Opinia Europejskiego Banku Centralnego z dnia 5 lipca 2023 r. w sprawie projektu reform zarządzania gospodarczego w Unii (CON/2023/20)
Dz.U.UE.C.2023.290.17
Akt nienormatywnyOPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO
z dnia 5 lipca 2023 r.
w sprawie projektu reform zarządzania gospodarczego w Unii
(2023/C 290/03)
(Dz.U.UE C z dnia 18 sierpnia 2023 r.)
Wprowadzenie i podstawa prawna
W dniach 12 maja i 27 czerwca 2023 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał, odpowiednio, od Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego wnioski o wydanie opinii w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i wielostronnego nadzoru budżetowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 (zwanego dalej "proponowanym nowym rozporządzeniem w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu") 1 . W dniu 12 maja 2023 r. EBC otrzymał od Rady Unii Europejskiej wnioski o wydanie opinii w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu (zwanego dalej "proponowanymi zmianami do rozporządzenia w sprawie części naprawczej paktu stabilności i wzrostu") 2 oraz wniosku dotyczącego dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywę Rady 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich (zwanego dalej "proponowanymi zmianami do dyrektywy w sprawie ram budżetowych") 3 , przy czym wniosek ten wraz z proponowanym nowym rozporządzeniem w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu oraz proponowanymi zmianami do rozporządzenia w sprawie części naprawczej paktu stabilności i wzrostu będzie dalej zwany "wnioskami Komisji".
Uprawnienie EBC do wydania opinii na temat proponowanego nowego rozporządzenia w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu oraz proponowanych zmian do dyrektywy w sprawie ram budżetowych opiera się na art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ponieważ skuteczna koordynacja polityki gospodarczej i wielostronny nadzór budżetowy mają znaczenie dla głównego celu Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC), jakim jest utrzymanie stabilności cen zgodnie z art. 127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 TFUE oraz art. 2 Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (zwanego dalej "Statutem ESBC").
Uprawnienie EBC do wydania opinii w sprawie proponowanych zmian do rozporządzenia w sprawie części naprawczej paktu stabilności i wzrostu opiera się na art. 126 ust. 14 akapit drugi TFUE, który stanowi, że Rada, po konsultacji między innymi z EBC, przyjmuje odpowiednie przepisy dotyczące procedury nadmiernego deficytu, które są również istotne dla wyżej wymienionego głównego celu ESBC.
Rada Prezesów wydała niniejszą opinię zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego.
Uwagi ogólne
EBC z zadowoleniem przyjmuje wnioski Komisji dotyczące reformy unijnych ram zarządzania gospodarczego. Reforma ma na celu zapewnienie stabilności długu publicznego, antycykliczności polityki budżetowej, przyjęcie średniookresowego podejścia do polityki budżetowej, a także uproszczenie i zwiększenie odpowiedzialności krajowej za te ramy. Uznaje się w nim również, że reformy, inwestycje i stabilność fiskalna wzajemnie się wzmacniają i w związku z tym należy je wspierać
za pomocą zintegrowanego podejścia. Reforma ma również na celu zapewnienie skuteczniejszego egzekwowania przepisów. Aby wesprzeć osiągnięcie tych celów, EBC przedstawia pewne szczegółowe uwagi techniczne i sugestie dotyczące wniosków Komisji z myślą o dalszym udoskonaleniu nowych ram i zapewnieniu ich większej przejrzystości i przewidywalności.
Solidne unijne ramy koordynacji i nadzoru polityki gospodarczej i fiskalnej leżą w głębokim i żywotnym interesie Unii Europejskiej i państw członkowskich, a w szczególności strefy euro 4 . EBC podkreśla znaczenie stabilnej sytuacji budżetowej dla stabilności cen i trwałego wzrostu gospodarczego w sprawnie funkcjonującej unii gospodarczej i walutowej (UGW) 5 . Reforma unijnych ram zarządzania gospodarczego może zapewnić realistyczną, stopniową i trwałą korektę długu publicznego w połączeniu z usprawnieniem prowadzenia niezbędnej krajowej polityki strukturalnej.
EBC wzywa unijnych prawodawców do jak najszybszego osiągnięcia porozumienia w sprawie reformy unijnych ram zarządzania gospodarczego - najpóźniej do końca 2023 r. Ponieważ ogólna klauzula wyjścia zawarta w pakcie stabilności i wzrostu zostanie do tego czasu zdezaktywowana 6 , takie porozumienie miałoby kluczowe znaczenie dla spełnienia oczekiwań dotyczących zdolności obsługi zadłużenia oraz trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Brak szybkiego uzgodnienia i wprowadzenia wiarygodnych, przejrzystych i przewidywalnych ram budżetowych może spowodować niepewność i nieuzasadnione opóźnienie niezbędnych dostosowań fiskalnych oraz impulsu do reform i inwestycji.
EBC zwraca uwagę na następujące powody uzasadniające reformę ram zarządzania gospodarczego. Po pierwsze, zwiększone wskaźniki zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz heterogeniczność długu w następstwie pandemii koronawirusa zwiększają potrzebę skutecznej koordynacji sytuacji fiskalnej za pośrednictwem paktu stabilności i wzrostu. Realistyczna, stopniowa i trwała korekta długu publicznego z uwzględnieniem panujących perspektyw wzrostu i inflacji jest ważna dla zapewnienia stabilności finansów publicznych i odbudowy przestrzeni fiskalnej przed ewentualnym pogorszeniem koniunktury. Po drugie, zasadnicze znaczenie ma uczynienie polityki fiskalnej bardziej antycykliczną. Aby uniknąć niekorzystnego rozwoju sytuacji gospodarczej, konieczne są zdecydowane działania w okresie recesji, ale kluczowe znaczenie ma również odbudowa buforów, gdy tylko gospodarka znajdzie się na dobrej drodze, aby zapewnić zdolność obsługi zadłużenia. Przyczyniając się skutecznie do stabilizacji makroekonomicznej w czasach dużych wstrząsów, antycy- kliczna polityka fiskalna wspiera politykę pieniężną w osiąganiu stabilności cen w średnim okresie. Po trzecie, istotne jest, aby ramy zarządzania gospodarczego określały warunki wstępne zwiększonej przyjazności polityki gospodarczej dla wzrostu gospodarczego. Reformy strukturalne, inwestycje i stabilność fiskalna powinny zostać lepiej włączone do nadzoru budżetowego i makroekonomicznego, w tym w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej 7 . Ponadto sprostanie wyzwaniom związanym z transformacją ekologiczną i cyfrową, w szczególności wypełnienie zobowiązań klimatycznych Unii i państw członkowskich wynikających z prawa międzynarodowego i unijnego 8 , będzie wymagało znacznych inwestycji prywatnych i publicznych, wspieranych przez uzupełniające polityki strukturalne. Wiarygodna stabilizacja wskaźników długu publicznego wymaga polityki gospodarczej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, w tym inwestycji publicznych, które należy odpowiednio wspierać w ramach zreformowanych unijnych ram zarządzania gospodarczego. Jeżeli skutecznie wdrożony zostanie instrument NextGenerationEU zostanie, a w szczególności Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, będzie on wspierał państwa członkowskie w stawianiu czoła tym wyzwaniom i wykazywał potencjał działań ogólnounijnych. Potrzebne będą jednak większe zasoby i inwestycje na poziomie Unii, a także trwałe inwestycje finansowane ze środków krajowych, wymagające dodatkowych źródeł dochodów lub zmiany priorytetów wydatków, zwłaszcza w państwach członkowskich o podwyższonych wskaźnikach zadłużenia. Po czwarte, w przyszłości EBC z zadowoleniem przyjąłby dalsze postępy w zakresie związanych ze strefą euro aspektów unijnych ram zarządzania gospodarczego, takich jak skuteczniejsza koordynacja kursu polityki budżetowej w strefie euro oraz ustanowienie odpowiednio zaprojektowanego stałego centralnego mechanizmu zdolności fiskalnej. W szerszym ujęciu dokończenie budowy struktury gospodarczej i instytucjonalnej UGW ma nadal zasadnicze znaczenie dla wzmocnienia zdolności strefy euro do amortyzowania wstrząsów oraz dla wspierania stabilności i wzrostu gospodarczego 9 .
Uwagi szczegółowe
1. Zdolność obsługi długu publicznego i dostosowanie fiskalne
1.1. Rola analizy zdolności obsługi zadłużenia
1.1.1. EBC rozumie, że zgodnie z proponowanym nowym rozporządzeniem w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu analiza zdolności obsługi zadłużenia przygotowana przez Komisję będzie odgrywać ważną rolę w opracowywaniu trajektorii technicznych wydatków publicznych netto przedstawionych przez Komisję w celu zapewnienia państwom członkowskim odpowiednich wytycznych 10 . Analiza zdolności obsługi zadłużenia przygotowana przez Komisję jest cennym narzędziem identyfikacji ryzyka fiskalnego, które nie jest w wystarczającym stopniu uwzględnione w odnotowanych poziomach zadłużenia, na przykład przyszłych kosztów związanych ze starzeniem się społeczeństwa, zobowiązań warunkowych i struktury zapadalności zadłużenia. Aby zapewnić powtarzalność, przewidywalność i przejrzystość analizy zdolności obsługi zadłużenia oraz spójne wdrażanie ram we wszystkich państwach członkowskich i czasie, EBC podkreśla potrzebę określenia metodyki leżącej u podstaw tej analizy w porozumieniu z państwami członkowskimi i przy ich wsparciu. Ponadto EBC widzi również podstawy do zasięgnięcia opinii Europejskiej Rady Budżetowej w sprawie tej metodyki.
1.1.2. EBC z zadowoleniem przyjmuje fakt, że trajektoria techniczna Komisji koncentruje się na ścieżce wydatków netto, która zasadniczo nie opiera się na rocznych szacunkach nieobserwowalnej luki produktowej w czasie rzeczywistym. Może to poprawić antycykliczność polityki budżetowej, w tym wahania dochodów wynikające z warunków koniunkturalnych. W celu dalszego zwiększenia jasności wniosków Komisji EBC zaleca doprecyzowanie definicji "wydatków netto" 11 w celu wyjaśnienia następujących aspektów. Definicja powinna: (a) wyjaśniać, czy ścieżka wydatków netto została zdefiniowana w ujęciu nominalnym, czy realnym; (b) określać i oceniać metodologię w celu obliczenia środków uznaniowych po stronie dochodów podlegających odliczeniu od wydatków brutto, oraz (c) określać, do jakiego stopnia obliczenie wskaźnika opiera się na pozycjach obserwowalnych, w szczególności poprzez określenie metodologii obliczania cyklicznych elementów wydatków na zasiłki dla bezrobotnych.
1.1.3. Proponowane nowe rozporządzenie w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu wymaga, aby trajektoria techniczna wydatków netto zapewniała osiągnięcie lub utrzymanie akceptowalnej tendencji spadkowej wskaźnika długu publicznego albo pozostawanie tego wskaźnika na ostrożnym poziomie 12 . Komisja jest zobowiązana do oceny i opublikowania swojej analizy prawdopodobieństwa tendencji i danych bazowych 13 . EBC zaleca, aby we wnioskach Komisji dokładniej określić kluczowe parametry i założenia, na których opiera się metodologia oceny prawdopodobieństwa tendencji 14 . Ponadto EBC z zadowoleniem przyjmuje i popiera fakt, że sprawozdanie Komisji dla Komitetu Ekonomiczno-Finansowego, zawierające trajektorie techniczne, zostanie podane do wiadomości publicznej przed przygotowaniem przez państwa członkowskie ich krajowych średniookresowych planów fiskalno-strukturalnych (zwanych dalej "planami krajowymi") 15 . Ponadto EBC zaleca opracowanie wspólnych ram w odniesieniu do "solidnych i weryfikowalnych argumentów ekonomicznych", które państwa członkowskie muszą przedstawić w swoich planach krajowych w każdym przypadku, gdy uwzględniają one trajektorię wydatków netto wyższą niż ta przedstawiona przez Komisję 16 .
1.2. Zabezpieczenia
EBC przypomina, że art. 126 ust. 2 lit. b) TFUE odnosi się do sytuacji, w których relacja długu publicznego do produktu krajowego brutto (PKB) "zmniejsza się dostatecznie i zbliża się do wartości odniesienia w zadowalającym tempie" 17 . W związku z potrzebą uniknięcia sytuacji, w której dług ustabilizuje się na wysokim poziomie, EBC z zadowoleniem przyjmuje fakt, że wnioski Komisji zawierają pewne zabezpieczenia wspierające redukcję zadłużenia i deficytu, w szczególności poprzez zapewnienie, aby kurs polityki budżetowej przewidywał niższy wskaźnik długu
publicznego na koniec okresu planowania niż na początku trajektorii technicznej, poprzez unikanie przenoszenia dostosowania fiskalnego na końcowe lata okresu dostosowania oraz poprzez zaproponowanie minimalnej korekty w latach, w których oczekuje się, że deficyt przekroczy wartość odniesienia wynoszącą 3 % 18 . EBC rozumie, że kwestia zabezpieczeń jest przedmiotem toczących się dyskusji, i uważa, że potrzebna jest równowaga między złożonością i własnością z jednej strony a skutecznością redukcji długu z drugiej strony, aby zagwarantować, że dług zostanie poddany wystarczająco zróżnicowanej ścieżce spadkowej.
2. Krajowe średniookresowe plany fiskalno-strukturalne
2.1. Reformy i inwestycje
Inwestycje produkcyjne są warunkiem wstępnym wzrostu gospodarczego, który wspiera długoterminową stabilność finansów publicznych. W związku z tym niezwykle ważne jest, aby dostosowanie fiskalne nie odbywało się ze szkodą dla inwestycji, zwłaszcza inwestycji wspierających wspólne priorytety Unii. W tym celu należy również skutecznie monitorować poziom i jakość inwestycji publicznych. Ponadto EBC zgadza się, że istnieje pilna potrzeba wspierania reform sprzyjających wzrostowi gospodarczemu. Z tego względu kluczowe znaczenie ma odpowiedzialność państw członkowskich za plany krajowe. EBC podkreśla, że dialog techniczny między państwem członkowskim a Komisją w ramach proponowanego nowego rozporządzenia w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu 19 , który jest ważnym elementem odpowiedzialności krajowej, powinien być prowadzony w sposób sprawny, przejrzysty i przewidywalny. Dialog techniczny powinien być odpowiednio zorganizowany i szczegółowy, aby pomóc w jasnym określeniu treści planów krajowych. W związku z tym EBC zaleca, aby proponowane nowe rozporządzenie w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu zawierało bardziej szczegółowe informacje na temat wymogów w zakresie zobowiązań dotyczących reform i inwestycji, które należy uwzględnić we wszystkich planach krajowych 20 .
2.2. Okres dostosowania
Proponowane nowe rozporządzenie w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu stanowi, że plany krajowe państw członkowskich muszą przedstawiać trajektorię wydatków netto obejmującą okres co najmniej 4 lat 21 . W przypadku gdy państwo członkowskie zobowiązuje się do realizacji odpowiedniego pakietu reform i inwestycji, okres dostosowania może zostać przedłużony o maksymalnie trzy lata 22 . Taki horyzont czasowy jest długi i wykracza poza typowy cykl wyborczy, a zatem może utrudnić wypełnienie tych zobowiązań. W związku z tym EBC popiera ostrożne wykorzystywanie przedłużania okresu dostosowania planów krajowych i podkreśla potrzebę podjęcia zobowiązań dotyczących dodatkowych reform i inwestycji, które mają zostać w pełni zrealizowane. Ponadto EBC ma dwie sugestie dotyczące okresu dostosowania i jego przedłużenia. Po pierwsze, EBC z zadowoleniem przyjmuje wymóg, zgodnie z którym każde z zobowiązań dotyczących reform i inwestycji, które stanowią podstawę przedłużenia okresu dostosowania, musi być wystarczająco szczegółowe, przewidywać koncentrację działań na wstępie, oraz być terminowe i weryfikowalne 23 . W celu zapewnienia, aby metodologia była wystarczająco jasna i przejrzysta, EBC sugeruje dalsze rozwijanie ram oceny zobowiązań państw członkowskich 24 . W szczególności należy zapewnić, aby takie zobowiązania sprzyjały zwiększeniu potencjalnego wzrostu gospodarczego, a tym samym zdolności obsługi zadłużenia. Ponadto EBC zaleca wprowadzenie dalszych zabezpieczeń, aby zapewnić zwiększenie inwestycji w kluczowe priorytety polityki, takie jak transformacja ekologiczna i cyfrowa, oraz by zobowiązania do reform i inwestycji przewidywały koncentrację działań na wstępie, podobnie jak już istniejące zabezpieczenia dotyczące dostosowania fiskalnego 25 . Po drugie, do 2026 r. można uwzględnić zobowiązania do reform i inwestycji zawarte w zatwierdzonych planach odbudowy i zwiększania odporności państw członkowskich przy przedłużeniu okresu dostosowania 26 . EBC z zadowoleniem przyjmuje rozważenie planów odbudowy i zwiększania odporności, ale zaleca, aby ramy oceny zapewniły, by znaczna część reform i inwestycji proponowanych przez państwa członkowskie stanowiła uzupełnienie wcześniej istniejących zobowiązań.
2.3. Zmienione plany krajowe
Proponowane nowe rozporządzenie w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu określa możliwość przedstawienia przez państwo członkowskie zmienionego planu krajowego, jeżeli wystąpiły obiektywne okoliczności uniemożliwiające realizację pierwotnego planu lub lub gdy wniosek o przedłożenie nowego planu składa nowy rząd 27 . EBC zaleca, aby w proponowanym nowym rozporządzeniu w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu określono obiektywne okoliczności, które zostałyby uznane za istotne, oraz wyjaśniono, w jaki sposób Komisja ocenia wcześniejsze dostosowanie dokonane przez dane państwo członkowskie lub jego brak w ramach przygotowania nowej trajektorii technicznej. Ponadto EBC zaleca, aby proponowane nowe rozporządzenie w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu zapewniało, aby zmieniony plan nie pozwalał na opóźnienie reform i inwestycji.
3. Związek z procedurą dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej
3.1. EBC z zadowoleniem przyjmuje całościowe monitorowanie krajowych zobowiązań w zakresie reform strukturalnych, wraz z inwestycjami i polityką fiskalną, w ramach planów krajowych, w odniesieniu do wszystkich krajowych polityk strukturalnych, w szczególności tych, które mogą ułatwić zapobieganie zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowanie, monitorowane w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej 28 .
3.2. EBC z zadowoleniem przyjmuje wymóg, aby plany krajowe uwzględniały zalecenia Unii dla poszczególnych krajów, w tym zalecenia dotyczące zakłóceń równowagi makroekonomicznej stwierdzonych w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej 29 . EBC zaleca, aby plany krajowe koncentrowały się na eliminowaniu głównych zagrożeń związanych z zakłóceniami równowagi makroekonomicznej dla stabilności finansów publicznych, utrzymującym się spadkiem konkurencyjności i dużymi zakłóceniami równowagi zewnętrznej.
3.3. Proponowane nowe rozporządzenie w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu stanowi, że jeżeli państwo członkowskie nie wykonuje zobowiązań dotyczących reform i inwestycji zawartych w planie krajowym w celu uwzględnienia skierowanych do niego zaleceń dla poszczególnych krajów, które są istotne z punktu widzenia procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, istnieje możliwość wszczęcia procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 30 ( 31 . W takim przypadku państwo członkowskie musi przedłożyć zmieniony plan krajowy, który służy również jako plan działań naprawczych wymagany na mocy art. 8 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. EBC pragnie poczynić dwie uwagi w tym kontekście. Po pierwsze, biorąc pod uwagę zmieniający się charakter wyzwań makroekonomicznych, EBC uważa, że pomocne byłoby, gdyby ramy te ułatwiały również dostosowanie planów krajowych niezależnie od tego, czy wszczęta została procedura dotycząca nadmiernego zakłócenia równowagi. Dzięki temu odpowiednie reformy i inwestycje mogą zostać dostosowane, aby w sposób bardziej terminowy i skuteczny zaradzić wszystkim nowo pojawiającym się zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i wyzwaniom makroekonomicznym. Po drugie, EBC zauważa, że głównym problemem w ramach istniejących ram zarządzania gospodarczego było egzekwowanie przepisów w odniesieniu do zakłóceń równowagi makroekonomicznej. EBC podkreśla, że procedury zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania powinny być określane za pomocą przejrzystych i skutecznych mechanizmów wszczęcia tych procedur, w tym szczegółowego informowania o decyzjach proceduralnych 32 . Aby zapewnić terminowe i skuteczne przeciwdziałanie zakłóceniom równowagi makroekonomicznej przez państwa członkowskie, jak również zauważyła Rada 33 , EBC podkreśla, że procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej należy wykorzystywać w pełni oraz w sposób przejrzysty i spójny, zapewniając odpowiedzialność państw członkowskich za tę procedurę, w tym w stosownych przypadkach za uruchomienie procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi.
4. Zgodność i egzekwowanie
4.1. Zadowalające wywiązanie się przez państwa członkowskie ze zobowiązań stanowiących podstawę przedłużenia okresu dostosowania
Proponowane nowe rozporządzenie w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu stanowi, że jeżeli państwu członkowskiemu przyznano przedłużenie okresu dostosowania, ale nie wywiązuje się ono w sposób zadowalający ze swoich zobowiązań dotyczących pakietu reform i inwestycji stanowiących podstawę przedłużenia, Rada może, na zalecenie Komisji, zalecić zmienioną ścieżkę wydatków netto z krótszym okresem dostosowania 34 .
W tym kontekście EBC podkreśla potrzebę zapewnienia terminowego, odpowiedniego i przejrzystego monitorowania i egzekwowania przestrzegania przez państwa członkowskie ich zobowiązań w zakresie reform i inwestycji, aby zapewnić stabilność fiskalną i makroekonomiczną. W związku z tym bardziej pożądane może być, aby w niniejszym przypadku proponowane nowe rozporządzenie w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu zobowiązywało Radę do działania na podstawie zalecenia Komisji, zgodnie z zasadą "przestrzegaj lub wyjaśnij" 35 , w celu zalecenia zmienionej ścieżki wydatków netto z krótszym okresem dostosowania 36 . W tym kontekście EBC odnotowuje odniesienie Komisji do przyszłych prac nad opracowaniem nowego narzędzia egzekwowania 37 . EBC z zadowoleniem przyjąłby dalsze szczegóły dotyczące nowego narzędzia egzekwowania, jako że nie jest ono jeszcze częścią wniosków Komisji.
4.2. Ocena poważnych wyzwań związanych z długiem publicznym i innych istotnych czynników w kontekście sprawozdania Komisji na podstawie art. 126 ust. 3 TFUE
EBC z zadowoleniem przyjmuje fakt, że stopień wyzwań związanych z długiem publicznym danego państwa członkowskiego został uwzględniony jako kluczowy czynnik istotny dla wszczęcia procedury nadmiernego deficytu 38 . Biorąc pod uwagę znaczenie oceny istotnych czynników dla wdrażania procedury nadmiernego deficytu, EBC wzywa do uwzględnienia w proponowanych zmianach do rozporządzenia w sprawie części naprawczej paktu stabilności i wzrostu dobrze zdefiniowanego i przejrzystego podejścia metodologicznego do oceny tych czynników.
4.3. Koncepcja ścieżki korekty wydatków netto
EBC podkreśla potrzebę stopniowej, lecz szybkiej korekty nadmiernego zadłużenia i deficytu. W tym kontekście EBC uznaje, że wprowadzono zabezpieczenia mające na celu ograniczenie ryzyka skoncentrowania dostosowania fiskalnego na etapie końcowym w odniesieniu do sposobu, w jaki ścieżka korekty wydatków netto musi uwzględniać wskaźnik zadłużenia 39 . EBC z zadowoleniem przyjmuje wymóg liczbowy w odniesieniu do deficytów, potwierdzając, że w latach, w których oczekuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczy wartość referencyjną, ścieżka korekty wydatków netto musi być zgodna z minimalnym dostosowaniem. Należy jednak wyjaśnić, w jaki sposób dokonuje się pomiaru tego dostosowania. EBC zauważa jednak, że proponowane zmiany do rozporządzenia w sprawie części naprawczej paktu stabilności i wzrostu 40 usunęłyby obecny wymóg, zgodnie z którym w zaleceniu Rady wydanym na mocy art. 126 ust. 7 TFUE należy określić konkretny termin obniżenia nadmiernego deficytu, które "powinno zostać dokonane w kolejnym roku od jego stwierdzenia, chyba że zaistnieją szczególne okoliczności" 41 .
