Unijną strategię ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r." 7 , w której jednak zasadniczo znowu ujęto tylko postulaty i instrumenty przedstawione we wcześniejszych planach działania oraz przesunięto na 2020 r. termin realizacji celu wytyczonego pierwotnie na 2010 r.

2.4.

Przegląd śródokresowy strategii dotyczącej różnorodności biologicznej, który objął sześć jasno określonych celów wraz z dwudziestoma działaniami, unaocznił bardzo rozczarowującą sytuację i pokazał, że konieczne jest znaczne zwiększenie wysiłków na rzecz ochrony środowiska naturalnego, by osiągnąć nowo wytyczony cel polegający na zdecydowanym powstrzymaniu utraty różnorodności biologicznej i przywróceniu utraconych siedlisk.

2.5.

EKES zajął w sprawie wszystkich tych dokumentów w istocie to samo stanowisko i zauważył krytycznie, że:

2.6.

W ramach programu REFIT Komisja Jeana-Claude'a Junckera przeprowadziła jednak przegląd dyrektyw dotyczących ochrony przyrody. Jego wyniki potwierdziły spostrzeżenia EKES-u. Rada ds. Środowiska również stwierdziła, że "jako fundament szerszej unijnej polityki w dziedzinie różnorodności biologicznej, dyrektywy te są adekwatne do zakładanych celów, lecz osiągnięcie tych celów i zrealizowanie ich pełnego potencjału jest możliwe jedynie poprzez znaczne usprawnienie wdrażania tych dyrektyw" 9 .

2.7.

W reakcji na wyniki procesu REFIT Komisja przedstawiła "Plan działania na rzecz przyrody, ludzi i gospodarki" 10 , który jest przedmiotem niniejszej opinii.

3.

Ogólne uwagi dotyczące planu działania

3.1.

Plan działania zawiera przede wszystkim ponowny opis dramatycznie pogarszającego się stanu ochrony gatunków i siedlisk, które powinny być dawno objęte ochroną przez dyrektywy dotyczące ochrony środowiska z lat 1979 i 1992. "Najważniejsze przyczyny niedociągnięć we wdrażaniu to: ograniczone zasoby, słabe egzekwowanie, kiepskie zintegrowanie celów przyrodniczych w ramach innych obszarów polityki, niewystarczająca wiedza i dostęp do danych oraz słaba komunikacja i zaangażowanie zainteresowanych stron. Ponadto ci, którzy wdrażają dyrektywy, zwłaszcza na szczeblu regionalnym i lokalnym, nie zawsze są wystarczająco świadomi ich wymogów bądź zakresu elastyczności i oferowanych przez nie możliwości. Może to prowadzić do napięć między ochroną przyrody a działalnością gospodarczą".

3.2.

Celem planu działania jest "poprawa wdrażania dyrektyw i ich spójności z celami społeczno-gospodarczymi oraz współpracy z władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi, jak również zainteresowanymi podmiotami i obywatelami".

3.3.

Ze względu na wyraźny wymiar terytorialny dyrektyw i kluczową rolę władz lokalnych i regionalnych w ich wdrażaniu Europejski Komitet Regionów aktywnie uczestniczył w pracach przygotowawczych do planu działania i w przyszłości będzie również odgrywać kluczową rolę we współpracy z władzami lokalnymi i regionalnymi i podnoszeniu ich świadomości.

3.4.

Plan działania zawiera ścisły harmonogram: jeszcze przed zakończeniem bieżącej kadencji w 2019 r. Komisja przedstawi sprawozdanie w sprawie wyników. Zdaniem Komitetu jest to bardzo ambitne, chociażby tylko z tego powodu, że z myślą o wdrożeniu planu działania Komisja nie przewiduje żadnych dodatkowych zasobów ludzkich.

3.5.

Plan działania obejmuje cztery obszary priorytetowe z piętnastoma konkretnymi działaniami.

4.

Uwagi szczegółowe EKES-u na temat planu działania

4.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje przede wszystkim wynik oceny adekwatności dyrektyw i uważa, że potwierdza on jego dotychczasowe stanowisko. W ocenie wzięło udział bardzo wiele zainteresowanych stron, co pokazuje, że polityka UE dotycząca różnorodności biologicznej jest kwestią budzącą zainteresowanie szerokich rzesz społeczeństwa, która również częściowo bezpośrednio ich dotyczy i jest przedmiotem ożywionej dyskusji.

