Uchwała nr 362/2023 prezydium naczelnej rady adwokackiej z dnia 2 czerwca 2023 r.
Adwok.2023.6.2
Akt nieocenianyUCHWAŁA Nr 362/2023
PREZYDIUM NACZELNEJ RADY ADWOKACKIEJ
z dnia 2 czerwca 2023 r.
Uzasadnienie
Zgodnie z art. 149 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP Rada Ministrów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie ministra.
Artykuł 149 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP jest przepisem konkretyzującym zadania Rady Ministrów w zakresie kierowania administracją rządową (art. 146 ust. 3) oraz Prezesa Rady Ministrów w zakresie kontroli (i koordynacji) pracy członków Rady Ministrów (art. 148 pkt 4). Podstawy uchylenia w świetle Konstytucji RP są właściwie dowolne. Niemniej jednak należy zgodzić się, że może ją stanowić niezgodność rozporządzenia z prawem.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U z 2019 r., poz. 18, ze zm.).
Zdaniem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej rozporządzenie to jest w całości niezgodne z art. 32 ust. 1 i 2, art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że wskazane w tym rozporządzeniu stawki kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu oraz zasady ustalania i ponoszenia tych kosztów przez Sarb Państwa są niższe i inaczej ustalane niż stawki minimalne w tych samych sprawach dla adwokatów świadczących pomoc prawną z wyboru.
Organem, który wydał akt będący przedmiotem niniejszego wniosku, jest Minister Sprawiedliwości.
Przedmiotem wniosku jest całość Rozprzędzania Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu z uwagi na jego sprzeczność z powołanymi powyżej przepisami Konstytucji RP. Niekonstytucyjności całości rozporządzenia wiąże się z: po pierwsze - niewłaściwym poziomem regulacji mechanizmu ustalania wymiaru opłaty przysługującej adwokatowi za pomoc prawną świadczoną z urzędu (i to nienależnie od tego czy została ona ustalona na podstawie wartości przedmiotu sprawy czy też ma charakter ryczałtowy), albowiem zasady wymiaru opłaty zostały określone w akcie podustawowym - tj. rozporządzeniu (§ 4 ust. 1 i 2 kwestionowanego rozporządzenia), podczas gdy generalne zasady wymiaru opłat za czynności adwokackie w sprawach, w których adwokat występuje na podstawie umowy z klientem, zostały ustalone w art. 16 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, co budzi wątpliwości w zakresie różnicowania mechanizmów co do adwokatów wykonujących swoje obowiązki z urzędu i z wyboru, po drugie - wysokość stawek ustalonych w kwestionowanym rozporządzeniu w większości przypadków jest o połowę niższa niż stawek ustalonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2022 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm), po trzecie wreszcie - wysokość stawek wynikających z kwestionowanego rozporządzenia jest rażąco niska i pomimo zachodzących zmian ekonomiczno - gospodarczych, pozostaje niezmienna od około 20 lat. Dla przykładu, na co wskazywał w swoim piśmie z dnia 17 marca 2023 r. do Prezesów Sądów Apelacyjnych, Prezes Naczelnej Rady Adwokackiej, minimalne wynagrodzenie za pracę w 2003 roku, kiedy ustalano wysokość stawek wynikających z rozrządzenia na aktualnie obowiązującym poziomie wynosiło 800 zł brutto, w 2016 roku - 1750 zł brutto, a od 1 lipca 2023 r. będzie wyniosło 3600 zł brutto, podczas gdy wysokość opłat ustalanych na podstawie będącego przedmiotem niniejszego wniosku rozporządzenia pozostaje bez zmian i ustala wymiar tych opłat na niedopuszczalnym poziomie (tytułem przykładu - wynagrodzenie dla adwokata z urzędu za prowadzenie sprawy eksmisyjnej, bardzo często złożonej dowodowo, wynosi obecnie: 120 zł - § 13 pkt 1 rozporządzenia; za prowadzenie sprawy o stwierdzenie nabycia sadku: 60 zl - § 12 pkt 2 rozporządzenia; za prowadzenie sprawy o pozbawienie lub ograniczenie władzy rodzicielskiej: 120 zł - § 10 pkt 4 rozporządzenia, zaś wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi konstytucyjnej oraz za stawiennictwo na rozprawie: 480 zł - § 16 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, co przy nakładzie pracy i zakresie umiejętności jakie musi posiadać adwokat sporządzający tego rodzaju pisma jest stawką rażąco niską). W związku z powyższym nie miałoby uzasadnienia wnioskowanie o epizodyczne, częściowe uchylenie niektórych tylko przepisów rozporządzenia.
W ocenie Wnioskodawcy rozporządzenie narusza konstytucyjne standardy. Wynagrodzenie "za pracę" pełnomocnika z urzędu jest podlegającym ochronie prawem majątkowym, a skoro celem pomocy prawnej świadczonej przed organami wymiaru sprawiedliwości, tak z urzędu, jak i z wyboru, jest zagwarantowanie stronom równego dostępu do sądu dla ochrony ich praw, nie można różnicować opłacania adwokatów za świadczoną przez nich pomoc prawną.
Kwestionowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze. Zgodnie z tym przepisem koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ponosi Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (ust. 1). Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ponoszenia kosztów, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem sposobu ustalania tych kosztów, wydatków stanowiących podstawę ich ustalania oraz maksymalnej wysokości opłat za udzieloną pomoc (ust. 2)
W obecnym stanie prawnym wysokość wynagrodzenia adwokatów jest regulowana w drodze dwóch aktów wykonawczych do ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze - Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz będącego przedmiotem niniejszego wniosku - Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r.
Przywołane rozporządzenia przede wszystkim różnicują wysokość stawek adwokackich, regulując stawki minimalne za czynności adwokackie w sprawach z wyboru na wyższym (co do zasady o połowę) poziomie niż stawki za te same czynności w sprawach, w których adwokat działa z urzędu.
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. określa szczegółowe zasady ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanawianego w sprawie z urzędu.
Prawo pomocy prawnej świadczonej z urzędu, wprost przywołane w zakresie spraw karnych w art. 42 ust. 2 Konstytucji, polega na świadczeniu przez adwokatów opłacanej przez państwo pomocy pełnomocników i obrońców na rzecz osób fizycznych lub jednostek organizacyjnych, które na skutek trudnej sytuacji finansowej nie mogą skorzystać z pomocy prawnej z wyboru. Prawo pomocy jest zagadnieniem nie tylko proceduralnym, ale również ma znaczenie społeczne i finansowe. Znaczenie społeczne przejawia się w tym, że dzięki ustanowionemu adwokatowi z urzędu, pewne podmioty mają ułatwiony udział w postępowaniu. Bez takiej pomocy, podmioty te nie mogłyby bądź w ogóle, bądź w należyty sposób uczestniczyć w postępowaniu, co mogłoby wpływać ujemnie na ich sytuację prawną. Pomoc prawna ma zatem służyć ochronie faktycznej równości obywateli wobec prawa. Równość ta, będąca standardem demokratycznego państwa prawnego, jako taka zostaje zniweczona, gdy sytuacja materialna podmiotu uniemożliwia mu faktyczne dochodzenie swoich praw lub ochronę swoich interesów przez sąd. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazywał, że prawo pomocy prawnej z urzędu ma rangę konstytucyjną oraz wynikającą z wiążących Polskę międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka i nie dotyczy tylko spraw karnych ale wszystkich spraw rozpoznawanych przez sądy, co z kolei wiąże się z gwarancją realizacji prawa do sądu, która wynika z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz zapobieganiu zamykaniu drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw - art. 77 ust. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt: SK 23/05 i 16 czerwca 2008 r., sygn. akt: P 37/07). Instytucja pomocy prawnej świadczonej z urzędu, jak i zwolnienia od kosztów sadowych mają w swej istocie łagodzić skutki nierówności ekonomicznej podmiotów, gwarantując im jednakowy dostęp do sądu (tak w wyroku TK z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. akt: P 37/07).
