Prezydenckie projekty: - ustawy o sądach pokoju (druk sejmowy nr 1760) - ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o sądach pokoju (druk sejmowy nr 1761) oraz poselski projekt ustawy o sądach pokoju (druk sejmowy nr 1763).
Sędz.2022.1.21
Akt nieocenianyOPINIA
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 21 stycznia 2022 r.
w przedmiocie prezydenckich projektów: - ustawy o sądach pokoju (druk sejmowy nr 1760) - ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o sądach pokoju (druk sejmowy nr 1761) oraz poselskiego projektu ustawy o sądach pokoju (druk sejmowy nr 1763)
Na wstępie przypomnieć należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 179 stanowi, że sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na czas nieoznaczony. Zgodnie z proponowanymi w prezydenckim projekcie ustawy o sądach pokoju rozwiązaniami, sędziowie pokoju mają być wybierani w wyborach powszechnych, w okręgach wyborczych na sześcioletnią kadencję, po czym mają być oni przedstawieni, na mocy uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie na stanowisko sędziego pokoju. Powyższe rodzi wątpliwość, co do zgodności przedstawionego projektu z Konstytucją RP, a w szczególności z zasadą nieusuwalności sędziów i powoływania ich na czas nieoznaczony. Mając na względzie postanowienia Konstytucji RP, odmienny sposób obsady stanowisk sędziowskich w sądach pokoju oraz kadencyjność sędziów pokoju, w ocenie Krajowej Rady Sądownictwa, powstają zasadnicze wątpliwości co do konstytucyjności projektowanych przepisów. Określony w art. 179 Konstytucji sposób powoływania, jak i nieoznaczony z góry czas powołania stanowią istotny element statusu sędziowskiego, niezbędny dla zapewnienia obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej prawa do sądu zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Projektodawcy chcąc wprowadzić do polskiego systemu prawa instytucję sądów pokoju i sędziów pokoju powinni rozważyć wystąpienie z projektem ustawy o zmianie Konstytucji RP w trybach określonych w Rozdziale XII Konstytucji RP. Modyfikacja art. 179 Konstytucji RP mogłaby polegać na ustaleniu jego treści w brzmieniu:
Sędziowie są powoływani przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na czas oznaczony lub nieoznaczony.
bądź
Sędziów powołuje na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na czas nieoznaczony. Sędziowie mogą zostać wybrani na kadencję nie krótszą niż 6 lat w wyborach powszechnych.
Niezależnie od wątpliwości natury konstytucyjnej projekty zawierają także szereg innych rozwiązań, które muszą zostać poddane gruntownej krytyce, a także powinny ulec zasadniczym zmianom w toku dalszych prac legislacyjnych.
Utworzenie sądów pokoju i stanowiska sędziego pokoju zakłada uzupełnienie systemu o kolejny organ sprawujący wymiar sprawiedliwości - przy czym projekt nie zawiera żadnych nowości organizacyjnych względem obecnie funkcjonujących rozwiązań. Zaznaczyć przy tym należy, że sędziowie pokoju nie będą stanowić czynnika obywatelskiego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, o którym mowa w art. 182 Konstytucji RP, i będą to funkcjonariusze państwowi na nowo utworzonych stanowiskach sędziów zawodowych sądów najniższego szczebla. Status sędziów pokoju nie będzie się różnił niczym od pozostałych sędziów zawodowych, poza modyfikacjami dotyczącymi procedury nominacyjnej i zakreśleniem terminu sprawowania urzędu. Nie można zatem przyjąć, że jest to zasadnicza reforma systemu wymiaru sprawiedliwości, a jedynie wprowadzenie dodatkowej instancji sądowej - z tego względu przedstawione Radzie projekty są wewnętrznie sprzeczne, bowiem nie wprowadzają, mimo przyjętego nazewnictwa i deklarowanych intencji, czynnika społecznego do wymiaru sprawiedliwości, a tworzą jedynie kolejną grupę sędziów zawodowych. Proponowane zmiany faktycznie nie zbliżą sądownictwa do społeczeństwa i jedynie pozornie otworzą drogę dla obywatela do udziału w wymiarze sprawiedliwości. Rada zwraca uwagę, że posiadanie wykształcenia prawniczego nie powinno być wymogiem do objęcia stanowiska sędziego pokoju - byłoby to sprzeczne z ideą sędziów pokoju, bowiem każdy obywatel powinien móc sprawować wymiar sprawiedliwości w sądach pokoju.