4.2.

Nawet jeżeli każde z piętnastu działań indywidualnych zawartych w planie działania może wnieść wkład w lepsze wdrażanie istniejącego prawa w dziedzinie ochrony przyrody, EKES wyraża niezadowolenie w związku z przedstawieniem przez Komisję kolejnego planu. Uważa, że bardziej wskazane byłoby poddanie ocenie istniejącej strategii w zakresie różnorodności biologicznej obejmującej sześć celów szczegółowych i dwadzieścia konkretnych działań, przeprowadzenie i opublikowanie dokładnej analizy niedociągnięć oraz, na tej podstawie, ewentualne uwzględnienie w obecnej strategii środków uzupełniających. Przedłożony obecnie nowy plan działania budzi wątpliwości, gdyż całkowicie niejasne jest jego powiązanie z istniejącą strategią w zakresie różnorodności biologicznej, zwłaszcza że niektóre środki planu działania (np. priorytety B i C) od lat znajdują się w programach UE dotyczących różnorodności biologicznej oraz w programie politycznym i oczekują na wdrożenie.

4.3.

EKES sygnalizował już, że mnogość programów i strategii powoduje dezorientację i sprawia wrażenie, że tworzenie coraz to nowych programów, planów czy też strategii jest pozornym działaniem, które w rzeczywistości przynosi niewielką poprawę.

4.4.

Już w tytule swego komunikatu prasowego dotyczącego planu działania Komisja Europejska stwierdza, że ma on pomóc regionom "chronić różnorodność biologiczną i czerpać korzyści ekonomiczne z ochrony przyrody". Komitet pochwala fakt, że w planie działania mówi się nie tylko o przyrodzie i różnorodności biologicznej, lecz również o interakcji miedzy ludźmi, przyrodą i działalnością gospodarczą. Oczywiste jest zatem, że polityka dotycząca różnorodności biologicznej wykracza poza zobowiązanie etycznomoralne do ochrony gatunków i siedlisk i jest zgodna z czynionymi w ostatnich latach uwagami EKES-u.

4.5.

W wielu regionach Europy już dawno powstały koncepcje, które pokazują, w jaki sposób ludzie mogą korzystać z kapitału naturalnego. Dobrze znane jest m.in. powiązanie między turystyką a bogactwem krajobrazowym cechującym się większą różnorodnością biologiczną. Coraz powszechniejsza jest ponadto świadomość, że usługi ekosystemowe - które są świadczone nie tylko na obszarach Natura 2000 - sprzyjają dobrostanowi społecznemu.

4.6.

Kluczowym problemem jest to, że dla właścicieli i użytkowników gruntów środki promujące lub podtrzymujące różnorodność biologiczną nie stanowią w większości źródła dochodów, lecz czynnik kosztotwórczy. Niegdyś różnorodność przyrodnicza była wręcz produktem ubocznym ekstensywnej gospodarki i w ten sposób doszło do klasycznego konfliktu w zakresie użytkowania gruntów wywołanego m.in. przez trudne warunki gospodarcze, z którymi borykają się np. rolnicy i leśnicy.

4.7.

Działania w zakresie różnorodności biologicznej zarówno na obszarach Natura 2000, jak i poza nimi, muszą być opłacalne ekonomicznie dla podmiotów, które są zobowiązane do ich podjęcia. Koszty tych działań nie mogą i nie powinny stanowić dla nich obciążenia. Programy przedstawione dotychczas przez UE i państwa członkowskie nie doprowadziły do rozstrzygnięcia tego zasadniczego dylematu. Również plan działania, w którym wiele mówi się o sytuacjach korzystnych dla wszystkich, oferuje niestety mało skuteczne wskazówki.

4.8.

