Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Drugi zestaw nowych zasobów własnych" (opinia rozpoznawcza)
Dz.U.UE.C.2023.293.13
Akt nienormatywnyOpinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Drugi zestaw nowych zasobów własnych"
(opinia rozpoznawcza)
(2023/C 293/03)
| Wniosek o konsultację | Pismo od Maroša ŠEFČOVIČA, wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej do spraw stosunków międzyinstytucjonalnych i prognozowania, 20.1.2023 |
| Podstawa prawna | Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna | Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej |
| Data przyjęcia przez sekcję | 30.5.2023 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej | 14.6.2023 |
| Sesja plenarna nr Wynik głosowania | 579 |
| (za/przeciw/wstrzymało się) | 140/67/12 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Jak stwierdził Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) w poprzedniej opinii w tej sprawie 1 , konieczne jest osiągnięcie konsensusu przez państwa członkowskie, by dodać nowe zasoby własne w celu pokrycia spłaty zadłużenia wynikającego z zaciągania pożyczek w ramach planu odbudowy NextGenerationEU bez narażania budżetów programów UE i bez znacznego zwiększenia wkładu z tytułu zasobów własnych opartych na dochodzie narodowym brutto (DNB).
1.2. EKES podkreśla, że opracowywanie wniosków dotyczących nowych źródeł dochodów własnych powinno się odbywać z uwzględnieniem presji budżetowych, z jakimi zmagają się państwa członkowskie w następstwie pandemii oraz utrzymujących się napięć międzynarodowych. Stało się to jeszcze ważniejsze w obecnych warunkach wyższych stóp procentowych, co może spowodować, że nowe zasoby własne zaproponowane w pakiecie Komisji z 2021 r. nie pokryją kosztów spłaty należności zaciągniętych w ramach NextGenerationEU.
1.3. EKES odnotowuje, że zastosowanie mają przepisy dotyczące zasobów własnych pochodzących z wkładów opartych na ilości odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddawanych recyklingowi. Podkreśla znaczenie przyjęcia i transpozycji w sposób zharmonizowany nowego wniosku ustawodawczego dotyczącego opakowań i odpadów opakowaniowych związanych z niepoddawanymi recyklingowi odpadami opakowaniowymi z tworzyw sztucznych. Zdaniem EKES-u zasoby własne obliczane na podstawie ilości odpadów komunalnych także mogłyby stanowić kolejną możliwą do wdrożenia opcję (pod warunkiem że byłoby to wykonalne pod względem technicznym i środowiskowym). Taka opcja wspierałaby również gospodarkę o obiegu zamkniętym.
1.4. EKES apeluje do Komisji o jak najszybsze opracowanie wniosków dotyczących BEFIT (Działalność gospodarcza w Europie: Ramy opodatkowania dochodu). W tym względzie wzywa Komisję do ustanowienia jasnych celów związanych z uproszczeniem środowiska podatkowego i zapewnienia konkurencyjności istniejących i nowych dyrektyw w sprawie opodatkowania. W szczególności podkreśla potrzebę oparcia przepisów BEFIT na zharmonizowanych definicjach i normach, jak również na lepszych oszacowaniach potencjalnych dodatkowych dochodów związanych z ich wdrażaniem.
1.5. EKES uważa, że rozsądne jest rozważenie możliwości włączenia usług finansowych do ram BEFIT lub opracowania globalnego podatku od transakcji finansowych (PTF) zgodnie z propozycją Parlamentu Europejskiego, przy jednoczesnej ocenie potencjalnych skutków tej propozycji.
1.6. Z zadowoleniem przyjmuje porozumienie między Radą a Parlamentem Europejskim w sprawie mechanizmu dostosowania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (CBAM). Ponadto z myślą o zapewnieniu bardziej wyrównanych szans w zakresie warunków pracy Komisja może rozważyć nałożenie dodatkowej opłaty na przedsiębiorstwa z UE importujące produkty od producentów z państw trzecich, którzy nie zapewniają odpowiedniej ochrony pracowników - przy założeniu, że byłoby to zgodne z zasadami Światowej Organizacji Handlu (WTO) i podlegałoby jasnym kryteriom stosowania. Jednocześnie EKES ponownie podkreśla konieczność wprowadzenia pewnych ulg w wywozie dla przedsiębiorstw unijnych, tak aby mogły one konkurować na rynkach trzecich.