Projektowany system obsady stanowisk sędziowskich w sądach pokoju oparty ma być na systemie wyborczym, poprzedzonym postępowaniem w sprawie "Listy Kandydatów na Sędziów Pokoju" (art. 12 i 13 prezydenckiego projektu ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o sądach pokoju) lub na uchwale gminy i wyborze dokonywanym przez zgromadzenie ogólne sędziów sądu rejonowego (art. 1 poselskiego projektu ustawy o sądach pokoju). Postępowanie w sprawie "Listy Kandydatów na Sędziów Pokoju" zakłada prace zespołów członków Krajowej Rady Sądownictwa i samej Rady, przy czym projekt przewiduje prawo do złożenia odwołania. Z kolei w modelu przewidzianym w przedłożonym projekcie poselskim nie uwzględnia się udziału Krajowej Rady Sądownictwa ani Prezydenta RP. Tego rodzaju rozwiązanie może zostać uznane za niezgodne z wyżej przytoczonymi wzorcami kontroli konstytucyjnej.
Propozycja Prezydenta RP i projekt poselski zakładają niższe wymagania merytoryczne stawiane kandydatom na stanowiska sędziów pokoju niż wobec pozostałych stanowisk sędziowskich w sądownictwie powszechnym. Jednocześnie projekt, z uwagi na zastosowany system licznych wyjątków od ich właściwości oraz znaczną liczbę etatów, przewiduje faktyczną bezczynność pełniących funkcję sędziów pokoju. Sądom pokoju przekazuje się sprawy najprostsze, które w przeważającym odsetce kończą się na etapie postępowania nakazowego, który nie wymaga przeprowadzania dowodów, a przewidywany zakres etatyzacji sądów pokoju to niemal 50% aktualnej etatyzacji sądów rejonowych.
Krajowa Rada Sądownictwa, odnośnie do projektu poselskiego, dodatkowo wskazuje na podobieństwo przedstawionego projektu do uregulowań dotyczących kolegiów do spraw wykroczeń, których przywrócenie, mając na względzie art. 237 Konstytucji RP, wydaje się co najmniej dyskusyjne. Projekt ten zakłada, przy nieznacznie zmodyfikowanym względem pierwowzoru system zgłaszania kandydatur, sposobu wyboru i odebrania ślubowania, wprowadzenie do systemu sądownictwa instytucji bardzo podobnej do dawniej funkcjonujących kolegiów do spraw wykroczeń. Proponowane modyfikacje, w tym inne nazwanie członków kolegiów - nazwanie ich sędziami - nie zmienia problematyczności tej instytucji pod względem jej konstytucyjności. Wątpliwości Rady budzi także przewidziana w projekcie możliwość powołania tak wybranego sędziego pokoju na stanowisko sędziego sądu rejonowego.
Krajowa Rada Sądownictwa podnosi znaczny rozmiar kosztów funkcjonowania sądów pokoju, a w związku z tym proponowane rozwiązania jawią się jako nieracjonalne i nieekonomiczne. Uzasadnienie projektu prezydenckiego zakłada, że dla prawidłowego funkcjonowania sądów pokoju przewiduje się 3933 etatów sędziów pokoju, których wynagrodzenie ma wynosić 15 417 zł, co daje sumę 185004 na jeden etat rocznie (12x 15417), a przy realizacji założenia co do liczby tych sędziów 727 620 732 zł. Projektodawcy zakładają wynagrodzenie jednego urzędnika na poziomie 71 976 zł rocznie, przy czym założono zatrudnienie dwóch urzędników na jednego sędziego tj. liczbę 7866 urzędników co stanowi 566 163 216 zł rocznie. Projektodawcy przewidują 1311 etatów asystentów z wynagrodzeniem 68976 na etat przeliczeniowy co stanowi koszt roczny dla budżetu państwa 90 427 536 zł. Łącznie wydatki osobowe będą wynosić 1 384 211 482 zł. Tymczasem projektodawcy wskazali kwotę 560 mln zł na wydatki na wynagrodzenia, co jest sumą niezgodną z przyjętymi założeniami. Projektodawcy wskazują, że same wybory sędziów pokoju kosztować będą budżet państwa 220 mln złotych (str. 45 uzasadnienia projektu).
Obydwaj projektodawcy nie doszacowali wydatków pozaosobowych związanych z funkcjonowaniem sądów pokoju (budynki, ogrzewanie, materiały biurowe, sprzęt i oprogramowanie komputerowe oraz materiały eksploatacyjne i pozostałe wydatki na środki techniczne niezbędne do funkcjonowania sądów pokoju), które będą stanowić wielokrotność wskazanej w projekcie kwoty (projekt poselski, uwzględniając autopoprawkę z druku 1763-A, nie zawiera w tym zakresie konkretnych wyliczeń).
Powyższe wydatki należy zestawić z aktualnym budżetem całego sądownictwa wynoszącym 9 718 009 zł. Podkreślić należy, że budżet ten obejmuje także wydatki na wynagrodzenia biegłych, wynagrodzenia adwokatów i radców prawnych związane z darmową pomocą prawną, wynagrodzenia urzędników administracyjnych którzy zajmują się zadaniami nie związanymi ściśle z działalnością orzeczniczą sądów, doręczanie wezwań i innych pism, funkcjonowanie archiwów zakładowych, a także wypłacanie ryczałtów kuratorom społecznym i kuratorom zawodowym z tytułu przeprowadzanych wywiadów, wypłacanie ławnikom rekompensat za czas wykonywania czynności w sądzie, zwrotów kosztów diet, przejazdów i noclegów ławnikom, biegłym i świadkom, pożyczki sędziowskie, zadania inwestycyjne takie jak budowa budynków i remonty itp. Przewidywane wydatki należy zestawić także z zadaniami nałożonymi na sądy pokoju - zadania orzecznicze sądów pokoju (docelowo mających stanowić bardzo istotną liczbowo część korpusu sędziowskiego) byłyby nader skromne. Projekty zakładają przekazanie sądom pokoju spraw nieskomplikowanych, które toczą się zazwyczaj sprawnie i kończą wydaniem nakazu na posiedzeniu niejawnym (w sprawach cywilnych zwykle taki nakaz wydaje referendarz sądowy), a zatem utworzenie sądów pokoju nie przyspieszy postępowań przed sądami powszechnymi.
Powyższe sprawia, że kognicja sądów pokoju powinna być rozszerzona - Krajowa Rada Sądownictwa, względem proponowanej w prezydenckim projekcie ustawy o sądach pokoju, proponuje jej rozszerzenie o występki z art. 190 kk, 193 kk, 208 kk, sprawy prywatnoskargowe z art. 212 i 216 kk oraz paserstwo nieumyślne (projekt uwzględnia paserstwo umyślne z art. 291 kk, jednak pomija formę nieumyślną). Jednocześnie Rada wyraża przekonanie, że czyny objęte dyspozycją art. 257 kk nie powinny pozostawać we właściwości sądu pokoju, jako wymagające wnikliwego i wszechstronnego rozważenia i przeprowadzenia skomplikowanego postępowania.
Krajowa Rada Sądownictwa zaznacza także, że żaden z projektów, określając procedurę wyboru sędziów pokoju, nie zawiera dostatecznych mechanizmów zabezpieczających przed upolitycznieniem tego procesu. Projekty nie zawierają dostatecznie precyzyjnych uregulowań dotyczących zasad prowadzenia kampanii wyborczej przez kandydatów oraz jej finasowania.