W związku z powyższym, system pomocy prawnej udzielanej z urzędu powinien być przedmiotem szczególnej uwagi prawodawcy, w tym, w zakresie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.
Pomoc ta jest odpłatna z tym, że płatność za czynności profesjonalnego pełnomocnika w sprawach zlecanych mu z urzędu przejmuje na siebie Skarb Państwa. Zapewnienie bowiem pomocy prawnej osobom, których ze względu na sytuację materialną nie stać na ponoszenie kosztów tej pomocy, należy do obowiązków władzy publicznej i stanowi jedną z gwarancji urzeczywistniania konstytucyjnego prawa do sądu (por. postanowienie TK z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt: Ts 263/13). Pomoc prawna świadczona z urzędu, jak każda inna, do której w myśl art. 5 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze zobowiązuje się adwokat składając ślubowanie, ma jednolity charakter. Ustawa ta w art. 1 wskazując na zadania i cechy adwokatury podaje je jako jedne, nie różnicując ich na te wykonywane przez adwokata na zlecanie klienta z wyboru czy też na zlecanie państwa w ramach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W obu przypadkach adwokat zobligowany jest do dochowania jak największej staranności w wykonywaniu swoich obowiązków i dbania o interesy klienta. Sam adwokat z kolei, nie może różnicować podejmowanych przez siebie działań, tylko dlatego, że prowadzi sprawę wyznaczoną (narzuconą) mu przez państwo, gdyż byłoby to sprzeczne z ideą adwokatury i wykonywaniem przez adwokatów zawodu zaufania publicznego, zasadami i celami funkcjonowania palestry oraz bezwzględnie niezgodne z zasadami deontologicznymi (zgodnie z postanowieniami Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu (Kodeks Etyki Adwokackiej), który nie różnicuje działań podejmowanych przez adwokata z wyboru i z urzędu, gdyż każdorazowo celem podejmowanych przez adwokatów czynności zawodowych jest ochrona interesów klienta (§ 6). Adwokat powinien wykonywać czynności zawodowe według najlepszej woli i wiedzy, z należytą uczciwością., sumiennością i gorliwością. Obowiązkiem adwokata jest stałe podnoszenie kwalifikacji zawodowych i dążenie do utrzymania wysokiej sprawności zawodowej (§ 8). Rozporządzenie, będące przedmiotem niniejszego wniosku ustala wysokość opłat w sprawach określonych w jego treści, ale na mocy § 5 wskazuje również, że wysokość opłat w sprawach nieokreślonych w rozporządzeniu ustala się, przyjmując za podstawę opłatę w sprawach najbardziej zbieżnego rodzaju. Rozporządzenie przewiduje wysokość opłat w sprawach cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych, w sprawach karnych i w sprawach o wykroczenia, opłaty w sprawach nieletnich, w sprawach przed sądami administracyjnymi, Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w sprawach skarg na przewlekłość postępowania.
Zgodnie z treścią kwestionowanego rozporządzenia (Rozdziały od 2 do 4) wysokość opłat ustalanych za pomoc prawną udzieloną przez adwokata z urzędu - w zależności od rodzaju spraw - ustala się w zależności od wartości przedmiotu sprawy (§ 8, § 9, § 16, § 21 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia) lub rodzaju sprawy (§ 10 - § 15, § 16 ust. 6, § 17 - § 20b, § 21 ust. 1 pkt 1b i nast. rozporządzenia). Oznacza to tyle, że w przypadku, w którym w sprawie istnieje wartość przedmiotu sprawy, to ona stanowi podstawę do określenia wysokości opłaty, jeżeli zaś takiej wartości nie można określić, rozporządzenie ustala ją w wysokości ryczałtowej w zależności od rodzaju sprawy.
Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia, opłatę ustala się w wysokości określonej w rozdziałach 2-4, przy czym nie może ona przekraczać wartości przedmiotu sprawy (ust. 1). Ustalenie opłaty w wysokości wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej 150% opłat określonych w rozdziałach 2-4, następuje z uwzględnieniem:
1) nakładu pracy adwokata, w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, w tym czynności podjętych w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;
2) wartości przedmiotu sprawy;
3) wkładu adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;
4) stopnia zawiłości sprawy, w szczególności trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności (ust. 2).
Opłatę, o której mowa w ust. 1 i 2, podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług wyliczoną według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług (ust.3).
Przepis ten określa zasady ustalania i zasądzania kosztów adwokackich. Sąd ustalając te koszty bierze zatem pod uwagę nakład pracy adwokata, wartość przedmiotu sprawy, wkład adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz stopień zawiłości sprawy.
Drugie, wspomniane powyżej, rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości zostało z kolei wydane na podstawie art. 16 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, który stanowi, że opłaty za czynności adwokackie ustala umowa z klientem (ust. 1). Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady Radców Prawnych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za czynności adwokackie przed organami wymiaru sprawiedliwości, stanowiących podstawę do zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich, mając na względzie, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, o której mowa w ust. 3, lecz nieprzekraczającej sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy adwokata (ust. 2). Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady Radców Prawnych, określi, w drodze rozporządzenia, stawki minimalne za czynności adwokackie, o których mowa w ust. 1, mając na względzie rodzaj i zawiłość sprawy oraz wymagany nakład pracy adwokata (ust. 3).
Na podstawie tego przepisu doszło do wydania przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie zawierającego stawki minimalne dla adwokatów świadczących pomoc prawną z wyboru, które tylko w wyjątkowych okolicznościach, o których mowa w § 18 rozporządzenia mogą ulec zmniejszeniu. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a zwłaszcza gdy przemawia za tym sytuacja materialna lub rodzinna klienta albo rodzaj sprawy, adwokat może ustalić opłatę niższą niż stawka minimalna albo zrezygnować z opłaty w całości (ust. 1). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd, na wniosek adwokata, zasądza koszty zastępstwa w wysokości ustalonej przez adwokata (ust. 2).
Wysokość stawek minimalnych w w.w. akcie wykonawczym została określona na poziomie wyższym niż te wskazane w kwestionowanym niniejszym wnioskiem rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r.
Samo zróżnicowanie stawek opłat w tych dwóch aktach wykonawczych wskazuje, że prawodawca wyodrębnia dwa rodzaje pomocy prawnej: udzielonej z wyboru i z urzędu i nie traktuje działań adwokatów w tym zakresie jednakowo (zwłaszcza z punktu widzenia nakładu pracy adwokata lub wkładu adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych).
Porównanie stawek i opłat z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 2015 r. z opłatami z rozporządzenia regulującego wynagrodzenie adwokatów ustanowionych z urzędu prowadzi do wniosku, że w rozporządzaniu dotyczącym wynagrodzeń adwokatów z wyboru większość stawek jest wyższa (takie same stawki uregulowano jedynie w § 9, § 10 ust. 1 pkt 8, § 14 ust. 1 pkt 8 kwestionowanego rozporządzenia). Dotyczy to zarówno stawek i opłat uzależnionych od wartości przedmiotu sprawy, jak również tych dotyczących poszczególnych rodzajów spraw.