1.7. Zgodnie ze stworzonymi przez OECD/G-20 otwartymi ramami w sprawie erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków EKES zauważa, że uzgodniono okres niewprowadzania nowych uregulowań i karencji w odniesieniu do podatków cyfrowych. Można by jednak ewentualnie rozważyć wprowadzenie ogólnounijnego podatku od transakcji cyfrowych w celu zwiększenia zasobów własnych w przypadku nieprzestrzegania przez innych głównych partnerów handlowych uzgodnionych zasad otwartych ram OECD/G-20.
1.8. EKES podkreśla również, że drugi zestaw środków dotyczących zasobów własnych powinien być zgodny z zasadami proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej. Ponadto powtarza, że wszystkie wnioski dotyczące zasobów własnych powinny być poparte oceną skutków w odniesieniu do ich skuteczności.
2. Kontekst
2.1. Art. 311 TFUE stanowi, że bez uszczerbku dla innych dochodów budżet UE powinien być finansowany całkowicie z zasobów własnych UE. Zasoby te można określić jako źródła dochodów bezpośrednio przypisane UE bez konieczności podejmowania przez państwa członkowskie żadnych dodatkowych decyzji. W praktyce jednak przeważającą część dochodów UE stanowią wkłady od państw członkowskich 2 .
2.2. Przy okazji przedstawiania swojego programu prac na rok 2023 Komisja Europejska zapowiedziała wniosek dotyczący drugiego zestawu nowych zasobów własnych, którego przedłożenie planuje się obecnie na trzeci kwartał 2023 r. i który ma opierać się między innymi na zapowiedzianym wniosku ustawodawczym dotyczącym jednolitego zbioru przepisów podatkowych dotyczących działalności gospodarczej w Europie (BEFIT). Przyspiesza to o jeden rok harmonogram osiągnięcia porozumienia międzyinstytucjonalnego przedstawionego w grudniu 2020 r. 3
2.3. Drugi koszyk zasobów własnych jest następstwem pierwszego koszyka przedstawionego w grudniu 2021 r. 4 , opartego na trzech nowych źródłach dochodów. Pierwsze źródło opiera się na dochodach z systemu handlu emisjami (ETS), drugie czerpie z zasobów generowanych przez unijny mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (CBAM), a trzecie opiera się na części zysków rezydualnych z przedsiębiorstw wielonarodowych, które zostaną ponownie przydzielone państwom członkowskim UE na podstawie porozumienia OECD/G-20 w sprawie realokacji praw do opodatkowania ("filar pierwszy").
2.4. Celem nowego wniosku dotyczącego zasobów własnych jest zapewnienie odpornego i zróżnicowanego przepływu dochodów dla UE, co pozwoli uniknąć zarówno cięć w programach unijnych, jak i nadmiernego wzrostu wkładów do budżetu UE opartych na DNB państw członkowskich.
2.5. Długoterminowy wpływ planu odbudowy NextGenerationEU (NGEU) - wdrożonego w celu zaradzenia zakłóceniom gospodarczym i społecznym spowodowanym przez pandemię - na budżet UE zostanie rozważony w nowych ramach. Te ramy mają zapewnić należyte wykorzystanie nowego zestawu zasobów własnych w celu stopniowego spłacenia środków pożyczonych na rynkach kapitałowych przez Komisję na komponent dotacji NextGenerationEU najpóźniej do 2058 r. Należy podkreślić, że spłata kwoty głównej i odsetek musi być finansowana z budżetu UE zgodnie z wieloletnimi ramami finansowymi (WRF).
2.6. Przed przedłożeniem wniosku w sprawie drugiego zestawu nowych zasobów własnych Komisja zwróciła się do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego o przedstawienie jego stanowiska i zaleceń, aby wzbogacić swój wniosek o punkt widzenia EKES-u.
2.7. Niniejsza opinia EKES-u uzupełnia poprzednią opinię Komitetu na ten sam temat 5 , z pewnymi zmianami uwzględniającymi toczącą się debatę instytucjonalną i najnowsze wydarzenia.
