Decyzja wykonawcza 2023/1228 w sprawie stosowania art. 34 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE do udzielania zamówień na potrzeby prowadzenia działalności związanej z ekspresowymi usługami doręczania paczek na Litwie
Dz.U.UE.L.2023.160.33
Akt indywidualnyDECYZJA WYKONAWCZA KOMISJI (UE) 2023/1228
z dnia 7 czerwca 2023 r.
w sprawie stosowania art. 34 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE do udzielania zamówień na potrzeby prowadzenia działalności związanej z ekspresowymi usługami doręczania paczek na Litwie
(Jedynie tekst w języku litewskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(Dz.U.UE L z dnia 26 czerwca 2023 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającą dyrektywę 2004/17/WE 1 , w szczególności jej art. 35 ust. 3,
po zasięgnięciu opinii Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. STAN FAKTYCZNY
(1) Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych.
(2) W dniu 6 stycznia 2023 r. przedsiębiorstwo Lietuvos paštas, AB ("wnioskodawca") przedłożyło Komisji wniosek na podstawie art. 35 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE ("wniosek"). Wniosek spełnia wymogi formalne określone w art. 1 ust. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/1804 2 oraz w załączniku I do tej decyzji.
(3) Wnioskodawca jest operatorem świadczącym usługi pocztowe na Litwie i podmiotem zamawiającym w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/25/UE. Wnioskodawca jest jedynym podmiotem zamawiającym na Litwie świadczącym usługi pocztowe w rozumieniu art. 13 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2014/25/UE. Wniosek dotyczy niektórych usług pocztowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2014/25/UE, świadczonych przez wnioskodawcę na terytorium Litwy, w szczególności ekspresowych usług doręczania paczek 3 . Standardowe usługi doręczania paczek nie są przedmiotem tego wniosku. Wnioskodawca pod marką "LP Express" świadczy ekspresowe usługi doręczania paczek obejmujące doręczanie paczek z miejsca odbioru (np. z domu klienta, miejsca pracy, paczkomatu) do wskazanego przez klienta miejsca doręczenia (domu, biura, urzędu pocztowego lub paczkomatu) 4 .
(4) Do wniosku nie dołączono uzasadnionego i popartego dowodami stanowiska przyjętego przez niezależny organ krajowy właściwy dla przedmiotowej działalności, który dokładnie analizuje warunki zastosowania art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE do danej działalności zgodnie z ust. 2 i 3 tego artykułu. Zgodnie z pkt 1 lit. a) załącznika IV do dyrektywy 2014/25/UE, biorąc pod uwagę, że na podstawie art. 34 ust. 3 akapit pierwszy tej dyrektywy można założyć, że dostęp do przedmiotowego rynku jest swobodny, Komisja ma przyjąć decyzję wykonawczą w sprawie wniosku w terminie 105 dni roboczych.
(5) W dniu 20 lutego 2023 r., w odpowiedzi na wniosek Komisji z dnia 13 lutego 2023 r., wnioskodawca przedstawił dodatkowe informacje. W dniu 23 lutego 2023 r. Komisja skierowała do wnioskodawcy dodatkowy wniosek o udzielenie informacji. Tego samego dnia Komisja skierowała wniosek o udzielenie informacji do władz litewskich. Wnioskodawca przedłożył dodatkowe informacje w dniu 9 marca 2023 r., a władze litewskie odpowiedziały na wniosek o udzielenie informacji w dniu 14 marca 2023 r.
2. RAMY PRAWNE
(6) Dyrektywa 2014/25/UE ma zastosowanie do udzielania zamówień na prowadzenie działalności związanej z usługami pocztowymi, o których mowa w art. 13 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy.
(7) Na podstawie art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia działalności, do której ma zastosowanie ta dyrektywa, nie są objęte zakresem tej dyrektywy, jeżeli w państwie członkowskim, w którym działalność ta jest wykonywana, podlega ona bezpośrednio konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony.
(8) Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, należy dokonywać na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniających specyfikę danego sektora. Ocena ta jest jednak ograniczona ze względu na mające zastosowanie krótkie terminy oraz konieczność oparcia się na danych dostępnych Komisji. Dane te pochodzą z udostępnionych wcześniej źródeł albo z informacji uzyskanych w kontekście wniosku opartego na art. 35 dyrektywy 2014/25/UE i nie można ich uzupełniać za pomocą bardziej czasochłonnych metod, w tym w szczególności za pomocą publicznych ankiet wśród zainteresowanych wykonawców.
(9) Bezpośrednie podleganie konkurencji na danym rynku należy oceniać w oparciu o różne kryteria, z których żadne samo w sobie nie ma znaczenia rozstrzygającego.
(10) Przy ocenie, czy dane rodzaje działalności podlegają bezpośredniej konkurencji na rynkach, których dotyczy niniejsza decyzja, należy wziąć pod uwagę, jaki udział w tych rynkach mają ich główni uczestnicy oraz ilu jest uczestników tych rynków.
3. OCENA
(11) Celem niniejszej decyzji jest ustalenie, czy rodzaje działalności, której dotyczy wniosek, podlegają konkurencji - na rynkach, do których dostęp jest nieograniczony w rozumieniu art. 34 dyrektywy 2014/25/UE - w stopniu zapewniającym - również w przypadku, gdy brak jest reżimu udzielania zamówień wynikającego ze szczegółowych przepisów dotyczących zamówień określonych w dyrektywie 2014/25/UE - udzielanie zamówień związanych z prowadzeniem przedmiotowego rodzaju działalności w przejrzysty i niedyskryminacyjny sposób na podstawie kryteriów umożliwiających nabywcom znalezienie rozwiązania, które ostatecznie będzie najkorzystniejsze ekonomicznie.
(12) Niniejsza decyzja została podjęta na podstawie stanu prawnego i faktycznego ze stycznia 2023 r. oraz na podstawie informacji przedłożonych przez wnioskodawcę, tj. władze litewskie, a także informacji, które są dostępne publicznie. Decyzja ta może ulec zmianie, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, że warunki stosowania art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE nie będą już spełnione.
3.1. Nieograniczony dostęp do rynku
(13) Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli dane państwo członkowskie wdrożyło i stosuje odpowiednie unijne akty prawne otwierające dany sektor lub jego część. Odpowiednie akty prawne są wymienione w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE, w którym w przypadku usług pocztowych uwzględniono dyrektywę 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 5 .
(14) Jak potwierdziła Litwa 6 i wynika z dostępnych Komisji informacji, Litwa dokonała transpozycji 7 dyrektywy 97/67/WE i stosuje tę dyrektywę. W rezultacie dostęp do przedmiotowego rynku uznaje się za nieograniczony zgodnie z art. 34 ust. 3 dyrektywy 2014/25/UE.
3.2. Ocena zgodności z regułami konkurencji
3.2.1. Definicja właściwego rynku produktowego
(15) Według wnioskodawcy właściwy rynek produktowy można podzielić na następujące segmenty:
a) krajowe ekspresowe usługi doręczeniowe (kurierskie);
b) międzynarodowe ekspresowe usługi doręczeniowe (kurierskie) (międzynarodowe wychodzące i międzynarodowe przychodzące) 8 .
(16) W swoich wcześniejszych decyzjach 9 Komisja stała na stanowisku, że rynek usług w zakresie doręczania poczty może zostać podzielony na segment usług ekspresowych i segment usług standardowych (zwanych także "odroczonymi"). Podział ten uwzględnia fakt, że usługi ekspresowe są szybsze i bardziej wiarygodne niż usługi standardowe, że każda z tych usług wymaga odmiennej infrastruktury oraz że usługi ekspresowe posiadają dodatkowe cechy usługi o wartości dodanej, takie jak usługi śledzenia i namierzania, i są zazwyczaj także droższe.
(17) W swoich poprzednich decyzjach 10 Komisja dokonała także rozróżnienia między krajowymi i międzynarodowymi usługami doręczania paczek. Komisja utrzymywała, że krajowe usługi doręczania paczek są świadczone przez przedsiębiorstwa działające w ramach krajowych sieci dystrybucyjnych, natomiast międzynarodowe usługi doręczania paczek polegają na odbieraniu paczek, które mają zostać przetransportowane i doręczone za granicą.
(18) Wnioskodawca uważa, że właściwe rynki produktowe ekspresowych usług doręczania paczek odpowiadają dwóm rodzajom usług pocztowych związanych z paczkami, które są objęte wnioskiem i przedstawione w motywie 15 lit. a) i b). Podejście to jest zbieżne z dotychczasową praktyką Komisji.
(19) W niektórych przypadkach można zawęzić określenie rynku (np. krajowe ekspresowe usługi doręczania paczek kli- ent-klient/przedsiębiorstwo (C2X) i krajowe ekspresowe usługi doręczania paczek przedsiębiorstwo-klient/przedsię- biorstwo (B2X)). Na potrzeby niniejszej decyzji określenie rynku właściwego można jednak pozostawić otwarte. Wynik analizy pozostaje bowiem niezmienny niezależnie od tego, czy opiera się na węższym czy szerszym określeniu 11 .
3.2.2. Definicja właściwego rynku geograficznego
(20) Według wnioskodawcy właściwy rynek geograficzny - zarówno dla krajowych ekspresowych usług doręczeniowych, jak i międzynarodowych ekspresowych usług doręczeniowych - należy definiować jako rynek krajowy obejmujący terytorium Republiki Litewskiej 12 .
(21) Co do rynku geograficznego, w swojej dotychczasowej praktyce 13 Komisja stała na stanowisku, że rynki ekspresowego doręczania paczek, bez względu na podział na krajowe i międzynarodowe ekspresowe usługi doręczeniowe, są rynkami o zasięgu krajowym. Stanowisko wnioskodawcy jest zgodne z praktyką Komisji.
(22) Wnioskodawca świadczy na Litwie zarówno krajowe, jak i międzynarodowe usługi doręczania paczek.
(23) Ponieważ nic nie wskazuje na to, aby rynek geograficzny miał odmienny zakres, do celów oceny w ramach niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji można uznać, że zakres geograficzny krajowych i międzynarodowych ekspresowych usług doręczania paczek obejmuje terytorium Litwy.
3.2.3. Analiza rynkowa
3.2.3.1. Krajowe ekspresowe usługi doręczania paczek
(24) Na Litwie działa około 60 dostawców krajowych ekspresowych usług doręczania paczek 14 . Według informacji dostarczonych przez wnioskodawcę na rynku działa 4 dostawców usług pocztowych, którzy mają więcej niż 10 % udziału w rynku krajowych ekspresowych usług doręczania paczek 15 . Według dostępnych informacji w okresie od 2019 r. do 2021 r. udział wnioskodawcy w tym segmencie rynku zarówno pod względem wartości, jak i wielkości, wynosił [20-25] % 16 .
(25) Udziały w rynku konkurentów wnioskodawcy są większe od udziału wnioskodawcy lub porównywalne. Udziały w rynku największych konkurentów zarówno pod względem wartości, jak i wielkości 17 , w okresie od 2019 r. do 2021 r. są następujące: DPD Lietuva [30-35] %, Venipak Lietuva [15-20] % i Omniva LT [10-15] %;
(26) Nawet przy zastosowaniu alternatywnego określenia rynków produktowych (np. krajowe ekspresowe usługi doręczania paczek C2X i krajowe ekspresowe usługi doręczania paczek B2X) sytuacja pod względem udziałów konkurencji w rynku pozostanie bez zmian. Stąd też, jeżeli chodzi o krajowe ekspresowe usługi doręczania paczek C2X, największy podmiot gospodarczy w tym segmencie, Omniva LT, w okresie od 2019 r. do 2021 r. miał [35-40] % udziału zarówno pod względem wartości, jak i wielkości. Omniva LT zajmuje wiodącą pozycję w tym segmencie rynku. Udział wnioskodawcy w okresie od 2019 r. do 2021 r. wynosił [30-35] % zarówno pod względem wartości, jak i wielkości. Przedsiębiorstwo DPD Lietuva miało [15-20] % udziału, a Venipak Lietuva - [5-10] %. Jeżeli chodzi o krajowe ekspresowe usługi doręczania paczek B2X, na rynku działa 4 dostawców usług pocztowych, których udziały w tym segmencie wynoszą ponad 10 %. Według dostępnych informacji w okresie od 2019 r. do 2021 r. udział wnioskodawcy w tym segmencie rynku wynosił [15-20] % zarówno pod względem wartości, jak i wielkości. Udziały w rynku konkurentów wnioskodawcy są większe od udziału wnioskodawcy lub porównywalne. Udziały w rynku największych konkurentów zarówno pod względem wartości, jak i wielkości, w okresie od 2019 r. do 2021 r. są następujące: DPD Lietuva [35-40] %, Venipak Lietuva [25-30] % i Omniva LT [10-15] % wielkości 18 .
(27) Według informacji dostarczonych przez wnioskodawcę 19 nie ma żadnych regulacyjnych barier wejścia na rynek krajowych ekspresowych usług doręczania paczek. Wykonywanie usług pocztowych nie wymaga żadnego oficjalnego pozwolenia ze strony instytucji państwowych. Według informacji przekazanych przez wnioskodawcę 20 i co potwierdzają informacje przekazane przez władze litewskie 21 , jedynym obowiązkiem usługodawcy jest zgłoszenie Urzędowi Regulacji Łączności Republiki Litewskiej (RRT) faktu rozpoczęcia świadczenia usług i przestrzeganie wymogów określonych dla dostawcy usług pocztowych 22 .
(28) Komisja odnotowuje ponadto na podstawie informacji przekazanych przez wnioskodawcę, że niektórzy konkurenci rozszerzyli zakres świadczonych przez siebie usług poprzez wprowadzenie sieci paczkomatów. Co więcej, wszyscy główni konkurenci planują dalsze inwestycje i rozbudowę sieci paczkomatów 23 . Według informacji opublikowanych przez RRT paczkomaty zyskują ogólnie na popularności i stały się obecnie jednym z dwóch najpopularniejszych miejsc odbioru przesyłek. Na dostawy kurierskie i do paczkomatów przypada odpowiednio 50-60 % i 35-46 % ogólnej liczby doręczonych paczek na Litwie, podczas gdy paczki dostarczane do urzędów pocztowych stanowią zaledwie około 2 % 24 . W związku z tym, mimo że wnioskodawca prowadzi sieć urzędów pocztowych, którymi nie dysponują inni dostawcy usług pocztowych, nie można uznać tego za czynnik zapewniający wnioskodawcy istotną przewagę konkurencyjną w stosunku do innych podmiotów działających w tym segmencie rynku.
(29) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki opisane w motywach 24, 25, 26, 27 i 28 świadczą, że ten rodzaj działalności podlega na Litwie konkurencji. W związku z tym należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia takiej działalności na Litwie, ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.
3.2.3.2. Międzynarodowe ekspresowe usługi doręczania paczek
(30) Na międzynarodowym rynku ekspresowych usług doręczania paczek działają wielcy dostawcy usług, w tym międzynarodowi uczestnicy rynku, jak DHL czy FedEx. Według dostępnych informacji w okresie od 2019 r. do 2021 r. udział wnioskodawcy w tym segmencie rynku zarówno pod względem wartości, jak i wielkości, wynosił [0-5] % 25 .
(31) Udział wnioskodawcy w tym segmencie rynku jest bardzo niski w porównaniu z konkurencją. Według dostępnych informacji w okresie od 2019 r. do 2021 r. największy podmiot gospodarczy w tym segmencie, DPD Lietuva, miał [40-45] % udziału w rynku zarówno pod względem wartości, jak i wielkości. Udział DHL w okresie od 2019 r. do 2021 r. wynosił [10-15] % zarówno pod względem wartości, jak i wielkości. Dwaj inni konkurenci, Omniva LT i Venipak Lietuva, w okresie od 2019 r. do 2021 r. mieli udziały na poziomie zbliżonym do DHL, czyli [10-15] %, zarówno pod względem wartości, jak i wielkości 26 . Biorąc pod uwagę bardzo niski udział wnioskodawcy w tym segmencie rynku, nie ma potrzeby dokonywania odrębnej oceny udziału w rynku międzynarodowych ekspresowych usług doręczania paczek C2X i B2X. Przytoczone wielkości udziałów w rynku wskazują, że w tym segmencie rynku konkurenci mają możliwość wywierania na wnioskodawcę silnej presji konkurencyjnej.
(32) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki wymienione w motywach 30 i 31 świadczą o tym, że ten rodzaj działalności podlega na Litwie konkurencji. W związku z tym należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia takiej działalności na Litwie, ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.
4. WNIOSKI
(33) W świetle czynników przeanalizowanych w motywach 6-32 należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE jest spełniony na Litwie w odniesieniu do działalności związanej z krajowymi ekspresowymi usługami doręczania paczek oraz w odniesieniu do działalności związanej z międzynarodowymi ekspresowymi usługami doręczania paczek.
(34) Jako że warunek nieograniczonego dostępu do rynku uznaje się za spełniony, dyrektywa 2014/25/UE nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy podmioty zamawiające udzielają zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia na Litwie rodzajów działalności, o których mowa w motywie 33 niniejszej decyzji, ani gdy w tym regionie geograficznym organizowane są konkursy na prowadzenie takiej działalności.
(35) Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania unijnych reguł konkurencji i przepisów w innych obszarach prawa Unii. W szczególności kryteria i metodyka wykorzystane do celów oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 34 dyrektywy 2014/25/UE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do celów oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub art. 102 Traktatu lub rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 27 , co potwierdził Sąd Unii Europejskiej 28 ,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Sporządzono w Brukseli dnia 7 czerwca 2023 r.