4.4. Rachunek kontrolny
EBC z zadowoleniem przyjmuje wymóg utworzenia przez Komisję rachunku kontrolnego w celu śledzenia skumulowanych odchyleń, zarówno w górę, jak i w dół, rzeczywistych wydatków netto od ścieżki wydatków netto 42 . Jest to kluczowy element zapewnienia zgodności i wsparcia antycykliczności poprzez możliwość tworzenia buforów fiskalnych w okresach dobrej koniunktury gospodarczej, które mogą być wykorzystywane w okresach złej koniunktury gospodarczej. Informacje zawarte w rachunku kontrolnym są uwzględniane w kontekście sprawozdania Komisji na podstawie art. 126 ust. 3 TFUE 43 , a zatem są ważnym czynnikiem istotnym dla wszczęcia procedury nadmiernego deficytu. Z tego względu EBC zaleca doprecyzowanie funkcjonowania i kluczowych parametrów rachunku kontrolnego. Ponadto EBC zaleca, aby obliczenia dla poszczególnych krajów oraz status każdego państwa członkowskiego w ramach rachunku kontrolnego były publikowane na stronie internetowej Komisji, najlepiej wraz
z wiosennymi i jesiennymi prognozami Komisji. Ponadto EBC zaleca wprowadzenie progu dla odchyleń rzeczywistych wydatków netto od ścieżki wydatków netto, co spowodowałoby nałożenie na Komisję wymogu przygotowania sprawozdania na mocy art. 126 ust. 3 TFUE 44 .
5. Rola niezależnych instytucji fiskalnych i Europejskiej Rady Budżetowej
5.1. Wzmocnienie roli niezależnych organów w procesie nadzoru budżetowego może pomóc w ograniczeniu tendencji procyklicznych nieodłącznie związanych z kształtowaniem polityki budżetowej, a jednocześnie wspierać odpowiedzialność krajową, która ma zasadnicze znaczenie dla trwałego wdrażania ram 45 . W związku z tym EBC popiera przepisy wniosków, które mają na celu wzmocnienie roli niezależnych instytucji fiskalnych 46 poprzez uwzględnienie wymogów związanych z ich zarządzaniem i niezależnością oraz przydzielanie im zadań 47 wykraczających poza ich obecne zadania na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 473/2013 48 . W szczególności EBC z zadowoleniem przyjmuje umocowanie zasady "przestrzegaj lub wyjaśnij" w prawodawstwie Unii. EBC popiera wzmocnienie roli niezależnych instytucji fiskalnych, pod warunkiem że ich ogólna zdolność zostanie również zwiększona proporcjonalnie do ich dodatkowych zadań oraz że zapewnione zostaną własne odpowiednie i stabilne zasoby umożliwiające im skuteczne wykonywanie ich mandatu 49 .
5.2. EBC zaleca, aby - z zastrzeżeniem wyżej wspomnianego wzmocnienia zdolności i bez uszczerbku dla roli Komisji na mocy Traktatów - rola niezależnych instytucji fiskalnych w ramach proponowanego nowego rozporządzenia w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu mogła zostać jeszcze bardziej wzmocniona poprzez przyznanie im roli w przygotowywaniu planów krajowych państw członkowskich oraz w ocenie celów niekwanty- fikowalnych (np. w odniesieniu do wpływu reform). Niezależne instytucje fiskalne mogłyby przedstawiać ocenę podstawowych założeń, zgodności planu krajowego z trajektorią techniczną Komisji oraz, w stosownych przypadkach, wiarygodności zobowiązań dotyczących reform i inwestycji. Podobnie EBC zaleca dalsze wzmocnienie zaangażowania niezależnych instytucji fiskalnych w ramach proponowanych zmian do rozporządzenia w sprawie części naprawczej paktu stabilności i wzrostu poprzez zobowiązanie tych instytucji do przygotowania opinii na temat przeprowadzonej przez Komisję analizy istotnych czynników do celów sprawozdania na podstawie art. 126 ust. 3 TFUE.
5.3. Ponadto EBC wysoko ocenia pracę Europejskiej Rady Budżetowej 50 i w pełni popiera zamiar Komisji dotyczący przeanalizowania środków służących jej wzmocnieniu. W tym zakresie, bez uszczerbku dla kompetencji Komisji, EBC popiera przyznanie Europejskiej Radzie Budżetowej znaczącej roli w ramach zarządzania gospodarczego Unii 51 . W szczególności EBC z zadowoleniem przyjmuje możliwość wydawania przez Europejską Radę Budżetową opinii wspierających Radę w podejmowaniu decyzji w sprawie uruchomienia (lub przedłużenia obowiązywania) ogólnej klauzuli wyjścia zgodnie z proponowanym nowym rozporządzeniem w sprawie funkcji zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu 52 . Jak zauważono powyżej w pkt 1.1.1, EBC dostrzega również zalety konsultacji z Europejską Radą Budżetową w sprawie metodyki leżącej u podstaw analizy zdolności obsługi zadłużenia. Ponadto należy również wzmocnić rolę Europejskiej Rady Budżetowej w ocenie odpowiedniego kursu polityki budżetowej w strefie euro.