3. Uwagi ogólne
3.1. EKES docenia możliwość wyrażenia po raz kolejny swojego stanowiska w tak istotnej i strategicznej kwestii dla przyszłości procesu integracji UE.
3.2. W tym względzie pragnie podkreślić, że debata na temat pochodzenia zasobów własnych oraz ich wykorzystania na potrzeby budżetu UE - z poszanowaniem zasady uniwersalności - powinna odbywać się nie tylko w gronie instytucji europejskich, ale również z udziałem ogółu społeczności gospodarczej, innych partnerów społecznych i społeczeństwa obywatelskiego, w tym przedstawicieli możliwie największej liczby kategorii obywateli Unii, a więc także z udziałem osób starszych i słabszych grup.
3.3. Komitet zgadza się, jak zaznaczył już w swojej opinii na temat wniosku dotyczącego decyzji w sprawie zasobów własnych, że należy koniecznie zapewnić nowe zasoby własne, aby należycie podtrzymać program działań i cele UE bez narażania budżetów unijnych programów w ramach wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021-2027 i bez znacznego zwiększania wkładu z tytułu zasobów własnych opartych na DNB.
3.4. Jednocześnie odnotowuje, że wprowadzenie zasobów własnych opartych na niepoddawanych recyklingowi odpadach opakowaniowych z tworzyw sztucznych zmniejszyło wysoki udział wkładu z DNB po stronie państw członkowskich. W tym kontekście EKES podkreśla znaczenie przyjęcia i transpozycji w sposób zharmonizowany nowego wniosku ustawodawczego w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych w celu zmniejszenia obciążenia regulacyjnego.
3.5. Komitet ma nadzieję, że zapowiedziany drugi zestaw środków dotyczących zasobów własnych będzie zgodny z zasadami proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej oraz zapewni odpowiednią równowagę między potrzebą ustanowienia solidnego budżetu finansowego umożliwiającego realizację celów UE, z jednej strony, a spójnością społeczną oraz utworzeniem środowiska przyjaznego dla biznesu, z drugiej.
3.6. EKES podkreśla znaczenie rozróżnienia między zasobami własnymi UE a polityką podatkową UE. Te pierwsze opierają się na wykorzystaniu narzędzi podatkowych do zapewnienia odpowiednich źródeł dochodów w celu finansowania budżetu UE, natomiast polityka podatkowa UE powinna zmierzać do propagowania integracji gospodarczej, a także wzmocnienia i dalszego rozwoju jednolitego rynku, a nie zwiększania obciążeń podatkowych i osłabiania integracji społecznej i gospodarczej.
3.7. EKES pragnie podkreślić, że we wniosku Komisji trzeba będzie starannie rozważyć utrzymujące się negatywne skutki rosyjskiego ataku na Ukrainę, a także związane z nimi konsekwencje w postaci globalnego pogorszenia koniunktury gospodarczej, wpływu na łańcuchy dostaw i napięć międzynarodowych. To tworzy złożony kontekst, który należy mieć na uwadze. Do takich okoliczności zalicza się między innymi wysoką, utrzymującą się inflację i rosnące stopy procentowe, które mają służyć złagodzeniu tej inflacji. To wszystko tworzy bardzo trudne warunki gospodarcze dla wniosku Komisji.
3.8. W świetle opisanego powyżej kontekstu EKES zauważa, że przy opracowywaniu wniosków dotyczących nowych źródeł dochodów budżetowych UE należy odpowiednio uwzględnić presje budżetowe, z jakimi zmagają się państwa członkowskie po pandemii oraz w okresie utrzymujących się napięć międzynarodowych. Odnotowuje, że pobór dochodów na szczeblu unijnym stanowi dodatkowe obciążenie dla budżetów państw. Ponadto spłata pożyczek zaciągniętych w ramach NGEU z budżetu UE stanowi podjęte zobowiązanie, które przy braku nowych zasobów własnych może prowadzić do wyższych składek państw członkowskich.
