Krajowy program reform Finlandii na 2017 r. oraz opinia Rady na temat przedstawionego przez Finlandię programu stabilności na 2017 r.
Dz.U.UE.C.2017.261.114
Akt indywidualnyZALECENIE RADY
z dnia 11 lipca 2017 r.
w sprawie krajowego programu reform Finlandii na 2017 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Finlandię programu stabilności na 2017 r.
(Dz.U.UE C z dnia 9 sierpnia 2017 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 16 listopada 2016 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 9-10 marca 2017 r. W dniu 16 listopada 2016 r. na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 Komisja przyjęła sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Finlandię jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 9-10 marca 2017 r. W dniu 21 marca 2017 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (zwane dalej "zaleceniem dla strefy euro") 3 .
(2) Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Finlandia powinna zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro, co znajduje odzwierciedlenie w zaleceniach 1-2 poniżej.
(3) Sprawozdanie krajowe za 2017 r. dotyczące Finlandii opublikowano w dniu 22 lutego 2017 r. Zawiera ono ocenę postępów Finlandii w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 12 lipca 2016 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Finlandii w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020". Sprawozdanie to objęło również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, której wyniki również opublikowano w dniu 22 lutego 2017 r. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Finlandii nie występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej.
(4) W dniu 28 kwietnia 2017 r. Finlandia przedłożyła swój krajowy program reform na 2017 r. oraz swój program stabilności na 2017 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(5) Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) na lata 2014-2020. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 4 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegółowe informacje dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność EFSI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(6) Finlandia jest obecnie objęta funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu oraz podlega ustaleniom w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia. W programie stabilności na 2017 r. rząd planuje, że saldo nominalne pogorszy się z poziomu - 1,9 % PKB w 2016 r. do - 2,3 % PKB w 2017 r., a następnie będzie się stale poprawiać, aż osiągnie poziom - 0,2 % PKB w 2020 r. Przewiduje się, że średniookresowy cel budżetowy - deficyt wynoszący 0,5 % PKB w kategoriach strukturalnych - będzie osiągany, począwszy od 2019 r. Przeliczone 5 saldo strukturalne wskazuje jednak, że średniookresowy cel budżetowy będzie osiągany dopiero od 2020 r. Zgodnie z programem stabilności na 2017 r. przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB osiągnie wartość szczytową na poziomie 64,7 % w 2017 r., po czym będzie spadać do poziomu 62,7 % w 2020 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, wydaje się bazować na korzystnych założeniach, zwłaszcza w odniesieniu do lat 2018 i 2019. Scenariusz ten opiera się na założeniu, że w latach 2018-2019 zatrudnienie będzie rosnąć o blisko 2 % rocznie, a więc o znacznie więcej niż średni roczny wzrost w ciągu ostatnich 10 lat (+ 0,2 %).
(7) W dniu 22 maja 2017 r. Komisja opublikowała sprawozdanie na podstawie art. 126 ust. 3 TFUE, ponieważ dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w Finlandii przekroczył wartość referencyjną wynoszącą 60 % PKB. W sprawozdaniu tym stwierdzono, po przeanalizowaniu wszystkich istotnych czynników, że kryterium długu należy uznać za spełnione.
(8) W programie stabilności na 2017 r. wskazano, że wpływ, jaki wywiera na budżet masowy napływ uchodźców, jest znaczny, i przedstawiono stosowne dowody potwierdzające zakres i charakter tych dodatkowych kosztów budżetowych. Według programu stabilności na 2017 r. koszty te w 2016 r. wyniosły 0,34 % PKB. Według Komisji dodatkowe kwalifikowalne wydatki w 2016 r. wyniosły 0,17 % PKB. Przepisy art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 mają zastosowanie do tych dodatkowych wydatków, jako że napływ uchodźców stanowi wydarzenie nadzwyczajne, jego wpływ na finanse publiczne Finlandii jest znaczny, a zezwolenie na tymczasowe odstępstwo od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego nie zagrozi stabilności finansów publicznych. Dlatego też zmniejszono wymaganą korektę prowadzącą do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego na 2016 r., aby uwzględnić te koszty. W programie stabilności na 2017 r. prognozuje się spadek kosztów związanych z masowym napływem uchodźców o 0,15 % PKB w 2017 r. Wiosną 2018 r. na podstawie danych dostarczonych przez władze fińskie Komisja przeprowadzi ostateczną ocenę dotyczącą 2017 r., obejmującą kwoty kwalifikowalne.