Z tego punktu widzenia również te środki, których dotąd brakowało w strategiach w zakresie różnorodności biologicznej i które zostały na nowo ujęte w planie działania, niczego nie zmienią. Przewidziana w planie działania doskonała kampania uświadamiająca, mądrze zaplanowany udział społeczeństwa, poprawione wytyczne czy też apel z 21 maja o Europejski Dzień dla Natury 2000 nie będą skuteczne bez odpowiednich warunków gospodarczych i finansowych. Zdaniem EKES-u konieczne jest znaczne poprawienie sytuacji w tym względzie, a także zapewnienie odpowiednich i przeznaczonych na konkretny cel środków finansowych na sieć Natura 2000 w ramach nowego średniookresowego planowania finansowego po 2021 r. oraz zapewnienie wystarczającego personelu dla organów zajmujących się zarządzaniem nimi na szczeblu zarówno UE, jak i państw członkowskich.

5.

Dylemat związany z brakiem środków finansowych

5.1.

Już na początku ustanawiania sieci Natura 2000 obiecano np. właścicielom i użytkownikom gruntów zapewnienie przynajmniej wystarczającej rekompensaty finansowej w wypadku, gdy środki czy zobowiązania związane z obszarami Natura 2000 wpłynęłyby negatywnie na ich działalność gospodarczą. W swej ocenie realizacji unijnego planu działania na rzecz różnorodności biologicznej przedstawionej w 2010 r. 11 Komisja doszła do wniosku, że zapewnienie wystarczających środków finansowych jest jednym z czterech najistotniejszych sposobów wsparcia. Stwierdziła również, że "Łączne potrzeby finansowe związane z zarządzaniem obszarami chronionymi w Europie, w tym siecią Natura 2000, pokrywane są zaledwie w 20 %. W 2004 r. oszacowano, że zarządzanie siecią Natura 2000 wymagałoby nakładów inwestycyjnych UE-25 rzędu 6,1 mld EUR rocznie". W związku z tym co roku powstaje luka finansowa w wysokości ponad 5 mld EUR.

5.2.

Aktualniejsze prognozy kosztów gospodarowania obszarami Natura 2000 wskazują na znacznie wyższe zapotrzebowanie finansowe. Kraje związkowe Niemiec szacują roczne zapotrzebowanie finansowe na sieć lądową Natura 2000 w Niemczech na 1,417 mld EUR, co oznacza średnio 175 EUR na hektar. Jeżeli ekstrapolujemy te koszty na hektar na ogólnounijną sieć lądową Natura 2000, roczne zapotrzebowanie finansowe UE-28 wynosi nawet około 21 mld EUR. Do tego dochodzą jeszcze koszty morskich obszarów Natura 2000. EKES wzywa pilnie Komisję Europejską, by przedstawiła aktualną i rzetelną kalkulację kosztów dla całej sieci Natura 2000.

5.3.

Brak finansowania zagospodarowania sieci Natura 2000 jest nie tylko głównym problemem z punktu widzenia osiągnięcia uzgodnionych celów z zakresu różnorodności biologicznej, lecz również symptomem niedoskonałości polityki europejskiej. Ustanawiane są przepisy, które wiążą się z powstaniem kosztów. Nie uzgadnia się jednocześnie, kto odpowiada za te koszty i w jaki sposób zostaną one pokryte. Brak spójności między przepisami a budżetem UE jest głównym źródłem problemów związanych z ochroną różnorodności biologicznej w Europie.

5.4.

Również w planie działania przyjmuje się, że obecny budżet UE pozostanie niezmieniony. Jest to zrozumiałe, wziąwszy pod uwagę, że znajdujemy się w bieżącym okresie finansowania 2014-2020, jednak problemów związanych z ochroną różnorodności biologicznej nie można rozwiązać za pomocą planu działania.

5.5.

Jedynym środkiem finansowym, który został zapowiedziany w nowym planie działania, jest zwiększenie o 10 % budżetu programu LIFE z przeznaczeniem na projekty wspierające ochronę przyrody i różnorodność biologiczną. Powinno się to odbyć w sposób niemający wpływu na budżet, tj. z zachowaniem tego samego poziomu całkowitego budżetu LIFE, co oznacza, że zmniejszone zostaną środki na inne działania w ramach programu LIFE. W budżecie LIFE na lata 2014- 2017 ok. 610 mln EUR przeznaczono na priorytetowy obszar "Przyroda i różnorodność biologiczna". 10-procentowy wzrost oznacza zatem 15 mln EUR rocznie.

5.6.