3.9. Jednocześnie zwraca uwagę na to, że nowe zasoby własne zaproponowane w pierwszym pakiecie Komisji w dniu 14 grudnia 2021 r. prawdopodobnie nie wystarczą do pokrycia wszystkich obecnych zobowiązań UE, także ze względu na wyższe stopy procentowe.
3.10. Zdaniem EKES-u ważne jest, aby ustanowić rozsądny i solidny budżet UE, który nie tylko zapewni autonomię strategiczną Unii Europejskiej, ale także odpowiednio wesprze dwojaką transformację - ekologiczną i cyfrową - i pomoże zmierzyć się ze wszystkimi wyzwaniami i wprowadzić wszystkie dostosowania, jakie będą się z tym wiązały dla państw członkowskich, regionów i społeczności lokalnych, a także przedsiębiorstw w całej Europie.
3.11. Komitet zauważa, że aby skutecznie wzmocnić budżet UE i wieloletnie ramy finansowe, dotacje w ramach NGEU będą musiały zostać spłacone w określonym czasie bez dalszego przedłużania terminu, aby uniknąć ryzyka nadmiernych kosztów pożyczek wynikających ze zbyt długiego okresu, co byłoby szkodliwe dla wzrostu gospodarczego i dobrostanu społecznego przyszłych pokoleń. Ma to szczególne znaczenie w obecnym okresie rosnących stóp procentowych, które sprawiają, że zadłużenie staje się trudniejsze do utrzymania w długiej perspektywie, a koszty finansowania są raczej nieprzewidywalne.
3.12. Jako warunek wstępny zaproponowania zasobów własnych opartych na opodatkowaniu osób prawnych EKES wzywa Komisję do dalszego pilnego opracowania wniosku dotyczącego wspólnego zestawu przepisów w celu oszacowania podstawy opodatkowania osób prawnych w odniesieniu do podmiotów mających siedzibę w UE i należących do grupy przedsiębiorstw, których globalne skonsolidowane przychody przekraczają określony próg. Ramy BEFIT będą ponadto zawierać przepisy dotyczące podziału zysków pomiędzy państwa członkowskie zgodnie z formułą repartycji. Po alokacji zyski będą podlegać stawce podatku dochodowego od osób prawnych odpowiednich państw członkowskich.
3.13. EKES odnotowuje zapowiedź Komisji, że będzie ona opierać się na wniosku dotyczącym BEFIT w celu utworzenia dodatkowego źródła zasobów własnych UE. Osiągnięcie porozumienia politycznego w sprawie takiego wniosku może jednak być dość trudne, jak to miało miejsce w przeszłości w przypadku wniosków dotyczących CCCTB 6 z 2011 i 2016 r.
3.14. Komitet wzywa do przeprowadzenia debaty na temat ram BEFIT z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, co pozwoli zapewnić przejrzystość w zakresie skutków tych ram. Zwraca ponadto uwagę na to, że w ramach BEFIT należy określić jasne cele i kluczowe zasady, tak aby uprościć krajobraz podatkowy i zapewnić konkurencyjność istniejących i nowych dyrektyw w sprawie opodatkowania.
3.15. Komitet podkreśla, że potencjalne przepisy dotyczące BEFIT powinny opierać się na zharmonizowanych definicjach i normach w celu umożliwienia właściwego funkcjonowania wniosku na całym rynku wewnętrznym. Powinny one także bazować na lepszych oszacowaniach potencjalnych dodatkowych dochodów związanych z wdrażaniem BEFIT, jeżeli takie dochody rzeczywiście się pojawią 7 .
3.16. EKES zauważa, że w każdym razie dochody z podatku dochodowego od osób prawnych charakteryzują się nieodłączną zmiennością, co sprawia, że precyzyjne szacowanie przyszłych dochodów podatkowych, które zostaną przeznaczone na zasoby własne, staje się złożone. Ma to szczególne znaczenie w obecnym kontekście gospodarczym naznaczonym wysoką inflacją i podwyżkami stóp procentowych. Jeśli chodzi o omawianą kwestię, EKES zachęca Komisję do przeprowadzenia specjalnych badań i symulacji oceny skutków w celu ustalenia wiarygodnego zakresu zasobów własnych, które mogłyby być pobierane w oparciu o BEFIT. EKES ostrzega jednak przed nakładaniem na przedsiębiorstwa jakichkolwiek dodatkowych kosztów związanych z przestrzeganiem przepisów.