(9) W projekcie planu budżetowego na 2017 r. Finlandia wystąpiła o możliwość skorzystania z elastyczności w ramach funkcji zapobiegawczej paktu, zgodnie ze "Wspólnie uzgodnionym stanowiskiem dotyczącym elastyczności przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu" zatwierdzonym przez Radę Ecofin w lutym 2016 r., w związku z planowanymi przez Finlandię dużymi reformami strukturalnymi, które mają mieć pozytywny wpływ na długookresową stabilność finansów publicznych (wniosek w sprawie dopuszczenia odstępstwa o 0,5 % PKB) i krajowymi wydatkami na projekty współfinansowane przez Unię z EFIS (wniosek w sprawie dopuszczenia odstępstwa o 0,1 % PKB).
(10) Wniosek o zastosowanie elastyczności w odniesieniu do reform strukturalnych dotyczy reform na rynku pracy, zwłaszcza paktu dotyczącego konkurencyjności i reformy emerytalnej. W ramach paktu dokonano zamrożenia wynagrodzeń na okres 12 miesięcy w odniesieniu do ponad 90 % zatrudnionych, na stałe podniesiono także roczny wymiar czasu pracy - o 24 godziny bez zmiany wynagrodzenia. Ponadto część wynagrodzenia przekazywana przez osoby zatrudnione jako składka na ubezpieczenie społeczne będzie wyższa, co również jest rozwiązaniem stałym. W celu wyrównania zamrożenia wynagrodzeń oraz zwiększonego obciążenia kosztami osób zatrudnionych rząd na stałe - począwszy od 2017 r. - obniżył podatki od osiąganych dochodów. W ramach reformy emerytalnej do 2027 r. podniesiony zostanie ustawowy wiek emerytalny - z 63 do 65 lat; następnie wiek emerytalny zostanie powiązany z oczekiwaną długością życia. Obie reformy weszły w życie w 2017 r. Większa konkurencyjność kosztowa, osiągnięta dzięki paktowi dotyczącemu konkurencyjności, może doprowadzić do wzrostu zatrudnienia oraz do zwiększenia realnego PKB o około 1,5-2 %, co przedstawiono w projekcie planu budżetowego na 2017 r. Mając na uwadze charakter środka, występuje niejaka niepewność odnośnie do zatrudnienia oraz odnośnie do PKB, jednak zasadniczo pakt wydaje się wykonalny. Reformy te będą miały zatem pozytywny wpływ na stabilność finansów publicznych. Wyniki przeprowadzonej na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2017 r. szczegółowej oceny szacowanej wielkości luki produktowej w 2017 r. sugerują ponadto, że Finlandia osiąga zgodność z minimalną wartością odniesienia w 2017 r. Aby przedstawić dodatkową gwarancję utrzymania wartości referencyjnej dla deficytu wynoszącej 3 % PKB, rząd zobowiązał się publicznie do podjęcia w razie konieczności dodatkowych środków w 2017 r., aby zapewnić przestrzeganie reguł fiskalnych, m.in. zgodność z określoną w Traktacie wartością referencyjną wynoszącą 3 % PKB. Na tej podstawie można obecnie uznać, że Finlandia kwalifikuje się do przyznania jej tymczasowego odstępstwa wynoszącego 0,5 % PKB w 2017 r., o które wystąpiła, pod warunkiem że prawidłowo wprowadzi uzgodnione reformy, co będzie monitorowane w ramach europejskiego semestru.
(11) Jeśli chodzi o wniosek o zastosowanie elastyczności uzasadniony dodatkową inwestycją, informacje przedstawione w programie stabilności na 2017 r. wydają się potwierdzać, że tymczasowe odstępstwo Finlandii od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w 2017 r. jest skutecznie wykorzystywane do celów zwiększenia inwestycji. W związku z powyższym oraz po uwzględnieniu wymienionych wyżej elementów dotyczących minimalnej wartości odniesienia, a także faktu, że szczegółowa ocena szacowanej wielkości luki produktowej potwierdza, iż gospodarka Finlandii znajduje się w okresie złej koniunktury, można uznać, że Finlandia jest obecnie państwem kwalifikującym się do tymczasowego odstępstwa wynoszącego 0,1 % PKB w 2017 r., co pozwoli uwzględnić krajowe wydatki inwestycyjne w projektach współfinansowanych przez Unię. Komisja przeprowadzi ocenę ex post w celu sprawdzenia rzeczywistej kwoty wydatków krajowych we współfinansowanych projektach inwestycyjnych oraz związanych z nimi ulg.
(12) W dniu 12 lipca 2016 r. Rada zaleciła Finlandii dokonanie w 2017 r. rocznej korekty fiskalnej wynoszącej 0,6 % PKB, prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Prognoza Komisji z wiosny 2017 r. wskazuje na możliwość dodatkowego tymczasowego odstępstwa wynoszącego 0,6 % PKB w 2017 r. na podstawie klauzuli dotyczącej reform strukturalnych i klauzuli dotyczącej inwestycji, mając na uwadze zapewnienie stałej zgodności z minimalną wartością odniesienia (tj. deficytem strukturalnym w wysokości 1,1 % PKB). W związku z tym dopuszczalne byłoby pogorszenie salda strukturalnego w 2017 r. o 0,5 % PKB. Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2017 r. Finlandia zapewni zgodność z wymogami funkcji zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. Ta ogólna ocena nie zmieniłaby się po uwzględnieniu obecnie zaktualizowanego szacowanego zmniejszenia wpływu masowego napływu uchodźców na budżet w 2017 r. W 2018 r. Finlandia powinna osiągnąć swój średniookresowy cel budżetowy, uwzględniając odstępstwo dopuszczone w związku z klauzulą dotyczącą wydarzeń nadzwyczajnych (przyznane na 2016 r.), jak również odstępstwa związane z realizacją reform strukturalnych i inwestycji (przyznane na 2017 r.) 6 . Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2017 r. oznacza to maksymalną stopę wzrostu nominalnego publicznych wydatków pierwotnych netto 7 wynoszącą 1,6 %, co odpowiada rocznej korekcie strukturalnej w wysokości 0,1 % PKB. Przy założeniu niezmienionego kursu polityki Finlandia zapewni zgodność z wymogami funkcji zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu w 2018 r. Ta ogólna ocena nie zmieniłaby się po uwzględnieniu obecnie zaktualizowanego szacowanego zmniejszenia wpływu masowego napływu uchodźców na budżet w 2017 r. Jednocześnie prognozuje się prima facie, że w latach 2017 i 2018 Finlandia nie osiągnie zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że Finlandia powinna być gotowa do wprowadzenia dodatkowych środków, aby tę zgodność zapewnić.
(13) Ze względu na starzenie się społeczeństwa i spadek liczebności siły roboczej oczekuje się wzrostu wydatków na emerytury oraz opiekę zdrowotną i długoterminową z 23 % PKB w 2013 r. do 27 % PKB do 2030 r. W styczniu 2017 r. weszła w życie reforma emerytalna, w wyniku której do 2027 r. podniesiony zostanie ustawowy wiek emerytalny z 63 do 65 lat, oraz w wyniku której nastąpi powiązanie ustawowego wieku emerytalnego ze zmianami w oczekiwanej długości życia. Koszt usług społecznych i usług opieki zdrowotnej, które są obecnie świadczone przez gminy, to 10 % PKB. Planuje się, że bez reformy systemu wydatki te będą rosnąć w przyszłych latach o 4,4 % rocznie w ujęciu nominalnym; wydatki te wzrosną również w relacji do PKB. Do najważniejszych celów reform należy ograniczenie luki w długookresowej stabilności finansów publicznych dzięki lepszej kontroli kosztów. Cel ten zostanie osiągnięty dzięki połączeniu usług, świadczeniu usług przez duże podmioty i cyfryzacji. Pierwszy zestaw wniosków ustawodawczych w związku z reformami systemu społecznego i opieki zdrowotnej został złożony w parlamencie w marcu 2017 r. Ustawami, których dotyczą wnioski, wprowadzone zostaną ramy prawne dla 18 nowych okręgów, które począwszy od 2019 r. przejmą od gmin odpowiedzialność za usługi społeczne i usługi opieki zdrowotnej. Wnioski ustawodawcze dotyczące najbardziej kontrowersyjnych części reformy, przede wszystkim kwestii swobody pacjentów w wybieraniu podmiotu świadczącego usługi, zostały przekazane do parlamentu na początku 2017 r. i będą musiały zostać przyjęte, aby je wdrożyć zgodnie z planami w 2019 r.
(14) W minionych latach wzrost wynagrodzeń był umiarkowany. Średni coroczny wzrost wynagrodzeń w latach 2014- 2016 wynosił 0,7 %. Ze względu na słaby wzrost wydajności siły roboczej konkurencyjność kosztowa uległa jedynie stopniowej poprawie. W 2016 r. partnerzy społeczni podpisali pakt dotyczący konkurencyjności, którego celem jest stopniowa poprawa konkurencyjności kosztowej Finlandii w 2017 r. W ramach paktu dotyczącego konkurencyjności dokonano zamrożenia wynagrodzeń na okres 12 miesięcy w odniesieniu do ponad 90 % zatrudnionych, na stałe podniesiono także roczny wymiar czasu pracy - do 24 godzin, bez dodatkowego wynagrodzenia. Ponadto część wynagrodzenia przekazywana przez osoby zatrudnione jako składka na ubezpieczenie społeczne będzie wyższa, co również jest rozwiązaniem stałym. Oczekuje się, że środki te w nadchodzących latach przyczynią się do zwiększenia eksportu i zatrudnienia. Nadchodząca runda negocjacji dotyczących wynagrodzeń, zaplanowana na drugą połowę 2017 r., będzie miała zasadnicze znaczenie dla zabezpieczenia tych zakładanych pozytywnych skutków, jako że sam pakt dotyczący konkurencyjności nie zamknął w pełni luki, jaka istnieje pod względem konkurencyjności kosztowej w porównaniu z gospodarkami w zbliżonej sytuacji.