Projekt prezydencki, w zakresie dotykającym kolejnych etapów procedury wyboru kandydata na stanowisko sędziego pokoju i jego powołania na to stanowisko, wyznacza jedynie iluzoryczne gwarancje dochowania jakimkolwiek standardom. Postępowanie w sprawie "Listy Kandydatów na Sędziów Pokoju" zakłada bowiem prace zespołów członków Krajowej Rady Sądownictwa nad rozpatrzeniem zgłoszeń kandydatów na sędziów pokoju, możliwość wezwania przez Radę kandydata do uzupełnienia zgłoszenia, możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (konieczne byłoby wyznaczenie posiedzenia Rady i przegłosowanie takiej kwestii, brak jest bowiem przepisu upoważniającego zespół do tych czynności), odbycie szkolenia dla kandydatów na sędziów pokoju (Rada może uzależnić dokonanie wpisu od odbycia takiego szkolenia w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury), podjęcie przez Radę uchwały o wpisie bądź odmowie wpisu (uchwała ma zawierać uzasadnienie), rozpatrzenie ewentualnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na odmowę wpisu i finalne podjęcie uchwały zawierającej wniosek o powołanie sędziego pokoju, wybranego w wyborach sędziów pokoju, do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego pokoju (ta uchwała także ma zawierać uzasadnienie). Zważywszy na zakreślane terminy trudno jest przyjąć, że możliwym będzie weryfikacja tysięcy kandydatów na nowo tworzone stanowiska sędziowskie przez Krajową Radę Sądownictwa, która od 1 stycznia do 13 grudnia 2021 r. zakończyła postępowania nominacyjne skutkujące przedstawieniem Prezydentowi RP łącznie 1070( 1 kandydatów na sędziów i asesorów sądowych. Konieczność dochowania wszystkim rygorom tak złożonego postępowania mogłoby pozbawić obywateli prawa do sądu - wolne stanowiska nie byłyby bowiem w terminie obsadzone - wykraczałoby bowiem kilkudziesięciokrotnie ponad możliwości wydawania przez Radę uchwał - zarówno jeśli chodzi o przeprowadzenie tysięcy głosowań na etapie formułowania listy i kolejnych uchwał z wnioskiem o powołanie sędziego pokoju, wybranego w wyborach sędziów pokoju, do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego pokoju, które wszystkie wymagałyby sporządzenia uzasadnienia i przeprowadzenia prac zespołów członków Krajowej Rady Sądownictwa, a wszystko to z równolegle wykonywanymi czynnościami Biura Rady. W ocenie Rady utworzenie Komisji do spraw rejestracji kandydatów na sędziów pokoju i przyjęcie, że zespoły do rozpatrzenia zgłoszeń kandydatów na sędziów pokoju wyznaczane są przez Przewodniczącego Rady na wniosek tej komisji (projektowany art. 45d ust. 4 ustawy o KRS) dodatkowo pogłębia chaotyczność procedury obsady stanowisk sędziowskich w sądach pokoju.
Odnośnie do projektowanych rozwiązań Krajowa Rada Sądownictwa zgłasza także przykładowe uwagi szczegółowe:
1. do ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o sądach pokoju (druk sejmowy nr 1761): - sprzeczność pomiędzy treścią projektowanego art. 5051a § 2 kpc, a treścią obecnie obowiązującego art. 5051 § 2 pkt. 2 kpc.
Projektowany przepis art. 5051a § 2 kpc przesądza, że sprawy o alimenty pomiędzy małżonkami albo pomiędzy nimi, a ich wspólnymi małoletnimi dziećmi rozpoznawane są w postępowaniu uproszczonym, natomiast w obowiązującym stanie prawnym sprawy wymienione kategorie spraw (w których wartość przedmiotu sporu nie przekracza 20.000 zł) nie podlegają rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym (art. 5051 § 2 pkt 2 kpc).
2. do ustawy o sądach pokoju (druk sejmowy nr 1760) - projekt inkorporuje z Prawa o ustroju sądów powszechnych instytucję przenoszenia sędziów pokoju, co pozostaje w sprzeczności z koncepcją wyboru sędziów pokoju w jednomandatowych okręgach wyborczych.