Prawodawca w obydwu przypadkach zróżnicował również mechanizm przewidujący przyznawanie wynagrodzenia w wymiarze wyższym niż standardowy (tzn. ten wynikający z treści rozporządzenia). Zróżnicowanie to dotyczy nie tylko wartości liczbowych (mnożnik lub stawka procentowa) ale przede wszystkim poziomu prawnego regulacji. Otóż w sprawach prowadzonych przez adwokata na podstawie umowy z klientem, tj. w sprawach z wyboru, zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, podwyższenie opłaty, może nastąpić do poziomu sześciokrotności stawki przewidzianej rozporządzeniem (i wynika to z regulacji ustawowej), podczas gdy możliwość podwyższenia stawki na pomoc prawą udzielną z urzędu może nastąpić jedynie do stawki równej 150% opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. i powyższe wynika nie z ustawy, ale z rozporządzenia wykonawczego, będącego przedmiotem niniejszego wniosku.
Zróżnicowanie zasad wymiaru opłat przysługujących adwokatowi było przedmiotem wyrokowania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt: SK 66/19. Po wydaniu wyroku w tej sprawie (co miało miejsce w dniu 23 kwietnia 2020 r.) postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2020 r. (sygn. akt: S 1/20) Trybunał, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, zasygnalizował Ministrowi Sprawiedliwości konieczność usunięcia uchybień w § 4 ust. 2 in principio rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu - polegających na bezpodstawnym zróżnicowaniu zasad podwyższania wynagrodzenia pełnomocnikom ustanowionym z urzędu w porównaniu do pełnomocników ustanowionych z wyboru.
W uzasadnieniu postanowienia sygnalizacyjnego Trybunał Konstytucyjny potwierdził uprzednio wyrażone stanowisko, iż adwokaci stanowią grupę podmiotów podobnych, posiadających - w zakresie prawa do wynagrodzenia - wspólną cechę istotną w rozumieniu art. 64 ust. 2 Konstytucji, a więc także w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał podkreślił jednocześnie, iż nie znajduje żadnych wartości konstytucyjnych, którym miałaby służyć regulacja różnicująca wysokość wynagrodzeń pełnomocników z urzędu względem analogicznych wynagrodzeń pełnomocników świadczących pomoc prawną na podstawie umowy z klientem. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów (nie tylko na gruncie ustawy zasadniczej), które usprawiedliwiałyby dyskryminujące traktowanie pełnomocników w zależności od tego, czy działają oni z wyboru, czy też zostali ustanowieni z urzędu. Trybunał ponownie zauważył, iż analiza statusu adwokatów i ich roli w postępowaniu, w którym występują jako podmioty powołane i zobowiązane do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie ich wynagrodzenia nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. W tym wypadku odstępstwo od zasady równości, a w szczególności od równej ochrony praw majątkowych, pozostaje niedopuszczalne. Zdaniem Trybunału nie ulega wątpliwości, że w sprawach wymagających profesjonalnej wiedzy prawnej, prawidłowe wykonywanie obowiązków przez adwokata (niezależnie od tego, czy jest to pełnomocnik z wyboru czy z urzędu) wymaga niejednokrotnie dużego nakładu pracy. Poza ściśle określonymi w prawie przypadkami, adwokat nie może uchylić się od wykonania zleconych mu obowiązków jako pełnomocnik z urzędu - w przeciwieństwie do adwokata działającego jako pełnomocnik z wyboru, który może odmówić podjęcia się reprezentacji prawnej potencjalnego klienta. W przypadku adwokatów działających jako pełnomocnicy z urzędu łączyć się to może bez wątpienia z określonym uszczerbkiem w ich substancji majątkowej; w przeciwieństwie bowiem do pełnomocników z wyboru nie mogą oni otrzymać wynagrodzenia "z góry" ani w całości, ani w części zaliczkowej, co oznacza, że do zakończenia postępowania w danej instancji de facto świadczą pomoc prawną za darmo.
Trybunał Konstytucyjny przypomniał, iż ani z analizy art. 29 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, ani też z pozostałych przepisów tejże ustawy, nie można na gruncie językowym ani celowościowym wyprowadzić podstawy dla Ministra Sprawiedliwości do zróżnicowania stawek wynagrodzenia adwokatów w zależności od tego, czy świadczą pomoc prawną z urzędu, czy też na podstawie umowy z klientem. Ostatecznie w ślad za wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 kwietnia 2020 r. podkreślił, iż wobec braku stosownej podstawy w ustawie, samo zróżnicowanie w akcie podustawowym wysokości stawek wynagrodzenia w zależności od tego, czy adwokat świadczył pomoc prawną jako pełnomocnik z wyboru, czy z urzędu, może być traktowane jako niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa samowola legislacyjna, w sposób nieproporcjonalny ingerująca w uprawnienia pełnomocników z urzędu do uzyskania wynagrodzenia za ich pracę.
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował Ministrowi Sprawiedliwości konieczność wyeliminowania z porządku prawnego regulacji, które - w swej istocie - w sposób dyskryminujący dla pełnomocników ustanowionych z urzędu regulują kwestię ich podwyższonego wynagrodzenia. W szczególności, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do zróżnicowania mechanizmu wynagradzania adwokatów i radców prawnych w sprawach wymagających dużego nakładu pracy (zawiłych), polegającego na - w odniesieniu do pełnomocników ustanowionych z urzędu - podwyższeniu wynagrodzenia maksymalnie do 150% stawki minimalnej zaś - w odniesieniu do pełnomocników ustanowionych z wyboru - podwyższeniu wynagrodzenia maksymalnie aż do sześciokrotności stawki minimalnej, co znajduje swoje aktualne oparcie odpowiednio w ramach § 4 ust. 2 in principio rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu oraz w ramach § 15 ust. 3 in principio rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Trybunał Konstytucyjny orzekający o niekonstytucyjności regulacji wykonawczej dotyczącej arbitralnego różnicowania opłat za pomoc prawną udzielaną przez profesjonalnych pełnomocników z urzędu oraz z wyboru zaznaczył, że istnieje pilna potrzeba kompleksowego i spójnego uregulowania tych kwestii, w tym, zwłaszcza na poziomie ustawy.
Do dnia złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie, pomimo interwencji Prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej oraz Rzecznika Praw Obywatelskich (pisma załączone do niniejszej uchwały) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości we wskazanym powyżej zakresie nie zostało zmienione i nie zostały dokonane kompleksowe zmiany związane z regulacją na odpowiednim poziomie hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
***
Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie kilkukrotnie zajmował się kwestią niekonstytucyjności postanowień Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. Będąc jednak związanym zakresem zaskarżenia, orzekał o niezgodności z Konstytucją poszczególnych jednostek redakcyjnych kwestionowanego aktu wykonawczego.
I tak w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: SK 66/19 TK uznał, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt: SK 78/21 Trybunał uznał z kolei, że § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu są niezgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że wskazane w nich stawki dla adwokatów ustanowionych obrońcami z urzędu są niższe od stawek w tych samych sprawach dla adwokatów ustanowionych obrońcami z wyboru.