(15) Sytuacja na rynku pracy zaczęła się stopniowo poprawiać w 2016 r., utrzymuje się jednak szereg wyzwań. W okresie od 2008 r. do 2015 r. zatrudnienie w sektorze wytwórczym spadło o 21 %. W innych sektorach, takich jak sektor budownictwa, nieruchomości oraz opieki zdrowotnej, obserwowane są oznaki niedoboru siły roboczej. Uwypukla to potrzebę ukierunkowanej, aktywnej polityki rynku pracy oraz nieustannego inwestowania w proces kształcenia się ludzi dorosłych oraz szkolenia zawodowe, co ułatwi mobilność zawodową. Stosunek wolnych stanowisk do zatrudnienia był w 2016 r. niemal tak wysoki jak w 2007 r., jednak wskaźnik bezrobocia był o dwa punkty procentowe wyższy. Może to odzwierciedlać niedopasowanie popytu i podaży na rynku pracy, niską atrakcyjność niektórych wolnych stanowisk lub ograniczone zachęty do podejmowania pracy. Niezbędne jest nieustanne podejmowanie wysiłków dla zapewnienia lepszych wyników na rynku pracy w przypadku osób nieaktywnych zawodowo - zwłaszcza osób z grupy wiekowej 25-39 - osób długotrwale bezrobotnych i migrantów. Zapewnienie lepszych wyników na rynku usług społecznych oraz na rynku pracy, jeżeli chodzi o osoby ze środowisk migracyjnych, będzie również wymagało nieustannego inwestowania w ich wykształcenie.
(16) Jeżeli chodzi o aktywizację, skomplikowany system świadczeń obejmujący zasiłki różnego rodzaju może prowadzić do zaistnienia w natężonym stopniu zjawiska pułapki bierności zawodowej i pułapki niskich zarobków, a także problemów biurokratycznych w momencie przywrócenia świadczeń. Zasadnicze znaczenie miałoby zaradzenie tym pułapkom. Dla zwiększenia zachęt do przyjmowania ofert pracy zacieśniono obowiązek, zgodnie z którym osoby bezrobotne muszą przyjmować oferty pracy i uczestniczyć w programach aktywizacji zawodowej. Ograniczono ponadto czas wypłacania powiązanych z zarobkami zasiłków dla bezrobotnych. Wprowadzono zachęty pozytywne, takie jak możliwość wykorzystania podstawowych zasiłków dla bezrobotnych jako dodatków na mobilność oraz subsydia płacowe, aby zaktywizować osoby poszukujące pracy. Dodatkowe zwiększenie zachęt do przyjmowania pracy mogłoby zostać uzupełnione o eliminowanie istniejących barier biurokratycznych, ułatwiające podejmowanie pracy lub zakładanie działalności gospodarczej.
(17) Ustawy o konkurencyjności pozakosztowej mają działanie hamujące na wyniki eksportowe i mogą ograniczać atrakcyjność Finlandii dla inwestorów zagranicznych. Mają miejsce zmiany strukturalne, jednak w ostatnim czasie ich tempo spadło. Osiągnięto postępy w zakresie otwierania na konkurencję sektorów usługowych takich jak handel detaliczny i transport; złożono wnioski służące zwiększeniu konkurencji w innych krajowych sektorach świadczenia usług. W międzynarodowych rankingach Finlandia znajduje się wśród wiodących państw, jeżeli chodzi o środowisko biznesu i atrakcyjność dla inwestycji, jednak liczba napływających inwestycji w Finlandii znajduje się - uwzględniając rozmiary gospodarki - poniżej średniej unijnej.
(18) W ramach europejskiego semestru 2017 Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Finlandii, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2017 r. Komisja oceniła również program stabilności na 2017 r. i krajowy program reform na 2017 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Finlandii w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko znaczenie programów i środków następczych dla stabilnej polityki fiskalnej i społeczno-gospodarczej w Finlandii, ale także ich zgodność z przepisami i wytycznymi unijnymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez wnoszenie na szczeblu Unii wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
(19) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2017 r., a jej opinia 8 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zamieszczonym poniżej zaleceniu nr 1,
NINIEJSZYM ZALECA Finlandii podjęcie w latach 2017 i 2018 działań mających na celu:
| W imieniu Rady | |
| T. TÕNISTE | |
| Przewodniczący |