Rządowy projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3655).

Akty korporacyjne

Prok.2011.1.19

Akt nieoceniany

Wersja od: 19 stycznia 2011 r.

UCHWAŁA Nr 62/2011

KRAJOWEJ RADY PROKURATURY

z dnia 19 stycznia 2011 roku

w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3655)

Środowisko prokuratorskie z wielką uwagą śledzi przebieg prac parlamentarnych dotyczących zmiany ustawy o prokuraturze w zakresie wprowadzenia ocen okresowych pracy prokuratorów i jest zaniepokojone proponowanymi rozwiązaniami.

Zdaniem zdecydowanej większości środowiska wprowadzenie ocen pracy prokuratorów, zaproponowanych rządowym projektem, godzi w niezależność prokuratorów i niepotrzebnie zwiększa niemałą już liczbę mechanizmów kontroli efektywności ich pracy.

Na straży niezależności prokuratorów stoi Krajowa Rada Prokuratury. Członkowie Rady uznali, że jest to jej najważniejsze zadanie. Krajowa Rada Prokuratury stwierdza, że projekt zmiany ustawy o prokuraturze nie został przesłany do zaopiniowania Krajowej Radzie Prokuratury, mimo, że zgodnie z art. 24 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze, opiniowanie aktów normatywnych dotyczących prokuratury jest jej ustawowym zadaniem.

Krajowa Rada Prokuratury rozpoczęła pracę w dniu 21 września ubiegłego roku i skierowała do organów władzy i administracji państwowej podjętą przez siebie uchwałę programową, w której wskazała kierunki swoich działań oraz zadeklarowała szeroką współpracę w zakresie nałożonych na nią zadań i obowiązków w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania prokuratury. Niestety, Rada Ministrów nie przesłała Krajowej Radzie Prokuratury do zaopiniowania przyjętego przez nią projektu ustawy dotyczącego prokuratury, tym samym uniemożliwiając wykonanie ustawowych obowiązków Rady oraz odniesienie się do proponowanych zmian i przedstawienie szczegółowego stanowiska.

Obowiązujące przepisy dotyczące prokuratury przewidują następujące formy kontroli pracy i oceny prokuratora:

1. kontrolę służbową realizowaną poprzez:

- wizytacje i lustracje;

- badanie akt prowadzonego lub zakończonego postępowania przygotowawczego;

- ocenę prawidłowości działań prokuratorów podległych jednostek organizacyjnych, w szczególności dokonywaną w sprawach dużej wagi ze względu na ich rodzaj, charakter, skutki lub społeczny oddźwięk;

- monitorowanie lub koordynowanie ścigania określonej kategorii przestępstw;

2. zwierzchni nadzór służbowy wykonywany przez prokuratora nadrzędnego; 3. wewnętrzny nadzór służbowy sprawowany przez prokuratora bezpośrednio przełożonego lub zwierzchnika służbowego w tej samej jednostce organizacyjnej; 4. nadzór instancyjny występujący w wypadku rozpoznawania środków odwoławczych na decyzje prokuratora.

Nie można przy tym zapominać o ocenach dokonywanych przez sąd, rzecznika dyscyplinarnego, czy strony, które nie tylko wykorzystują drogę odwoławczą, ale niezadowolone ze sposobu prowadzenia postępowania lub też jego zakończenia mają prawo do pisania skarg i inicjowania tym samym postępowań nadzorczych.

Wreszcie 1 maja 2009r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2009r. o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w po-stępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2009r. Nr 61, poz. 498).

Wprowadziła ona możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego prowadzonego lub nadzorowanego przez prokuratora, co do tej pory nie było możliwe.

W razie uwzględnienia przez sąd skargi dotyczącej przewlekłości postępowania przygotowawczego będącego w toku prokurator nadrzędny obejmuje sprawę zwierzchnim nadzorem służbowym.

Podkreślić również należy, że obecne przepisy dotyczące prokuratury przewidują także mechanizmy wydawania ocen dla osób ubiegających się o powołanie na stanowiska prokuratorskie. Są to oceny kwalifikacji dokonywane przez wizytatorów, kolegia właściwych prokuratur, a ostatecznie oceny kandydatur do pełnienia stanowisk prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu lub prokuratorów w jednostce wyższego rzędu, dokonywane przez Krajową Radę Prokuratury (art. 14b i art. 24 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze).

Zdaniem Krajowej Rady Prokuratury powyższe mechanizmy w sposób wystarczający mogą służyć wykreowaniu oceny pracy prokuratora, od której można uzależnić jego dalszą karierę zawodową, awanse na stanowiska funkcyjne, jak również zasadność otrzymania wyższego wynagrodzenia w związku z uzyskaniem kolejnej stawki awansowej.