6. Przekazanie uprawnień do zmiany załączników
6.1. Proponowane nowe rozporządzenie w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu uprawnia Komisję do przyjmowania aktów delegowanych w celu zmiany załączników II-VII w celu dostosowania ich do dalszego rozwoju sytuacji lub potrzeb 53 .
6.2. Ponieważ załączniki stanowią integralną część proponowanego nowego rozporządzenia w sprawie części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, EBC zaleca, aby załączniki zawierały już dalsze szczegóły i specyfikacje ex ante. W szczególności, jak zauważono powyżej, można przedstawić dalsze szczegółowe informacje na temat informacji zawartych w krajowym średniookresowym planie fiskalno-strukturalnym (załącznik II), rachunku kontrolnym (załącznik IV), metody oceny prawdopodobieństwa tendencji (załącznik V) oraz ram oceny zobowiązań dotyczących pakietu reform i inwestycji, które stanowią podstawę przedłużenia okresu dostosowania (załącznik VII).
6.3. Ponadto EBC pragnie podkreślić znaczenie konsultowania się z nim w odpowiednim terminie w sprawie wszystkich aktów delegowanych i wykonawczych, które wchodzą w zakres jego kompetencji, zgodnie z art. 127 ust. 4 tiret pierwsze i art. 282 ust. 5 TFUE 54 .
7. Związek z Traktatem o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej
EBC z zadowoleniem przyjmuje cel wniosków Komisji, jakim jest włączenie treści Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej (TSCG) do ram prawnych Unii, zgodnie z jego art. 16 55 . Treść TSCG została zinterpretowana przez Komisję jako zgodna z paktem fiskalnym (tytuł III TSCG). Ponadto EBC zauważa, że art. 2 TSCG zapewnia, aby przyjęcie wniosków Komisji nie wymagało zmiany lub uchylenia TSCG. Artykuł 2 ust. 1 TSCG wymaga, aby umawiające się strony stosowały i interpretowały jego postanowienia zgodnie z Traktatami stanowiącymi podstawę Unii Europejskiej, w szczególności z artykułem 4 ustęp 3 Traktatu o Unii Europejskiej, oraz z prawem Unii Europejskiej, w tym z przepisami dotyczącymi procedury w przypadkach, w których konieczne jest przyjęcie prawodawstwa wtórnego. Ponadto art. 2 ust. 2 TSCG stanowi, że ma on zastosowanie w zakresie, w jakim jest zgodny z Traktatami stanowiącymi podstawę Unii Europejskiej oraz z prawem Unii Europejskiej, oraz że nie narusza on kompetencji Unii do podejmowania działań w ramach unii gospodarczej. W związku z tym EBC rozumie, że gdy wnioski Komisji zostaną przyjęte i wejdą w życie, TSCG będzie miał zastosowanie i będzie interpretowany zgodnie z nowymi ramami zarządzania gospodarczego.
8. Budowa unii gospodarczej i walutowej w Europie
Biorąc pod uwagę znaczenie solidnych unijnych ram koordynacji polityki gospodarczej i fiskalnej w kontekście unii walutowej, EBC podkreśla, że konieczne są dalsze postępy w zakresie aspektów specyficznych dla strefy euro. Opracowanie ram monitorowania i kierowania wspólnym kursem polityki budżetowej w strefie euro ma istotne znaczenie dla zapewnienia wsparcia fiskalnego dla polityki pieniężnej, ponieważ może przyczynić się do lepszego wzajemnego uzupełniania się polityki pieniężnej i fiskalnej. Ponadto nadal istnieje potrzeba stałego centralnego mechanizmu zdolności fiskalnej. Takie narzędzie, o ile zostanie odpowiednio zaprojektowane, mogłoby odegrać rolę we wzmacnianiu stabilizacji makroekonomicznej i konwergencji w strefie euro w dłuższej perspektywie, w tym poprzez inwestycje, wspierając tym samym również jednolitą politykę pieniężną. W tym celu stały centralny mechanizm zdolności fiskalnej musiałby być wystarczający pod względem wielkości i mieć stałe finansowanie 56 .
Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 5 lipca 2023 r.