3.17. Ponieważ wniosek Komisji dotyczący ram BEFIT będzie bazował na przyjętym przez OECD i G-20 w otwartych ramach podejściu opartym na dwóch filarach dotyczących przydzielenia zysków (filar pierwszy) i zasad uzupełniających (filar drugi), EKES zachęca Komisję do kontynuowania prace nad wnioskiem dotyczącym ram BEFIT w ścisłej koordynacji z inicjatywami międzynarodowymi.
3.18. Tak jak zaproponował również Parlament Europejski, można by zbadać możliwość włączenia usług finansowych do ram BEFIT lub opracowania globalnego podatku od transakcji finansowych, przy jednoczesnej ocenie potencjalnych skutków tej propozycji. Nowe przepisy podatkowe należy następnie połączyć z ukierunkowanymi przepisami służącymi przeznaczeniu części oczekiwanych dodatkowych dochodów podatkowych na zasoby własne UE.
3.19. EKES przypomina, że wyłącznym celem CBAM uzgodnionego między Radą i Parlamentem Europejskim było zmotywowanie partnerów handlowych Unii do obniżenia emisyjności ich produkcji ramię w ramię z UE. Mechanizm ten zaproponowano jako źródło zasobów własnych w pierwszym pakiecie. Ponadto Komisja może rozważyć możliwość nałożenia dodatkowej opłaty na przedsiębiorstwa unijne przywożące produkty od producentów z państw trzecich, którzy nie zapewniają właściwej ochrony pracowników. Wariant ten byłby rozważany jedynie pod warunkiem że byłby zgodny z zasadami WTO i podlegałby jasnym kryteriom stosowania. Ta opłata mogłaby zapewnić pewien stopień ochrony pracownikom w państwach trzecich i stopniowo ułatwić tworzenie równych szans w zakresie warunków pracy w UE i innych blokach handlowych. Jednocześnie EKES wzywa do wprowadzenia pewnych form ulg w wywozie, tak aby przedsiębiorstwa unijne mogły konkurować na rynkach trzecich. Komitet zwrócił na to uwagę w poprzedniej opinii na temat CBAM.
3.20. Zgodnie ze stworzonymi przez OECD/G-20 otwartymi ramami, w których uzgodniono okres niewprowadzania nowych uregulowań i karencji w odniesieniu do podatków cyfrowych, EKES jest zdania, że można by ewentualnie rozważyć wprowadzenie ogólnounijnego podatku od transakcji cyfrowych w celu zwiększenia zasobów własnych. Miałoby to jednak zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdyby uzgodnione zasady otwartych ram OECD/G-20 nie były przestrzegane przez innych głównych partnerów handlowych.
3.21. W przypadku, gdyby recykling odpadów komunalnych jest wykonalny pod względem technicznym i środowiskowym, kolejną możliwą opcją do rozważenia byłyby zasoby własne oparte na statystykach i bazujące na ilości odpadów komunalnych. Dzięki temu składowanie i spalanie stałyby się droższe niż recykling, co sprzyjałoby wprowadzaniu gospodarki o obiegu zamkniętym na całym rynku wewnętrznym.
3.22. Jak wskazano w poprzedniej opinii na temat wniosku dotyczącego decyzji w sprawie zasobów własnych, EKES utrzymuje, że wydajność i skuteczność w poborze zasobów własnych, zarządzaniu nimi i ich późniejszym wydatkowaniu są niezwykle ważne na wszystkich etapach. Ma to również strategiczne znaczenie dla zapewnienia właściwego i produktywnego wykorzystania zasobów własnych z myślą o osiągnięciu ambitnych celów określonych w programie działań Komisji.
3.23. Na koniec, również zgodnie z poprzednią opinią na temat wniosku dotyczącego decyzji w sprawie zasobów własnych, EKES przypomina, że istotne jest, aby wszystkie wnioski dotyczące zasobów własnych były poparte oceną skutków w odniesieniu do skuteczności proponowanych środków, a w szczególności dochodów, jakie mają przynieść.
Bruksela, dnia 14 czerwca 2023 r.