Trybunał badał również konstytucyjność tożsamych przepisów aktów wykonawczych dotyczących wykonywania zawodu radcy prawnego. I tak, w wyroku z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt: SK 85/22 orzekł, że § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68, z późn. zm.) jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: SK 53/22 Trybunał orzekł z kolei, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w zakresie, w jakim przewiduje wysokość opłaty stanowiącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w wysokości niższej niż stawka minimalna opłat za czynności radców prawnych określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 22(5) ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166), dotyczącym stawek minimalnych w sprawach prowadzonych z wyboru, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z powyższego wynika, że Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie w swoim orzecznictwie stoi na stanowisku, że przepisy rozporządzeń regulujących koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata (lub radcę prawnego) z urzędu są niezgodne z Konstytucją.
Biorąc pod uwagę, że podstawowym celem pomocy prawnej świadczonej przed organami wymiaru sprawiedliwości tak z urzędu, jak z wyboru jest zagwarantowanie stronom dostępu do sądu dla realizacji ochrony ich praw, Trybunał nie znajdował jakichkolwiek racjonalnych argumentów (nie tylko ustrojowych), które uzasadniałyby nierówne traktowanie profesjonalnych prawników w zakresie opłat za świadczoną przez nich pomoc prawną w zależności od tego, czy działają oni z wyboru, czy też zostali ustanowieni z urzędu.
Świadczenie pomocy prawnej przez pełnomocników z urzędu wiąże się bowiem z wykonywaniem zadania publicznego, za które odpowiada w pierwszej kolejności państwo, a samorządy zawodowe w wykonywaniu tego zadania współuczestniczą. Jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt: SK 23/05, ciężar zapewnienia pomocy prawnej osobom, których ze względu na sytuację materialną nie stać na ponoszenie kosztów tej pomocy, jest rozdzielony między Skarb Państwa i samorządy zawodowe adwokatów i radców prawnych. W przypadku zaś świadczenia przez profesjonalistów pomocy prawnej z urzędu nawiązuje się stosunek prawny między Skarbem Państwa jako zleceniodawcą i pełnomocnikiem jako zleceniobiorcą, który ma prawo do uzyskania wynagrodzenia za świadczone usługi w każdym wypadku.
Analiza statusu adwokatów i ich roli w postępowaniu sądowym, w którym występują jako podmioty powołane i zobowiązane do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie ich wynagrodzenia (tj. ustalenie wynagrodzenia pełnomocników z urzędu na znacznie niższym poziomie) nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Odstępstwo od zasady równości, w tym również równej ochrony praw majątkowych, jest więc niedopuszczalne.
Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, że w sprawach wymagających wiedzy prawniczej prawidłowe wykonywanie obowiązków przez profesjonalnego pełnomocnika (niezależnie od tego, czy jest to pełnomocnik z wyboru czy z urzędu) wymaga niejednokrotnie dużego nakładu pracy. Co do zasady, niezależnie od różnych źródeł finansowania pełnomocnikom wykonującym takie same czynności w ramach udzielanej pomocy prawnej, zatem niezależnie od tego, czy jest ona udzielana z urzędu, czy z wyboru, przysługiwać powinno takie samo wynagrodzenie. Jak zauważono, obecne uregulowanie wynagrodzenia adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu jest w istocie nieuzasadnionym przerzuceniem na nich ciężaru finansowania pomocy prawnej dla osób ubogich, podczas gdy ustawa stanowi wyraźnie, że koszty te ponosi Skarb Państwa.
Podstawowym problemem konstytucyjnym i jedocześnie przedmiotem niniejszego wniosku jest zagadnienie dopuszczalności określenia przez Ministra Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia, adwokatowi ustawionemu z urzędu, stawek jego wynagrodzenia obniżonego w stosunku do stawek wynagrodzenia dla adwokatów z wyboru i ich uregulowanie w akcie podustawowym w sposób wykraczający poza ramy delegacji ustawowej, w tym przede wszystkim problem różnicowania zasad (mechanizmów) ustalania wynagrodzeń adwokatów w kontekście konstytucyjnej zasady równości poprzez ustanowienie stawek dla adwokatów z urzędu na niższym poziomie niż analogicznych stawek dla adwokatów z wyboru.
Obecne brzmienie rozporządzenia oraz dokonywana na jego podstawie wykładnia literalna nakazują uznać, że przewidziana w nim wysokość opłat należnych pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu jest jednoznacznie niższa od stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 2015 r. Takie rozwiązanie - w ocenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, ogranicza prawo do równego traktowania przez władze publiczne osób znajdujących się w tej samej sytuacji oraz zasadę równorzędności stron, powodując, iż wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu w tej samej sprawie jest z mocy prawa obniżone względem minimalnego wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru, mimo że nie zachodzą żadne przesłanki uzasadniające takie różnicowanie. Z tego też powodu taka treść regulacji wykonawczej nie zapewnia dostatecznie ochrony praw majątkowych adwokatów będących pełnomocnikami z urzędu w zakresie uzyskiwanego wynagrodzenia.
Będące przedmiotem wniosku rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. ogranicza również prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości, a tym samym wpływa na naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, które powinno urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
Z kolei zróżnicowanie samego mechanizmu ustalania wynagrodzenia jest niezgodne z konstytucyjną klauzulą limitacyjną, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem adwokat działający z wyboru ma ustawowe prawo do podwyższenia wynagrodzenia maksymalnie do sześciokrotności tego przewidzianego w stawkach minimalnych, zaś adwokat działający z urzędu, również takie prawo posiada, ale jest ono poważnie ograniczone, gdyż po pierwsze wynika z regulacji wykonawczej (rozporządzenia), a po drugie, wbrew przepisom ustawy Prawo o adwokaturze (art. 16) wynagrodzenie to może być powiększone do maksymalnie 150% stawki przewidzianej w kwestionowanym rozporządzeniu.
Nie znajduje się dostatecznych racji prawnych przemawiających za różnicowaniem stawek opłat pomiędzy profesjonalnymi pełnomocnikami tylko z tego powodu, że źródła ich umocowań dla reprezentowania stron w postępowaniach sądowych, w odniesieniu do mandatariuszy z wyboru i z urzędu są różne. Takie zróżnicowanie jest w ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej sprzeczne z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przechodząc do uzasadnienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyszczególnić należy następujące okoliczności.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wykluczył dopuszczalność traktowania art. 32 Konstytucji jako samodzielnego wzorca kontroli w postępowaniach wszczynanych skargą konstytucyjną. Pomijając krytykę stanowiska wyrażonego w postanowieniu TK z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt: SK 10/01 (z którą Wnioskodawca się zgadza), Naczelna Rada Adwokacka stoi na stanowisku, że, po pierwsze - art. 32 Konstytucji wyraża samodzielne prawo podmiotowe (prawo do równego traktowania), a nie "metaprawo", czy zasadę prawa materialnego i w związku z tym, przepis ten może być powoływany samodzielnie (również w skargach konstytucyjnych), a po drugie, kontrola w niniejszej sprawie ma charakter abstrakcyjny, co oznacza, że przepis ten może stanowić wzorzec kontroli.
Art. 32 ust. 1 Konstytucji przewiduje prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz zasadę równorzędności stron. Zgodnie z tą regulacją, każdy ma prawo do takiego traktowania, jak osoby znajdujące się w analogicznej (co do istotnych elementów) sytuacji.
Przepis ten odnosi się do organów stanowiących prawo i określa standard stanowienia prawa (tzw. "równość w prawie") oraz do podmiotów stosujących prawo i rozstrzygających spory prawne (tzw. "równość wobec prawa") kształtując standard jego szeroko rozumianego stosowania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt: K 63/07 podsumował, że równość w stanowieniu prawa oznacza nakaz kierowania do prawodawcy w procesie tworzenia norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych dotyczących kształtowania w sposób jednakowy (podobny) sytuacji prawnej podmiotów, które uznaje się za podobne według kryteriów przyjętych przez prawodawcę. Równość w stanowieniu prawa oznacza zatem wyróżnianie poszczególnych klas podobnych podmiotów prawa w treści norm prawnych. Z kolei równość w stosowaniu prawa oznacza nakaz równego traktowania przez władze publiczne w indywidulanych przypadkach adresatów norm prawnych, uznanych przez prawodawcę za podmioty podobne, czyli zaliczenie do jednej klasy istotnej. Oznacza to, pomijanie w procesie stosowania prawa cech i sytuacji, które w świetle prawa są nieistotne, jak również prowadzenie postępowania w sposób rzetelny i bezstronny.
Równość stanowi logiczne następstwo stosowania jednego prawidła do wszystkich członków jednej kategorii istotnej, czyli realizacji zasady sprawiedliwości formalnej, akceptowalnej dla każdego niezależnie od wyznawanej koncepcji sprawiedliwości (M. Florczak - Wątor, A. Grabowski, Argumenty i rozumowania prawnicze w konstytucyjnym państwie prawa. Komentarz, Kraków 2021, s. 1038).
Zasada równości jest fundamentalną zasadą przenikającą całe postępowanie sądowe, nie wyłączając regulacji związanej z kosztami procesu i pomocą prawną świadczoną z urzędu (tak w wyroku TK z dnia 16 sierpnia 2008 r., sygn. akt: P 37/07). Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo do równego traktowania przez władze publiczne w tym przez legislatywę, winno znajdywać odzwierciedlenie w uchwalanych przepisach, dotyczących wysokości wynagrodzenia pełnomocnika procesowego w różnych sprawach i to niezależnie, czy wykonuje on swoje ustawowe obowiązki działając na podstawie umowy zawartej z klientem (z wyboru), czy na podstawie zlecenia państwa (z urzędu).
Z zasadą równości wiąże się również zakaz dyskryminacji, który określany jest mianem postaci kwalifikowanej zasady wyrażonej w art. 32 ust 1 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt: K 63/07). Dyskryminacja to nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej kategorii, albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych (tak w wyroku TK z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt: K 63/07).
Różnicowanie sytuacji adwokatów świadczących pomoc prawną z wyboru i z urzędu narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji i zasadę zakazu dyskryminacji wynikającą z art. 32 ust. 2 Konstytucji.
Urzeczywistnienie konstytucyjnej zasady równości w aspekcie będącym przedmiotem niniejszego wniosku powinno doprowadzić do uchwalenia przepisów, z których winno wynikać, że niezależnie od tego czy adwokat został ustanowiony z urzędu, czy też jest pełnomocnikiem z wyboru, ma on prawo do równego traktowania. Konsekwencją tego, powinno być ustalenie - na podstawie obowiązujących przepisów prawa - wynagrodzenia adwokatów ustanawianych z urzędu i z wyboru na równym poziomie. Tylko taka regulacja mogłaby spełniać kryterium równości i nie dyskryminacji.
W omawianym przypadku (w zakresie przedmiotu kontroli) mamy zatem do czynienia z naruszeniem zasady równości i to w aspekcie równości w prawie i równości wobec prawa. Nierówność w prawie, czyli ta występująca na etapie stanowienia prawa sprowadza się do tego, że np. w zakresie mechanizmu wymiaru opłaty przysługującej adwokatowi, prawodawca zastosował dwie różne regulacje i co więcej, wprowadził je na dwóch różnych hierarchicznych poziomach. Otóż możliwość podwyższenia opłat za czynności adwokatów z wyboru wynika z ustawy i ustalenie opłaty w wysokości wyższej jest możliwe do stawki sześciokrotnie podwyższonej, podczas gdy w zakresie adwokatów wykonujących swoje obwiązki z urzędu, regulacja ma charakter podustawowy a podwyższenie wynagrodzenia jest możliwe jedynie do 150 % opłat określonych w kwestionowanym rozporządzeniu.
Głębsza analiza regulacji rozporządzenia prowadzi do wniosku, że narusza ono również konstytucyjną zasadę wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji, tj. prawo do odpowiedniego kształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz zasadę równorzędności stron. Równość stron oznacza przecież, że adwokaci - pełnomocnicy / obrońcy są równo wynagradzani za tę samą sprawę i nakład pracy, a contrario - niesprawiedliwe jest, aby adwokat ustanowiony z urzędu wynagradzany był znacznie gorzej od adwokata ustanawianego z wyboru w takiej samej sprawie i żeby dopuszczalne było różnicowanie zasad podwyższenia opłat w sytuacji, w której np. sąd uwzględnia stosowny nakład pracy adwokata i jego wkład w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.
Zasada równości odnosi się przede wszystkim do równego, tj. takiego samego traktowania podmiotów podobnych, tj. takich które posiadają cechę istotną (relewantną) z punktu widzenia danej regulacji prawnej (tak w wyroku TK z dnia 26 marca 2006 r., sygn. akt: K 4/06, z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt: K 63/07, z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt: P 14/10). Niewątpliwe adwokaci świadczący pomoc prawną z wyboru oraz z urzędu posiadają takie same cechy. Ani ustawa Prawo o adwokaturze ani żadna inna nie wprowadzają różnic w świadczeniu pomocy prawnej w tych dwóch przypadkach.
Cechą istotną, o której mowa powyżej z punktu widzenia regulacji prawnej dotyczącej wynagrodzenia należnego pełnomocnikom (lub obrońcom) nie jest natomiast sposób ich ustanowienia (umocowanie do działania), zwłaszcza że w żaden sposób nie wpływa on na sposób wykonywania tych czynności. To zaś oznacza, że pełnomocnikom wykonującym te same czynności w ramach udzielonej pomocy prawnej, niezależnie od tego czy są oni ustanowieni z urzędu, czy z wyboru, przysługiwać powinno to samo wynagrodzenie. Tymczasem przepisy rozporządzeń z 2015 i 2016 roku dotyczące wynagrodzeń odpowiednio adwokatów z wyboru i z urzędu różnicują stawki możliwych wynagrodzeń, ustalając je na poziomie znacznie niższym w przypadku adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu (por. M. Florczak - Wątor, O niekonstytucyjności zasad wynagradzania radców prawnych świadczących pomoc prawną z urzędu wynikających z tego skutkach prawnych, Radca Prawny, Zeszyty Naukowe, 2(31)/2022, s. 152).
Zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego, z tym, że wszelkie odstępstwa od niej muszą być uzasadnione i powinny pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią stosowanych przepisów, co oznacza, że ewentualne odstępstwa muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony i nie mogą być dokonywane według dowolnie ustalonego kryterium (M. Kruk, Zasada równości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w;] M. Kruk, Konstytucja. Prawo i praktyka. Wydawnictwo Sejmowe, 2019 s. 332 i nast.; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, Państwo i Prawo 2015, nr 5, s. 108-110). Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może być uzasadnione przykładowo wówczas, gdy pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnieniu tych zasad, stąd należy podnieść, że zasada równości w znacznym stopniu koresponduje z zasadą sprawiedliwości społecznej (np. wyrok TK z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt: K 37/97, wyrok z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt: K 7/98).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 września 1996 r. sygn. akt: K 10/96 wskazał, że nie narusza zasady równości odmienne potraktowanie podmiotów podobnych pod względem określonej cechy istotnej, jeżeli zostaną spełnione trzy kryteria: 1) wprowadzone zróżnicowanie musi być relewantne, tzn. racjonalnie uzasadnione celem i zasadniczą treścią danej regulacji;
2) zróżnicowanie to musi mieć charakter proporcjonalny, co oznacza, że waga interesów do realizacji których ma się przyczynić musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych;
3) na rzecz zróżnicowania muszą przemawiać argumenty oparte na innych wartościach, zasadach czy normach konstytucyjnych.
Prawo zatem może różnicować sytuacje prawną podmiotów, do których kierowane są normy prawne, wyłącznie ze względu na istotne cechy.
Biorąc pod uwagę powyższe nie można znaleźć uzasadnionych argumentów do różnicowania wynagrodzenia adwokatów z wyboru i z urzędu. Takie zróżnicowanie nie ma charakteru proporcjonalnego, nie jest niczym uzasadnione (ani ustrojowo ani ustawowo) i nie przemawiają za nim absolutnie żadne wartości lub zasady konstytucyjne. Interes, któremu ma służyć to zróżnicowanie, nie jest jasny, a zatem trudno ustalić jego wagę oraz relację do interesów adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu, zwłaszcza w kontekście uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia za swoją pracę. Wręcz przeciwnie, Naczelna Rada Adwokacka stoi na stanowisku, że takie zróżnicowanie interesy adwokatów niewątpliwie narusza - dochodzi bowiem do nierównego traktowania podmiotów w ramach tej samej grupy, posiadających te same cechy. Zróżnicowanie w tej sprawie nie jest uzasadnione w świetle wartości, zasad i norm konstytucyjnych, w tym również w świetle wcześniej już wspomnianej zasady sprawiedliwości społecznej (M. Florczak - Wątor, A. Grabowski, Argumenty i rozumowania prawnicze w konstytucyjnym państwie prawa. Komentarz, Kraków 2021, s. 1038 s. 153)
Łącząc rozważania na temat zasady równości z zasadą sprawiedliwości społecznej, należy za Wojciechem Sokolewiczem podnieść, że o ile zasada równości zakłada jednakowe traktowanie wszystkich podmiotów wyróżnionych według cechy relewantnej w danej sferze stosunków społecznych, o tyle zasada sprawiedliwości ujawnia, czy wybór danego kryterium wyodrębnienia był prawidłowy, adekwatny do sytuacji danej osoby (W. Sokolewicz, M. Zubik, Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Poleskiej. Komentarz, t. 1 (art. 1-29), Warszawa 2016, s. 94-173)
Zatem jeżeli w przyznaniu praw występują nieusprawiedliwione (niczym nie uzasadnione, nawet względami sprawiedliwości społecznej) różnice, wówczas mamy do czynienia z sytuacją nierówności. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych traktować należy równo, a podobnych należy traktować podobnie. Zasada równości daje się zatem wyrazić w formule, w myśl której nie wolno tworzyć takiego prawa, które różnicowałoby sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama (por. wyrok TK z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt: P 4/03).
W swoim dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym przedmiotu kontroli zawartego w niniejszym wniosku, Trybunał Konstytucyjny zajmował stanowisko, że wybór metody ustalania stawki minimalnej wynagrodzenia dla pełnomocnika prawnego (tak z wyboru, jak i z urzędu) należy do normodawcy, który w tym zakresie - w granicach porządku konstytucyjnego - korzysta ze znacznej swobody regulacyjnej (zob. wyroki TK z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt: SK 35/15 oraz z 27 lutego 2018 r., sygn. akt: SK 25/15). Stanowisko to zostało rozwinięte w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. o sygn. akt: SK 66/19, a następnie w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. o sygn. akt: SK 78/21, w których Trybunał Konstytucyjny dodał, że w kontekście art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji owa swoboda nie uzasadnia arbitralnego kształtowania treści i granic poszczególnych praw majątkowych, spełniających identyczne funkcje i chroniących podobne interesy. Trybunał uznał również, że przepisy wykonawcze, aby mogły pomyślnie przejść test konstytucyjności, muszą pozostawać w merytorycznym i funkcjonalnym związku z rozwiązaniami ustawowymi. Tylko bowiem w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych. Ustawa nigdy nie może być interpretowana jako dająca upoważnienie do wprowadzenia regulacji naruszających normy wyższego rzędu. W konsekwencji przy wykonywaniu upoważnienia do wydania aktu niższej rangi poszukiwać należy takiego kierunku regulacji wykonawczej, który umożliwi - przy respektowaniu celu, któremu ma ona służyć - zachowanie zgodności z przepisami wyższego rzędu. Rozważenie relacji między rozporządzeniem, ustawą i Konstytucją wymaga zawsze uwzględniania ogólnego założenia wyłączności regulacji ustawowej w sferze praw i wolności. Zasadnicza regulacja pewnej kwestii nie może być domeną przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nienależące do władzy ustawodawczej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej.
Argumentując w zakresie zarzut niezgodności rozporządzenia z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazać należy na następujące okoliczności.
Z treści konstytucyjnej klauzuli generalnej, tj. art. 2 Konstytucji można wyprowadzić trzy podstawowe zasady: zasadę państwa prawnego, zasadę demokratyzmu i zasadę państwa sprawiedliwego (zasada sprawiedliwości społecznej). Z tej ostatniej z kolei wyprowadzane są najczęściej zasady drugiego stopnia, tj: zasada solidarności, zasada sprawiedliwości podatkowej, zasada sprawiedliwości daninowej i zasada równości. Na treść zasady sprawiedliwości społecznej składa się szereg wartości, które muszą być chronione i realizowane rzez państwo, zasada ta np. zakazuje m.in. wprowadzania niesprawiedliwych różnicowań podmiotów prawa (tak np. w wyroku TK z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt: K 37/97, z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt: P 8/06, z d ia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt: P 7/08).
Najsilniejszą relację wsparcia omówiona powyżej zasada równości (i podmiotowe prawo do równego traktowania) wykazuje właśnie wobec zasady sprawiedliwości społecznej. Polega ona na nierozerwalnym zazębieniu się obu zasad, m.in. z uwagi na fakt, że sprawiedliwość społeczna wyklucza arbitralność działań państwa (por. wyrok TK z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt: K 15/97, z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt: K 58/07). Niezgodne z wyrażoną w tym przepisie, czyli zasadą sprawiedliwości społecznej, jest traktowanie adwokata ustanowionego z urzędu i przyznanie mu wynagrodzenia na poziomie znacznie niższym niż za analogiczną pracę wykonaną przez adwokata na rzecz strony, która ustanowiła adwokata z wyboru - przeczy to zasadom sprawiedliwości społecznej.
Stąd wnioskodawca wskazuje również art. 2 Konstytucji, jako swoisty wzorzec kontroli tego aktu. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w wypadku stwierdzenia naruszenia zasady równości, Trybunał jednocześnie orzeka naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, a ściślej - wynikającego z tej zasady - zakazu wprowadzania niesprawiedliwych różnicowań podmiotów prawa (por. wyrok TK z 24 kwietnia 2022 r., sygn. akt: P 5/01, z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt: K 5/06; L. Bosek, M. Wild, op. cit., s. 315).
Przedstawiając zarzut niezgodności rozporządzenia z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy zważyć na poniższe argumenty.
Ustalenie stawek wynagrodzenia adwokata z urzędu, w tym wskazanych § 4
kwestionowanego aktu, zasad wymiaru opłaty przysługującej adwokatowi na poziomie rozporządzenia, narusza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji klauzulę limitacyjną, albowiem stawki te wynikają z aktu podstawowego, a sam mechanizm ogranicza uprawnienie adwokata do otrzymania wynagrodzenia na zasadach wskazanych w art. 16 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze. W ocenie Wnioskodawcy nie został spełniony warunek legalności, a kwestionowana regulacja nie realizuje żadnego z celów uznanych za doniosłe konstytucyjnie (nie jest spełniony warunek celowości, o którym mowa w art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji).
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Z powyższego wynika m.in. zasada wyłączności ustawowej, która służy przede wszystkim do oceny konstytucyjności delegacji ustawowych.
Ani z analizy art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze ani z pozostałych przepisów tej ustawy, nie można na gruncie językowym ani celowościowym wyprowadzić podstawy dla Ministra Sprawiedliwości do zróżnicowania wynagrodzenia adwokatów w zależności od tego, czy adwokat świadczył pomoc prawną jako pełnomocnik z wyboru czy z urzędu (takim kryterium nie może być podstawa umocowania adwokata do działania w danej sprawie tj. z wyboru czy z urzędu), tym samym takie rozróżnienie stanowi niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawa samowolę legislacyjną, w sposób nieproporcjonalny ingerującą w uprawnienia pełnomocników z urzędu do uzyskania wynagrodzenia za ich pracę.
Ostatni omawiany aspekt wiąże się ze wspomnianym wyżej wymaganiem formy ustawy dla ustanawiania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Znaczenie prawne art. 31 ust. 3 Konstytucji polega na ustanowieniu dodatkowego nakazu szczegółowości regulacji ustawowej w tych wszystkich unormowaniach, które dotyczą ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostki. W takim wypadku zakres materii pozostawianych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres materii ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji. Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji akcentuje konieczność szerszego unormowania rangi ustawowej i zawęża pole regulacyjne pozostające dla rozporządzenia.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie prezentował stanowisko, że wybór metody ustanowienia stawki minimalnej wynagrodzenia dla pełnomocnika prawnego, tak z urzędu jak i z wyboru należy do normodawcy, który w tym zakresie, w granicach porządku konstytucyjnego - korzysta ze znacznej swobody regulacyjnej (wyrok TK z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt: SK 35/15 i z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt: SK 25/15). Trybunał dodał jednak, że owa swoboda nie uzasadnia arbitralnego kształtowania treści i granic poszczególnych praw majątkowych spełniających identyczne funkcje i chroniących podobne interesy.
Naruszenie tego przepisu, w zakresie będącego przedmiotem niniejszego wniosku rozporządzenia, polega przede wszystkim na braku spełnienia warunku legalności ograniczenia prawa w postaci dostępu do równego wynagrodzenia, poprzez ograniczenie praw w rozporządzeniu a nie w ustawie, a nadto przy braku realizacji celów uznawanych przez ustrojodawcę jako niezbędne do umożliwienia ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych.
Przepis ten został jeszcze naruszony w innym aspekcie, a mianowicie do ograniczenia praw, np. w zakresie podwyższenia wynagrodzenia, doszło na poziomie podustawowym. Zgodnie zaś z wynikającą z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie.
Przedstawiając uzasadnienie zarzutu niezgodności rozporządzenia z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazać należy, że w art. 64 ust. 2 Konstytucji ustanowiono zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Zasada równej dla wszystkich ochrony prawnej w płaszczyźnie podmiotowej oznacza zakaz różnicowania intensywności ochrony pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, osobami fizycznymi, podmiotami prawa publicznego czy też państwem. Chodzi tu zarówno o regulacje pozytywne (lub ich brak) na poziomie ustawy, jak i sytuacje, w których określone prawo (uprawnienie) majątkowe zostało przyznane przez ustawodawcę, natomiast podustawowa regulacja wykonawcza - wbrew wytycznym delegacyjnym - dokonuje jego ograniczenia.
Kwestionowane rozporządzenie nie chroni praw majątkowych, w postaci prawa do wynagradzania za pracę - adwokata ustanowionego z urzędu, który otrzymuje wyłącznie część wynagrodzenia adwokata ustanowionego z wyboru. Konstytucja w art. 64 ust. 2 wprowadziła prawo do równej ochrony dla wszystkich - praw majątkowych, do których niewątpliwie należy prawo do wynagrodzenia za usługi świadczone przez adwokata ustanowionego z urzędu.
Adwokat od wypłaconej przez sąd kwoty, przewidzianej kwestionowanym rozporządzeniem musi m.in. odprowadzić podatek dochodowy czy zapłacić wydatki związane z prowadzoną sprawą - kwota ta zatem nie stanowi faktycznego wynagrodzenia adwokata.
Ponadto określenie wysokości opłat na poziomie rażąco niskim powoduje, że w sprawach z urzędu nie dochodzi, zgodnie z ideą ustawy do zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielnej przez adwokata z urzędu, gdyż koszty te są o wiele większe niż te przewidziane w treści rozporządzenia (w większości przepadków ustalone w treści rozporządzenia opłaty nie odpowiadają nakładowi pracy pełnomocnika oraz stopniowi skomplikowania prowadzonych (zlecanych) spraw).
Kwestionowane rozporządzenie prowadzi do braku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych w postaci wynagrodzenia za wykonaną pracę. Roszczenie o wynagrodzenie jest jednym z praw majątkowych na gruncie ustrojowym. Zaskarżone rozporządzenie uregulowało zaś prawo do wynagrodzenia - za tę samą sprawę, dla osób posiadających te same kompetencje zawodowe, na zasadach nierównych, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy Prawo o adwokaturze czy przepisami Kodeksu Etyki Adwokackiej działania adwokata w obydwu sprawach muszą być realizowane identycznie.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji ochronie podlegają wszystkie prawa majątkowe. TK w jednym z orzeczeń podniósł, że istotą zasady równości, wynikającej z art. 32 ust 1 jest zakaz różnicowania ochrony praw majątkowych ze względu na charakter podmiotu danego prawa (np. wyrok TK z dnia 28 października 2003 r., sygn. akt: P 3/03).
Wysokość wynagrodzenia przysługującego pełnomocnikowi za pomoc prawną świadczoną przez niego z urzędu jest sprawą dotyczącą prawa majątkowego o określonej przez ustawodawcę treści. W ustawie z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, w art. 29 ust. 2 ustawodawca określił zakres podmiotowy prawa do wynagrodzenia adwokatów, wskazując jednocześnie wytyczne dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzeń.
Minister Sprawiedliwości działając w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 16 i 29 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze dokonał zupełnie nieuprawnionego zróżnicowania stawek wynagrodzenia biorąc pod uwagę kryterium podmiotowe, inaczej traktując adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu a inaczej adwokatów działających z wyboru, mimo że rodzaj i charakter obowiązków w obydwu przypadkach nie daje żadnych podstaw, aby taka różnicująca ingerencja była zasadna.
Bez wątpienia roszczenie o wynagrodzenie należne z tytułu świadczenia pomocy prawnej z urzędu jest istotnym prawem majątkowym na gruncie konstytucyjnym, bowiem z unormowania art. 64 ust. 2 Konstytucji RP wprost wynika, że ustrojodawca wprowadził konstytucyjne prawo do równej ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych. Tym samym prawo do wynagrodzenia - za te same czynności wykonywane przez osoby posiadające te same kompetencje zawodowe - nie może być ustalane na zasadach nierównych, gdyż w sposób nieuzasadniony pogarszałoby to sytuację adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu.
Art. 64 ust 2 Konstytucji RP trzeba traktować jako jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości przewidzianej w art. 32 ust 1 konstytucji do poszczególnych dziedzin życia społecznego (por. L. Garlicki, Komentarz do art. 64 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999-2007, s. 15-16). Z tego względu art. 64 ust 2 powinien być interpretowany i stosowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, ponieważ zapewnienie równej dla wszystkich ochrony prawnej jest elementem równego traktowania przez władze publiczne. Z zasady równego traktowania wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy - kategorii. Dopełnieniem jej jest zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny życiu politycznym, społecznym i gospodarczym - art. 32 ust 2 konstytucji.
Przechodząc do uzasadnienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji wywieść należy, że przedmiotowe rozporządzenie nie spełnia celu jaki ustawodawca nadał rozporządzeniu tj. ustalenia wysokości opłat w sprawach z wyboru i z urzędu na równych zasadach. Minister dokonał rzeczonego powyżej zróżnicowania stawek wynagrodzenia pełnomocników z urzędu i z wyboru, mimo że charakter obowiązków w obu sytuacjach nie daje ku temu żadnych podstaw, wypaczając tym samym cel rozporządzenia polegający na ustaleniu jednoznacznych i równych wynagrodzeń dla wszystkich osób świadczących tożsamą lub podobną pracę.
Nie można przyjąć zatem, że celem ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze jest ustanowienie regulacji dyskryminującej osoby wykonujące zawód w zależności od tego na czyje zlecenie działają, tymczasem przyjęte przez Ministra Sprawiedliwości rozwiązanie, podobnie jak w przypadku przepisów rozporządzenia będącego przedmiotem badania konstytucyjności w sprawie o sygn. akt: SK 66/19, mimo milczenia w tym przedmiocie, pogarsza sytuację adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu.
Swoboda organu władzy wykonawczej w zakresie wyboru metody ustalania stawki minimalnej wynagrodzenia dla pełnomocnika nie uzasadnia arbitralnego kształtowania treści i granic poszczególnych praw majątkowych, spełniających identyczne funkcje i chroniących podobne interesy.
Zasada równej dla wszystkich ochrony prawnej w płaszczyźnie podmiotowej oznacza zakaz różnicowania intensywności ochrony pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, osobami fizycznymi, podmiotami prawa publicznego, czy też państwem. Chodzi tu zarówno o regulacje pozytywne (lub ich brak) na poziomie ustawy, jak i sytuacje, w których określone prawo (uprawnienie) majątkowe zostało przyznane przez ustawodawcę, natomiast podstawowa regulacja wykonawcza - wbrew wytycznym delegacyjnym dokonuje jego ograniczenia (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17).
Zwrócić należy uwagę, że na gruncie aktu rangi ustawowej tj. Prawa o adwokaturze, nie zawarto upoważnienia dla aktu wykonawczego pozwalającego na odmienne ukształtowanie wynagrodzeń obrońców i pełnomocników w zależności od tego, czy działają oni z wyboru, czy też zostali ustanowieni z urzędu. Tymczasem brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów, które uzasadniałyby dyskryminujące traktowanie pewnej grupy adwokatów, zwłaszcza, że takiego upoważnienia ustawowego nie można wywieźć z wykładni celowościowej (funkcjonalnej). Odstępstwo od dyrektywy równości, w tym również ochrony praw majątkowych, jest więc niedopuszczalne.
Zakres obowiązków adwokatów świadczących pomoc prawną niezależnie od tego czy z wyboru czy z urzędu jest taki sam. Co do zasady pomoc prawna wykonywana jest w warunkach wolnorynkowych, przy czym ustawodawca określa minimalne stawki wynagrodzenia jakie adwokat powinien uzyskać za wykonaną pracę, które stanowią podstawę do ustalenia przez sąd kwoty zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Zestawienie przepisów komentowanych rozporządzeń nakazuje jednak przyjąć, że w sytuacji w której adwokat zostaje przymuszony przez władzę publiczną do świadczenia pomocy prawnej na rzecz określonej osoby, wykonując obowiązki pełnomocnika z urzędu, nie tylko nie może ustalić wynagrodzenia samodzielnie, ale jednocześnie zmuszony jest przyjąć za wykonaną pracę wynagrodzenie narzucone mu przez prawodawcę, które jednocześnie w swoim podstawowym wymiarze jest niższe od minimalnej stawki, które państwo pozwala mu co do zasady pobrać od klienta z wyboru.
Analiza statusu adwokatów i ich roli w postępowaniu sądowym, w której występują oni jako fachowe podmioty powołane i zobowiązane do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie ich wynagrodzenia - tj. obniżenie go pełnomocnikom i obrońcom z urzędu, w stosunku do honorarium, które otrzymaliby gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy lub obrońcy z wyboru - nie ma dostatecznego uzasadnienia. Odstępstwo od zasady równości, w tym również równej ochrony praw majątkowych, jest więc niedopuszczalne.
Wskazane powyżej argumenty uzasadniają wniosek o zrównanie, w każdej sprawie wysokości wynagrodzenia adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu z wynagrodzeniem adwokatów działających z wyboru, albowiem tylko takie rozwiązanie zapewni konstytucyjną gwarancję ochrony praw majątkowych oraz równe traktowanie przez władze publiczne.
***
Mając na uwadze w/w ustrojowe argumenty, jak również potrzebę urzeczywistnienia równej ochrony praw majątkowych w odniesieniu do wynagrodzeń adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu, jak i w odniesieniu do pełnomocników oraz obrońców świadczących identyczną pomoc prawną z wyboru, na podstawie umowy z klientem, jak również dostrzegając nie mniej istotne znaczenie przedmiotowej kwestii dla należytego świadczenia pomocy prawnej uczestnikom obrotu, w tym prawidłowe funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości w naszym kraju, w kontekście możliwości zapewnienia należytej ochrony prawnej przysługujących obywatelom praw i wolności, zwłaszcza prawa do sądu, przy jednoczesnej bierności Ministra Sprawiedliwości w tym względzie, uzasadnionym jest zwrócić się do Prezesa Rady Ministrów o złożenie, na podstawie art. 149 ust. 2 Konstytucji RP, wniosku do Rady Ministrów o uchylenie w całości rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U z 2019 r., poz. 18, ze zm.) jako niezgodnego z art. art. 32 ust. 1 i 2, art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że wskazane w tym rozporządzeniu stawki kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu oraz zasady ustalania i ponoszenia tych kosztów przez Sarb Państwa są niższe i inaczej ustalane niż stawki minimalne w tych samych sprawach dla adwokatów świadczących pomoc prawną z wyboru.