Proponowane przez Radę Ministrów rozwiązania dotyczące systemu ocen pracy prokuratorów obarczone są błędnymi założeniami i niepełną znajomością praktycznych aspektów pracy prokuratora. W projekcie tym znaleźć można również normy prawne o charakterze niedookreślonym, co uznać należy za niedopuszczalne. I tak na przykład:

I. W art. 62e ust. 4 projektu wskazano, że "okresowa ocena pracy prokuratora ma na celu potwierdzenie przydatności prokuratora do zajmowania stanowiska służbowego (...)". Żaden z kolejnych projektowanych przepisów nie wskazuje, że w wyniku negatywnej oceny prokuratora może zostać podjęta decyzja o stwierdzeniu nieprzydatności prokuratora do zajmowania stanowiska służbowego. W związku z tym tego typu zapis w projekcie nie znajduje żadnego uzasadnienia i jest całkowicie zbędny.

II. Art. 62f ust. 1 projektu ustawy wskazując, że podstawą oceny okresowej pracy prokuratora jest ocena prokuratora bezpośrednio przełożonego i pisemna opinia wizytatora z prokuratury nadrzędnej, nie określa, na jakich podstawach i w oparciu o jakie kryteria bezpośredni przełożony ocenę taką formułuje, podczas, gdy podstawy oceny dla wizytatora zostały w projekcie ustawy wyraźnie określone.

III. Projekt ustawy nie wskazuje, jaka jest rola opinii wizytatora jednostki nadrzędnej w relacji do oceny prokuratora bezpośrednio przełożonego, jednocześnie wskazując w art. 62h, że oceny okresowej dokonuje prokurator bezpośrednio przełożony lub w określonych przypadkach zwierzchnik służbowy. Projektowane przepisy nie wskazują, jaki wpływ na ocenę prokuratora bezpośrednio przełożonego ma treść opinii wizytatora jednostki nadrzędnej.

IV. Częstotliwość przeprowadzania ocen okresowych, wskazana w art. 62i projektu ustawy, może w praktyce powodować niemożność ich wydania z uwagi na nieliczną grupę prokuratorów wizytatorów w odniesieniu do liczby ocenianych prokuratorów, przy uwzględnieniu, że wizytator ocenę taką ma podjąć nie tylko na podstawie badań akt poszczególnych spraw, ale także po hospitacji na rozprawach i posiedzeniach, w których uczestniczył oceniany prokurator. Nie można również tracić z pola widzenia faktu, że większość postępowań przygotowawczych prowadzonych na szczeblu prokuratur okręgowych, czy apelacyjnych obejmuje od kilkudziesięciu do kilkuset tomów akt. Możliwość szczegółowego zapoznania się z takimi materiałami oraz wydania rzetelnej, sprawiedliwej i precyzyjnej oceny, w sytuacji konieczności sporządzenia szeregu opinii dla wielu prokuratorów, budzi wątpliwości.

Podkreślić należy, że projekt ustawy wprowadza również konieczność dokonywania ocen dodatkowych pomiędzy okresami uznanymi za podstawowe, co jeszcze bardziej obciążałoby wizytatorów. Nie można zapominać, że wizytatorów nadal obciążałyby prace związane z wizytacjami, lustracjami, dokonywaniem ocen kwalifikacji osób aspirujących na stanowiska prokuratorskie lub wyższe stanowiska prokuratorskie. Te niedogodności można wprawdzie usunąć, lecz jak się wydaje jedynie poprzez zwiększenie liczby wizytatorów, co będzie wiązało się z przesunięciem części kadry prokuratorskiej z prowadzenia postępowań przygotowawczych do prowadzenia czynności kontrolnych.

Już dzisiaj częstotliwość wizytacji, lustracji, badań problemowych, dokonywanych ocen kwalifikacji kandydatów na stanowiska prokuratorskie powoduje, że w czynnościach tych biorą udział nie tylko prokuratorzy powołani do wykonywania tego typu czynności kontrolnych. Do zespołów wizytacyjnych i lustracyjnych często powoływani są prokuratorzy jednostek niższego szczebla.

Dostrzegając pojawienie się problemów kadrowych w związku z proponowanymi rozwiązaniami dotyczącymi ocen okresowych, należy z dużym prawdopodobieństwem przewidzieć, że pewna część prokuratorów zostanie przesunięta z odcinka związanego ze ściganiem przestępstw i prowadzeniem postępowań przygotowawczych, do prowadzenia spraw związanych z ocenianiem, formułowaniem zastrzeżeń do wydanych ocen i rozpoznawaniem tych zastrzeżeń oraz być może zmiany wydanych ocen.

Dodatkowo prokuratorzy bezpośrednio przełożeni obciążeni zostaną obowiązkiem wypełniania formularzy ocen okresowych i sporządzaniem pisemnego uzasadnienia do każdej wystawionych ocen.

Wprowadzenie ocen okresowych będzie więc skutkowało rozrostem aparatu biurokratycznego i podziałem prokuratury na kontrolującą i kontrolowaną.

Bez wątpienia nie pozostanie to bez wpływu na sprawność prowadzonych śledztw i dochodzeń.

V. Wskazane w art. 62k projektu terminy, na rozpoznanie zastrzeżeń, co do wydanej oceny okresowej pracy prokuratora i wnioski o zmianę tej oceny, są zbyt krótkie. Trudno sobie wyobrazić rzeczową analizę zastrzeżenia w określonym w projekcie ustawy terminie, to jest w terminie 30 dni, dotyczącym choćby jednej sprawy liczącej 300 tomów akt głównych. Wprawdzie sprawy o tak szerokim materiale dowodowym są niewielkim odsetkiem wszystkich spraw, ale projekt ustawy powinien również brać pod uwagę i takie przypadki, tym bardziej, że analiza takich właśnie spraw będzie najdłuższa, a opinia wizytatora obejmować będzie przecież nie tylko jedną sprawę.

VI. Nie można sobie wyobrazić, że Krajowa Rada Prokuratury w terminie 30 dni będzie w stanie wydać decyzję o zmianie oceny okresowej pracy prokuratora. Art. 63k ust. 6 projektu ustawy nie bierze pod uwagę okoliczności, że Krajowa Rada Prokuratury nie jest instytucją obradującą permanentnie, a nadto, że zmiana oceny pracy okresowej powinna nastąpić po analizie również akt badanych przez wizytatora spraw, na podstawie których dokonano oceny okresowej. Zapoznanie się z tymi aktami, oceną okresową, zastrzeżeniem ocenianego prokuratora i analiza tych materiałów jest technicznie niemożliwa w tak krótkim terminie, jakim jest termin 30 dni.

VII. Niezwykle trudnym a nawet niemożliwym będzie wypracowanie sprawiedliwych kryteriów oceny prokuratorów wykonujących różne zadania wewnątrz prokuratury. W ramach jednostek organizacyjnych prokuratury jedni prokuratorzy zajmują się bowiem prowadzeniem postępowań przygotowawczych i jednocześnie występują przed sądami popierając wniesione przez siebie akty oskarżenia, drudzy występują wyłącznie przed sądami. Są wreszcie prokuratorzy, którzy wykonują wyłącznie czynności związane ze sprawowaniem zwierzchniego nadzoru służbowego, rozpoznawaniem zażaleń na decyzje prokuratorów wydane w pierwszej instancji, prowadzeniem postępowań służbowych czy przedłużający terminy śledztw lub wykonujący czynności wizytatora.

Na koniec zwrócić uwagę należy na to, że i prokurator wizytator będzie podlegał ocenom okresowym, między innymi za to, czy w sposób rzetelny i prawidłowy wydawał opinie o innych prokuratorach dla potrzeb ocen okresowych.

Krajowa Rada Prokuratury, stojąc na straży niezależności prokuratorów nie może się również nie odnieść do treści uzasadnienia projektu o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Na stronie 26 uzasadnienia tego projektu, argumentując przyznanie bezpośredniemu przełożonemu prerogatywy do dokonywania oceny okresowej prokuratora podległego, powołano się na szczególną pozycję prokuratora bezpośrednio przełożonego, podając jako przykład tej szczególnej pozycji możliwość wydawania poleceń co do sposobu zakończenia postępowania przygotowawczego i postępowania przed sądem.

Krajowa Rada Prokuratury pragnie przypomnieć, iż ustawa z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze, w art. 8 ust. 2 zdanie drugie stanowi, że zarządzenia, wytyczne i polecenia prokuratora przełożonego nie mogą dotyczyć treści czynności procesowej. Tym samym błędne jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu projektu ustawy, co do zakresu uprawnień prokuratora bezpośrednio przełożonego.

Przytoczone argumenty wskazują, że proponowany kształt ocen okresowych pracy prokuratorów nie jest możliwy do zaakceptowania.

Krajowa Rada Prokuratury sprzeciwia się przyjęciu proponowanych zmian w ustawie o prokuraturze i postuluje wykorzystanie już istniejących mechanizmów kontroli służbowej do wydawania ocen pracy prokuratorów i apeluje o zaniechanie dalszych prac nad dyskutowanym projektem ustawy.