Krajowy program reform Słowacji na 2018 r. oraz opinia Rady na temat przedstawionego przez Słowację programu stabilności na 2018 r.
Dz.U.UE.C.2018.320.107
Akt indywidualnyZALECENIE RADY
z dnia 13 lipca 2018 r.
w sprawie krajowego programu reform Słowacji na 2018 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Słowację programu stabilności na 2018 r.
(Dz.U.UE C z dnia 10 września 2018 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 22 listopada 2017 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2018 r. Uwzględniła ona w należytym stopniu Europejski filar praw socjalnych proklamowany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską na posiedzeniu w dniu 22 marca 2018 r. W dniu 22 listopada 2017 r. na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 2 Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Słowacji jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską na posiedzeniu w dniu 22 marca 2018 r. W dniu 14 maja 2018 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 3 (zwane dalej "zaleceniem dla strefy euro").
(2) Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Słowacja powinna zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro, co znajduje odzwierciedlenie w poniższych zaleceniach, zwłaszcza w zaleceniu nr 1.
(3) Sprawozdanie krajowe na 2018 r. dotyczące Słowacji zostało opublikowane w dniu 7 marca 2018 r. Zawiera ono ocenę postępów Słowacji w realizacji zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w dniu 11 lipca 2017 r. 4 , działań następczych podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Słowacji w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020".
(4) W dniu 25 kwietnia 2018 r. Słowacja przedłożyła swój krajowy program reform na 2018 r. oraz swój program stabilności na 2018 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(5) Odpowiednie zalecenia dla tego kraju znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych ("fundusze ESI") na lata 2014-2020. Jak określono w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 5 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach, w przypadku gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła więcej szczegółowych informacji na temat wykorzystania przez nią tego przepisu w ramach wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność funduszy ESI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(6) Słowacja jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie stabilności na 2018 r. rząd planuje poprawę deficytu nominalnego do poziomu 0,8 % PKB w 2018 r., a w 2021 r. dalszą stopniową poprawę do 0,0 % PKB. Oczekuje się, że średniookresowy cel budżetowy, tj. deficyt strukturalny wynoszący 0,5 % PKB, zostanie osiągnięty do 2020 r. Zgodnie z programem stabilności na 2018 r. oczekuje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB będzie stopniowo spadać z 49,3 % PKB w 2018 r. do 43,3 % PKB do 2021 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest wiarygodny. Oprócz tego środki niezbędne do osiągnięcia planowanego deficytu docelowego, począwszy od 2019 r., nie zostały jeszcze w pełni określone. Budżet zawiera nieokreśloną bliżej kategorię wydatków nazywaną "rezerwami budżetowymi", która stanowi jego znaczącą część (0,7 % PKB) i może być wykorzystywana na cele operacji ad hoc, co zmniejsza przewidywalność wykonania budżetu.
(7) W dniu 11 lipca 2017 r. Rada zaleciła Słowacji zapewnienie, by nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto 6 nie przekroczyła 2,9 % w 2018 r., co odpowiadałoby rocznej korekcie strukturalnej wynoszącej 0,5 % PKB. Stwierdzono jednocześnie, że ocena projektu planu budżetowego na 2018 r. i późniejsza ocena wyników budżetowych za 2018 r. będą musiały uwzględniać w należytym stopniu cel, jakim jest osiągnięcie kursu polityki fiskalnej wzmacniającego obecne ożywienie koniunktury i jednocześnie zapewniającego stabilność finansów publicznych. Po dokonaniu przez Komisję oceny skali ożywienia gospodarczego na Słowacji przy zwróceniu należytej uwagi na wyzwania dotyczące stabilności finansów publicznych nie ma konieczności uwzględnienia dodatkowych elementów w tym zakresie. Prognoza Komisji z wiosny 2018 r. wskazuje na ryzyko wystąpienia znacznego odchylenia od tego zalecenia w 2018 r.
(8) W 2019 r., w związku z faktem, że prognozowana luka produktowa Słowacji wyniesie 1,2 % PKB, nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto nie powinna przekroczyć 4,1 %, co odpowiada korekcie strukturalnej na poziomie 0,5 % PKB według wspólnie uzgodnionej macierzy dostosowań wymogów na mocy paktu stabilności i wzrostu. W przypadku utrzymania dotychczasowego kursu polityki na Słowacji istnieje ryzyko wystąpienia znacznego odchylenia od tego wymogu w 2019 r. z uwagi na odchylenie w latach 2018 i 2019 w ujęciu łącznym. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że od 2018 r. konieczne będą dodatkowe działania, aby zapewnić spełnienie wymogów paktu stabilności i wzrostu.
(9) Finanse publiczne Słowacji wciąż są zagrożone w perspektywie długoterminowej. Wydatki na ochronę zdrowia nadal stanowią ryzyko dla długoterminowej stabilności finansów publicznych - wyzwaniem pozostaje zwiększenie gospodarności ochrony zdrowia na Słowacji. Przewiduje się, że w perspektywie długoterminowej wydatki publiczne na opiekę zdrowotną wzrosną o 1,2 punktów procentowych PKB, czyli powyżej średniego szacowanego wzrostu wynoszącego 0,9 punktów procentowych w przypadku Unii. Odnotowano stopniową poprawę długoterminowej stabilności systemu emerytalnego ze względu przede wszystkim na automatyczne podniesienie wieku emerytalnego, co zmniejszyło prognozowany wzrost wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa w perspektywie długoterminowej.
(10) Wprawdzie podjęto pewne działania w celu poprawy gospodarności systemu opieki zdrowotnej, w szczególności poprzez wdrożenie przeglądu wydatków dotyczącego optymalnego wykorzystania środków finansowych, jednak potencjał racjonalizacji wykorzystania zasobów jest nadal znaczny. Plany szeroko zakrojonej reformy systemu opieki zdrowotnej umożliwiającej usprawnienie świadczenia usług, lepsze zarządzanie zasobami szpitalnymi i bardziej wydajny system opieki zdrowotnej nie wykazują oznak postępu. Wciąż powszechnie korzysta się z usług szpitalnych; notowane są wysokie wskaźniki hospitalizacji w przypadku chorób przewlekłych, liczba wypisów pozostaje powyżej średniej unijnej, natomiast wykorzystanie łóżek jest wciąż stosunkowo niewielkie. O ile wzmocnienie sektora podstawowej opieki zdrowotnej może zmniejszyć obciążenie nałożone na szpitale, system boryka się z problemem niedoboru lekarzy ogólnych, co pogarsza ich nierównomierne rozmieszczenie geograficzne. Struktura wiekowa lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej budzi wątpliwości co do ich przyszłej dostępności. Wreszcie, szereg przepisów mających na celu zwiększenie gospodarności systemu opieki zdrowotnej, takich jak pełne wdrożenie systemu płatności dla jednorodnych grup pacjentów oraz skuteczne funkcjonowanie systemu e-zdrowia, jest nadal w fazie rozwoju. Przepisy te są narażone na dalsze opóźnienia i trudności w realizacji w przyszłości.
(11) Dochody budżetowe rosną ze względu na szybki wzrost gospodarczy i podejmowane są starania w celu poprawy przestrzegania przepisów prawa podatkowego i zmniejszenia wysokiej luki w podatku od wartości dodanej. Chociaż zachęty podatkowe promujące badania i rozwój zostały zwiększone, podatki od majątku stanowią wciąż niewielkie źródło dochodu. Realizowany program przeglądów wydatków we wszystkich najważniejszych obszarach wydatków publicznych okazuje się być skutecznym i rygorystycznym narzędziem służącym poprawie efektywności kosztowej wydatków publicznych.
(12) Nadal zachodzą pozytywne zmiany na rynku pracy, których wyrazem jest wzrost zatrudnienia i historycznie niski poziom bezrobocia. Niemniej jednak bezrobocie długotrwałe nadal należy do najwyższych w Unii i dotyczy zwłaszcza grup znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, takich jak pracownicy o niskich kwalifikacjach, młodzież i zmarginalizowana ludność romska. W wyniku poprawy warunków na rynku pracy uwidocznił się brak wykwalifikowanych pracowników w niektórych sektorach gospodarki. Występują regionalne różnice na rynku pracy - większe bezrobocie odnotowuje się na wschodzie Słowacji, a niedobory siły roboczej występują głównie w zachodniej części kraju. Słowacja przystąpiła do realizacji planu działania w sprawie integracji osób długotrwale bezrobotnych na rynku pracy, wspieranego przez Europejski Fundusz Społeczny. Plan wprowadza przede wszystkim zindywidualizowane usługi, doradztwo socjalne oraz nowy podstawowy system profilowania. Wdrożenie planu nie przyniosło jednak jeszcze znaczących usprawnień strukturalnych. Utrzymują się luki we współpracy z partnerami prywatnymi i organizacjami pozarządowymi służącej zmniejszeniu liczby przypadków, którymi muszą się zająć publiczne służby zatrudnienia, natomiast zindywidualizowane doradztwo jest wciąż na wczesnym etapie. Ponadto pobieżny podział osób długotrwale bezrobotnych nie w pełni służy jako narzędzie do późniejszego odwoływania się do działań aktywizujących. Ugruntowano programy szkoleń i przekwalifikowania zawodowego, ale są one nadal niewystarczające, a ich ukierunkowanie na osoby długotrwale bezrobotne oraz grupy znajdujące się w niekorzystnej sytuacji jest nadal ograniczone. Uczestnictwo dorosłych w procesie uczenia się jest ponadto nadal bardzo ograniczone, a edukacja drugiej szansy dla grup znajdujących się w niekorzystnej sytuacji jest słabo rozwinięta. Kryteria kwalifikowalności do zasiłków dla bezrobotnych są surowe, a okres udzielania świadczeń jest krótki. Prowadzi to do sytuacji, w której niewiele osób bezrobotnych krótkoterminowo otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych.
(13) Zróżnicowanie wskaźnika zatrudnienia i poziomu wynagrodzenia ze względu na płeć jest znacznie wyższe niż średnia unijna. Powodem niskiego wskaźnika zatrudnienia kobiet w wieku prokreacyjnym są długie urlopy rodzicielskie, z których rzadko korzystają mężczyźni, czemu towarzyszy małe rozpowszechnienie elastycznej organizacji czasu pracy oraz ograniczona przystępność cenowa i dostępność placówek opieki nad dziećmi. Szczególnie w przypadku dzieci w wieku poniżej trzech lat wskaźnik zapisów do placówek opieki pozostaje niezwykle niski.
(14) System edukacji nie przyczynia się w dostatecznym stopniu do rozwoju społeczno-gospodarczego Słowacji i jest niedofinansowany na wszystkich szczeblach. Do pilnych wyzwań należą: jakość efektów edukacyjnych, uczestnictwo Romów w powszechnej edukacji sprzyjającej włączeniu społecznemu oraz skuteczna integracja uczniów ze środowisk w niekorzystnej sytuacji społecznoekonomicznej w kształceniu i szkoleniu. Wyniki kształcenia i poziom umiejętności podstawowych nadal są niskie według norm międzynarodowych, przy czym ogromny wpływ na te wyniki ma status społecznoekonomiczny uczniów. Przedwczesne kończenie nauki nie jest powszechne, lecz zjawisko to pogłębia się i wyraźne stają się różnice regionalne pod względem odsetka osób przedwcześnie kończących naukę. Mimo planów zwiększenia płac nauczycieli o 6 % rocznie do 2020 r., zawód nauczyciela wciąż jest nieatrakcyjny, częściowo z powodu ograniczonego zakresu szkoleń początkowych oraz możliwości rozwoju zawodowego. Realizacja działań mających na celu zwiększenie udziału uczniów romskich w systemie powszechnej edukacji o charakterze integracyjnym jest bardzo ograniczona ze względu na brak odpowiedniego wsparcia finansowego i monitorowania, jak również niewystarczające przeszkolenie nauczycieli w zakresie kwestii międzykulturowych.
(15) Administracja publiczna jest wciąż obciążona brakiem efektywności i wąskimi gardłami spowodowanymi przez słabą współpracę międzyresortową i niewielką polityczną neutralność służby cywilnej. Trwa powolne wprowadzanie w życie ustawy o służbie cywilnej, lecz jej wpływ na poprawę zarządzania zasobami ludzkimi pozostaje kwestią otwartą. W kwestii zarządzania środkami finansowymi Unii zdolności administracyjne i wydajność administracyjna są nadal ograniczone, a poziom rotacji personelu jest nadal wysoki, częściowo z powodu cykli politycznych. Jest to jednak przedmiotem działań wzmacniających koordynacyjną rolę urzędu wicepremiera, który działa jako czynnik stabilizujący ciągłość i instytucjonalną wiedzę fachową w organizacjach wdrażających.
(16) Fundusze ESI mają zasadnicze znaczenie w rozwiązywaniu kluczowych wyzwań dotyczących zwiększenia konkurencyjności, wzrostu gospodarczego i zatrudnienia na Słowacji. Słowacja utraciła już 26 mln EUR finansowania przeznaczonego na badania naukowe i innowacje w 2017 r., głównie z powodu problemów ze stosowaniem kryteriów kwalifikacji i doborem osób dokonujących oceny, co zostało potwierdzone w toku przeprowadzonych weryfikacji. Jeżeli nie zostaną podjęte odpowiednie działania w celu przyspieszenia wykorzystania środków, istnieje wysokie ryzyko, że kolejna część przyznanych funduszy zostanie utracona. Podczas gdy odsetek wybranych projektów przekroczył już połowę całkowitej alokacji środków w bieżącym okresie programowania, faktyczna realizacja projektów w terenie przełożyła się na płatności na rzecz beneficjentów w wysokości jedynie 11 % przyznanych kwot.
(17) Niski poziom skuteczności administracji publicznej przekłada się również na inne sektory, w tym sektor energii i środowiska. Współczynniki stosowania recyklingu są bardzo niskie, a jakość powietrza pozostaje stosunkowo zła. Zrównoważona gospodarka leśna stanowi coraz większe wyzwanie. Sektor energetyczny cierpi z powodu nadmiernej regulacji, a polityka energetyczna nie jest w pełni zgodna z celami energetycznymi i klimatycznymi Unii.
(18) Słowacja poczyniła istotne kroki w kierunku osiągnięcia sprawnie funkcjonującego systemu zamówień publicznych. Podjęto starania zmierzające do wprowadzenia jakościowych kryteriów udzielania zamówień. Obowiązkowe elektroniczne narzędzia przeprowadzania procedur udzielania zamówień publicznych powinny być gotowe do października 2018 r. Choć nie były one optymalnie skuteczne, przeprowadzono kompleksowe wcześniejsze weryfikacje wszystkich projektów finansowanych przez fundusze ESI. Niemniej jednak satysfakcjonujących wyników nie osiągnięto jeszcze w dziedzinie kontroli wewnętrznych, przejrzystości, digitalizacji, profesjonalizacji oraz strategicznych i zrównoważonych pod względem środowiskowym zamówień publicznych. Znajduje to odzwierciedlenie w wynikach Słowacji związanych z praktykami antykonkurencyjnymi, które pomimo pewnej poprawy pozostają nieco powyżej średniej unijnej. Wciąż istnieją ponadto tylko niewielkie oznaki zaangażowania w zwalczanie korupcji. Ponad połowa przedsiębiorstw uważa korupcję za powszechnie występującą w dziedzinie zamówień publicznych zarządzanych przez władze krajowe.
(19) Korupcja, skomplikowane procedury administracyjne, nadmierne i szybko zmieniające się przepisy gospodarcze oraz obawy co do zarządzania niektórymi organami regulacyjnymi w dużym stopniu negatywnie wpływają na jakość otoczenia biznesu na Słowacji. Słowacja wprawdzie utraciła częściowo swoją pozycję w niektórych międzynarodowych porównaniach, lecz wskazała szereg środków mających na celu poprawę jakości otoczenia biznesu i zwiększenie inwestycji. Słowacja wzmocniła również swoje ramy oceny skutków regulacji, rozszerzając ich stosowanie w ostatnich latach. Wreszcie, niedawno przyjęto nową strategię na rzecz lepszego stanowienia prawa, ocenę skutków regulacji 2020. W sektorze usług biznesowych utrzymują się istotne bariery regulacyjne, których poziom restrykcyjności jest wyższy niż średnia unijna w przypadku architektów, inżynierów, doradców podatkowych, prawników, rzeczników patentowych, agentów nieruchomości i przewodników turystycznych. Zalecenia dotyczące zajęcia się barierami regulacyjnymi znajdują się w komunikacie Komisji z dnia 10 stycznia 2017 r. w sprawie zaleceń dotyczących reformy systemu regulacji usług świadczonych w ramach wolnych zawodów. Słowacja zgłosiła jednak, iż nie poczyniono żadnych postępów w eliminowaniu tych ograniczeń.
(20) Ogólnie rzecz biorąc, nie osiągnięto żadnego postępu w zakresie intensyfikacji walki z korupcją. Korupcja postrzegana jest wciąż jako wszechobecna, a liczba dochodzeń w sprawie takich przestępstw jeszcze bardziej spadła. Postrzeganie korupcji uległo dalszemu pogorszeniu w następstwie zabójstwa dziennikarza śledczego i w następstwie jego ustaleń w wielu sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Odsetek dochodzeń w najbardziej istotnych sprawach jest bardzo niski. Kwestia braku odpowiedzialności policji i prokuratury nie została rozwiązana, co utrudnia walkę z korupcją i dochodzenia w delikatnych sprawach o korupcję.
(21) Zwiększenie skuteczności systemu wymiaru sprawiedliwości, w tym jego niezawisłości, wciąż jest dla Słowacji wyzwaniem, pomimo pewnej poprawy wydajności. Utrzymują się obawy o niezależność sądów, w tym o procedury mianowania sędziów na wszystkich szczeblach sądownictwa.
(22) Mimo że pobudzanie innowacji może zwiększyć konkurencyjność i ułatwić przejście do gospodarki opartej na wiedzy, zdolność Słowacji do wprowadzania innowacji utrzymuje się na umiarkowanym poziomie, a intensywność prac badawczo-rozwojowych prowadzonych przez przedsiębiorstwa jest bardzo niska (0,40 % PKB w 2016 r.). Choć Słowacja posiada duży sektor średniozaawansowanych/wysokozaawansowanych technologii produkcyjnych, dominujące przedsiębiorstwa wielonarodowe wykazały jak dotąd jedynie ograniczone zainteresowanie prowadzeniem działalności badawczo-rozwojowej, a odsetek małych i średnich przedsiębiorstw innowacyjnych wewnętrznie był w 2016 r. dużo niższy na Słowacji (13,9 %) niż w Unii jako całości (28,8 %).
(23) Publiczne inwestycje w badania naukowe i innowacje znacznie wzrosły w latach 2009-2015 dzięki wykorzystaniu funduszy ESI. Pełny potencjał tych inwestycji nie został osiągnięty z powodu niedociągnięć występujących w środowisku badawczym na Słowacji. Pomimo wzmocnienia roli urzędu wicepremiera ds. koordynacji badań naukowych, rozwoju i innowacji, ogólne zarządzanie polityką w tym zakresie jest słabe. Fragmentaryczny charakter systemu oraz słabe ramy zarządzania, w połączeniu z rozdzieleniem kompetencji pomiędzy kilka ministerstw i agencji wykonawczych, które często są słabo skoordynowane, prowadzi do regularnego odraczania reform. Działania służące stymulowaniu transferu wiedzy, wzmocnieniu zdolności badawczych w przemyśle oraz poprawie współpracy między przedsiębiorstwami a ośrodkami akademickimi prowadzone są bardzo powoli.
(24) W ramach europejskiego semestru w 2018 r. Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Słowacji, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2018 r. Komisja oceniła również program stabilności na 2018 r., krajowy program reform na 2018 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Słowacji w poprzednich latach. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej na Słowacji, ale także stopień, w jakim są one zgodne z unijnymi przepisami i wytycznymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez wnoszenie na szczeblu unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
(25) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2018 r., a jej opinia 7 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Słowacji podjęcie w latach 2018 i 2019 działań mających na celu:
| W imieniu Rady | |
| H. LÖGER | |
| Przewodniczący |