Jest zatem słuszne, że Komisja w priorytecie C planu działania ("Zwiększenie inwestycji ...") mówi również o "wspieraniu synergii z finansowaniem ze środków wspólnej polityki rolnej", "podnoszeniu poziomu wiedzy na temat możliwości finansowania w ramach polityki spójności" oraz o "wspólnej polityki rybołówstwa", a także zapowiada opracowanie wytycznych w sprawie "wsparcia rozwoju zielonej infrastruktury". Nie są to nowe środki czy też propozycje, lecz kwestie, które dawno temu postulowano i zawarto w programie politycznym. Zostały one uwzględnione we wcześniejszych programach i działaniach związanych z różnorodnością polityczną, lecz w ostatnich latach nic się nie zmieniło na lepsze.

5.7.

Komisja powinna zatem przedstawić długoterminową strategię pokrycia potrzeb finansowych 12 . Zdaniem Komitetu obecnie rozpoczynająca się dyskusja na temat perspektywy finansowej jest okazją do zapoczątkowania odpowiednich rozważań na ten temat. Doświadczenie pokazuje, że projekty współpracy między regionami, organizacjami ochrony środowiska, rolnikami i leśnikami dotyczące wdrażania środków w ramach programu Natura 2000 mogą być bardzo skuteczne, jeżeli będą wystarczająco atrakcyjne z ekonomicznego punktu widzenia. Ani plan działania, ani dotychczasowe podejście przedstawione w dokumencie otwierającym debatę na temat przyszłości finansów UE 13 nie wskazują na to, że sytuacja może się znacząco poprawić.

5.8.

EKES ze szczególnym zadowoleniem przyjmuje fakt, że w ramach planu działania Komisja Europejska zamierza dalej rozwijać strategię na rzecz zielonej infrastruktury. Również w odniesieniu do tej nowatorskiej koncepcji wskazuje, że jeżeli nie będą jej towarzyszyć środki finansowe, nie przyniesie ona żadnych zmian. W związku z tym odsyła także do konkluzji Rady Europejskiej, która na posiedzeniu 19 czerwca 2017 r. zaapelowała do Komisji Europejskiej o dalsze rozwijanie propozycji transeuropejskiej sieci zielonej infrastruktury (TEN-G).

5.9.

Komitet przypomina zatem o niedawno przyjętej opinii w sprawie śródokresowej oceny programu LIFE 14 , w której zaproponował, by z programu uczynić "główny instrument finansowania sieci Natura 2000". W opinii tej dalej stwierdza się: "Czas przyznać, że wybrane niegdyś rozwiązanie polegające na zapewnieniu finansowania sieci Natura 2000 głównie poprzez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz poprzez 2. filar wspólnej polityki rolnej okazało się niezadowalające. Komitet odsyła w tym kontekście do swej opinii 15 i opowiada się za odpowiednim zwiększeniem budżetu programu LIFE przeznaczonym na ten właśnie cel. Należy zwrócić uwagę na spójność wszystkich środków wsparcia, unikając finansowania projektów dotyczących sprzecznych celów i podwójnego finansowania przez różne fundusze europejskie".

5.10.

Plan działania przewiduje lepszą komunikację, podniesienie świadomości oraz włączenie obywateli, zainteresowanych stron, społeczności, a także władz lokalnych i regionalnych. W tym celu konieczne jest m.in. utworzenie platformy wespół z Komitetem Regionów. EKES przyjmuje ten pomysł z zadowoleniem i jest głęboko przekonany, że ściślejsze włączenie społeczeństwa obywatelskiego we wdrażanie może być wyłącznie pozytywnym krokiem.

5.11.

EKES pozytywnie przyjmuje fakt, że Komisja opracowała i zrealizuje plan działania w ścisłej współpracy z KR-em. Wyraża gotowość do udzielenia wsparcia, gdyż jego zdaniem bez zaangażowania i akceptacji społeczeństwa obywatelskiego władze lokalne i regionalne mogą jedynie odnieść ograniczony sukces.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Plan działania na rzecz przyrody, ludzi i gospodarki"" [COM(2017) 198 final].

Dz.U.UE.C.2018.129.90

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »Plan działania na rzecz przyrody, ludzi i gospodarki«"

	Georges DASSIS
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego