Krajowy program reform Polski na 2018 r. oraz opinia Rady na temat przedstatwionego przez Polskę programu konwergencji na 2018 r.
Dz.U.UE.C.2018.320.88
Akt nienormatywnyZALECENIE RADY
z dnia 13 lipca 2018 r.
w sprawie krajowego programu reform Polski na 2018 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstatwionego przez Polskę programu konwergencji na 2018 r.
(Dz.U.UE C z dnia 10 września 2018 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 9 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 22 listopada 2017 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2018 r. Uwzględniła ona w należytym stopniu Europejski filar praw socjalnych proklamowany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską na posiedzeniu w dniu 22 marca 2018 r. W dniu 22 listopada 2017 r. na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 2 Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Polski jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.
(2) Sprawozdanie krajowe za 2018 r. dotyczące Polski zostało opublikowane w dniu 7 marca 2018 r. Zawiera ono ocenę postępów Polski w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 11 lipca 2017 r. 3 , działań następczych podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Polski w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020".
(3) W dniu 26 kwietnia 2018 r. Polska przedłożyła swój krajowy program reform na 2018 r. oraz swój program konwergencji na 2018 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(4) Odpowiednie zalecenia dla tego kraju znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych ("fundusze ESI") na lata 2014-2020. Jak określono w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 4 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach, w przypadku gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła więcej szczegółowych informacji na temat wykorzystania przez nią tego przepisu w ramach wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność funduszy ESI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(5) Polska jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie konwergencji na 2018 r. rząd planuje stopniową poprawę wyniku nominalnego z deficytu wynoszącego 1,7 % PKB w 2017 r. do 0,7 % PKB w 2021 r. Przewiduje się, że średniookresowy cel budżetowy - deficyt wynoszący 1,0 % PKB w ujęciu strukturalnym - nie zostanie osiągnięty do 2021 r., tj. w okresie objętym programem konwergencji. Przeliczone saldo strukturalne 5 wskazuje na deficyt wynoszący 1,3 % PKB w 2021 r. Zgodnie z programem konwergencji na 2018 r. przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB zmniejszy się z 50,6 % PKB w 2017 r. do 50,4 % PKB w 2018 r., a następnie do 46,0 % do 2021 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest ostrożny w odniesieniu do 2018 r. i wiarygodny w odniesieniu do kolejnych lat.
(6) W dniu 11 lipca 2017 r. Rada zaleciła Polsce zapewnienie, by nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto 6 nie przekroczyła 3,7 % w 2018 r., co odpowiadałoby rocznej korekcie strukturalnej wynoszącej 0,5 % PKB. Stwierdzono jednocześnie, że ocena projektu planu budżetowego na 2018 r. i późniejsza ocena wyników budżetowych za 2018 r. będą musiały uwzględniać w należytym stopniu cel, jakim jest osiągnięcie kursu polityki fiskalnej wzmacniającego obecne ożywienie koniunktury i jednocześnie zapewniającego stabilność finansów publicznych. Komisja przeprowadziła ocenę jakościową dotyczącą sytuacji gospodarczej w Polsce, zwracając przy tym należytą uwagę na wyzwania dotyczące stabilności finansów publicznych. Na tej podstawie stwierdzono, że nie ma konieczności uwzględnienia dodatkowych elementów. Prognoza Komisji z wiosny 2018 r. wskazuje na ryzyko wystąpienia znacznego odchylenia od tej zalecanej korekty w 2018 r.
(7) W 2019 r., w związku z faktem, że prognozowana luka produktowa Polski wyniesie 1,5 % PKB, nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto nie powinna przekroczyć 4,2 %, co odpowiada korekcie strukturalnej na poziomie 0,6 % PKB według wspólnie uzgodnionej macierzy dostosowań wymogów na mocy paktu stabilności i wzrostu. Prognoza Komisji z wiosny 2018 r. wskazuje na ryzyko wystąpienia znacznego odchylenia od tego wymogu w 2019 r. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że od 2018 r. należy podjąć konieczne działania w celu spełnienia wymogów paktu stabilności i wzrostu.
(8) W średnim i długim okresie Polska będzie się mierzyć z presją na wydatki w kilku obszarach, w szczególności związanych ze starzeniem się społeczeństwa. W związku z tym konieczne jest wprowadzenie nowych mechanizmów oceny skuteczności i efektywności wydatków publicznych, które ułatwiłyby realokację zasobów. W tym celu polski rząd rozpoczął prace nad reformą procesu budżetowego, obejmujące w szczególności wzmocnienie średniookresowych ram budżetowych i włączenie do procesu budżetowego przeglądów wydatków. Polska jest jedynym państwem członkowskim, w którym nie istnieje samodzielna niezależna rada fiskalna, nie są również znane plany jej utworzenia, chociaż istniejące w Polsce niezależne instytucje realizują niektóre funkcje, które są zwykle wykonywane przez rady fiskalne. W sprawozdaniu krajowym na 2018 r. stwierdzono, że Polska nie poczyniła żadnych postępów w ograniczaniu nadmiernego stosowania obniżonych stawek podatku od wartości dodanej. Ministerstwo Finansów pracuje jednak nad uproszczeniem sposobu przypisywania obowiązujących stawek podatku do towarów i usług.
(9) W ostatnich latach sytuacja na rynku pracy w Polsce była bardzo dobra i utrzymywał się wzrost wskaźników zatrudnienia. Aktywność zawodowa niektórych grup społecznych, w szczególności kobiet, osób o niskich kwalifikacjach i osób starszych, pozostaje jednak na niskim poziomie w porównaniu z innymi państwami członkowskimi. Kilka niedawno wdrożonych rozwiązań przyczynia się do obniżenia zachęt do pracy, zwłaszcza w przypadku kobiet i osób starszych. Zachęty do podjęcia pracy funkcjonujące w ramach polskiego systemu zabezpieczenia społecznego są niewystarczające. Świadczenie wychowawcze ograniczyło wprawdzie ubóstwo i nierówności, ale już wywarło niekorzystny wpływ na aktywność zawodową rodziców, głównie kobiet, ponieważ wysokość tego świadczenia i stosowanie w pewnym zakresie kryterium dochodowego niwelują zachęty do podjęcia zatrudnienia istniejące w innych świadczeniach społecznych. Wskaźnik uczestnictwa dzieci do lat trzech w opiece instytucjonalnej pozostaje jednym z najniższych w Unii, co dodatkowo utrudnia kobietom udział w rynku pracy. Ograniczone wsparcie, jakie otrzymują osoby sprawujące opiekę długoterminową, powoduje, że nie wchodzą one na rynek pracy. Obniżenie ustawowego wieku emerytalnego zachęca część starszych pracowników do opuszczenia rynku pracy. Migracja z państw spoza UE pomaga zaspokoić zwiększony popyt na siłę roboczą.
(10) Dodatkowym sposobem zwiększenia zarówno aktywności zawodowej ludności, jak i zdolności gospodarki do innowacji jest wyposażenie uczniów i osób dorosłych w odpowiednie umiejętności i kompetencje pomocne w znalezieniu zatrudnienia na szybko zmieniającym się rynku pracy. Wskaźnik uczestnictwa osób dorosłych w kształceniu i szkoleniu jest znacznie niższy od średniej unijnej. Ten stan rzeczy, w kontekście pewnych luk w umiejętnościach cyfrowych, a także w zakresie czytania, pisania i liczenia - szczególnie wśród osób dorosłych nieposiadających wyższego wykształcenia - ogranicza ich szanse na rynku pracy. Nie wiadomo jeszcze, jaki wpływ na poziom umiejętności będą miały niedawno wprowadzone oraz wciąż będące w planach działania obejmujące zmiany organizacyjne systemu kształcenia ogólnego i zawodowego oraz w zakresie szkolnictwa wyższego.
(11) Polska kontynuowała działania służące zająciu się kwestią segmentacji rynku pracy polegające na ograniczeniu możliwości nadużywania umów o pracę na czas określony, podwyższeniu składek na ubezpieczenie społeczne od pewnych form niestandardowych umów o pracę oraz wprowadzeniu minimalnej stawki godzinowej dla osób zatrudnionych na podstawie niektórych z tych umów. Począwszy od końca 2016 r. rośnie zarówno liczba umów na czas nieokreślony, jak i ich udział wśród wszystkich umów o pracę. Odsetek umów na czas określony pozostaje jednak jednym z najwyższych w Unii. W reformowanym kodeksie pracy mogłyby zostać również uwzględnione pewne dodatkowe zmiany legislacyjne mające znaczenie w kontekście dualności rynku pracy. Ochrona socjalna osób samozatrudnionych i pracujących na podstawie niektórych niestandardowych umów o pracę jawi się jako potencjalny problem, zwłaszcza z punktu widzenia poziomu ich przyszłych emerytur. Od 2015 r. wprowadzono szereg środków mających poprawić ochronę socjalną osób samozatrudnionych i zatrudnionych na podstawie nietypowych umów o pracę.
(12) Średni wiek przejścia na emeryturę zwiększył się w ostatnich latach, do czego przyczyniły się wcześniejsze reformy, takie jak wycofanie możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę i stopniowe podnoszenie ustawowego wieku emerytalnego. Utrzymanie trendu wzrostowego rzeczywistego wieku emerytalnego ma kluczowe znaczenie dla wzrostu gospodarczego w średnim okresie oraz dla zapewnienia adekwatności świadczeń emerytalnych i stabilności fiskalnej systemu emerytalnego. Niedawne obniżenie ustawowego wieku emerytalnego do 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn jest jednak krokiem w przeciwnym kierunku. Wiek przejścia w stan spoczynku mężczyzn i kobiet sędziów w sądach powszechnych został natomiast zrównany i wynosi 65 lat, co jest zgodne z zaleceniem Komisji. Jednym z powodów niskiej mobilności pracowników i ukrytego bezrobocia w sektorze rolnictwa jest specjalny system zabezpieczenia społecznego rolników, który otrzymuje z budżetu państwa dotacje w wysokości zbliżonej do 1 % PKB.
(13) Aby osiągnąć poprawę stanu zdrowia polskiego społeczeństwa, konieczne jest zapewnienie lepszego dostępu do systemu opieki zdrowotnej i zwiększenie efektywności jej działania. Odsetek osób deklarujących brak możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie opieki medycznej należy do najwyższych w Unii, a czas oczekiwania na niektóre zabiegi jest wyjątkowo długi. Liczba łóżek szpitalnych jest stosunkowo duża, a ich rozmieszczenie geograficzne nie jest optymalne. Opieka ambulatoryjna i podstawowa opieka zdrowotna są generalnie słabo rozwinięte; obecny system zachęca lekarzy do kierowania pacjentów na badania i leczenie do placówek specjalistycznych. Poprawa w tych obszarach jest szczególnie trudna ze względu na fakt, że Polska plasuje się znacznie poniżej średniej unijnej pod względem wysokości publicznych wydatków na zdrowie oraz liczby lekarzy i pielęgniarek pracujących w niektórych specjalizacjach. W 2017 r. podjęto pewne starania, aby poprawić efektywność wykorzystania zasobów w opiece zdrowotnej, ale jest zbyt wcześnie, by oceniać efekty tych działań.
(14) Poprawa zdolności gospodarki do innowacji jest konieczna, aby Polska mogła osiągnąć lepszą pozycję w ramach globalnych łańcuchów wartości i utrzymać dzięki temu zdolności do podniesienia poziomu życia. Wymaga to stopniowego i wieloletniego wdrażania działań obejmujących wiele obszarów polityki. Szczególnie istotne w tym kontekście są: budowanie zaufania do otoczenia regulacyjnego, wprowadzenie zachęt dla przedsiębiorstw do zwiększania nakładów na badania i rozwój, wzmocnienie bazy naukowej, w tym przez reformy szkolnictwa wyższego oraz zachęcanie do wzmożonego przepływu wiedzy i ścisłej współpracy między przedsiębiorstwami a instytucjami badawczymi. Te ostatnie działania powinny także obejmować zapewnienie korzystnych warunków dla komercjalizacji wyników badań rozwijanych i wspieranych ze środków publicznych. We wspomnianych obszarach wdrożono już szereg środków, a rząd planuje wprowadzenie kolejnych.
(15) Szybkie tempo zmian przepisów oraz ograniczone wykorzystanie konsultacji publicznych i społecznych w odniesieniu do niektórych ważnych aktów prawnych wpływają niekorzystnie na jakość ustawodawstwa i zwiększają niepewność wśród przedsiębiorstw. W tym kontekście kluczowe jest również zagwarantowanie praworządności oraz niezależności sądownictwa. Przypomina się, że w grudniu 2017 r. Komisja przedstawiła Radzie uzasadniony wniosek służący stwierdzeniu, iż istnieje wyraźne ryzyko poważnego naruszenia przez Polskę zasady praworządności. Pewność prawa oraz zaufanie do jakości i przewidywalności polityki regulacyjnej, polityki podatkowej i innych polityk, a także organów regulacyjnych i podatkowych oraz innych instytucji, są ważnymi czynnikami, które mogą przyczynić się do wzrostu stopy inwestycji. Solidne oceny skutków regulacji ex ante i ex post, a także dobrze planowane i sprawnie przeprowadzone konsultacje społeczne i publiczne mogą przyczynić się do poprawy jakości ustawodawstwa oraz ograniczyć konieczność jego późniejszych nowelizacji, zwiększając w ten sposób przewidywalność otoczenia regulacyjnego. Środki te mogą być również przydatne w ograniczaniu ewentualnych negatywnych krótkookresowych skutków ubocznych nowych przepisów, takich jak np. przejściowy wzrost obciążeń administracyjnych spowodowany zmianami przepisów podatkowych.
(16) Fundusze unijne umożliwiły szybki rozwój sieci drogowej, ale współczynnik śmiertelności w wypadkach drogowych wciąż należy do najwyższych w Unii. Ponadto miasta borykają się z narastającymi problemami dotyczącymi mobilności, takimi jak zatory komunikacyjne i zanieczyszczenie powietrza wywołane wzrostem liczby samochodów osobowych i dużym odsetkiem starych pojazdów. Obecnie stosowane zachęty do korzystania z transportu zbiorowego, niskoemisyjnego i z aktywnych sposobów przemieszczania się nie są wystarczające, aby sprostać tym wyzwaniom. W realizacji projektów kolejowych współfinansowanych przez Unię występują nadal poważne opóźnienia, spowodowane głównie ograniczonymi mocami wytwórczymi w sektorze budowlanym oraz słabością instytucjonalną organu zarządzającego infrastrukturą kolejową. Rząd planuje wprawdzie aktualizację odpowiedniego dokumentu strategicznego, obecnie brak jest jednak wystarczających informacji na temat strategicznej wizji dotyczącej długoterminowego rozwoju sieci wszystkich środków transportu po 2023 r. W dokumencie tym mają zostać jasno określone i przypisane odnośne role tych sieci. Ponadto, pomimo inwestycji zrealizowanych w ostatnich latach, nadal występują utrudnienia i braki w sieciach energetycznych i infrastrukturze.
(17) W ramach europejskiego semestru w 2018 r. Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Polski, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2018 r. Komisja oceniła również program konwergencji na 2018 r., krajowy program reform na 2018 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Polski w poprzednich latach. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej w Polsce, ale także stopień, w jakim są one zgodne z unijnymi przepisami i wytycznymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez wnoszenie na szczeblu unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
(18) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program konwergencji na 2018 r., a jej opinia 7 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Polsce podjęcie w latach 2018 i 2019 działań mających na celu:
| W imieniu Rady | |
| H. LÖGER | |
| Przewodniczący |